RELAZIONE SPECIALE N. 4/96 sui conti dell'Unità elettorale europea istituita nel quadro dell'azione di politica estera e di sicurezza comune concernente la sorveglianza delle elezioni palestinesi corredata delle risposte della Commissione (97/C 57/01)

(Osservazioni presentate in conformità dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE)

INDICE

Paragrafi Pagina

INTRODUZIONE . 1-14 2

L'azione comune dell'UE per la sorveglianza delle elezioni palestinesi . 1- 7 2

Il supporto logistico . 8-11 2

Bilancio e spese . 12-14 3

IL CONTROLLO DELLA CORTE . 15-17 3

OSSERVAZIONI SULLE DISPOSIZIONI PER IL FINANZIAMENTO DEL PROGRAMMA . 18-21 3

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE . 22-38 4

Preparazione per il supporto logistico . 22-23 4

Procedura seguita per l'aggiudicazione del contratto di servizi per il supporto logistico . 24-25 4

Gestione finanziaria e di bilancio . 26-31 4

Supervisione del contratto di servizi per il supporto logistico . 32-33 5

Organizzazione dei servizi interni . 34-38 6

OSSERVAZIONI SULL'ORGANIZZAZIONE DEL SUPPORTO LOGISTICO . 39-40 6

CONCLUSIONI . 41-46 6

ALLEGATI . 8

Risposte della Commissione . 11

INTRODUZIONE

L'azione comune dell'UE per la sorveglianza delle elezioni palestinesi

1. Conformemente alle disposizioni dell'articolo J.3 del trattato sull'Unione europea relativo alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) dell'Unione, la decisione 94/276/PESC del Consiglio, del 19 aprile 1994 (1), prevede un'azione comune a sostegno del processo di pace in Medio Oriente. L'articolo 5 della suddetta decisione stabilisce che, a richiesta delle parti - i palestinesi e gli israeliani - l'Unione europea attuerà un programma coordinato di assistenza per la preparazione e la sorveglianza delle elezioni nei Territori occupati.

2. Precise disposizioni relative al programma di sorveglianza hanno formato oggetto di due decisioni distinte del Consiglio:

a) la decisione 95/205/PESC, del 1° giugno 1995 (2), la quale, in base all'articolo J.11, paragrafo 2 del trattato sull'Unione europea, prevede che venga imputato al bilancio generale delle Comunità europee un importo massimo di 10 Mio di ECU;

b) la decisione 95/403/PESC, del 25 settembre 1995 (3), che istituisce un'Unità elettorale europea nei Territori occupati nonché talune procedure (UEUE) amministrative e finanziarie dettagliate concernenti la sorveglianza delle elezioni e il coordinamento dell'operazione internazionale di sorveglianza delle elezioni.

3. In conformità delle disposizioni dell'articolo J.5 del trattato sull'Unione europea, e in base a quanto stabilisce la decisione del Consiglio del 25 settembre 1995, la presidenza del Consiglio assistita da un gruppo consultivo di coordinamento composto di rappresentanti degli Stati membri, e in collaborazione con la Commissione, è responsabile dell'attuazione dell'azione comune. In pratica, è stato il gruppo ad hoc per il processo di pace in Medio Oriente a fungere da gruppo consultivo, definendo gli orientamenti e prendendo le misure necessarie per l'attuazione del programma di sorveglianza.

4. Il ruolo della Commissione è consistito principalmente nell'occuparsi direttamente delle componenti finanziaria e logistica del programma. A tal fine è stata costituita una speciale task-force.

5. Il 28 settembre 1995, Israele e l'Organizzazione per la Liberazione della Palestina (OLP) hanno firmato a Washington un accordo interinale («Interim Agreement») e hanno designato l'Unione europea come coordinatrice delle attività delle delegazioni di osservatori (4).

6. La data delle elezioni è stata al centro di una continua incertezza politica e di negoziati. Il 13 dicembre 1995, dopo vari rinvii, è stato annunciato ufficialmente che le elezioni si sarebbero svolte il 20 gennaio 1996. L'incertezza che regnava circa il calendario delle elezioni ha costituito un importante impedimento nella preparazione e nell'attuazione del programma di sorveglianza.

7. La decisione 95/403/PESC del Consiglio ha fissato gli obiettivi, la composizione, le modalità di funzionamento e l'organigramma dell'Unità elettorale europea (cfr. l'allegato 1). L'Unità era composta da uno staff di 20 persone nell'Ufficio centrale e di altre 12 nei quattro uffici regionali la cui direzione era stata affidata ad un coordinatore regionale. L'Unità era responsabile dell'organizzazione della missione europea di sorveglianza composta di 285 osservatori nonché del coordinamento delle operazioni internazionali di sorveglianza, per le quali erano stati mobilitati 390 osservatori provenienti da 18 paesi terzi, da organizzazioni internazionali e da delegazioni di ONG.

Il supporto logistico

8. In un primo tempo la Commissione aveva previsto che la task-force di cui al paragrafo 4 fosse costituita da esperti in logistica al fine di fornire all'Unità elettorale dell'UE un supporto in tale settore. Detta soluzione, tuttavia, è risultata essere troppo cara. Il piano d'azione esaminato dal comitato MED (5) nel giugno 1995 suggeriva che la Commissione proponesse un appalto all'Agenzia europea per la cooperazione [comunemente denominata AEC (6)] per la gestione del bilancio dell'Unità come già era avvenuto per le elezioni in Sudafrica. L'AEC ha tuttavia declinato l'offerta perché, considerato il poco tempo a disposizione e i suoi altri impegni, non era in grado di condurre l'operazione a buon fine, e perché i fondi per il lavoro di preparazione non erano disponibili immediatamente (cfr. il paragrafo 19). La Commissione ha pertanto deciso di dare l'appalto per il supporto amministrativo e logistico ad un'organizzazione esterna.

9. Nel luglio 1995 la Commissione ha avviato una procedura per selezionare un'organizzazione a tale scopo e il 28 settembre 1995 è stato firmato un contratto di prestazione di servizi tra la Commissione ed il miglior offerente per gli onorari (la Crown Agents) per un importo totale di 10 Mio di ECU (505 684 ECU per gli onorari e 9 494 316 ECU per i costi di progetto).

10. L'aggiudicatario era responsabile - sotto il controllo del direttore e del consigliere per la gestione e le finanze dell'Unità elettorale europea - della fornitura del supporto logistico e amministrativo, della stesura dei rapporti e della contabilità dell'Unità elettorale dell'UE. Esso ha costituito un gruppo di supporto logistico nei Territori occupati il quale stipulava i contratti ed eseguiva i pagamenti per conto dell'Unità elettorale. Il gruppo di supporto logistico era responsabile segnatamente dell'acquisto di beni e attrezzature, dell'affitto di uffici e del noleggio di veicoli, della prenotazione delle camere d'albergo e dell'organizzazione di viaggi internazionali, dello spiegamento e del raggruppamento degli osservatori, del reclutamento di personale locale nonché delle disposizioni bancarie e della gestione dei fondi.

11. Dal 15 ottobre al 3 novembre 1995, l'aggiudicatario ha svolto una missione preliminare nei Territori occupati al fine di installare l'infrastruttura di base per l'Unità elettorale dell'UE e per rivedere il bilancio. Il 1° dicembre 1995, gli uffici centrale e regionali dell'Unità elettorale europea erano operativi. I 285 osservatori dell'UE sono arrivati sul luogo in tre ondate successive: 60 hanno preso funzione prima del 9 novembre 1995 per una missione a lungo termine, 130 per una missione a medio termine prima del 2 gennaio 1996 e 95 per una missione a breve termine prima del 15 gennaio 1996. Prima del 15 febbraio 1996, il personale e gli osservatori dell'Unità elettorale dell'UE erano tornati nei loro paesi d'origine e gli uffici centrale e regionali erano stati definitivamente chiusi. L'aggiudicatario ha presentato alla Commissione la relazione finale sul progetto e i conti definitivi il 25 novembre 1996.

Bilancio e spese

12. Le operazioni dell'Unità elettorale europea sono state finanziate con stanziamenti prelevati dalla linea di bilancio B 8-1 0 3 (7). Tali stanziamenti dovevano coprire tutte le spese sostenute nel quadro della partecipazione degli osservatori dell'UE, salvo le spese di viaggio da e per i Territori occupati nonché le spese assicurative, che erano a carico degli Stati membri (8).

13. L'allegato 2 illustra la ripartizione delle spese effettive dell'Unità elettorale dell'UE in confronto al bilancio iniziale. Tali spese ammontano a 4 628 918 ECU, ovvero a 5 371 081 ECU in meno rispetto alla previsione iniziale. Questa notevole differenza deriva da un lato dalla riduzione della durata del periodo delle elezioni (da quattro a tre mesi), dall'altro, da una sopravvalutazione delle necessità di bilancio dovuta, in larga misura, all'inadeguatezza delle ricerche preliminari in loco (cfr. i paragrafi 22 e 23).

14. Le principali voci di spesa sono state il versamento delle indennità giornaliere agli osservatori, quindi il pagamento degli stipendi e delle indennità giornaliere al personale dell'Unità elettorale europea e a quello del gruppo di supporto logistico. A parte queste spese di personale, le precipue componenti dei costi del supporto logistico sono state il noleggio di veicoli e le spese correnti, nonché le spese di comunicazione.

IL CONTROLLO DELLA CORTE

15. Conformemente al trattato (9) e in risposta all'invito formulato dal Consiglio nell'articolo 3 della decisione 95/403/PESC del Consiglio, la Corte dei conti ha effettuato un controllo dei conti dell'Unità elettorale europea e della gestione finanziaria dell'operazione da parte della Commissione. Esso includeva anche una missione in loco presso l'UEUE nel dicembre 1995 per esaminare le procedure finanziarie e di gestione che erano state instaurate.

16. La Corte ha verificato se le spese erano state amministrate in conformità della normativa di bilancio comunitaria e se i conti dell'Unità elettorale dell'UE erano veritieri e regolari.

17. I conti dell'Unità elettorale europea riguardano solo le spese imputate al bilancio generale dell'Unione europea e non includono gli importi pagati dagli Stati membri per lo spiegamento degli osservatori (cfr. il paragrafo 12). Tali importi (che erano stati finanziati bilateralmente dagli Stati membri) non sono stati presi in esame dalla Corte.

OSSERVAZIONI SULLE DISPOSIZIONI PER IL FINANZIAMENTO DEL PROGRAMMA

18. Quando è stata istituita l'azione comune, le autorità di bilancio hanno posto una serie di condizioni al suo finanziamento, legate alle decisioni relative alle elezioni:

a) la decisione 95/205/PESC del Consiglio stabiliva che il contributo e le modalità pratiche avrebbero costituito successivamente oggetto di una decisione del Consiglio separata, una volta raggiunto l'accordo sulle elezioni tra Israele e l'OLP;

b) quando la commissione per i bilanci del Parlamento ha approvato (10) lo storno dello stanziamento dalla linea di bilancio B 0-4 0 4 1 (11) alla linea B 8-1 0 3, ha incluso la condizione che venisse raggiunto un accordo sulla data effettiva delle elezioni prima dello storno dei fondi. Tale data rappresentava una delle principali incognite del processo di pace ed è stata rivelata soltanto meno di sei settimane prima dello svolgimento delle elezioni. Le condizioni poste dalla commissione per i bilanci, pertanto, non sono state osservate e lo storno è stato contabilizzato il 28 luglio 1995.

19. Alla luce delle incertezze che gravavano sul calendario delle elezioni, è comprensibile che fosse necessario porre delle condizioni al finanziamento delle operazioni; tuttavia, quelle che sono state adottate hanno fatto sì che i 10 Mio di ECU assegnati all'operazione non fossero disponibili per le attività di preparazione. In effetti, il Consiglio stesso si è preoccupato per il fatto che i ritardi verificatisi nella conclusione dell'accordo interinale stavano bloccando l'adozione della decisione relativa alle modalità pratiche, che era in discussione fin dal mese di aprile 1995, e che siffatta situazione stava avendo ripercussioni negative sui preparativi della missione di sorveglianza dell'UE. Il 25 settembre 1995 il Consiglio ha finalmente deciso di procedere quantunque l'accordo interinale non fosse stato ancora raggiunto ed ha adottato la decisione 95/403/PESC del Consiglio che istituisce le modalità pratiche; tuttavia, dal momento che ciò è avvenuto soltanto 3 giorni prima del 28 settembre 1995, data in cui è stato firmato l'accordo di Washington, tale decisione non ha contribuito ad accelerare i preparativi pratici.

20. La Commissione ha ritenuto che le condizioni fissate dal Consiglio e dal Parlamento sull'utilizzo degli stanziamenti non consentissero ad essa di impegnare alcuna parte dei 10 Mio di ECU fino a che l'accordo interinale non fosse stato firmato. Ciò ha inciso negativamente sui preparativi della Commissione e sulla gestione finanziaria del programma (cfr. i paragrafi 26 e 27).

21. Un esempio illustrativo di tali ripercussioni negative è rappresentato dall'incapacità della Commissione di coprire le spese sostenute dal direttore dell'Unità elettorale europea per l'esercizio delle sue funzioni, dal momento della sua nomina da parte del Consiglio nel luglio 1995 fino alla firma del contratto di prestazione di servizi nel settembre 1995. Le spese in parola, che ammontavano a 14 386 ECU, sono state prefinanziate direttamente dal governo svedese e finalmente rimborsate mediante prelievo dai fondi del progetto nel maggio 1996. In tale contesto è doveroso segnalare che problemi simili sono emersi nel quadro dell'azione comune per l'amministrazione di Mostar da parte dell'UE (12).

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE

Preparazione per il supporto logistico

22. Le prime azioni intraprese dalla Commissione nel quadro del programma di sorveglianza risalgono al dicembre 1994, quando è stato avviato il progetto 94/312 «Preparazione dell'operazione di sorveglianza delle elezioni da parte dell'UE a sostegno del processo di pace in Medio Oriente» [cfr. il paragrafo 26, lettera a)]. Uno dei principali obiettivi del progetto consisteva nell'effettuare i preparativi iniziali per il supporto logistico di un'eventuale Unità elettorale europea: ovvero una stima dei costi, l'individuazione della disponibilità locale di fornitori, di attrezzature e di materiali ecc.

23. Nel caso in parola, tuttavia, tale progetto non ha permesso alla Commissione di identificare rapidamente e in modo sufficientemente dettagliato le necessità del supporto logistico al programma di sorveglianza. Ciò si è ripercosso negativamente sulla procedura seguita per l'aggiudicazione del contratto di servizi.

Procedura seguita per l'aggiudicazione del contratto di servizi per il supporto logistico

24. Il contratto di servizi per la fornitura del supporto logistico all'Unità elettorale europea è stato stipulato in condizioni irregolari; la procedura applicata non soddisfaceva alcuno dei requisiti di base specificati dal regolamento finanziario (Titolo IV) (13) e dalle modalità di esecuzione (Titolo XV) (14), inoltre non ha seguito le normali procedure per garantire obiettività e trasparenza nell'assegnazione del contratto.

25. Sebbene l'organizzazione vincitrice, come viene illustrato nei paragrafi 39 e 42, abbia svolto un buon lavoro, viste le circostanze non è possibile garantire che sia stata assicurata una competizione equa e leale e che la Comunità abbia beneficiato della migliore offerta tecnica e finanziaria possibile.

Gestione finanziaria e di bilancio

26. Conformemente alle decisioni del Consiglio del 19 aprile 1994 e del 1° giugno 1995, tutte le spese relative alla sorveglianza delle elezioni palestinesi avrebbero dovuto essere finanziate dalla sezione PESC del bilancio (sottosezione B 8). Tuttavia, talune parti integranti del programma di sorveglianza sono state imputate a linee di bilancio diverse:

a) nel dicembre 1994, il progetto 94/312 (cfr. il paragrafo 22) «Preparazione dell'operazione di sorveglianza delle elezioni da parte dell'UE a sostegno del processo di pace in Medio Oriente» (190 000 ECU) è stato approvato e finanziato dalla linea di bilancio B 7-5 2, «Iniziativa europea per la democrazia e la protezione dei diritti dell'uomo»;

b) il 28 settembre 1995, lo stesso giorno in cui è stato firmato il contratto per il supporto logistico all'Unità elettorale europea, è stato firmato anche il contratto di servizi relativo al progetto OT/93E/02 «Elezioni palestinesi. Seminario dell'Unità elettorale europea di Madrid» (73 880 ECU). Sebbene il seminario fosse parte integrante della costituzione dell'Unità elettorale europea, allorquando esso era in preparazione, la Commissione non conosceva ancora la data in cui i 10 Mio di ECU sarebbero stati disponibili. Il seminario è stato pertanto finanziato separatamente dalla linea di bilancio B 7-7 1 1, «Azioni comunitarie connesse all'accordo di pace concluso tra Israele e l'OLP».

27. Tale situazione rivela la complessità e l'assenza di trasparenza delle disposizioni di bilancio in materia di finanziamento dei programmi in Medio Oriente. Essa è stata la conseguenza diretta delle condizioni di utilizzo dei fondi PESC (15) stabilite dal Consiglio e dal Parlamento, per effetto delle quali i fondi non erano disponibili alla linea di bilancio PESC (B 8-1 0 3) nel momento in cui servivano per le operazioni interessate.

28. Gli importi anticipati all'aggiudicatario per gli onorari e i costi del progetto (6,2 Mio di ECU) erano registrati nel sistema contabile della Commissione come spese finali e non come spese del tipo «anticipi/acconti». Pertanto i conti comunitari non presentano in modo corretto l'importo totale degli acconti versati nel corso dell'anno e in sospeso alla fine dello stesso. Inoltre, fatto ben più importante, l'assenza di una corretta informazione sulla gestione può condurre a carenze in materia di controllo e di liquidazione di tali anticipi/acconti. In passato, la Corte ha formulato osservazioni simili in varie occasioni, più recentemente reiterate nella relazione speciale a sostegno della dichiarazione di affidabilità relativa all'esercizio finanziario 1994 (16).

29. Il regime di pagamento degli onorari all'aggiudicatario, che prevedeva il versamento di un anticipo e quindi dei pagamenti scaglionati era inutilmente complicato e inadatto ad un'operazione a breve termine di questa natura. Nel caso in parola, il regime non è stato di fatto applicato: dopo l'anticipo iniziale, il contraente non ha richiesto i pagamenti successivi, ma ha imputato gli onorari direttamente ai costi del progetto.

30. La Commissione non ha richiesto all'aggiudicatario alcuna cauzione a titolo di garanzia per l'esecuzione del contratto. Si tratta di un'infrazione all'articolo 64, lettera a) del regolamento finanziario e all'articolo 108 delle modalità di esecuzione, che fissano a 300 000 ECU il limite oltre il quale è obbligatoria la costituzione di una cauzione; non è prevista alcuna eccezione all'applicazione di tale norma. Per assicurare che i fondi della Comunità non venissero esposti ad alcun rischio, sarebbe stato necessario costituire tale cauzione.

31. Il controllore finanziario della Commissione non ha reagito a tali lacune in materia di gestione finanziaria. È tuttavia opportuno sottolineare che, quando il fascicolo è stato trasmesso dall'ordinatore al suo servizio, la questione era diventata urgente. Il controllore finanziario pertanto ha potuto disporre di pochissimo tempo per verificare i dettagli dell'operazione: il trattamento della proposta d'impegno e dell'ordine di pagamento relativo al primo anticipo, incluso l'esame del contratto di servizi e della fattura, è stato effettuato interamente nell'arco di una sola giornata.

Supervisione del contratto di servizi per il supporto logistico

32. La Commissione non ha prestato la dovuta attenzione al controllo dell'attuazione del contratto di servizi per il supporto logistico: essa non ha risposto in maniera soddisfacente alle domande poste dall'aggiudicatario e non vi è alcuna prova che siano state analizzate relazioni sullo stato di avanzamento. Inoltre, le clausole del contratto, che prevedevano che talune modifiche potessero essere eseguite soltanto previa approvazione da parte della Commissione, non sono state applicate correttamente (17). Pertanto:

a) delle cinque domande di modifiche presentate dall'aggiudicatario al personale del gruppo di supporto logistico, soltanto tre sono state autorizzate per iscritto, conformemente all'articolo 15 del contratto;

b) non vi è alcuna prova che le modifiche di importi superiori a 150 000 ECU apportate alle voci di bilancio relative all'Unità elettorale europea siano state valutate e formalmente approvate dalla Commissione, come prevedeva l'articolo 6 del contratto. Tali modifiche sono state segnalate dall'aggiudicatario nelle relazioni presentate, ma non vi è stata alcuna reazione da parte della Commissione. Ad esempio, nella prima relazione del novembre 1995, il bilancio dell'Unità elettorale dell'UE è stato sostanzialmente modificato: il costo totale del progetto è stato ridotto di 2,8 Mio di ECU e 7 voci di bilancio hanno subito modifiche per importi superiori al massimale previsto dal contratto. Allo stesso modo, anche nella seconda relazione sullo stato di avanzamento, inoltrata nel febbraio 1996, la voce comunicazioni è stata ridotta di 416 130 ECU. Non vi è alcun elemento che attesti l'approvazione formale di tali modifiche da parte della Commissione.

33. Nel gennaio 1996, in seguito al controllo in loco delle procedure contabili dell'Unità elettorale europea, la Corte ha attirato l'attenzione della Commissione sulle inadeguatezze delle disposizioni del contratto di prestazione di servizi in materia di tassi di cambio e per quanto riguarda i documenti probanti relativi alle spese di viaggio in aereo. In entrambi i casi le disposizioni del contratto sono risultate poco pratiche e inadatte. La Commissione ha tuttavia effettuato solo una modifica parziale delle disposizioni relative ai tassi di cambio, mentre non è stato apportato alcun cambiamento alle disposizioni relative ai documenti giustificativi dei viaggi in aereo. Di conseguenza, benché le procedure seguite dall'aggiudicatario siano state accettabili, le disposizioni formali del contratto non sono state rispettate.

Organizzazione dei servizi interni

34. Le lacune constatate nella gestione dell'operazione da parte della Commissione erano in parte il risultato della situazione descritta nei paragrafi 18-20, anche se, in larga misura, erano una conseguenza dell'inadeguatezza dell'organizzazione e del personale assegnati all'operazione.

35. La task-force per le elezioni palestinesi non è stata costituita correttamente: la sua composizione, le sue responsabilità, l'organizzazione di base e l'elaborazione delle relazioni non sono state definite adeguatamente (18); essa è stata sciolta de facto prima che il progetto fosse portato a termine.

36. In seno alla task-force un esperto esterno, assunto per un contratto di prestazione di servizi al fine di fornire assistenza tecnica al responsabile per i Territori occupati, ha esercitato delle funzioni importanti. Egli ha svolto un ruolo essenziale nell'attuazione del programma ed ha partecipato all'aggiudicazione nonché alla conclusione e alla sorveglianza del contratto di servizi per il supporto logistico. L'esperto ha firmato per conto della Commissione certe autorizzazioni per azioni specifiche previste nel contratto di servizi. Così facendo, egli ha esercitato funzioni che avrebbe dovuto svolgere il personale statutario della Commissione.

37. Oltre a certi problemi legati al grado di responsabilità che può regolarmente essere esercitato dal personale contrattuale, la Corte ha già sottolineato in altra sede (19) che il vasto reclutamento di esperti esterni da assegnare ad un lavoro nei servizi della Commissione presenta una serie di inconvenienti, in particolare una perdita di continuità e la conoscenza inadeguata delle normative e delle procedure comunitarie. Le lacune e le irregolarità individuate dalla Corte nelle procedure, in questo caso, riflettono tale situazione.

38. Inoltre, una persona che in precedenza aveva preso parte (in qualità di consulente esterno) al progetto «Preparazione dell'operazione di sorveglianza delle elezioni da parte dell'UE a sostegno del processo di pace in Medio Oriente» (cfr. il paragrafo 22) ha partecipato per due mesi senza contratto ai lavori svolti dalla task-force della Commissione. La stessa persona era impegnata anche nell'organizzazione del seminario di Madrid [cfr. il paragrafo 26, lettera b)], anche in questo caso senza contratto.

OSSERVAZIONI SULL'ORGANIZZAZIONE DEL SUPPORTO LOGISTICO

39. La decisione della Commissione di ingaggiare un'organizzazione esterna per fornire all'Unità elettorale europea il supporto logistico ha consentito lo spiegamento efficace di un gruppo di esperti in logistica. L'aggiudicatario ha garantito una sana gestione finanziaria del programma e ha fornito i servizi richiesti in modo efficace.

40. Vi è, tuttavia, un certo numero di lezioni da trarre per operazioni future. Esponendole, la Corte condivide l'opinione del vicedirettore dell'Unità elettorale dell'Unione europea e della direzione del gruppo di supporto logistico (20):

a) la struttura dell'Unità elettorale europea e la descrizione dei compiti dei consiglieri (21) non hanno tenuto conto del fatto che il supporto logistico doveva essere fornito da un aggiudicatario. La sezione di supporto tecnico comprendeva un consigliere per la gestione e le finanze (responsabile della gestione del bilancio, degli acquisti, dei contratti nonché della contabilità), e un consigliere in materia logistica e per le comunicazioni (impegnato nello spiegamento degli osservatori nonché nell'acquisto di attrezzature per le comunicazioni e delle forniture per gli osservatori). La maggior parte dei loro compiti hanno sconfinato su quelli svolti dal gruppo di supporto logistico; di conseguenza, il ruolo di questi consiglieri - in particolare quello del consigliere per la gestione e le finanze - è stato modesto e non ben definito;

b) i coordinatori regionali hanno svolto un ruolo importante per quanto riguarda le finanze e l'amministrazione (gestione della piccola cassa, conti della benzina, controllo delle presenze e fissazione delle indennità giornaliere e degli stipendi ecc.). Per assicurare una più efficace esecuzione di tali compiti, i coordinatori dovrebbero ricevere in anticipo adeguate istruzioni e dovrebbero essere direttamente collegati al gruppo di supporto logistico.

CONCLUSIONI

41. La Corte è del parere che la contabilità e gli stati finanziari dell'Unità elettorale dell'Unione europea (presentati negli allegati 2 e 3) risultino veritieri e regolari e che siano stati redatti conformemente ai principi di contabilità previsti dal contratto di servizi per il supporto logistico e con pratiche contabili generalmente accettate. Essi forniscono un'immagine veritiera ed equa dei risultati finanziari delle attività dell'Unità elettorale europea.

42. Il supporto logistico fornito all'Unità elettorale europea è stato soddisfacente e ha contribuito al raggiungimento degli obiettivi dell'azione comune nel quadro della PESC.

43. Per quanto il risultato globale dell'operazione sia stato un successo, vi sono state gravi irregolarità nella procedura seguita dalla Commissione per l'aggiudicazione del contratto di servizi per il supporto logistico. Il tempo o pressioni di natura diversa non giustificano l'inosservanza dei principi e delle procedure del regolamento finanziario necessari ad una sana gestione finanziaria. Le procedure dovrebbero essere sempre documentate e, quando divergono dalla pratica normale, dovrebbero essere giustificate in modo esauriente in anticipo e approvate ai livelli appropriati.

44. Per rimediare alle lacune generali individuate nella gestione del programma, la Commissione dovrebbe:

a) far sì che i suoi contratti riflettano la situazione particolare di ciascuna operazione. Essa dovrebbe evitare di introdurre norme tipo quando sono inappropriate o inapplicabili. Ciò si riferisce in particolare ai documenti giustificativi, alle norme di conversione e alle modalità di pagamento;

b) assicurare che il personale in carica sia competente e idoneamente formato in materia di procedure finanziarie e amministrative;

c) non reclutare esperti esterni per posti amministrativi per i quali si richiede di esercitare una responsabilità che dovrebbe essere prerogativa esclusiva degli impiegati statutari.

45. Quando viene lanciata un'azione comune, le autorità di bilancio dovrebbero assicurarsi che le decisioni prese vadano incontro alla necessità di disporre in tempo utile di risorse finanziarie sufficienti per consentire un'attuazione efficace. Ciò dovrebbe includere il lavoro preliminare indispensabile prima dell'approvazione di un'azione comune, nonché i conseguenti preparativi necessari all'organizzazione dell'operazione stessa.

46. Le strutture per l'attuazione di azioni comuni dovrebbero prendere in considerazione il modo in cui sarà fornito il supporto logistico e da chi. Il ruolo e le responsabilità del gruppo di supporto logistico in seno all'unità incaricata di attuare l'azione dourebbero essere descritti con chiarezza.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 5 dicembre 1996.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) GU n. L 119 del 7. 5. 1994.

(2) GU n. L 130 del 14. 6. 1995.

(3) GU n. L 238 del 6. 10. 1995.

(4) Interim Agreement (Accordo interinale); Washington 28. 9. 1995; articolo V, allegato II.

(5) Il comitato di cui all'articolo 6 del regolamento (CEE) n. 1762/92 del 29. 6. 1992 (GU n. L 181 dell'1. 7. 1992).

(6) L'AEC è un'associazione senza scopo di lucro (asbl) di diritto belga istituita dalla Commissione per fornire servizi alla Commissione, segnatamente il reclutamento di esperti e assistenti tecnici per i programmi della Commissione.

(7) Altre azioni comuni dell'Unione europea che rientrano nel settore della PESC.

(8) Articolo 3 della decisione 95/403/PESC del Consiglio.

(9) Articolo 188 C del trattato che istituisce la Comunità europea.

(10) Parlamento europeo, commissione per i bilanci; riunione del 18 luglio 1995. PE/III/PV/95-14. Cfr. anche la lettera del Presidente del Parlamento rivolta al Presidente della Commissione in data 8 settembre 1995 (riferimento 027075).

(11) B 0-4 0 stanziamenti accantonati; articolo 41: Altre azioni comuni dell'Unione europea per la PESC.

(12) Cfr. il paragrafo 41, della relazione speciale della Corte dei conti n. 2/96 sui conti dell'amministratore e sull'amministrazione di Mostar da parte dell'Unione europea (AMUE) (GU n. C 287 del 30. 9. 1996).

(13) Regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 applicabile al bilancio generale delle Comunità europee; testo consolidato provvisorio; Commissione europea (GU n. C 80 del 25. 3. 1991).

(14) Regolamento (Euratom, CECA, CE) n. 3418/93 della Commissione, del 9 dicembre 1993, recante modalità di esecuzione di talune disposizioni del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (GU n. L 315 del 16. 12. 1993).

(15) Tale punto è sviluppato più ampiamente nella relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1995 (GU n. C 340 del 12. 11. 1996, paragrafi 11.15-11.18).

(16) Relazione speciale a sostegno della dichiarazione di affidabilità sulle attività di pertinenza del bilancio generale per l'esercizio 1994 (GU n. C 352 del 30. 12. 1995, paragrafi 3.5-3.14).

(17) Conformemente alle disposizioni dell'articolo 18 del contratto di prestazione di servizi, gli accordi conclusi oralmente sono privi di valore.

(18) Il solo documento relativo all'istituzione della task-force era un progetto di proposta legato ad un progetto che non è mai stato approvato. Anche se il progetto è stato annullato, la proposta della task-force non è stata ridefinita.

(19) Paragrafo 15.60 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991 (GU n. C 330 del 15. 12. 1992) e paragrafo 10.70 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994 (GU n. C 303 del 14. 11. 1995).

(20) Riferimento: relazione finale dell'aggiudicatario e lettera del vicedirettore dell'Unità elettorale dell'Unione europea (13 marzo 1996).

(21) Comitato MED; doc. di seduta 120/95 del 14. 6. 1995.

ALLEGATO 1

Organigramma UNITÀ ELETTORALE DELL'UNIONE EUROPEA Direttore dell'Unità elettorale Vicedirettore

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ALLEGATO 2

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ALLEGATO 3

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RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

1-14. Pur accettando in gran parte le osservazioni della Corte, la Commissione ritiene opportuno sottolineare l'importanza delle limitazioni menzionate nella relazione della Corte, in particolare per quanto riguarda l'incapacità dell'autorità di bilancio di mettere a disposizione in tempo utile le risorse finanziarie necessarie per consentire l'efficiente svolgimento dell'azione.

La decisione del Consiglio relativa all'azione conteneva condizioni formali che hanno reso particolarmente difficile la preparazione efficiente e puntuale di un'azione così complessa, soprattutto se si considera che, a seguito del ritardo con cui è stata annunciata la data definitiva delle elezioni, l'azione è stata condotta in tempi brevissimi. A causa di tali scadenze improrogabili, è stato necessario prendere decisioni particolarmente rapide in merito alle modalità di attuazione dell'azione, compresa la scelta dell'organizzazione incaricata di fornire il supporto logistico. È su tale sfondo che andrebbero considerate le osservazioni della Corte.

OSSERVAZIONI SULLE DISPOSIZIONI PER IL FINANZIAMENTO DEL PROGRAMMA

18. b) In effetti, il trasferimento dei 10 Mio di ECU dello stanziamento sulla linea di bilancio B 8-1 0 3 è stato effettuato il 28 luglio 1996, nonostante la condizione fissata dal presidente del Parlamento. Tuttavia, la Commissione si è trovata obbligata a scegliere tra due possibilità: seguire queste istruzioni, mettendo in pericolo l'attuazione del progetto e il regolare svolgimento dell'azione, o optare per una buona gestione dei fondi e un'efficiente preparazione del progetto, effettuando lo storno immediatamente dopo la sua approvazione, al fine di mettere a disposizione al più presto il contributo comunitario e sistemare al meglio una questione così delicata. Le positive conclusioni della Corte circa la buona esecuzione del progetto sembrano dimostrare che la decisione della Commissione era giustificata.

21. La Commissione riconosce che la procedura seguita dal governo svedese nel pagamento anticipato dei capi dell'Unità elettorale dell'Unione europea (European Union Election Unit - EUEU), un anticipo da rimborsare successivamente mediante i fondi del progetto, non è stata ideale. Essa è stata un'infelice conseguenza della condizione stabilita dalla decisione 95/205/PESC del Consiglio; era imperativo assumere il capo dell'Unità elettorale anteriormente ad un accordo sulle elezioni, in modo da consentire l'avvio dei preparativi necessari.

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE DA PARTE DELLA COMMISSIONE

Preparativi per il supporto logistico

22-23. Sebbene la Corte sostenga a ragione che l'indagine non poteva essere utilizzata come base per definire i termini di riferimento dell'azione di supporto logistico, lo studio effettuato dal progetto ha contribuito al successo globale dell'azione (cfr. il paragrafo 43).

Procedura seguita per l'aggiudicazione del contratto di servizi per il supporto logistico

24-25. La Commissione riconosce pienamente di non avere seguito procedure soddisfacenti.

Gestione finanziaria e di bilancio

26. Le dimensioni e la rilevanza della missione di osservazione elettorale della Commissione hanno dimostrato l'importanza dello studio preliminare per il successo della missione. Le condizioni fissate dal Consiglio e dal Parlamento sull'utilizzo degli stanziamenti non consentivano di impiegare alcuna parte dei 10 Mio di ECU assegnati (sulla linea PESC B 8-1 0 3) alle elezioni fino a che l'accordo interinale non fosse stato firmato. Per finanziare le fasi iniziali del programma elettorale, precedenti alla firma dell'accordo interinale, è stato pertanto necessario fare ricorso ad altre linee di bilancio.

28. La Commissione prende atto di tale situazione. Saranno ribadite nuovamente le istruzioni destinate agli ordinatori e necessarie per porre fine, in futuro, a tali situazioni.

30-31. La Commissione non ha richiesto all'aggiudicatario alcuna cauzione sotto forma di garanzia bancaria in quanto si supponeva che, essendo la Crown Agents interamente controllata dal governo britannico, non vi fosse bisogno di tale garanzia. La Commissione ammette tuttavia che ciò ha costituito una violazione del regolamento.

Supervisione del contratto di servizi per il supporto logistico

32. La carenza di risorse umane a disposizione della Commissione ha senz'altro inciso sulla qualità dell'analisi operativa, a prescindere dalle scadenze improrogabili dell'azione. In condizioni operative estremamente difficili, la Commissione ha fatto del suo meglio per controllare le attività della Crown Agents e rispondere alle sue richieste, sebbene la mancanza di tempo abbia impedito alla Commissione di impiegare procedure magari più lunghe per garantire le modifiche necessarie alle clausole riguardanti le variazioni di bilancio.

33. La Commissione aveva deciso che, essendo la Crown Agents incaricata, in quanto aggiudicatario, di ordinare i biglietti, sarebbe stato opportuno consentirle di agire secondo le sue procedure, che la Commissione aveva giudicato - e la Corte aveva riconosciuto essere - «ragionevoli». Tale cambiamento non è stato però formalizzato attraverso la revisione del contratto. Tuttavia, come riconosciuto anche dalla Corte al paragrafo 40, l'aggiudicatario ha garantito «una sana gestione finanziaria del programma e ha fornito i servizi richiesti in modo efficace».

Organizzazione dei servizi interni

34-37. La task force era stata concepita come un'entità flessibile e atta ad affrontare, in un quadro politico fluido, i problemi che sarebbero eventualmente sorti. Tuttavia, le attività della task force sono state limitate da una rigorosa gerarchia decisionale che prevedeva la presenza di un «esperto esterno».

38. Le difficoltà menzionate sono state una conseguenza della mancata disponibilità di fondi a tempo debito.

OSSERVAZIONI SULL'ORGANIZZAZIONE DEL SUPPORTO LOGISTICO

39-40. La Commissione terrà conto delle osservazioni della Corte dei Conti nei suoi attuali lavori di pianificazione politica per azioni di osservazione elettorale.

CONCLUSIONI

41-46. Per concludere, la Commissione è disposta a riconoscere la validità di gran parte delle critiche della Corte. Nondimeno, la Commissione desidera mettere in rilievo la flessibilità della strategia che si è trovata obbligata ad adottare, per mantenere le aspettative e rispettare le scadenze dell'azione.

Nonostante le significative limitazioni procedurali, di tempo e di personale, la Commissione è riuscita ad elaborare un'azione di osservazione elettorale riconosciuta a livello internazionale, che ha contribuito a legittimare le prime elezioni nazionali palestinesi della storia. La società prescelta dalla Commissione per gestire le azioni di supporto ha redatto adeguati documenti contabili e, come ha concluso la Corte, «il supporto logistico fornito all'EUEU è stato soddisfacente e ha contribuito al raggiungimento degli obiettivi dell'azione comune nel quadro del PESC».