RELAZIONE ANNUALE sull'esercizio finanziario 1994 (95/C 303/01)

La relazione, corredata delle risposte delle istituzioni alle osservazioni della Corte, è stata trasmessa alle autorità competenti per il discarico ed alle altre istituzioni

André J. MIDDELHOEK (Presidente)

Constantinos ANDROUTSOPOULOS

Daniel STRASSER

Bernhard FRIEDMANN

Maurice THOSS

John WIGGINS

Giorgio CLEMENTE

Barry DESMOND

Patrick EVERARD

Armindo de Jesus de SOUSA RIBEIRO

Antoni CASTELLS

Jan O. KARLSSON

Hubert WEBER

Aunus Olavi SALMI

Joergen MOHR

INDICE

Pagina

Introduzione 5

Parte I: OSSERVAZIONI SULLE ENTRATE E SUGLI STANZIAMENTI OPERATIVI DELLA COMMISSIONE E SUI FONDI EUROPEI DI SVILUPPO

Capitolo 1 - Risorse proprie 21

Capitolo 2 - Il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia (FEAOG-garanzia) 57

Capitolo 3 - Politica comune della pesca e del mare 90

Capitolo 4 - Settore regionale 100

Capitolo 5 - Settore sociale, incentivazione delle imprese (PMI), formazione 131

Capitolo 6 - Gli strumenti finanziari per l'ambiente: «LIFE» ed i suoi predecessori 161

Capitolo 7 - Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia, sezione «orientamento» (FEAOG-orientamento) 175

Capitolo 8 - Gli strumenti finanziari e le attività bancarie 176

Capitolo 9 - Ricerca 187

Capitolo 10 - Azioni a favore dei paesi dell'Europa centrale ed orientale, dei nuovi Stati indipendenti (ex URSS) e della Mongolia 201

Capitolo 11 - Cooperazione con i paesi in via di sviluppo e con i paesi terzi (esclusa l'Europa centrale ed orientale) 229

Capitolo 12 - I Fondi europei di sviluppo 252

Parte II: OSSERVAZIONI SUGLI STANZIAMENTI DI FUNZIONAMENTO DELLE ISTITUZIONI E DEGLI ORGANI DELLE COMUNITÀ EUROPEE

Capitolo 13 - Commissione 296

Capitolo 14 - Corte dei conti 313

ALLEGATI

Allegato I - Relazioni e pareri adottati della Corte dei conti nel corso dell'ultimo quinquennio 314

Allegato II - Allegato relativo alle abbreviazioni e ai simboli utilizzati nella relazione nonché alle informazioni di base sul bilancio generale 323

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Pagina

Parte I: OSSERVAZIONI SULLE ENTRATE E SUGLI STANZIAMENTI OPERATIVI DELLA COMMISSIONE E SUI FONDI EUROPEI DI SVILUPPO

Capitolo 1 - Risorse proprie 45

Capitolo 2 - Il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «garanzia» (FEAOG-garanzia) 83

Capitolo 3 - Politica comune della pesca e del mare 98

Capitolo 4 - Settore regionale 120

Capitolo 5 - Settore sociale, incentivazione delle imprese (PMI), formazione 147

Capitolo 6 - Gli strumenti finanziari per l'ambiente: «LIFE» ed i suoi predecessori 170

Capitolo 8 - Gli strumenti finanziari e le attività bancarie 184

Capitolo 9 - Ricerca 197

Capitolo 10 - Azioni a favore dei paesi dell'Europa centrale ed orientale, dei nuovi Stati indipendenti (ex URSS) e della Mongolia 218

Capitolo 11 - Cooperazione con i paesi in via di sviluppo e con i paesi terzi (esclusa l'Europa centrale ed orientale) 245

Capitolo 12 - I Fondi europei di sviluppo 274

Parte II: OSSERVAZIONI SUGLI STANZIAMENTI DI FUNZIONAMENTO DELLE ISTITUZIONI E DEGLI ORGANI DELLE COMUNITÀ EUROPEE

Capitolo 13 - Commissione 307

INDICE DEI GRAFICI (G)

Pagina

G I Bilancio generale 1994 - Previsioni di entrata 10

G II Bilancio generale 1994 - Previsioni di spesa - Stanziamenti per pagamenti 11

G III Bilancio generale 1994 - Stanziamenti per impegni 12

G IV Stanziamenti per impegni disponibili nel 1994 e loro utilizzazione, per settore e istituzione 13

G V Stanziamenti per pagamenti disponibili nel 1994 e loro utilizzazione, per settore e istituzione 14

G VI Prospettive finanziarie: schema degli stanziamenti per impegni disponibili per il bilancio 1994 e loro esecuzione; totale degli stanziamenti per pagamenti disponibili a titolo del bilancio 1994 e loro esecuzione 15

G VII Conto di gestione consolidato e computo del saldo dell'esercizio 1994 16

G VIII Pagamenti eseguiti nel 1994, per settore e per Stato membro 17

G IX Evoluzione e utilizzo degli stanziamenti per pagamenti durante il periodo 1990-1994, per settore 18

G X Tassi di utilizzo degli stanziamenti per pagamenti dal 1990 al 1994, per settore 19

G XI Pagamenti annuali nel corso del periodo 1990-1994, per settore e per istituzione 20

G XII Previsioni di entrata ed entrate effettive nel 1994 54

G XIII Risorse proprie effettive nel 1994 55

G XIV Risorse proprie effettive, per Stato membro (1990-1994) 56

G XV Il FEAOG-garanzia: pagamenti eseguiti nel 1994, per mercato e per Stato membro 89

G XVI I fondi strutturali: impegni contratti e pagamenti eseguiti nel 1994, per Stato membro 159

G XVII I fondi strutturali: impegni contratti e pagamenti eseguiti nel 1994, per Stato membro e per obiettivo 160

G XVIII Aiuti agli Stati dell'Europa centrale e orientale: i programmi PHARE e TACIS 227

G XIX Operazioni di prestito della CE a favore dei paesi dell'Europa centrale e orientale fino al 31 dicembre 1994 228

G XX Informazioni di base sui Fondi europei di sviluppo (FES) 285

G XXI Il 6° FES: dotazioni, finanziamento, ripartizione degli aiuti, utilizzazione globale 286

G XXII Il 7° FES: dotazioni, finanziamento, ripartizione degli aiuti, utilizzazione globale 287

G XXIII Il 6° FES: aiuti per natura e per Stato beneficiario 288

G XXIV Il 6° FES: aiuti per settore e per Stato beneficiario 289

G XXV Il 7° FES: aiuti per natura e per Stato beneficiario 290

G XXVI Il 7° FES: aiuti per settore e per Stato beneficiario 291

G XXVII Il 6° e il 7° FES: utilizzo degli aiuti per settore economico 292

G XXVIII I sette FES: evoluzione dei pagamenti annuali (1960-1994) 293

INTRODUZIONE

0.0. INDICE Punti

Contesto generale della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994 0.1

Struttura della relazione annuale 0.2 - 0.3

Risultati principali del controllo relativo all'esercizio 1994 0.4 - 0.24

Benefici derivanti da una migliore gestione finanziaria 0.25

Implicazioni della dichiarazione di affidabilità 0.26

Gestione del personale della Commissione 0.27 - 0.28

Il ruolo della Corte dei conti riguardo alle frodi 0.29 - 0.32

CONTESTO GENERALE DELLA RELAZIONE ANNUALE SULL'ESERCIZIO FINANZIARIO 1994

0.1. Questa relazione viene pubblicata nel momento in cui giunge a termine il primo anno di attività della nuova Commissione, l'anno dell'ampliamento della Comunità e dell'incremento del 12 % del bilancio. In occasione della sua prima riunione, svoltasi il 25 gennaio 1995, la nuova Commissione ha deciso di avviare una riforma della propria gestione interna, prevedendo le necessarie analisi e riflessioni in tre fasi (consolidamento e razionalizzazione del sistema vigente, riforma delle strutture e delle norme, ricerca di una più stretta compartecipazione con gli Stati membri), ognuna delle quali doveva essere seguita da proposte concrete. La Corte accoglie favorevolmente questo programma di miglioramento della gestione finanziaria e, pur riconoscendo che una determinata cultura corporativa non può cambiare in un giorno, ritiene incoraggianti i primi passi compiuti dai servizi della Commissione. La terza fase prevista (che comprende misure intese a migliorare la gestione dei fondi comunitari da parte degli Stati membri) può richiedere tempi più lunghi per la realizzazione di progressi significativi, ma è altrettanto vitale. Gli esempi di spreco e di cattiva gestione dei fondi comunitari contenuti in molte relazioni di controllo della Corte dimostrano ampiamente la necessità di uno sforzo concertato per completare il programma di miglioramento della Commissione e convertire un'impostazione piuttosto lassista di consumo delle dotazioni di bilancio, in un approccio che ponga l'accento sul rapporto costo/efficacia e su una gestione finanziaria e contabile rigorosa, in cui le responsabi- lità del successo o del fallimento siano chiaramente attribuibili.

STRUTTURA DELLA RELAZIONE ANNUALE

0.2. Il 1994 è il primo esercizio finanziario in cui le disposizioni del trattato di Maastricht hanno inciso in modo significativo sul contenuto e sulla presentazione della relazione annuale della Corte. In virtù del trattato, la Corte è tenuta a redigere una dichiarazione in cui attesta l'affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni. La dichiarazione e la relazione speciale che l'accompagna sono redatte contemporaneamente, ma separatamente, alla relazione annuale, di modo che tutti e tre i documenti possano essere presi in considerazione nella procedura di scarico per il 1994 insieme alle altre relazioni speciali elaborate dalla Corte dopo il discarico 1993 ().

0.3. Date le nuove disposizioni relative alla dichiarazione di affidabilità, la presente relazione annuale non contiene più un capitolo generale sul controllo finanziario delle entrate, delle spese di funzionamento e della contabilità della Commissione nonché dei conti consolidati. Il materiale che negli anni precedenti sarebbe stato trattato in questo capitolo ora forma oggetto della dichiarazione di affidabilità e della relativa relazione speciale.

RISULTATI PRINCIPALI DEL CONTROLLO RELATIVO ALL'ESERCIZIO 1994

0.4. In tutta la presente relazione annuale sull'esercizio finanziario 1994, la Corte cita esempi di lacune nella gestione finanziaria spesso molto simili a quelle denunciate nelle sue relazioni precedenti, benché molti esempi siano tratti da controlli di misure specifiche che non hanno formato oggetto in precedenza, o perlomeno recentemente, di controlli da parte della Corte. Questo conferma ulteriormente la necessità di cambiare in modo sostanziale quella che potrebbe essere definita la «cultura della gestione finanziaria» che amministra e controlla la riscossione e l'utilizzazione delle risorse di bilancio, a livello della Commissione e degli Stati membri.

0.5. I problemi che derivano da questa filosofia di gestione finanziaria emergono nella pianificazione di bilancio che è nettamente superiore alle capacità reali della Commissione in materia di pianificazione e di spesa, nella gestione inadeguata dei fondi disponibili (erogati senza tener conto degli obiettivi del legislatore e/o senza obiettivi sufficientemente precisi da conseguire attraverso la spesa in questione e spesso senza prestare sufficiente attenzione all'efficacia dei costi), nonché nella mancanza di un intervento rapido e deciso per il recupero di fondi erroneamente erogati o versati in eccesso.

0.6. La sottoutilizzazione dei fondi è particolarmente evidente nel caso dei Fondi strutturali; essa deriva, principalmente, dall'incapacità di prevedere le difficoltà nel primo anno di applicazione della riforma, benché tali difficoltà fossero sorte all'epoca dell'ultima riforma di questo tipo, sei anni prima.

0.7. L'impiego di fondi senza conseguimento degli obiettivi previsti dalla politica in questione è denunciato in quasi tutti i capitoli della relazione. Questa situazione si verifica sia nei casi in cui spetta esclusivamente alla Commissione specificare gli obiettivi di spesa (nei settori garanzia agricola e aiuto allo sviluppo), sia nei casi in cui gli obiettivi devono essere concordati dalla Commissione e dai governi degli Stati membri che sostengono il programma (Fondi strutturali). Nel capitolo 2 sono esposti i risultati insufficienti raggiunti dall'organizzazione comune di mercato per gli ortofrutticoli. Nel capitolo 3 si conclude che l'aiuto per la pesca al tonno non è chiaramente giustificato. Il capitolo 4 indica che il programma INTERREG non ha stimolato in modo significativo la compartecipazione transfrontaliera nelle aree di confine, mentre il capitolo 5 dimostra che i risultati delle azioni del Fondo sociale europeo a favore delle piccole e medie imprese, laddove possano essere valutati, sono decisamente inferiori agli obiettivi stabiliti.

0.8. Per quanto concerne l'aiuto allo sviluppo finanziato con il bilancio (programmi di sostegno all'adeguamento strutturale in quattro paesi arabi) e con il Fondo europeo di sviluppo (cooperazione regionale), la Corte conclude che gli obiettivi stabiliti erano talmente vaghi o generali da rendere molto difficile un confronto soddisfacente tra risultati e aspettative. In diversi settori di spesa del bilancio comunitario, la Corte ha rilevato che l'imprecisione dei regolamenti (solitamente privi di indicazioni in materia contabile e di gestione finanziaria) ha consentito agli Stati membri di interpretare in maniera diversa i criteri di ammissibilità che dovrebbero essere uguali per tutti. Tale imprecisione ostacola una sorveglianza e un controllo efficaci dei programmi da parte delle autorità nazionali, della Commissione e della Corte.

0.9. I casi in cui i responsabili della gestione non erano intervenuti con tempestività e decisione per recuperare i fondi dovuti alla Comunità sono esposti ai capitoli 1, 2, 4, 5, 6, 8 e 10. La mancanza di un simile intervento può rendere difficile o impossibile, in seguito, recuperare presso il debitore l'importo dovuto.

0.10. Questa relazione, come le precedenti, richiama l'attenzione su deficienze significative dei meccanismi di pianificazione, di approvazione, di sorveglianza, di controllo e di valutazione delle azioni comunitarie. Dal controllo dell'Organizzazione comune di mercato per i prodotti ortofrutticoli freschi e trasformati è emerso che l'ispezione e l'approvazione da parte dello Stato membro delle organizzazioni di produttori, che svolgono un ruolo di primo piano nella gestione del mercato, erano decisamente inadeguate e che molte organizzazioni di produttori, nonostante circa 30 anni di incoraggiamento e di assistenza, possedevano un capitale di esercizio insufficiente a scopo di intervento.

0.11. In Grecia, in Francia e in Italia sono stati effettuati dei pagamenti per il ritiro dal mercato di prodotti che non possedevano i requisiti di qualità richiesti per l'aiuto comunitario. I controlli espletati in Italia e in Grecia sulla trasformazione di agrumi e in Spagna, Italia e Grecia sulla trasformazione di pomodori erano così inadeguati da non garantire affatto che l'aiuto versato fosse giustificato. In Spagna sono stati riscontrati pagamenti in eccesso per la frutta con guscio, mentre in Grecia alcune domande di aiuto per le uve secche sono state presentate in modo errato e non hanno formato oggetto di verifiche indipendentemente dai beneficiari. I livelli di resa stabiliti per l'ammissibilità ai fini dell'aiuto per le uve secche non costituiscono alcun incentivo a migliorare la qualità e favoriscono le vendite irregolari al mercato della frutta fresca. Senza un registro catastale e con un numero molto elevato di coltivatori (che spesso non notificano i cambiamenti di proprietà), è impossibile eseguire un controllo dell'aiuto per ettaro.

0.12. L'aiuto ai trasformatori di arance, pesche e pomodori è elevato se paragonato ai prezzi minimi versati ai coltivatori; inoltre, il livello elevato del sostegno concesso ai trasformatori di arance ha incoraggiato gli investimenti a favore di capacità di trasformazione di un prodotto non competitivo con le importazioni. Inoltre, il costoso regime dei ritiri e la distruzione delle eccedenze per sollevare il mercato dalla produzione eccedentaria ed assicurare il reddito minimo ai produttori incoraggia la sovraproduzione e inquina l'ambiente.

0.13. Il controllo della spesa relativa alla politica della pesca ha rivelato che per quanto riguarda l'aiuto per il tonno, versato per navi registrate in Spagna, Portogallo e Francia, non vi era una chiara giustificazione economica e che tale aiuto ha rischiato di avvantaggiare l'industria conserviera piuttosto che i pescatori. Inoltre, nelle norme che disciplinano la gestione dell'aiuto non si è tenuto conto del fatto che molte navi pescano solo in oceani lontani e che le loro catture vengono di rado sbarcate direttamente nei porti dell'UE.

0.14. In un numero significativo di progetti sottoposti a controllo, che rientrano nei programmi del Fondo regionale, le irregolarità riscontrate evidenziano la misura in cui, sei anni dopo l'applicazione di una riforma importante, siano ancora necessari miglioramenti per assicurare la legittimità e la regolarità delle operazioni relative ai Fondi strutturali. Tanto la presentazione quanto il controllo delle dichiarazioni di spesa degli Stati membri dovrebbero essere migliorati. È necessario che la Commissione insista su un'applicazione più rigorosa dei regolamenti dei Fondi e del regolamento finanziario; essa dovrebbe inoltre definire più chiaramente i criteri di amissibilità per la concessione dell'aiuto. Le carenze a livello delle procedure di aggiudicazione degli appalti per infrastrutture del settore pubblico aumentano il rischio di irregolarità; la Commissione, dal canto suo, potrebbe fare di più per verificare che gli aspetti ambientali siano adeguatamente considerati, sia durante la pianificazione che durante l'esecuzione dei programmi.

0.15. Per progetti di investimento redditizi, la Commissione dovrebbe esaminare la possibilità di sostituire l'aiuto mediante sovvenzioni con il finanziamento attraverso prestiti, in modo da indurre i beneficiari finali a comportarsi in modo più responsabile. È necessario riconsiderare l'uso di sovvenzioni in blocco «globali» per stimolare lo sviluppo economico locale; in particolare, il ruolo delle organizzazioni intermediarie che possono stabilire senza criteri chiari quali imprese debbano ricevere assistenza e se tale assistenza debba assumere la forma di sovvenzioni o di prestiti non è sufficientemente trasparente.

0.16. Il capitolo sul Fondo sociale di questa relazione richiama nuovamente l'attenzione sul modo in cui i conti, considerando gli anticipi come spese definitive, indicano un impatto della spesa sulle operazioni in causa superiore a quello reale. Nello stesso capitolo si legge inoltre che, qualora dai controlli svolti emerga che un'azione intrapresa non può beneficiare del finanziamento comunitario, lo Stato membro può semplicemente sostituire quest'ultima con un'altra azione, spesso per il finanziamento retroattivo; in questo modo, non esistono sanzioni efficaci nei confronti delle autorità dello Stato membro che non riescono a garantire che i fondi comunitari vengano utilizzati solo per i fini approvati e nei termini di piani precedentemente concordati.

0.17. Il programma LIFE ed i suoi predecessori richiedono un'accurata selezione dei progetti nel perseguimento degli obiettivi ambientali CE stabiliti, affinché i fondi disponibili, benché limitati, siano utilizzati in modo ottimale. In pratica, il carattere innovativo che dovrebbe distinguere molti progetti non è stato dimostrato; inoltre, il coordinamento tra la Commissione e gli Stati membri, nonché in seno ad entrambi, non è stato sufficiente per garantire una sorveglianza, un controllo e un'utilizzazione dei risultati adeguati. Le autorità degli Stati membri potrebbero svolgere un ruolo maggiore nella preparazione e nella presentazione delle proposte di progetti di finanziamento, mentre è chiaramente necessario un miglior coordinamento fra i progetti LIFE e molti altri progetti ambientali sovvenzionati da altre fonti comunitarie.

0.18. Per quanto riguarda «il programma capitale umano e mobilità» (parte del terzo programma quadro per la ricerca comunitaria), sono state riscontrate lacune nella sorveglianza e nella supervisione dei contratti, oltre a problemi di coordinamento fra i servizi della Commissione. Il benefico impatto della spesa per quanto concerne gli obiettivi prestabiliti era difficile da valutare.

0.19. L'esame dell'aiuto a favore dell'Europea centrale ed orientale induce la Corte a concludere che una parte più consistente del programma PHARE debba essere destinato alla preparazione delle amministrazioni dei paesi beneficiari all'ingresso nella Comunità (in linea con le conclusioni del vertice di Essen). Nel 1994, in larga misura PHARE e in particolare TACIS hanno continuato a finanziare l'assistenza tecnica e studi eseguiti da società di consulenza private, con scarsi risultati concreti, specie in termini di investimenti. Il coordinamento fra i servizi della Commissione (a Bruxelles e nei paesi beneficiari), le altre fonti di aiuto esterno e gli stessi paesi beneficiari è tuttora insufficiente.

0.20. Dopo sei anni di attuazione del programma PHARE e quattro del programma TACIS, la Commissione non dispone ancora di un sistema di valutazione autonomo. Nonostante i risultati positivi osservati dalla Corte (come il programma di ristrutturazione e di privatizzazione dei colcos in Bielorussia ed un'operazione di aiuto alimentare nel Caucaso, portata a termine con successo) il ritmo di esecuzione è ancora lento e la capacità gestionale della Commissione, sia a Bruxelles che in loco presso le sue delegazioni, deve essere rafforzata per migliorare il coordinamento, la preparazione e la sorveglianza dei programmi, nonché la supervisione dei consulenti.

0.21. Il sostegno comunitario ai programmi di adeguamento strutturale nei paesi del Mediterraneo meridionale e orientale dev'essere adattato meglio alle particolari situazioni economiche e di bilancio di questi paesi. Eccessive limitazioni e condizioni sull'uso dei fondi (come controlli documentali approfonditi quando la valuta estera fornita rappresenta solo una parte esigua delle importazioni accettabili per il finanziamento) dovrebbero essere evitati. La Commissione dovrebbe assicurarsi che la strategia di bilancio di ciascun paese beneficiario sia coerente con il programma di riforma economica. Gli obiettivi quantitativi e qualitativi stabiliti per i settori prioritari (compresi gli obiettivi per progetti o programmi specifici) dovrebbero essere inclusi in accordi di finanziamento e costituire l'oggetto centrale della sorveglianza.

0.22. Dato che gli obiettivi della cooperazione regionale nell'ambito della terza convenzione di Lomé sono stati formulati in termini molto generali, è impossibile procedere ad un confronto fra obiettivi e risultati. La gestione finanziaria e contabile non è adeguata e la sorveglianza da parte della Commissione è stata trascurata in diverse regioni. Il carattere regionale dei progetti spesso non è evidente.

0.23. Nel capitolo 1 sono descritte alcune disfunzioni in materia di risorse proprie, specie per quanto riguarda i dazi doganali. Nel quadro del regime di transito comunitario, si constata un numero significativo di operazioni irregolari che recano un danno finanziario alla Comunità e agli Stati membri. Si osserva inoltre che i controlli posti in atto dalle autorità doganali nazionali per quanto concerne il transito sono carenti e che la funzione di coordinamento esercitata dalla Commissione al riguardo non è adeguata. Quanto alla mutua assistenza tra Stati membri e Commissione nel quadro dell'individuazione e della prevenzione delle frodi, si sottolinea la necessità di migliorare la sorveglianza, sia da parte della Commissione che degli Stati membri, e di adattare talune disposizioni della normativa doganale comunitaria, affinché siano coerenti con la legislazione comunitaria o nazionale vigente.

0.24. Per quanto riguarda le risorse IVA, il capitolo 1 espone i risultati di una prima valutazione del sistema di scambio di informazioni VIES (VAT Information Exchange System) instaurato per consentire l'applicazione del regime transitorio. I dati dichiarati richiedono, in misura rilevante, delle correzioni, benché il sistema abbia raggiunto un livello di sviluppo e di funzionamento notevole. Si constata, inoltre la necessità che le amministrazioni nazionali pongano in atto una politica di sanzioni efficace in caso di inosservanza delle procedure da parte degli operatori.

BENEFICI DERIVANTI DA UNA MIGLIORE GESTIONE FINANZIARIA

0.25. Esistono chiaramente notevoli possibilità di migliorare il modo in cui le finanze comunitarie sono gestite in tutti i principali settori di attività suddetti, assicurando così che i fondi pubblici vengano utilizzati correttamente per conseguire, in modo efficiente ed efficace, gli obiettivi del legislatore. Naturalmente, non è possibile quantificare con certezza i vantaggi reali che potrebbero derivare da un finanziamento più efficiente e mirato. In vari punti della presente relazione sono riportate, tuttavia, delle osservazioni specifiche di controllo che forniscono alcune indicazioni sull'entità dei potenziali benefici che si potrebbero ottenere attraverso una gestione finanziaria e un controllo più rigorosi, per quanto riguarda importi che dovrebbero essere recuperati, pagamenti effettuati per attività che non potevano beneficiare dell'aiuto o spese la cui utilità per il conseguimento degli obiettivi prestabiliti non era dimostrata, benché non potessero essere considerate interamente irregolari. Data la misura limitata in cui la Corte, con il numero di controllori di cui dispone, può controllare la gestione finanziaria in un determinato esercizio, è chiaro che vi sia molto da migliorare e che i costi sostenuti per apportare i miglioramenti necessari sarebbero recuperati in un lasso di tempo molto breve.

IMPLICAZIONI DELLA DICHIARAZIONE DI AFFIDABILITÀ

0.26. La dichiarazione di affidabilità per il 1994, rilasciata in concomitanza con la pubblicazione di questa relazione, contiene riserve significative sull'affidabilità dei conti (specie per quanto riguarda la presentazione e la rivelazione) e richiama l'attenzione su molti errori che incidono sulla legittimità e sulla regolarità delle operazioni di base relative ai pagamenti. Questo risultato dimostra ulteriormente l'inadeguatezza della gestione finanziaria, sia da parte della Commissione che degli organismi competenti degli Stati membri, di una parte significativa del bilancio comunitario, in una vasta gamma di settori. L'applicazione del principio di sussidiarietà non implica, naturalmente, alcuna diminuzione della responsabilità della Commissione per l'esecuzione adeguata del bilancio. Vi è la necessità urgente che la Commissione e le autorità degli Stati membri compiano uno sforzo serio e concertato per migliorare la qualità, a tutti i livelli, del lavoro svolto dai responsabili della gestione.

GESTIONE DEL PERSONALE DELLA COMMISSIONE

0.27. I problemi inerenti alla gestione del personale della Commissione rappresentano anch'essi un fattore importante nell'esercizio di una sana gestione finanziaria. I controlli delle organizzazioni di mercato nel settore agricolo hanno rivelato più volte che le risorse umane assegnate dalla Commissione al controllo e alla sorveglianza della spesa sono decisamente insufficienti. Questa relazione menziona la rapida rotazione del personale responsabile della gestione e del controllo del Fondo sociale e il numero elevato di posti vacanti in quel settore. Il capitolo 10 richiama l'attenzione sul trasferimento, nel corso di un solo anno, di due terzi del personale permanente di una delegazione della Commissione e sui lunghi ritardi verificatisi nella sostituzione di queste persone. Esso indica inoltre che le funzioni basilari di gestione che dovrebbero essere esercitate da funzionari comunitari vengono assolte da personale temporaneo o da terzi. Il capitolo 11 segnala che, sia nelle delegazioni che a Bruxelles, le risorse umane incaricate della supervisione dei programmi di sostegno all'adeguamento strutturale per la Giordania e i paesi del Maghreb non sono sufficienti.

0.28. La Corte ritiene necessario assegnare risorse di personale più qualificate alla gestione e al controllo delle politiche esistenti e al miglioramento della gestione finanziaria sia nell'ambito della Commissione che degli organismi degli Stati membri responsabili dello svolgimento delle operazioni comunitarie.

IL RUOLO DELLA CORTE DEI CONTI RIGUARDO ALLE FRODI

0.29. Il Consiglio europeo di Essen ha concluso che la questione delle frodi, dello spreco e della cattiva gestione delle risorse comunitarie doveva essere affrontata con il massimo vigore e, ricordando che il trattato sull'Unione europea aveva demandato nuove responsabilità al Parlamento europeo, al Consiglio, alla Commissione e alla Corte dei conti europea, ha chiesto a queste istituzioni e agli Stati membri di concertare l'azione da intraprendere.

0.30. Quando si tratta di prevenzione, di scoperta e di indagini sulle frodi, la responsabilità incombe principalmente a coloro che gestiscono e supervisionano l'esecuzione della politica in causa presso la Commissione e gli Stati membri. Essi devono accertare l'esistenza di sistemi adeguati di controllo interno, compresa la separazione delle funzioni, nonché di procedure di autorizzazione adeguate e di una funzione di controllo interno efficace; essi devono inoltre assicurarsi che le irregolarità intenzionali (che si tratti di frode o di negligenze madornali) siano rilevate, sottoposte ad indagine ed eventualmente a sanzioni.

0.31. La Corte, in qualità di controllore esterno, deve procedere ad un esame critico del sistema posto in essere dalla gestione. Essa ha sempre assolto tale compito con cura segnalando, attraverso le sue relazioni annuali e speciali, lacune nella legislazione, nella contabilità e nei sistemi di gestione finanziaria e indicando i rischi impliciti nonché i casi concreti in causa. Benché la Corte, come altre istituzioni di controllo, non abbia il potere di indagare in caso di reato (compito, questo, che spetta alla polizia e alle autorità giudiziarie), essa dà il proprio contributo impegnandosi a prevenire e scoraggiare le irregolarità in generale (siano esse intenzionali o meno) e sollecitando un'azione efficace da parte delle autorità competenti qualora il controllo riveli la presenza possibile di frodi, o qualora le circostanze siano tali da favorire particolarmente frodi potenziali.

0.32. La Corte ha risposto alle conclusioni del Consiglio di Essen rivedendo gli aspetti della propria metodologia di controllo più strettamente connessi al settore delle frodi. Essa ha definito obiettivi specifici per l'esame critico della legislazione, nonché dei relativi sistemi di gestione e di controllo, ha provveduto all'individuazione sistematica di aree ad alto rischio (compreso il possibile coinvolgimento in operazioni irregolari di persone che lavorano all'interno delle istituzioni europee o direttamente per esse) nonché allo sviluppo e all'attuazione di procedure generali per verifiche di controllo adeguate in settori ad alto rischio. Per poter svolgere questo compito, la Corte manterrà contatti con tutti gli organismi interessati.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>

RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>

RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

PARTE I Osservazioni sulle entrate e sugli stanziamenti operativi della Commissione e sui Fondi europei di sviluppo

CAPITOLO 1 (*) Risorse proprie

1.0. INDICE Punti

Introduzione generale 1.1

L'esecuzione del bilancio 1.2 - 1.3

La gestione finanziaria 1.4 - 1.11

La gestione finanziaria negli Stati membri 1.4 - 1.11

La mutua assistenza nell'ambito della lotta contro le frodi doganali 1.12 - 1.44

Introduzione 1.12 - 1.13

L'attuazione della mutua assistenza 1.14 - 1.16

La sorveglianza delle riscossioni da parte della Commissione 1.17 - 1.19

La sorveglianza delle riscossioni da parte degli Stati membri 1.20 - 1.29

La necessità di adattare la normativa doganale comunitaria 1.30 - 1.38

L'assenza di supervisione da parte della Commissione degli strumenti nazionali per il recupero 1.39 - 1.40

Conclusione relativa alla mutua assistenza nel quadro della lotta contro le frodi doganali 1.41 - 1.44

Il regime di transito comunitario 1.45 - 1.89

Introduzione 1.45 - 1.49

Ritardi constatati nella concessione di destinazioni doganali alle merci introdotte nel territorio doganale dell'Unione europea 1.50 - 1.53

Il regime di transito esterno 1.54 - 1.68

La procedura semplificata delle operazioni di transito esterno 1.69

I rischi connessi all'assegnazione di una posizione doganale alle merci presentate in dogana (regime di transito esterno) 1.70 - 1.78

La computerizzazione del regime di transito comunitario 1.79 - 1.80

Esempi di cattivo funzionamento 1.81 - 1.85

Conclusione relativa al transito comunitario esterno 1.86 - 1.89

L'IVA sugli scambi intracomunitari 1.90 - 1.111

Introduzione 1.90 - 1.91

Le entrate IVA 1.92 - 1.94

Il sistema VIES 1.95 - 1.103

L'utilizzo dei dati registrati e l'evoluzione delle strategie di controllo 1.104 - 1.105

La supervisione del nuovo regime transitorio da parte della Commissione 1.106 - 1.108

Conclusione inerente all'IVA sugli scambi intracomunitari 1.109 - 1.111

Il prodotto nazionale lordo 1.112 - 1.131

Introduzione 1.112 - 1.113

La previsione del PNL 1.114 - 1.116

Il PNL statistico 1.117 - 1.127

Conclusione relativa al PNL 1.128 - 1.131

INTRODUZIONE GENERALE

1.1. Il presente capitolo verte, in primo luogo, sull'esecuzione di bilancio delle risorse proprie e sui risultati dell'esame della gestione finanziaria di queste da parte della Commissione e degli Stati membri; seguono le osservazioni relative alla mutua assistenza nell'ambito della lotta contro le frodi doganali e l'attuazione del regime di transito comunitario. Per quanto attiene all'IVA, viene formulato un primo giudizio sul sistema VIES (Value added tax Information Exchange System - Sistema per lo scambio di informazioni in materia di IVA) in base ad un'indagine svolta in collaborazione con le istituzioni nazionali di controllo. Infine, l'ultima parte tratta del prodotto nazionale lordo (PNL), specie sotto il profilo della previsione e della determinazione di quest'ultimo.

L'ESECUZIONE DEL BILANCIO

1.2. Dalla tabella 1.1 risulta quanto segue:

a) Nel 1994 le entrate effettive sono ammontate a 66 002,1 Mio ECU, il che rappresenta il 96,2 % delle entrate previste nel bilancio definitivo; le entrate effettive non sono aumentate in misura significativa rispetto al 1993, anno in cui avevano raggiunto i 65 672,7 Mio ECU.

b) Le risorse proprie tradizionali al netto delle spese di riscossione sono ammontate a 13 252,2 Mio ECU ovvero al 20,1 % delle entrate effettive corrispondenti ad un importo lordo di 14 724,3 Mio ECU; esse si possono scomporre come segue:

i) dazi doganali per un importo lordo di 12 420,0 Mio ECU, corrispondente all'84,3 % delle risorse proprie tradizionali lorde;

ii) prelievi agricoli per un importo lordo di 922,5 Mio ECU, corrispondente al 6,3 % delle risorse proprie tradizionali lorde;

iii) contributi zucchero e isoglucosio per un importo lordo di 1 382,1 Mio ECU, corrispondente al 9,4 % delle risorse proprie tradizionali lorde.

Le previsioni iniziali relative ai dazi doganali e ai prelievi agricoli sono state superiori alla realtà rispettivamente del 12,9 % e del 10,9 %.

c) La risorsa propria proveniente dall'imposta sul valore aggiunto (IVA) (tenuto conto dei saldi e degli adeguamenti) è ammontata a 33 217,9 Mio ECU, pari al 50,4 % delle entrate effettive.

d) La risorsa PNL (tenuto conto dei saldi e degli adeguamenti) è ammontata a 17 674,5 Mio ECU (di cui 292,0 Mio ECU di riserve), pari al 26,8 % delle entrate effettive.

1.3. Nel bilancio rettificativo e suppletivo n. 2 per l'esercizio 1994 figura un nuovo articolo 302 denominato «Eccedenza prevedibile dell'esercizio 1994», al quale è imputato un importo di 1 500 Mio ECU (l'eccedenza reale figurante nel conto di gestione consolidato per l'esercizio 1994 è di 6 540 Mio ECU). Tale iscrizione è in contrasto con l'articolo 7 della decisione 88/376/CEE/Euratom del Consiglio del 24 giugno 1988 () e con gli articoli 6 e 32 del regolamento finanziario. In realtà, questa voce corrisponde a stanziamenti che non saranno utilizzati (mancata esecuzione di 800 Mio ECU del Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia (FEAOG-garanzia), mancata esecuzione di 400 Mio ECU di stanziamenti riportati e mancato utilizzo di 300 Mio ECU destinati alle azioni strutturali). Una soluzione corretta avrebbe potuto consistere nel ridurre di 1 500 Mio ECU il totale degli stanziamenti iscritti in bilancio invece di creare il nuovo articolo di cui sopra.

>SPAZIO PER TABELLA>

LA GESTIONE FINANZIARIA

La gestione finanziaria negli Stati membri

Le procedure contabili

1.4. In virtù dell'articolo 6, paragrafo 2, del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989, costituiscono risorse proprie da mettere a disposizione della Comunità i diritti accertati, riscossi o coperti da garanzia riportati nella contabilità detta contabilità A. Quando i diritti accertati non sono stati iscritti nella contabilità A secondo l'articolo 6, paragrafo 2, del succitato regolamento, essi devono essere riportati nella contabilità separata, detta contabilità B. Si tratta dei diritti che non sono stati riscossi o per i quali non è stata fornita alcuna garanzia oppure, a discrezione degli Stati membri, dei diritti coperti da garanzia ma che formano oggetto di contestazione.

1.5. La Corte ha effettuato controlli in otto Stati membri (DK, D, F, GR, IRL, I, NL, UK). In Danimarca, in virtù delle norme nazionali, la messa a disposizione delle entrate doganali e dei prelievi si basa sulla data di contabilizzazione. In linea di principio questa non può superare i cinque giorni lavorativi a decorrere dalla data di ricevimento della dichiarazione. Nel corso dei controlli svolti in due circoscrizioni doganali, è risultato che tale termine non viene rispettato nel 30 % circa dei casi. Ne consegue una messa a disposizione tardiva che interessa il 10 % circa degli importi accertati, quando tale superamento appare a fine mese. In risposta alle osservazioni della Corte, i servizi centrali danesi si sono impegnati a far rispettare i termini previsti per la contabilizzazione dalla normativa comunitaria.

1.6. Il taluni casi sono stati constatati rischi di ritardi a livello della riscossione. Ad esempio, nel Regno Unito, nell'ambito del sistema delle dichiarazioni periodiche, le procedure per il raffronto delle dichiarazioni degli importatori ai servizi contabili e le dichiarazioni degli stessi al servizio incaricato della gestione del sistema registrano ritardi considerevoli. Ad esempio, nell'ottobre 1994 i riscontri erano stati eseguiti solo per le dichiarazioni presentate entro il maggio 1994. Nel maggio 1995 le autorità britanniche hanno comunicato alla Corte di aver adottato provvedimenti per evitare il ripetersi di ritardi.

1.7. Lo scopo della contabilità separata () (per la contabilità B cfr. il punto 1.4) è quello di consentire agli Stati membri e alla Commissione di seguire più da vicino l'operato degli Stati membri nel campo della riscossione delle risorse proprie, e in particolare di quelle compromesse da frodi o irregolarità.

1.8. Nel 1994 in due Stati membri (GR, UK) è stato necessario adeguare il saldo della contabilità B di diversi uffici. Inoltre, questa in pratica non era soggetta a controlli e in taluni uffici (UK) era ben lungi dall'essere esaustiva poiché riportava solo gli importi superiori a 10 000 ECU. All'inizio del 1995 le autorità britanniche hanno ricordato ai servizi interessati la necessità di migliorare la tenuta della contabilità B.

1.9. Ad Amburgo, alla fine del primo trimestre del 1993, è stato operato un trasferimento di 26 Mio ECU dalla contabilità A alla contabilità B a titolo dei prelievi agricoli. Tale trasferimento era conseguente ad una contestazione da parte dell'importatore circa la classificazione delle merci. Dall'esame del relativo incartamento risulta che l'autorità doganale di Amburgo aveva sospeso le procedure di riscossione nel marzo 1994 ma nulla attesta che sia stata richiesta una garanzia per coprire le somme oggetto della contestazione. Il codice doganale comunitario () (articolo 244) ammette la dispensa dalla garanzia solo nel caso in cui il versamento della stessa possa provocare gravi difficoltà di carattere economico o sociale al debitore. Nella fattispecie è stato osservato che le autorità responsabili non hanno effettuato alcuna indagine per verificare se per il debitore sarebbero effettivamente derivate conseguenze gravi dal punto di vista economico o sociale.

Le procedure di controllo

1.10. In linea di massima tutti gli Stati membri applicano procedure di controllo generalmente basate su un'analisi del livello dei rischi, per verificare le dichiarazioni in dogana. In taluni paesi vengono svolti test analitici mediante un sistema informativo al fine di verificare la concordanza dei dati riportati nelle dichiarazioni. L'attuazione, da parte degli Stati membri, dei programmi di controllo e dei sistemi di analisi dei rischi dovrebbe essere rafforzata tenendo presente, in particolare, le linee direttrici stabilite dalla Commissione.

1.11. Nei paesi visitati dalla Corte, oltre ai controlli sulle singole dichiarazioni, esistono procedure di controllo interno. In Irlanda, le principali attività di controllo interno sulle risorse proprie tradizionali sono state provvisoriamente sospese, a decorrere dal novembre 1993, a causa di una ridistribuzione delle risorse umane conseguente ad un'amnistia fiscale. Esse sono riprese solo nel marzo 1995.

LA MUTUA ASSISTENZA NELL'AMBITO DELLA LOTTA CONTRO LE FRODI DOGANALI

Introduzione

1.12. Il regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio del 19 maggio 1981 (), modificato dal regolamento (CEE) n. 945/87 del Consiglio del 30 marzo 1987 (), prevede le modalità della mutua assistenza tra le autorità doganali degli Stati membri e la collaborazione tra queste e la Commissione europea allo scopo di assicurare la corretta applicazione della normativa doganale.

1.13. La Corte ha esaminato le difficoltà incontrate dalla Commissione nel coordinamento delle indagini e del relativo seguito a livello comunitario nonché le difficoltà incontrate nell'espletamento, da parte degli Stati membri, delle indagini intese ad individuare e prevenire le frodi doganali, nell'ambito della mutua assistenza ().

L'attuazione della mutua assistenza

1.14. A norma del succitato regolamento (CEE) n. 1468/81, gli Stati membri si prestano reciprocamente assistenza diretta, sia d'ufficio sia su richiesta di uno di essi, comunicandosi qualsiasi informazione o documento utile inerente all'individuazione e alla prevenzione delle frodi.

1.15. Le autorità competenti di ogni Stato membro e la Commissione si comunicano inoltre ogni informazione utile sulle merci che hanno formato oggetto, o che si presume abbiano formato oggetto, di operazioni ritenute illecite, e sui metodi e procedimenti fraudolenti utilizzati, o che si presume siano stati utilizzati, nonché ogni informazione concernente eventuali insufficienze o lacune della regolamentazione.

1.16. Il numero dei fascicoli relativi a frodi ed irregolarità doganali, accertate o presunte, che hanno formato oggetto di comunicazioni tra la Commissione e gli Stati membri, in conformità del succitato regolamento (CEE) n. 1468/81, è passato da 33 nel 1988 ad un totale cumulato di 534 nel 1994 (anno in cui si sono aggiunti altri 114 fascicoli). La Commissione, sulla base di dati statistici e doganali, ha stimato l'importo cumulato delle risorse proprie tradizionali in gioco figuranti nei suddetti fascicoli in oltre 600 Mio ECU al 31.12.1994 - di cui 275 Mio ECU circa solo per il 1994 - il che equivale approssimativamente al 2 % delle risorse proprie tradizionali nette riscosse ogni anno (13 252,2 Mio ECU nel 1994) alle frontiere dell'Unione con i paesi terzi ().

La sorveglianza delle riscossioni da parte della Commissione

1.17. Allo scopo di sorvegliare le riscossioni effettuate dagli Stati membri, la Commissione acquisisce a livello centrale () nella base dati IRENE () tutti i casi di frodi e irregolarità commesse a danno delle risorse proprie per un importo superiore a 10 000 ECU. I casi in questione vengono ad essa comunicati dagli Stati membri, in applicazione dell'articolo 6, paragrafo 3, del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89, mediante «schede di frodi». In linea di massima si tratta di casi individuati o di casi in cui gli Stati membri hanno constatato degli importi da riscuotere e mettere a disposizione della Commissione. Per poterne sorvegliare la successiva riscossione, la Commissione registra anche regolarmente nella base IRENE i casi in corso d'istruzione nell'ambito della mutua assistenza, sempreché abbiano implicanze finanziarie. Nel gennaio 1995 nella base IRENE figuravano complessivamente 5 000 registrazioni circa, di cui un centinaio relativo a schede di mutua assistenza (in applicazione del regolamento (CEE) n. 1468/81). Di queste ultime, 11 sono state selezionate dalla Corte in vista di un controllo cartolare presso la Commissione.

1.18. La Commissione ha messo a punto un progetto pilota di controllo per campionamento, elaborato secondo criteri di analisi dei rischi, al fine di verificare l'efficacia dei sistemi nazionali di riscossione dei dazi doganali evasi. Essa ha selezionato cinque fascicoli di mutua assistenza per costituire la prima serie trattata nel 1994: bovini dei paesi dell'Est, latte in polvere, tonno delle Seychelles, gamberetti delle isole Faeroer e televisori turchi. Il campione interessa circa 80 Mio ECU di dazi evasi.

1.19. La sorveglianza delle riscossioni deve essere esercitata interrogando, caso per caso e ad intervalli regolari, gli Stati membri. Questi ultimi incontrano difficoltà nel riconciliare i dati relativi a contenziosi con i dati della contabilità A e della contabilità B (cfr. il paragrafo 1.4). Il lasso di tempo effettivo che intercorre prima che pervenga la loro risposta è compreso tra uno e cinque mesi. La tabella 1.2 illustra la situazione al 31 dicembre 1994 delle riscossioni relative ai cinque fascicoli di mutua assistenza selezionati dalla Commissione.

La sorveglianza delle riscossioni da parte degli Stati membri

1.20. In base all'articolo 2 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 le autorità competenti degli Stati membri devono procedere all'accertamento delle risorse proprie tradizionali non appena è nota l'identità del soggetto passivo e non appena è possibile determinare l'importo dei diritti da riscuotere (cfr. il paragrafo 1.16). Dall'esame dei fascicoli di mutua assistenza risulta che gli Stati membri non sempre applicano la succitata disposizione (cfr. i punti 1.25 1.29). Al 31 dicembre 1994 la Commissione non aveva avviato alcuna procedura d'infrazione nei confronti degli Stati membri che non avevano applicato rigorosamente le disposizioni del succitato articolo.

1.21. I regimi preferenziali applicabili ai paesi in via di sviluppo o ad altri paesi beneficiari risultano particolarmente esposti alle frodi e irregolarità. La Commissione, investita del ruolo di coordinatrice delle azioni condotte dagli Stati membri, organizza, in particolare, missioni comunitarie di cooperazione amministrativa e d'indagine nei paesi terzi. Tali missioni sono effettuate «in coordinazione e stretta cooperazione con le autorità competenti degli Stati membri» (). La loro conclusione è vincolante, in linea di principio, per l'insieme dei partecipanti.

>SPAZIO PER TABELLA>

1.22. Le disposizioni regolamentari (Sistema delle preferenze generalizzate - SPG) prevedono che, in caso di fondati dubbi, qualora non pervenga alcuna risposta dal paese terzo interessato nel termine massimo di 10 mesi o la risposta non contenga informazioni sufficienti per determinare l'autenticità del certificato d'origine o l'effettiva origine dei prodotti, il beneficio del regime preferenziale sia rifiutato a posteriori, salvo in caso di forza maggiore o di circostanze eccezionali (). Di conseguenza, gli Stati membri sono tenuti, allo scadere del termine dei 10 mesi, a recuperare a posteriori i dazi relativi all'importazione in causa, convertendo all'occorrenza le garanzie eventualmente costituite in pagamento definitivo dei dazi, sempreché l'importazione abbia avuto luogo nei tre anni precedenti la data di rilascio dell'ordine di riscossione, salvo eventuale proroga di tale termine in caso di frode.

1.23. La Corte ha esaminato il caso del tonno importato dalla Tailandia dichiarato come palamita, per mostrare la mancanza di cooperazione riscontrata dalla Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, nel quadro delle azioni da intraprendere per confermare o infirmare la validità dei certificati d'origine. L'esempio riportato figura in un campione di casi selezionati dalla Commissione per essere sottoposti ad una sorveglianza più stretta. Nel settembre 1991 una delegazione comunitaria (Commissione, D, UK) si è recata sul posto ed ha accertato che i prodotti (70 000 tonnellate) importati nella Comunità tra il 1989 e il 1991 con certificati d'origine SPG rilasciati per «conserve di palamita sarda spp.» non potevano essere stati fabbricati con pesci della succitata specie, data la scarsa presenza di quest'ultima nelle acque tailandesi o nelle acque in cui operano navi tailandesi. All'atto dell'importazione nella Comunità non era stato possibile stabilire la natura esatta dei prodotti poiché mancavano le prove scientifiche allora necessarie. Ciononostante tutti gli elementi disponibili - ivi compresi quelli reperiti presso le autorità competenti tailandesi - sulle specie di pesci esistenti nella regione in causa indicavano che si trattava molto probabilmente di conserve di tonno (non coperte dal regime SPG della Comunità e soggette ad un dazio del 24 %) e non di palamita sarda spp. (coperta dal regime SPG e ammissibile al tasso preferenziale del 18 %).

1.24. La delegazione comunitaria ha chiesto alle autorità tailandesi di confermare l'invalidità di oltre 5 000 certificati d'origine e di ritirarli. La risposta delle autorità tailandesi, pervenuta dopo esattamente 10 mesi, ossia allo scadere del termine massimo autorizzato, ha confermato l'invalidità di 800 certificati. È solo dopo 15 mesi dalla domanda, e a seguito della minaccia orale, da parte della Commissione, di escludere il paese in causa dal SPG, che le autorità tailandesi hanno fatto sapere che non erano in grado di comprovare la validità degli altri certificati.

1.25. Nel maggio 1993 gli Stati membri importatori interessati (DK, D, NL e UK) hanno dichiarato che per vari motivi avevano avviato gli opportuni provvedimenti per la riscossione nei confronti dei paesi terzi solo alla fine del 1992, ossia dopo oltre un anno dagli accertamenti fatti in loco. Per quanto riguarda il Regno Unito, non è stato possibile recuperare risorse proprie tradizionali per un importo stimato dalla Corte, sulla base dei dati disponibili presso la Commissione, superiore a 1,0 Mio ECU, in quanto qualsiasi azione era ormai caduta in prescrizione. Nel gennaio 1995 la Commissione non era ancora in grado di quantificare le perdite subite negli altri Stati membri fino al 31 dicembre 1994.

1.26. Nel caso del tonno importato dalle Seychelles, l'irregolarità consisteva nell'aver posto tonno non originario nelle conserve esportate nella Comunità. Le risorse proprie evase sono state stimate in 1,5 Mio ECU. I risultati del controllo in loco espletato nel dicembre 1992 dalla delegazione comunitaria sono stati comunicati agli Stati membri importatori (B, F, IRL, NL e UK) nel maggio 1993 e questi ultimi sono stati invitati a procedere alla relativa riscossione.

1.27. In Belgio le procedure per la riscossione sono state avviate solo nel dicembre 1993. Nello stesso periodo le autorità britanniche informavano la Commissione che avevano sospeso qualsiasi riscossione, adducendo le azioni in corso da parte del governo delle Seychelles presso la Commissione (). L'Irlanda adottava lo stesso atteggiamento. In Francia, principale paese interessato dalle importazioni in causa, nel luglio 1994 le riscossioni non erano ancora iniziate.

1.28. Il caso delle importazioni di televisori turchi è un esempio della lentezza del processo decisionale a livello della Commissione. Gli Stati membri interessati (tutti gli Stati membri ad eccezione dell'Irlanda e del Lussemburgo) erano stati avvertiti dalla Commissione in merito a presunte irregolarità fin dal 1988. L'irregolarità consisteva nel fatto che i televisori contenevano componenti importati sui quali le autorità turche non avevano percepito né i dazi doganali turchi né alcun prelievo compensativo corrispondente al tasso dei dazi comunitari all'atto dell'esportazione dei prodotti finiti nella Comunità. Di conseguenza, i prodotti non si trovavano in libera pratica in Turchia all'atto della loro introduzione nel territorio doganale della Comunità e non potevano beneficiare del trattamento preferenziale previsto dall'accordo. L'importo totale dei dazi evasi è stato stimato in 45 Mio ECU. A causa della mancanza di cooperazione da parte delle autorità turche, che per due anni hanno differito il ricevimento di una missione investigativa comunitaria, l'irregolarità è stata riconosciuta dalle autorità turche solo nel febbraio 1993. Le prove attinenti alla situazione delle merci sono state ottenute solo nell'ottobre/novembre 1993 in occasione di una missione investigativa comunitaria in loco.

1.29. A questo punto gli Stati membri hanno effettivamente introdotto il requisito della garanzia sulle importazioni successive di televisori turchi. Tuttavia la riscossione a posteriori dei dazi doganali non caduti in prescrizione è stata differita di un altro anno e mezzo a causa di divergenze tra la Commissione e gli Stati membri in merito a tale riscossione. Infatti, la Commissione ha chiuso il fascicolo solo il 25 novembre 1994, invitando gli Stati membri a procedere ai recuperi. Circa 30 Mio ECU, relativi ad importazioni effettuate tra il 1987 e il 1991, sono stati persi per prescrizione. Circa 15 Mio ECU, relativi ad importazioni effettuate dal 1992 al 1994, erano ancora in sospeso al momento dell'indagine della Corte (dicembre 1994).

La necessità di adattare la normativa doganale comunitaria

1.30. Dall'esame dei fascicoli di mutua assistenza e dei problemi di riscossione in essi contenuti risulta che in taluni settori sarebbe opportuno adattare la normativa comunitaria per tutelare più efficacemente le risorse proprie. Le osservazioni formulate al riguardo interessano in particolare la prescrizione, la costituzione di una garanzia posteriore allo svincolo, le garanzie in materia di transito comunitario e il termine per la conservazione dei documenti necessari alla verifica dei certificati d'origine.

La prescrizione

1.31. In virtù dell'articolo 221, paragrafo 3, del codice doganale comunitario l'obbligazione doganale cade in prescrizione, di norma, tre anni dopo la data in cui è sorta. La proroga di detto termine è possibile solo qualora l'autorità doganale dello Stato membro non abbia potuto determinare l'importo esatto dei dazi legalmente dovuti a causa di un atto perseguibile a norma di legge, e a condizione che ciò sia previsto dal diritto nazionale.

1.32. Nessuna disposizione del codice doganale comunitario prevede condizioni alle quali sia consentito interrompere la prescrizione o procedere alla contabilizzazione dell'importo dei dazi stimati. La Corte ritiene che tale possibilità dovrebbe essere contemplata, specie nel caso in cui venga avviata un'indagine su operazioni che si presume siano irregolari o fraudolente, o al più tardi nel momento in cui i sospetti risultassero fondati.

1.33. La facoltà di interrompere la prescrizione è prevista dal diritto nazionale di vari Stati membri. Essa non è contemplata nel Regno Unito e in Danimarca. Inoltre, il Regno Unito applica una proroga solo nel caso in cui il fascicolo in questione abbia dato effettivamente luogo ad un procedimento giudiziario penale. Tali pratiche divergenti possono comportare disparità di trattamento e deviazioni del traffico incompatibili con i principi del mercato interno.

L'assenza di garanzie al momento dei controlli a posteriori

1.34. L'articolo 248, paragrafo 1, delle disposizioni d'applicazione del codice doganale prevede la possibilità di esigere la costituzione di una garanzia qualora «l'autorità doganale ritenga che i controlli intrapresi possono condurre alla determinazione di un importo di dazi superiore a quello risultante dagli elementi della dichiarazione» ().

1.35. Tale disposizione si applica solo nel momento in cui vengono espletate le formalità di sdoganamento. La normativa doganale non prevede alcuna possibilità di esigere la costituzione di una garanzia quando, per merci che hanno già beneficiato dello svincolo, l'autorità doganale ritenga che i controlli a posteriori svolti o sul punto di essere svolti possano dar luogo ad una maggiorazione dei dazi. Ne consegue che il recupero può in definitiva risultare impossibile a causa dell'insolvenza del debitore, eventualmente sopraggiunta nel corso dell'indagine.

L'insufficienza delle garanzie in materia di transito

1.36. Il titolo di garanzia globale consente al titolare di effettuare contemporaneamente un numero illimitato di operazioni di transito mediante trasporto stradale. In caso di infrazione alle norme applicabili in materia di transito, la garanzia globale risulta spesso insufficiente a coprire i rischi. Infatti, le procedure doganali di ricerca possono durare diversi mesi, talvolta perfino tre anni, prima di avere un esito o di essere chiuse. Tuttavia, dal momento in cui viene accertata la presunta irregolarità fino al momento della riscossione dei dazi dovuti corrispondenti, attualmente non viene richiesta alcuna garanzia supplementare. Di conseguenza, le nuove operazioni effettuate sotto la copertura di una garanzia globale, di cui una parte o perfino la totalità sia già impegnata per una o più operazioni anteriori non appurate, sono di fatto coperte da una garanzia insufficiente o addirittura nulla.

1.37. Peraltro, norme specifiche in materia di garanzia si applicano ai prodotti che si ritiene presentino un rischio particolare, a causa dei dazi doganali in gioco al momento della loro assegnazione al regime di transito. La normativa prevede tre elenchi distinti di prodotti a rischio più elevato: l'elenco dei prodotti che danno luogo ad un aumento della garanzia forfettaria, l'elenco dei prodotti che danno luogo ad un aumento della garanzia globale () e l'elenco dei prodotti ai quali non si applica l'esonero dalla garanzia. Dato che la normativa comunitaria stabilisce tre elenchi distinti per quanto riguarda il livello di garanzia richiesto (cfr. la tabella 1.3), vi è il rischio che per lo stesso prodotto il livello di garanzia vari notevolmente a seconda della modalità di costituzione della garanzia scelta dall'operatore. Ciò può avere, in caso di irregolarità o di frode, ripercussioni negative sulle finanze comunitarie.

Il termine per la conservazione dei documenti giustificativi

1.38. Nell'ambito di taluni regimi preferenziali, il paese che rilascia un certificato d'origine è tenuto a conservare, in vista di un controllo successivo, la copia del certificato e dei relativi documenti d'esportazione per un periodo di almeno due anni. Il termine di due anni per la conservazione dei succitati documenti è in contraddizione con il termine di tre anni previsto per la prescrizione. Infatti è possibile presentare ad un ufficio doganale d'importazione un certificato d'origine rilasciato diversi mesi prima [per esempio, 10 mesi () per i paesi dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico (ACP) e per i paesi beneficiari del sistema delle preferenze generalizzate (SPG)]. Se si tiene conto di questo termine di 10 mesi, il periodo di conservazione dovrebbe essere di tre anni e 10 mesi.

L'assenza di supervisione da parte della Commissione degli strumenti nazionali per il recupero

1.39. L'esito delle procedure di recupero nei casi accertati di frode o irregolarità dipende strettamente dal numero e dalla natura degli strumenti giuridici nazionali di cui dispone ciascuno Stato membro, in particolare dalla facoltà di sospendere o interrompere il termine di prescrizione, di procedere all'accertamento di un importo stimato, di applicare un termine superiore ai tre anni o d'impedire la prescrizione di un'obbligazione già accertata, oppure di esigere la costituzione di una garanzia in caso di fondati sospetti sorti a seguito di un controllo a posteriori.

1.40. La Commissione ancora non dispone di un inventario dei succitati strumenti giuridici propri di ciascuno Stato membro. Pertanto essa difficilmente può valutare il modo in cui uno Stato membro assolve i propri obblighi in materia di recupero prima di avviare, all'occorrenza, una procedura d'infrazione nei suoi confronti.

Conclusione relativa alla mutua assistenza nel quadro della lotta contro le frodi doganali

1.41. Il buon esito delle indagini condotte dagli Stati membri nell'ambito della mutua assistenza riguardo alle frodi ed irregolarità in materia doganale è reale solo se queste portano al recupero effettivo degli importi in causa entro tempi ragionevoli.

1.42. La sorveglianza esercitata in materia di recupero risulta insufficiente. La Commissione non è in grado di conoscere tempestivamente e con precisione i progressi conseguiti dagli Stati membri riguardo alle riscossioni di loro competenza. La base dati IRENE, che è un mezzo documentale di primissima utilità, continua ad essere uno strumento incompleto per quanto riguarda il recupero. Per rendere la sua utilizzazione più efficace sarebbe opportuno procedere, in collaborazione con gli Stati membri, ad aggiornamenti sistematici e regolari delle informazioni finanziarie in essa contenute.

1.43. Dato che la riscossione dei dazi doganali è effettuata nei vari Stati membri secondo le disposizioni giuridiche nazionali, la Commissione dovrebbe sistematicamente verificare l'adeguatezza di queste ultime alle esigenze della normativa comunitaria. Inoltre, per quanto attiene ai regolamenti comunitari stessi e agli accordi (o intese) preferenziali stipulati con paesi terzi, spetta alla Commissione proporre miglioramenti del testo indispensabili per poter tutelare in modo più efficace le risorse proprie tradizionali dell'Unione contro qualsiasi frode o interpretazione abusiva della normativa.

1.44. In base all'articolo 209 A del trattato CE, inteso a tutelare gli interessi finanziari della Comunità contro le frodi, la Commissione deve provvedere a porre in essere una stretta e regolare cooperazione con le amministrazioni doganali nazionali. Queste, nel quadro della loro collaborazione con la Commissione, svolgono, infatti, un ruolo determinante nella lotta contro le frodi e le interpretazioni abusive della normativa, che ledono gli interessi finanziari dell'Unione europea (UE).

IL REGIME DI TRANSITO COMUNITARIO

Introduzione

1.45. Il regime di transito comunitario opera una distinzione fra transito interno e transito esterno. Il regime di transito interno consente alle merci comunitarie di circolare, senza modificare la posizione doganale, da un punto all'altro del territorio doganale dell'UE, attraverso il territorio di un paese terzo. Il regime di transito esterno consente la circolazione nel territorio dell'UE, da un lato, per le merci non comunitarie senza che queste siano soggette ai dazi all'importazione o alle misure di politica commerciale e, dall'altro, per le merci comunitarie soggette a misure che richiedono, dopo l'espletamento delle formalità doganali, l'esportazione in paesi terzi. Di conseguenza, le merci non comunitarie in regime di transito esterno possono entrare nel territorio dell'Unione europea e attraversarlo verso una destinazione finale situata in un paese terzo o essere inoltrate verso una destinazione finale in uno Stato membro, dove vengono immesse in libera pratica o dove viene loro assegnata un'altra destinazione doganale. Il regime di transito esterno ha lo scopo, tra l'altro, di far sì che venga effettuata la riscossione dei dazi all'importazione qualora sorga un'obbligazione doganale per le merci non comunitarie vincolate al regime in causa. Analogamente, nell'ambito della PAC, il regime serve ad accertarsi che le restituzioni siano versate solo dopo che le merci che ne beneficiano abbiano ricevuto la destinazione ammessa (esportazione).

1.46. Dal 1° gennaio 1993, le merci circolano nel territorio dell'UE, in regime di transito comunitario, senza controlli alle frontiere interne fino al luogo di destinazione finale dove viene loro assegnato un altro regime doganale, in genere il regime dell'immissione in libera pratica, previo pagamento dei dazi e delle tasse esigibili all'importazione. Per le merci in transito i dazi doganali e i prelievi agricoli sono riscossi o quando le merci, una volta giunte alla destinazione finale, sono vincolate ad un regime doganale che preveda la riscossione di tali dazi o all'atto del recupero degli stessi, qualora l'appuramento non abbia avuto luogo entro i termini prescritti.

1.47. Nella comunicazione sulle «Frodi nel regime di transito» () la Commissione ha stimato in circa 18 milioni il numero delle operazioni di transito comunitario. La maggior parte di queste operazioni viene effettuata conformemente alle norme comunitarie vigenti; tuttavia, circa un milione di esse non sono appurate regolarmente e formano oggetto di una procedura di ricerca. Alla fine del 1994 la Commissione ha stimato i dazi evasi dal 1990 in regime di transito in 750 Mio ECU, di cui 320 Mio ECU di risorse proprie tradizionali e 430 Mio ECU di IVA e d'accise, con relativo danno per il bilancio comunitario dell'ordine di 300 Mio ECU. Il numero di recuperi effettuati al termine di ricerche d'informazioni (cfr. i punti 1.56 1.61) sull'appuramento delle operazioni di transito è in aumento dal 1990, come è in aumento anche il numero dei casi di frodi e irregolarità commesse in regime di transito e suscettibili di provocare un danno finanziario per la Comunità e gli Stati membri che la Commissione stima d'ora in poi in 200 Mio ECU all'anno.

1.48. Dopo l'instaurazione del mercato interno il regime di transito continua ad essere uno dei pilastri dell'Unione doganale per cui è opportuno far sì che continui a funzionare in modo efficace. Tuttavia, da alcuni anni sono emerse lacune specie a livello dei controlli del transito (cfr. i punti 1.55 1.61, 1.64 1.67 e 1.82 1.85), controlli ai quali le amministrazioni degli Stati membri non attribuiscono la dovuta priorità. Le succitate lacune hanno reso il regime di transito più vulnerabile alle frodi. Per questa ragione occorre prestare un'estrema attenzione ai gravi problemi di frode che possono porsi nell'ambito di tale regime. Le operazioni di transito fraudolente riguardano principalmente, come indicato dalla Commissione nella comunicazione sulle «Frodi nel regime di transito», le merci fortemente tassate o di elevata redditività dovuta al livello di protezione delle politiche comunitarie. Questo tipo di frode viene commessa in particolare attraverso le seguenti procedure:

i) l'omessa presentazione all'ufficio di destinazione delle merci, che invece sono immesse in consumo nella Comunità senza pagamento di dazi né di tasse (cfr. il paragrafo 1.82);

ii) la simulata presentazione delle merci all'ufficio di destinazione, ricorrendo a falsificazione, ad esempio mediante timbri rubati o contraffatti.

1.49. Nel 1994 la Corte ha effettuato indagini in sei Stati membri (D, GR, F, I, NL, UK) per esaminare il funzionamento del regime doganale di transito (), in particolare le procedure di appuramento e di recupero in caso di irregolarità e le procedure doganali che precedono il vincolo delle merci al regime in causa.

Ritardi constatati nella concessione di destinazioni doganali alle merci introdotte nel territorio doganale dell'Unione europea

1.50. Le merci introdotte nel territorio doganale dell'UE sono sottoposte, fin dalla loro introduzione, a vigilanza doganale () e devono essere presentate in dogana dall'importatore, dal vettore o dallo spedizioniere. Le merci presentate in dogana devono formare oggetto di dichiarazione sommaria al più tardi il primo giorno feriale successivo a quello della loro presentazione in dogana (). Alle merci che hanno formato oggetto di questa dichiarazione deve essere assegnata una destinazione doganale o una posizione doganale, entro 45 giorni per le merci inoltrate via mare e entro 20 giorni per tutti gli altri casi (). Nel frattempo esse acquisiscono la posizione di merci in custodia temporanea (). Le merci in custodia temporanea possono essere collocate soltanto nei luoghi autorizzati dall'autorità doganale alle condizioni da essa stabilite (). Quando le formalità prescritte non sono osservate, l'autorità doganale adotta senza indugio le misure necessarie, ivi compresa la vendita delle merci ().

1.51. All'atto pratico non sempre è rispettato il termine dei 20 giorni previsto nei casi di trasporto per via aerea. In Germania (aeroporto di Francoforte) i dazi all'importazione sono contabilizzati dall'amministrazione doganale in base alla dichiarazione sommaria senza che alle merci sia assegnata una destinazione doganale secondo la procedura appropriata. Ad esempio, i dazi da riscuotere all'importazione su centinaia di partite di merci sono stati riscossi solo un anno, talvolta anche un anno e mezzo, dopo la data di introduzione delle merci nel territorio dell'UE. Anologhi ritardi sono stati constatati in Italia (fino a 18 mesi a Malpensa) e nel Regno Unito (fino a otto mesi a Heathrow).

1.52. Per quanto riguarda il trasporto via mare il succitato termine di 45 giorni viene sistematicamente superato a Genova. A Napoli circa 3 000 contenitori di merci in custodia temporanea non si trovano neppure in un deposito autorizzato dall'amministrazione doganale, bensì in un parco contenitori che la dogana ha rifiutato di autorizzare perché non poteva garantirvi una sorveglianza adeguata. La sorveglianza delle entrate e delle uscite dal parco contenitori presenta gravissime lacune. L'ultimo raffronto tra gli elenchi di deposito ed i manifesti dei trasportatori da parte dell'autorità doganale risale al marzo 1993 e riguarda il 1988.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).1

1.53. Ritardi nel raffronto tra le entrate e le uscite dalla custodia temporanea sono stati constatati anche nel Regno Unito (fino ad un anno a Felixstowe). Non è possibile valutare le conseguenze di quanto sopra osservato riguardo alla riscossione delle risorse proprie, soprattutto per le ragioni esposte al punto 1.68.

Il regime di transito esterno

L'attuazione del regime di transito esterno

1.54. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1987 la Corte aveva sottolineato l'incidenza negativa che avevano sulle risorse proprie i ritardi o la mancata risposta agli avvisi di ricerca (). Nella sua comunicazione del 29 marzo 1995 sulle «Frodi del regime di transito» la Commissione ribadisce la sua preoccupazione nel constatare che « (...) i sistemi di transito (...) sono attualmente in crisi», che «negli ultimi anni la qualità di tali controlli è progressivamente diminuita» e che «le procedure d'inchiesta relative a movimenti in corso non sono avviate con sufficiente prontezza e non sono portate avanti con l'urgenza e la determinazione necessarie. Non sempre la legislazione e le disposizioni amministrative sono applicate dagli Stati membri in modo da garantire una buona gestione. Il risultato è che le carenze di una qualsiasi parte del sistema ne compromettono il funzionamento complessivo».

1.55. Nei sei Stati membri visitati la Corte ha ancora una volta constatato che la mancata osservanza dei termini prescritti a tutti i livelli delle amministrazioni doganali ha comportato ritardi, talvolta fino a tre anni, nella riscossione delle risorse proprie corrispondenti.

1.56. Nei Paesi Bassi, le statistiche disponibili sulle operazioni di transito effettuate passando dal porto di Rotterdam (circa 600 000 operazioni all'anno) mostrano che nel 3 % dei casi circa, dopo sei mesi dalla registrazione della dichiarazione di transito, l'operazione non è ancora appurata, mentre già dopo quattro mesi l'ufficio di partenza deve avviare una procedura di ricerca di informazioni. Per questo motivo l'applicazione di talune procedure (ad esempio, l'emissione di un avviso di ricerca) tiene conto, a livello dei termini, dei ritardi di fatto constatati dagli uffici di partenza () (ad esempio due mesi), il che costituisce un'infrazione alle disposizioni vigenti.

1.57. In Germania la Corte ha constatato, in base ad un campione prelevato presso due uffici doganali distinti, che l'85 % circa delle riscossioni è stato effettuato presso il destinatario delle merci che non erano state presentate in dogana presso l'ufficio di destinazione (), contravvenendo alla normativa doganale. Inoltre, un ufficio doganale visitato ha giustificato la sospensione sistematica, per almeno nove mesi, delle risposte alle domande d'informazione adducendo la carenza di personale. In altri uffici, le ricerche d'informazioni vengono accantonate per un anno o più quando il destinatario dell'avviso di ricerca [ad esempio l'ufficio di destinazione, l'obbligato principale (), etc.] non risponde alla prima richiesta. In un altro ufficio doganale 16 219 richieste d'informazione erano in sospeso, 9 439 delle quali da circa due anni. Il 10 % circa delle richieste erano in corso di trattamento da parte dell'amministrazione. In alcuni casi i ritardi nella trasmissione degli incartamenti tra uffici doganali sono talmente lunghi che non è possibile osservare i termini prescritti dalle norme comunitarie se non si compie uno sforzo supplementare per recuperare il ritardo accumulatosi.

1.58. In Grecia la Corte ha constatato che diverse migliaia di richieste d'informazione sulla destinazione delle merci vincolate al regime di transito sono in attesa di riposta da 10 mesi. Per quanto riguarda i termini, taluni uffici applicano le proprie regole, contravvenendo alle norme comunitarie e alle istruzioni dell'autorità doganale nazionale. Una parte non trascurabile delle merci vincolate al regime di transito è costituita da merci cosiddette sensibili (tabacco, alcol).

1.59. In Francia, benché gli avvisi di ricerca d'informazioni siano meno numerosi, ve ne sono alcuni in attesa di risposta da oltre un anno. Ciò è dovuto essenzialmente al fatto che le indagini sono avviate solo quattro-sei mesi dopo il ricevimento dell'avviso di ricerca. Riguardo ai termini applicati dall'ufficio di destinazione per l'avvio delle ricerche, lo Stato membro interessato si è impegnato, nella risposta alle osservazioni ad esso comunicate a seguito del controllo, a prendere le misure necessarie per migliorare la situazione.

1.60. In Italia (Napoli) sono stati constatati ritardi di otto-nove mesi nelle varie fasi delle procedure di ricerca d'informazioni o di riscossione.

1.61. Nel Regno Unito centinaia di avvisi di ricerca inviati all'ufficio centrale dagli uffici di partenza rimangono senza risposta per un periodo talvolta di sette mesi oppure intercorrono sette mesi prima che vengano inoltrati ai rispettivi uffici di destinazione.

Il recupero delle risorse proprie

1.62. In caso di irregolarità lo Stato membro in cui si trova l'ufficio di partenza o l'ufficio di passaggio all'entrata della Comunità è competente per il recupero dei dazi e delle altre imposizioni inerenti alle merci in transito conformemente alle disposizioni comunitarie o nazionali vigenti (), a meno che non sia accertato che l'infrazione o irregolarità sia stata commessa in un altro Stato membro, il quale, in tal caso, procede al recupero. L'ufficio di partenza informa l'obbligato principale () in merito al non appuramento della dichiarazione di transito quanto prima e al più tardi entro la fine dell'undicesimo mese successivo al vincolo delle merci al regime di transito. Se entro tre mesi l'obbligato principale non è in grado di fornire la prova della regolarità dell'operazione di transito o del luogo in cui l'irregolarità è stata commessa, l'ufficio di partenza avvia la procedura per la riscossione dei dazi quali sarebbero risultati esigibili al momento dell'importazione.

1.63. Per le merci vincolate al regime di transito stradale l'obbligato principale deve costituire una garanzia a copertura del pagamento dei dazi doganali o delle altre imposizioni (). Il garante è liberato dalle sue obbligazioni alla scadenza di un periodo di dodici mesi dalla data di registrazione della dichiarazione di transito (documento T1) qualora, entro il termine dei 12 mesi, non sia stato avvisato dall'autorità doganale dello Stato membro di partenza del non appuramento del documento di transito. Inoltre, il garante è liberato dai suoi obblighi se entro tre anni dalla data di registrazione dell'operazione di transito non gli viene notificato l'importo di cui è responsabile. La garanzia può essere costituita sotto forma di garanzia isolata, di garanzia forfettaria o di garanzia globale.

1.64. In Germania, taluni uffici doganali hanno abolito le fasi della procedura che prevedevano il recupero presso l'obbligato principale. Di fatto si tende ad effettuare la riscossione al termine del periodo della garanzia triennale: non si compiono, infatti, sforzi concreti per procedere al recupero presso l'obbligato principale o altri operatori (importatori, destinatari) al termine del primo anno successivo al vincolo delle merci al regime di transito. Ad esempio, per centinaia di operazioni di transito non appurate la riscossione ha luogo fino a tre anni dopo il vincolo delle merci al regime di transito. In un ufficio doganale visitato (Germania) la Corte ha constatato che nel 5 % dei casi esaminati il garante non era stato avvisato, entro il termine dei tre anni, del non appuramento dell'operazione di transito. Di conseguenza era stato liberato dai suoi obblighi benché i documenti di transito non fossero stati appurati.

1.65. In Italia (Malpensa) le riscossioni sono effettuate con ritardi che talvolta vanno fino a quattro mesi dopo il ricevimento della risposta dell'ufficio di destinazione.

1.66. Nei Paesi Bassi (Schiphol) ad ogni trasferimento semestrale dei dati da un sistema informativo all'altro, un centinaio di operazioni di transito non appurate (112 operazioni per il primo semestre del 1994) sono rifiutate perché all'atto dell'acquisizione delle informazioni di base relative alle operazioni di transito sono stati commessi errori che non sono stati successivamente corretti. Il numero di tali operazioni rifiutate e infine non appurate non è definito.

1.67. In Grecia, la procedura comunitaria prevista per il regime di transito è applicata solo quando le merci transitano verso un altro Stato membro dell'UE. In tutti gli altri casi, spesso contravvenendo alle norme comunitarie, gli uffici doganali greci applicano un'altra procedura di transito, che non esige la costituzione di una cauzione. Diverse centinaia di operazioni di transito effettuate secondo queste altre procedure di transito sono rimaste non appurate, compromettendo la riscossione delle risorse proprie corrispondenti. Durante la missione in loco (novembre 1994) la Corte non ha avuto accesso ai fascicoli concernenti alcune operazioni, effettuate in regime di transito comunitario, relative a merci partite dal porto di Tessalonica e a destinazione di paesi vicini, a nord della Grecia. Dall'esame dei fascicoli trasmessi nell'aprile 1995 dalle autorità nazionali greche alla Corte, su domanda di quest'ultima, risulta che l'ufficio di partenza di Tessalonica ha avviato, a partire dall'inizio del novembre 1994 (data della missione della Corte) le procedure per la ricerca di informazioni relative alle dichiarazioni di transito non appurate del 1993 e 1994.

La qualità dei dati forniti nelle dichiarazioni di transito (documento T1)

1.68. Quando non è possibile ottenere le informazioni necessarie per la fissazione dei dazi all'importazione presso l'obbligato principale o un altro soggetto passivo, la ricerca di tali informazioni, in vista della fissazione dell'obbligazione doganale, in pratica è spesso resa difficile dal fatto che le dichiarazioni di transito non riportano dati sufficientemente precisi e dettagliati sulle merci. Da un lato, il numero di caselle da compilare obbligatoriamente nella dichiarazione di transito è limitato al minimo indispensabile e, dall'altro, i vettori o gli spedizionieri non forniscono con la debita accuratezza le poche informazioni richieste. Ad esempio, il codice della nomenclatura combinata (NC) è spesso omesso nelle dichiarazioni. L'imprecisione nella denominazione o nell'indicazione dell'ufficio di destinazione è spesso causa di ritardi nelle ricerche relative alle spedizioni di merci in transito nei grandi porti europei (Rotterdam, Amburgo, Felixstowe, Le Havre), dove la sorveglianza doganale è affidata a due o più uffici doganali. L'indicazione poco precisa dell'ufficio di destinazione ha avuto per conseguenza che il 35 % degli avvisi di ricerca pervenuti ad un uffico doganale visitato ad Amburgo non lo riguardavano.

La procedura semplificata delle operazioni di transito esterno

1.69. La maggior parte delle operazioni di transito nel caso del trasporto aereo o via mare è effettuata senza la costituzione di una garanzia, secondo le procedure semplificate previste dalle disposizioni doganali comunitarie. Esistono due livelli di semplificazione. Nel primo caso, le merci che circolano in regime di transito interno o esterno devono essere elencate in manifesti (documenti di trasporto) distinti per ciascuna categoria di transito (procedura semplificata I). Nel secondo caso, ideato per agevolare, a determinate condizioni, le operazioni effettuate con cadenza regolare su grande scala, gli operatori autorizzati (compagnia aerea o di navigazione marittima) possono far circolare le merci senza che siano soggette a controlli da parte degli uffici doganali al momento delle operazioni (). Quest'ultima procedura semplificata, scelta dagli operatori delle grandi linee aeree e di navigazione marittima, ha formato oggetto dell'esame della Corte.

I rischi connessi all'assegnazione di una posizione doganale alle merci presentate in dogana (regime di transito esterno)

1.70. Nel Regno Unito (Felixstowe e Ipswich) esiste una certa confusione riguardo alle competenze dei vari uffici doganali in materia di controllo degli operatori che si avvalgono della succitata procedura semplificata nei porti marittimi. I controlli effettuati non si basano, come previsto dalle disposizioni comunitarie, su un'analisi dei rischi. In particolare, nei casi in cui è stata concessa l'autorizzazione ad applicare la procedura semplificata, nessun controllo è stato espletato, entro un termine relativamente breve dal rilascio dell'autorizzazione, per verificare il buon funzionamento del regime posto in atto. Laddove i controlli hanno reso necessaria la ricerca di informazioni supplementari, tale ricerca non è stata ultimata oppure è rimasta infruttuosa.

1.71. In Germania (Francoforte) i manifesti o le lettere di vettura recano spesso correzioni manoscritte concernenti l'origine delle merci, senza che sia possibile identificarne l'autore. In alcuni casi, nella medesima lettera di vettura figurano, in due punti distinti, indicazioni contrastanti relative all'origine delle merci. Eppure, l'indicazione dell'origine riportata in questo documento dà luogo, eventualmente, alla riscossione di risorse proprie comunitarie.

1.72. In Italia (Malpensa) la Corte ha verificato l'origine delle merci di dieci spedizioni selezionate in una partita di venti. Per otto spedizioni era stata dichiarata un'origine comunitaria mentre in realtà le merci erano originarie di paesi terzi.

1.73. In Grecia (aeroporto internazionale di Atene) le merci circolanti in base alla procedura semplificata, applicata da 11 spedizionieri aerei, sono controllate dalla dogana secondo le procedure tradizionali. Invece, per quanto riguarda le merci trasportate dai servizi postali la loro origine non viene controllata se queste sono ritenute di origine comunitaria. Di conseguenza, un errore commesso dall'aeroporto di partenza può avere un'incidenza negativa sulle risorse proprie comunitarie.

1.74. Nel Regno Unito (Heathrow) i controlli a posteriori, benché concentrati solo in parte sulle importazioni, hanno evidenziato errori che hanno richiesto degli adeguamenti. Tuttavia, l'autorità doganale non garantisce un seguito alle osservazioni scaturite dai controlli.

1.75. Nei Paesi Bassi (Rotterdam) la Corte ha constatato che in una serie di casi l'indicazione dell'origine comunitaria di alcune merci trasportate via mare secondo la procedura semplificata e provenienti da porti spagnoli o portoghesi non combacia con le indicazioni riportate nei documenti di transito inviati separatamente per posta. Se i documenti inviati per posta pervengono dopo che le merci hanno lasciato la sorveglianza doganale, queste entrano nel territorio comunitario senza che siano riscosse le risorse proprie dovute, mentre i documenti di transito rimangono non appurati.

1.76. In linea di massima, la Corte ha constatato che negli Stati membri visitati (cfr. il punto 1.49) le autorità doganali trascurano la sorveglianza ed il controllo delle operazioni di transito effettuate secondo la procedura semplificata. La frequenza dei controlli a posteriori, che vengono generalmente espletati senza un'analisi preliminare dei rischi, e la loro portata, per quanto riguarda le operazioni da verificare, non hanno conseguito gli obiettivi previsti nei programmi nazionali di controllo, programmi che devono essere elaborati dalle autorità nazionali conformemente alle disposizioni comunitarie.

1.77. Nella risposta alle osservazioni formulate dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993 riguardo ai controlli doganali a posteriori, la Commissione ha affermato che per garantire efficacia ai controlli, è indispensabile ricorrere a metodi fondati sull'analisi dei rischi e che le disposizioni di applicazione del codice doganale fanno già proprio questo metodo in sede di controllo delle operazioni di transito effettuate per via aerea e marittima.

1.78. La Corte constata che i controlli cui fa riferimento la Commissione possono tutt'al più servire da esempi teorici. In base a quanto osservato riguardo alle verifiche da effettuarsi sulle operazioni di transito, si rileva che l'applicazione negli Stati membri visitati delle procedure in questione lascia a desiderare.

La computerizzazione del regime di transito comunitario

1.79. La computerizzazione, programmata a decorrere dal 1998, delle operazioni di transito a livello comunitario, che era stata raccomandata dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio 1987 e di cui la Commissione all'epoca aveva riconosciuto l'importanza, nel 1994 è finalmente diventata una priorità del programma di lavoro della Commissione relativo alla lotta antifrode ().

1.80. Grazie alla computerizzazione le frodi ed irregolarità commesse nell'ambito del regime di transito saranno individuate con maggiore tempestività, nella misura in cui fino ad ora la non osservanza da parte delle autorità nazionali dei termini e delle procedure di appuramento e di ricerca d'informazioni aveva ostacolato le azioni intese ad individuare e perseguire le frodi. Pur sottolineando che la creazione di una rete di questo tipo è assolutamente indispensabile, la Corte non ritiene tuttavia che l'informatizzazione dei dati da comunicare nel quadro del regime di transito sia di natura tale da poter risolvere, da sola, tutte le difficoltà incontrate nelle procedure di ricerca d'informazioni presso gli operatori economici (obbligato principale, destinatari, etc.), né ritiene che essa possa abbreviare i tempi della procedura di riscossione.

Esempi di cattivo funzionamento

1.81. I paragrafi seguenti riportano in sintesi alcuni esempi che illustrano la vulnerabilità alle frodi del regime di transito e la necessità di migliorare l'applicazione delle disposizioni comunitarie. Si tratta di casi pertinenti che evidenziano le difficoltà sorte a livello della riscossione e dei tempi amministrativi laddove i documenti di transito non sono stati appurati entro i termini prescritti.

1.82. Nel 1992 e nel 1993 l'autorità doganale tedesca ha individuato quattro casi rilevanti di frode nell'ambito del trasporto di sigarette di origine non comunitaria, vincolate al regime di transito comunitario esterno o scortate da carnet TIR (). Queste operazioni di transito, mai appurate, sono state effettuate, alcune mediante utilizzo di 119 carnet TIR con partenza da Amburgo (HZA Hamburg-Ericus) e destinazione Barcellona, e altre in regime di transito comunitario esterno (due operazioni) con partenza da Amburgo (HZA Hamburg-Waltershof) e destinazione Polonia; l'ufficio di destinazione era quello di Francoforte/Oder. In tutti questi casi le merci non sono state presentate in dogana agli uffici di destinazione e non è stato possibile rintracciarle. Queste operazioni di transito non sono state appurate, il che costituisce un'infrazione alle norme comunitarie. Di conseguenza, i dazi dovuti all'importazione devono essere recuperati dall'ufficio doganale competente (Amburgo) presso l'obbligato principale o presso il garante. Dai fascicoli relativi alle succitate operazioni di transito, tenuti dall'autorità doganale, risulta che all'epoca della visita in loco, nel luglio 1994, doveva ancora essere riscosso un importo complessivo di 38,3 Mio ECU () a titolo di dazi doganali.

1.83. Circa 70 dichiarazioni di transito comunitario esterno relative al trasporto di 1 420 tonnellate di banane entrate attraverso il porto franco di Amburgo e registrate nel novembre 1993 presso l'ufficio di partenza (ZA Zweibrueckenstrasse) per diverse destinazioni, comunitarie e non, al 20 luglio 1994 non erano ancora state appurate. Stando ai relativi fascicoli esaminati, l'ufficio di partenza competente (HZA Hamburg-Ericus) avrebbe effettuato una ricerca di informazioni sullo svolgimento dell'operazione presso l'obbligato principale senza trasmettere un avviso di ricerca all'ufficio di destinazione. L'importo dei dazi doganali da riscuotere è stimato in 1 469 562 ECU ().

1.84. Nell'ottobre 1994 l'ufficio di Tessalonica (ufficio di destinazione) non aveva ancora dato seguito ad alcuni avvisi di ricerca emessi da diversi uffici di partenza tra l'aprile e il giugno 1994, ossia sette mesi circa dopo l'inizio dell'operazione di transito. Tali operazioni di transito comunitario esterno, registrate nel 1993, riguardavano prodotti cosiddetti sensibili: 14 spedizioni (12 352 casse) di alcolici a destinazione della Bulgaria e dell'Albania, di cui 10 spedizioni di whisky che beneficiavano di restituzioni all'esportazione in base al contenuto in cereali, 2 spedizioni (1 958 cartoni) di sigarette, una spedizione (840 cartoni) di burro e una spedizione (488 balle) di tabacco.

1.85. Il 12 marzo 1991, un ufficio doganale di Genova (Ponte Eritrea) ha registrato una spedizione di 25 tonnellate di paste alimentari di origine argentina come operazione di transito comunitario esterno a destinazione di Napoli. Dopo oltre tre anni, il 23 giugno 1994, l'ufficio di Genova ha avviato la procedura di recupero presso l'obbligato principale.

Conclusione relativa al transito comunitario esterno

1.86. A giudizio della Corte le procedure per il recupero dovrebbero essere riformate e incentrate maggiormente sugli obblighi a carico dell'obbligato principale, al fine di renderle più disciplinate e rigorose in modo che, in caso di irregolarità accertata, la riscossione delle risorse proprie in causa sia ultimata al più tardi sei mesi dopo la registrazione della dichiarazione di transito.

1.87. Qualsiasi infrazione compromettente la rigorosa applicazione delle disposizioni previste nel quadro del regime di transito deve essere sanzionata efficacemente. La normativa vigente prevede delle sanzioni () ma queste in pratica non vengono mai applicate. La Commissione deve far sì che le sanzioni previste dalla normativa comunitaria, la cui definizione e la cui applicazione sono disciplinate dalle legislazioni nazionali degli Stati membri, siano applicate rigorosamente in tutti gli Stati membri secondo norme armonizzate.

1.88. Nella comunicazione del 29 marzo 1995 () sulle «Frodi nel regime di transito» la Commissione illustra, oltre alle misure adottate (punto 5 della comunicazione), quelle che propone di attuare al fine di lottare contro le frodi nella procedura di transito (punto 6.3.2 della comunicazione), in particolare la messa a punto dell'informatizzazione del regime di transito comunitario, che la Corte raccomanda di accelerare. La Corte sottolinea inoltre l'esigenza che la Commissione adotti le misure necessarie affinché:

a) gli Stati membri applichino in modo coerente e armonizzato le disposizioni comunitarie in materia di competenze rispettive degli uffici di partenza e degli uffici di destinazione;

b) siano soppressi i ritardi accumulatisi prima dell'appuramento delle dichiarazioni, ritardi che compromettono la sicurezza e l'affidabilità del sistema e creano ulteriori ritardi nella riscossione delle risorse proprie comunitarie;

c) siano individuati tempestivamente i casi di irregolarità onde recuperare più rapidamente i diritti dovuti;

d) gli Stati membri applichino sanzioni in tutti i casi di contravvenzione alle norme di transito, specie quando le merci non sono presentate in dogana presso l'ufficio di destinazione;

e) gli Stati membri espletino i controlli previsti, in particolare i controlli a posteriori attualmente trascurati nell'ambito della procedura semplificata; la Commissione riceva resoconti periodici dei controlli effettuati dagli Stati membri e le constatazioni fatte nel corso di detti controlli, esigendo al contempo che i controlli effettivamente svolti possano essere ricostruiti, in qualsiasi momento, in occasione di verifiche successive da parte delle istituzioni comunitarie.

1.89. Nella misura in cui gli Stati membri percepiscono il 10 % delle risorse proprie tradizionali per coprire le relative spese di riscossione, essi si impegnano implicitamente a fornire un servizio di qualità che tuteli, in misura considerevole, gli interessi finanziari comunitari in gioco. È necessario apportare miglioramenti in questo settore per riportare ad un livello adeguato la qualità del servizio in causa al fine di restituire al regime di transito il grado di affidabilità e di sicurezza indispensabile per la salvaguardia degli interessi finanziari e per lo sviluppo degli scambi commerciali dell'UE.

L'IVA SUGLI SCAMBI INTRACOMUNITARI

Introduzione

1.90. L'attuazione del mercato interno comunitario ha aperto uno spazio senza frontiere interne nel quale è assicurata la libera circolazione delle merci, delle persone, dei servizi e dei capitali. L'abolizione delle frontiere fiscali comporta che l'IVA sugli acquisti intracomunitari sia riscossa nello Stato membro d'origine e non più in quello di destinazione. In attesa dell'instaurazione del regime definitivo, è stato posto in essere, dal 1° gennaio 1993 al 31 dicembre 1996, un regime transitorio. Nell'ambito di tale regime l'IVA continua ad essere riscossa nel paese di destinazione ma le formalità doganali e i relativi controlli alle frontiere tra gli Stati membri sono stati aboliti e sostituiti con le procedure di dichiarazione fiscale proprie di ciascuno Stato membro.

1.91. Allo scopo di consentire l'applicazione del regime transitorio e compensare in tal modo i rischi di frode che comporta l'abolizione delle frontiere fiscali è stato istituito un sistema per lo scambio d'informazioni denominato VIES (VAT Information Exchange System - Sistema per lo scambio di informazioni in materia di IVA).

Le entrate IVA

1.92. Le verifiche sono state effettuate sulla base di missioni di controllo in cinque Stati membri (D, F, I, NL, UK) e di un questionario inviato agli altri sette.

1.93. La tabella 1.4 illustra l'andamento, durante il periodo compreso fra il 1989 e il 1993, delle entrate IVA riscosse per Stato membro, in valore assoluto e in relazione al PNL ai prezzi correnti. Si constata quanto segue:

a) in linea di massima le entrate IVA e il PNL hanno registrato un aumento costante e parallelo fino al 1993;

b) benché in tutti gli Stati membri il PNL abbia registrato un aumento costante, l'evoluzione delle entrate tra il 1992 e il 1993 mostra che cinque Stati membri (DK, E, F, NL e P) hanno subìto un calo delle entrate oscillante tra l'1,5 % e il 10,3 %; negli altri sette Stati membri (B, D, GR, IRL, I, L e UK) le entrate hanno registrato un aumento compreso tra lo 0,3 % e il 10,3 %.

1.94. Nel 1993 le entrate IVA relative all'insieme dell'Unione sono ammontate a 359 600 Mio ECU, registrando un leggero calo rispetto al 1992 ( P0,1 %) benché il PNL comunitario si sia mantenuto in costante aumento (+0,8 %).

Il sistema VIES

1.95. L'obiettivo principale del sistema VIES è quello di informare le autorità fiscali di ciascuno Stato membro in merito alle forniture intracomunitarie dichiarate dai rispettivi operatori, allo scopo di verificare la tassazione degli acquisti intracomunitari. A tal fine ciascuno Stato membro è tenuto a mettere a punto un sistema efficace di archiviazione e di trasmissione elettronica delle informazioni raccolte presso i propri operatori fornitori intracomunitari sul livello globale dei loro scambi con altri Stati membri. Tale sistema informativo si articola sostanzialmente intorno a due basi dati gestite da ciascuno Stato membro, una relativa agli operatori, l'altra alle forniture intracomunitarie; tutte queste basi sono collegate mediante rete.

1.96. A norma dell'articolo 6, paragrafo 4, del regolamento (CEE) n. 218/92 del Consiglio, del 27 gennaio 1992, le persone che intervengono in una fornitura intracomunitaria di beni o in una prestazione intracomunitaria di servizi possono richiedere conferma della validità del numero di identificazione IVA della controparte. Ciascuno Stato membro dispone a tal fine di una base dati, denominata base dati degli operatori, contenente il registro dei suoi soggetti passivi dotati di un numero di identificazione IVA. Tale base dati è accessibile alle autorità competenti degli altri Stati membri mediante la rete VIES.

1.97. Le informazioni relative agli elenchi riepilogativi sono acquisite dall'amministrazione nel sistema informatico VIES e debbono essere trasmesse automaticamente agli altri Stati membri entro un termine di tre mesi dalla fine del trimestre al quale i dati si riferiscono. In pratica gli Stati membri rispettano il termine fissato dal regolamento. Al massimo si verificano ritardi di qualche giorno lavorativo.

1.98. Per quanto attiene alle basi dati delle forniture intracomunitarie, la qualità delle informazioni in esse contenute è relativa. Le procedure di registrazione dei dati e di controllo iniziale variano a seconda degli Stati membri, e non sempre i dati sono completi ed esatti. Essi non sono sempre aggiornati poiché il 10-20 % delle acquisizioni è effettuato posteriormente alla data di trasmissione prescritta.

1.99. Le procedure di registrazione e di controllo iniziale dei dati variano a seconda degli Stati membri. Benché conformi ai regolamenti, le informazioni registrate non sono identiche in tutti gli Stati membri. Ad esempio, in Germania non era necessario indicare il traffico triangolare. In Danimarca, in Irlanda, nel Regno Unito e nei Paesi Bassi si applicano dei regimi annuali speciali per talune categorie di operatori (per esempio le piccole imprese) quando non è indicato il valore delle forniture, che pertanto non può essere trasmesso agli altri Stati membri.

L'osservanza delle procedure da parte degli operatori e la gestione dell'acquisizione dei dati

1.100. In virtù dell'articolo 4 del regolamento (CEE) n. 218/92 gli Stati membri garantiscono che la base di dati sia aggiornata, completa ed esatta.

1.101. Le informazioni sull'esattezza dei vari dati dichiarati negli elenchi riepilogativi sono scarsamente affidabili. Nel 1993, l'esame espletato dalla Corte sulle informazioni fornite dalla Commissione riguardo a tutti gli Stati membri ha evidenziato che oltre il 10 % dei dati comunicati dagli operatori sono stati ritenuti dagli Stati membri inesatti alla partenza e il 5 % circa di tali dati lo era ancora all'inizio del giugno 1994.

>SPAZIO PER TABELLA>

1.102. Le procedure di correzione variano a seconda degli Stati membri. Le informazioni disponibili indicano che il numero di dati da correggere è passato da 265 514 alla fine di giugno 1993 a 608 387 al 6 giugno 1994. Tale cifra non comprende i dati della Francia e dei Paesi Bassi perché non esistono informazioni sui dati in attesa di correzione. Uno Stato membro (UK) rappresentava da solo quasi il 50 % delle 608 387 correzioni da effettuare. Le procedure per controllare l'esaustività e l'esattezza del valore delle forniture dichiarato variano a seconda degli Stati membri. Alcuni di essi (GR, NL, DK) espletano tali controlli ancor prima di trasmettere i dati agli altri Stati membri.

1.103. In base ad un accordo generale, inizialmente concluso all'interno delle amministrazioni nazionali interessate, le amministrazioni fiscali dovrebbero adottare un atteggiamento indulgente riguardo alla mancata osservanza delle procedure da parte degli operatori. In genere, le autorità fiscali hanno inviato lettere con l'avviso di una possibile ammenda. In realtà, nella maggior parte degli Stati membri, fino al giugno 1994, non sono state imposte ammende, benché migliaia di operatori siano risultati inadempienti in varie occasioni. Sarebbe opportuno attuare un'efficace politica sanzionistica.

L'utilizzo dei dati registrati e l'evoluzione delle strategie di controllo

1.104. In uno Stato membro (NL) in cui tale verifica era stata ampiamente svolta, è risultato che l'85 % delle dichiarazioni IVA nazionali riportavano acquisti intracomunitari ma indicavano un importo diverso dall'importo delle forniture intracomunitarie dichiarato dai fornitori esteri, anche considerando un certo margine di tolleranza. Il sistema ha consentito di individuare altre irregolarità ed omissioni in alcuni Stati membri, quali la Francia e i Paesi Bassi.

1.105. Mediante il sistema VIES l'amministrazione di uno Stato membro può domandare informazioni su un determinato operatore o su un'operazione specifica a fini di raffronto con i dati in suo possesso. L'utilizzo dei risultati di detti raffronti da parte degli Stati membri varia in misura considerevole. In taluni Stati membri (D e NL), al momento dell'ispezione (aprile 1994) gli uffici locali non erano ancora in grado di procedere a tali domande. Il numero di domande è aumentato notevolmente. Mediante il sistema in causa sono stati individuati casi di frode, ad esempio nel Regno Unito, dove è stata recuperata IVA per 200 000 UKL.

La supervisione del nuovo regime transitorio da parte della Commissione

1.106. Il 23 novembre 1994 la Commissione ha presentato una relazione sul funzionamento del regime transitorio di imposizione IVA sugli scambi intracomunitari, conformemente all'articolo 28 della direttiva 77/388/CEE del Consiglio del 17 maggio 1977. A giudizio della Commissione il regime nel suo complesso è operativo e rispondente alle esigenze degli operatori, dei consumatori e degli Stati membri. Le principali difficoltà riscontrate interessano l'armonizzazione di taluni regimi, la funzione dei rappresentanti fiscali, i regimi speciali e la mancanza di attendibilità dell'Intrastat, che è un sistema informativo statistico sugli scambi intracomunitari.

1.107. Per quanto riguarda i controlli fiscali, la relazione indica che essi sono innanzitutto di competenza degli Stati membri, ai quali spetta trarre il massimo profitto dalle informazioni disponibili, completate, se necessario, da qualsiasi altro dato statistico o economico utile. La relazione pone altresì l'accento sul necessario rafforzamento della cooperazione amministrativa tra gli Stati membri.

1.108. La Commissione doveva presentare, entro luglio 1994, alcuni criteri generali per definire la portata degli impegni assunti dagli Stati membri in relazione alle richieste speciali di ulteriori informazioni [articoli 5 e 7 del regolamento (CEE) n. 218/92]. Al 31 marzo 1995 questi criteri non erano ancora stati stabiliti.

Conclusione inerente all'IVA sugli scambi intracomunitari

1.109. L'attuazione tecnica del sistema VIES si è svolta in condizioni soddisfacenti. Le basi dati esistono e funzionano. Le nuove procedure sembrano essere state accettate senza difficoltà dai soggetti passivi. Di per sé, si tratta di un risultato positivo, senza il quale non sarebbe neppure possibile passare alla fase di utilizzo del sistema. Gli Stati membri hanno interesse a far sì che la riscossione delle entrate IVA sia efficace e a tal fine utilizzano in misura sempre più ampia il sistema VIES.

1.110. Per quanto riguarda le basi dati degli operatori, il sistema funziona ma il grado di utilizzazione varia in larga misura a seconda degli Stati membri. Anche il modo in cui questi ultimi si avvalgono del sistema VIES varia notevolmente: raffronto sistematico dei dati, aggiornamento delle informazioni in vista dei singoli controlli, espletamento di analisi dei rischi o analisi degli scambi intracomunitari.

1.111. Fino ad ora non risulta che il passaggio al nuovo regime abbia avuto un'incidenza negativa sulle entrate IVA degli Stati membri. Tuttavia, la Commissione dovrebbe sorvegliare attentamente l'evoluzione delle entrate IVA al fine di individuare eventuali problemi connessi al passaggio dall'attuale regime al regime definitivo.

IL PRODOTTO NAZIONALE LORDO

Introduzione

1.112. Nel 1994 il volume delle risorse basate sul PNL è ammontato a 19 796,4 Mio ECU (cfr. la tabella 1.1), di cui 19 725,5 Mio ECU iscritti in bilancio a titolo della risorsa PNL e 70,9 Mio ECU iscritti a titolo della correzione relativa al Regno Unito. Nel 1989 tale volume era pari 3 906,1 Mio ECU. La percentuale del volume di bilancio della risorsa PNL rispetto al totale delle entrate iscritte nel bilancio comunitario, che per l'esercizio 1989 era pari all'8,7 %, è passata al 29,0 % nel 1994. Il ruolo dell'aggregato PNL degli Stati membri come parametro per determinare l'insieme delle risorse proprie dell'UE è stato descritto nelle relazioni annuali precedenti ().

1.113. Nel 1994 la Corte ha proseguito la verifica del PNL espletando un controllo basato sull'esame del sistema. Essa ha esaminato la procedura per l'elaborazione delle previsioni del PNL e i divari esistenti tra le previsioni e le osservazioni statistiche. Per quanto riguarda il PNL statistico, l'esame ha interessato la trasmissione dei dati PNL da parte degli Stati membri e la gestione ed i controlli esercitati in virtù degli articoli 6 e 7 della direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio del 13 febbraio 1989 () e dell'articolo 19 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 ().

La previsione del PNL

L'elaborazione delle previsioni

1.114. A seguito delle osservazioni formulate () sull'assenza di normativa in materia di elaborazione delle previsioni del PNL, la Corte ha esaminato la procedura per l'elaborazione delle previsioni. Nel corso di detta procedura, le previsioni indipendenti della Commissione e degli Stati membri sono esaminate dal comitato consultivo delle risorse proprie. Nell'elaborare le previsioni definitive la Commissione tiene conto in primo luogo del parere espresso dal comitato.

I divari tra le previsioni e le osservazioni statistiche

1.115. La tabella 1.5 riporta, per il periodo 1989-1993, gli scarti tra le osservazioni statistiche e le previsioni definitive dei PNL. Essa dà luogo alle seguenti osservazioni:

a) per l'UE la stima in difetto di P5,6 % per l'esercizio 1989 si è ridotta nel corso degli esercizi successivi ( P4,8 % nel 1990, P1,4 % nel 1991) fino a subire un'inversione e diventare una stima in eccesso di +0,3 % nel 1992 e di +3,4 % nel 1993; ciò è dovuto al fatto che le previsioni tendono ad essere stimate in difetto nei periodi di espansione economica e in eccesso nei periodi di recessione;

b) per quattro Stati membri (GR, IRL, L, P) la stima in difetto è sistematica e spesso rilevante durante tutto il periodo 1989-1993. Se per l'Irlanda, il Lussemburgo e il Portogallo si osserva una tendenza al miglioramento per gli anni 1992 e 1993, per la Grecia il grado di divario rimane immutato. Per questi Stati i saldi e gli adeguamenti ai rispettivi saldi versati nel 1994 a causa della succitata stima in difetto sono stati rispettivamente di 32,6 Mio ECU (GR), 10,6 Mio ECU (IRL), 4,0 Mio ECU (L) e 32,1 Mio ECU (P), ossia rispettivamente pari al 14,6 % (GR), al 9,6 % (IRL), al 10,2 % (L) e al 12,8 % (P) delle risorse PNL che ciascuno di essi ha versato a titolo dell'esercizio 1994;

c) di conseguenza, anche se gli errori sistematici vengono corretti all'atto del calcolo dei saldi, gli oneri finanziari provvisori a carico dei quattro Stati membri di cui sopra, le cui basi imponibili IVA sono state ridotte al 55 % del PNL durante tutto il periodo considerato, sono stati valutati in difetto durante questo quinquennio a titolo della risorsa IVA, della risorsa PNL e del finanziamento della correzione concessa al Regno Unito, a causa della stima in difetto dei dati relativi al PNL.

1.116. La Commissione dovrebbe aggiornare le previsioni PNL nella fase finale della procedura di bilancio, qualora l'andamento economico di taluni Stati membri lo renda palesemente necessario.

Il PNL statistico

La trasmissione dei dati alla Commissione

1.117. Ai sensi dell'articolo 3 della direttiva 89/130/CEE, Euratom i dati statistici relativi ai PNL degli Stati membri e ai loro componenti sono forniti alla Commissione anteriormente al 1° ottobre di ogni anno. I dati trasmessi, espressi in moneta nazionale, riguardano l'anno precedente e le eventuali modifiche apportate alle cifre già fornite dei tre precedenti esercizi. Nel 1994 gli Stati membri hanno trasmesso senza ritardi significativi i dati relativi all'esercizio 1993 e le modifiche relative al periodo 1990-1992.

1.118. In virtù dell'articolo 2 della succitata direttiva 89/130/CEE, Euratom i dati possono essere presentati secondo le tre prospettive definite nel quadro del sistema europeo di conti economici integrati (SEC), vale a dire la prospettiva della produzione, la prospettiva delle spese e la prospettiva dei redditi. Secondo la Commissione tutti gli Stati membri erano in grado di presentare le tre prospettive del PNL al 1° ottobre 1994. I controlli svolti dalla Corte hanno invece dimostrato che non tutti gli Stati membri hanno presentato le tre prospettive.

1.119. Nell'ambito della presentazione dei dati statistici trasmessi nel 1994 secondo ciascuna delle tre prospettive, sussistono lacune riguardo alla ripartizione del prodotto interno lordo (PIL). Queste riguardano, ad esempio, la produzione di beni e servizi e i consumi intermedi (B, D, GR, UK), la descrizione particolareggiata dei consumi finali nazionali delle famiglie (L) oppure i redditi da lavoro dipendente e il risultato netto di gestione dell'economia (P). Si osserva inoltre che la Danimarca, nella prospettiva della produzione, non fornisce alcun dato sulle imposte gravanti sulle importazioni, IVA esclusa. L'Irlanda, nella prospettiva delle spese, non fornisce l'importo dei consumi delle istituzioni sociali private.

1.120. Per quanto concerne il territorio economico definito ai fini dell'applicazione della direttiva 89/130/CEE, Euratom la Francia ne tiene conto a livello dell'importo complessivo del PNL, ma continua a non prenderlo in considerazione per il PIL e i suoi componenti, né per il passaggio dal PIL al PNL. Questo problema è già stato più volte evocato.

Il controllo del calcolo del PNL da parte della Commissione

1.121. Nel 1994 la Corte ha proseguito l'esame delle verifiche effettuate dalla Commisione, di concerto con gli Stati membri, sui dati PNL ad essa trasmessi da questi ultimi. Dal 1° gennaio 1989, data di inizio dell'applicazione del regolamento (CEE) n. 1552/89, la Commissione ha abbinato le proprie missioni di verifica in loco in due Stati membri (Grecia e Portogallo) alle missioni di assistenza agli istituti statistici dei succitati Stati membri nell'ambito dei lavori di revisione dei conti nazionali.

1.122. Le verifiche della Commissione avevano lo scopo di esaminare i progressi compiuti nei lavori di armonizzazione dei PNL, con particolare attenzione a quegli aspetti riguardo ai quali la Commissione aveva emesso riserve nel 1992 (). I relativi rapporti di controllo evidenziano la diversità degli sforzi necessari per porre rimedio alle deficienze individuate nei conti nazionali degli Stati membri.

1.123. Nel 1994 la Commissione ha notificato alle autorità tedesche 11 nuove riserve concernenti le procedure e le basi statistiche relative ai nuovi Laender, e alle autorità portoghesi cinque nuove riserve sulle procedure statistiche. Ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 8, del regolamento (CEE) n. 1552/89 l'effetto retroattivo delle riserve notificate nel settembre 1994 è limitato all'anno 1990, il che esclude per il Portogallo qualsiasi correzione dei dati relativi al 1989.

L'armonizzazione dei dati PNL

1.124. Secondo quanto dichiarato dal Consiglio e dalla Commissione il 13 febbraio 1989, in occasione dell'adozione della direttiva 89/130/CEE, Euratom (), il comitato PNL «concentra la propria attività sul miglioramento del grado di copertura della cosiddetta economia parallela nei conti nazionali». Il 22 febbraio 1994 la Commissione ha adottato la decisione 94/168/CE, Euratom () che impone agli Stati membri l'applicazione di misure specifiche miranti a migliorare l'esaustività del PNL e un calendario preciso da rispettare per la stesura delle relazioni da inviare alla Commissione. Il piano d'azione definito dalla succitata decisione accusa ritardo. Nel 1994 il comitato PNL ha esaminato solo due argomenti di studio sui quattro inizialmente previsti (); inoltre, l'esame non ha interessato tutti gli Stati membri.

1.125. Nel 1994 il comitato PNL ha esaminato per la prima volta una relazione sulla componente agricola del PNL. In base ai documenti relativi al succitato esame il comitato sarebbe giunto alla conclusione che l'analisi della componente in causa continua ad essere incompleta e che particolarmente le informazioni sulle fonti e sui metodi di stima del conto della produzione agricola in taluni Stati membri (GR, E, I, P, UK) sono imprecise.

1.126. Nel 1994 non tutti gli Stati membri hanno attuato le conclusioni del comitato PNL relative al trattamento di taluni problemi cruciali, individuati fin dall'ultimazione degli inventari nel 1992, quali il passaggio dal PIL al PNL, il trattamento delle istituzioni finanziarie, la delimitazione tra utilizzazioni finali e consumo intermedio ed il trattamento delle amministrazioni pubbliche e private ().

1.127. L'assenza di soluzione ai problemi descritti ritarda il conseguimento degli obiettivi di esaustività, affidabilità e comparabilità degli aggregati PNL trasmessi alla Commissione dagli Stati membri, obiettivi questi definiti prioritari dalla Commissione e degli Stati membri.

Conclusione relativa al PNL

1.128. I PNL di previsione degli Stati membri utilizzati nella procedura di bilancio sono stabiliti dalla Commissione in base a proposte elaborate dalla stessa e a proposte presentate dagli Stati membri.

1.129. Il raffronto tra le previsioni definitive adottate per ciascuno Stato membro e le osservazioni statistiche evidenzia, per taluni Stati membri, errori sistematici e rilevanti durante il periodo esaminato; la correzione di questo fenomeno richiede, all'occorrenza, che le previsioni siano aggiornate nella fase finale della procedura di bilancio.

1.130. Per quanto riguarda il PNL statistico, gli ultimi problemi posti in luce dalla Corte e relativi alla presentazione dei dati dovrebbero trovare una soluzione definitiva con la trasmissione, da parte degli Stati membri, dei dati relativi all'esercizio 1994.

1.131. Le verifiche svolte dalla Commissione sul calcolo da parte degli Stati membri dei rispetti PNL continuano ad evidenziare carenze in talune contabilità nazionali, con conseguente notifica di nuove riserve. I lavori intrapresi per migliorare i dati PNL, specie sul piano dell'esaustività, non consentono di conseguire gli obiettivi previsti e l'attuazione delle soluzioni ai problemi metodologici rilevanti rimane in sospeso. Cionostante, tali lavori contribuiscono ad accrescere l'attendibilità del PNL in quanto misura della capacità contributiva degli Stati membri.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

L'ESECUZIONE DEL BILANCIO

1.3. La Commissione ha iscritto nella sua lettera rettificativa al progetto preliminare di bilancio rettificativo e suppletivo (PPBRS) n. 2/94 un saldo di bilancio per l'esercizio 1993 di 971 milioni di ECU e una riduzione degli stanziamenti FEAOG-garanzia di 1 678 milioni di ECU.

L'autorità di bilancio ha mantenuto queste iscrizioni. Per colmare la differenza tra il disavanzo dei saldi IVA/PNL dell'esercizio 1993 nel 1994, valutato a 4 080 milioni di ECU, e le iscrizioni proposte dalla Commissione, essa ha inoltre iscritto in bilancio, nel nuovo articolo 302, l'eccedenza prevedibile dell'esercizio 1994 di 1 500 milioni di ECU.

LA GESTIONE FINANZIARIA

La gestione finanziaria negli Stati membri

Procedure contabili

1.5. Per quanto riguarda le anomalie constatate dalla Corte, verranno presi gli opportuni contatti con l'amministrazione danese affinché siano applicati gli interessi di mora conformemente all'articolo 11 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89.

1.6. La Commissione ritiene che il ritardo nel recupero in seguito a un controllo non dia luogo necessariamente a un ritardo nella messa a disposizione. La Commissione terrà conto della situazione segnalata dalla Corte in occasione di un prossimo controllo.

1.8. Nel corso dei controlli sulle risorse proprie effettuati in Grecia nel 1992 e nel 1994 la Commissione ha constatato le anomalie rilevate dalla Corte e ha dato a questo Stato, nelle relazioni di controllo, le indicazioni necessarie per porvi rimedio. L'azione proseguirà.

Per quanto riguarda il Regno Unito, le osservazioni della Corte confermano quanto già constatato dalla Commissione nel corso dei controlli risorse proprie effettuati nel 1994 e nel 1995. La Commissione ha preso contatto con lo Stato membro interessato affinché questo problema sia risolto.

1.9. Gli elementi attualmente a disposizione della Commissione non consentono di prendere definitivamente posizione per quanto riguarda le condizioni nelle quali ha avuto luogo il trasferimento dalla contabilità A alla contabilità B, da un lato, e, dall'altro, quelle che giustificano la spesa di garanzia. Si prenderà contatto con le autorità tedesche per chiarire la situazione e, se del caso, trarne le opportune conseguenze.

LA MUTUA ASSISTENZA NEL QUADRO DELLA LOTTA CONTRO LE FRODI DOGANALI

L'attuazione della mutua assistenza

1.16. Gli importi di 600 milioni di ECU e di 275 milioni di ECU rappresentano delle ricostituzioni di carattere statistico. Se sono sufficienti per dare un ordine di grandezza del fenomeno, non rappresentano tuttavia un importo certo di credito.

La sorveglianza delle riscossioni da parte della Commissione

1.17. Le comunicazioni degli Stati membri a titolo del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 raramente tengono conto delle informazioni scambiate nel quadro della mutua assistenza (schede M.A. - regolamento n. 1468/81). Per questa ragione, la Commissione ricorda che la base di dati IRENE non contiene a questo stadio tutte le informazioni necessarie per una sua utilizzazione sistematica nel quadro della sorveglianza finanziaria dei casi di frode e di irregolarità. A questa lacuna si porterà rimedio con l'adozione della proposta di modifica del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 intesa a completare le comunicazioni degli Stati membri ma anche a introdurre l'obbligo di un loro aggiornamento (con indicazione delle competenze affidate alle autorità amministrative e alle autorità giudiziarie).

La sorveglianza delle riscossioni da parte degli Stati membri

1.20. I fascicoli in questione sono in fase di discussione con gli Stati membri. La Commissione ne trarrà le conseguenze del caso eventualmente anche sul piano dell'apertura di procedure di infrazione.

1.25. La Commissione ha informato gli Stati membri, il 25 agosto 1992, che il termine di risposta di cui al punto 1.22 era scaduto ed era di conseguenza necessario procedere alla riscossione dei dazi su tale base.

Sulla questione la Commissione interpellerà il Regno Unito, nonché gli altri Stati membri interessati, per individuare l'importo effettivamente caduto in prescrizione ed esaminare se il mancato accertamento è imputabile allo Stato membro interessato. La Commissione ne trarrà le conclusioni del caso.

1.26 1.27. In seguito alle domande d'informazione rivolte dalla Commissione, gli Stati membri interessati hanno comunicato che le risorse proprie contabilizzate erano superiori all'importo di 1,5 milioni di ECU segnalato dalla Corte. Si tratta di:

- 422 588 ECU riscossi dall'Irlanda, dai Paesi Bassi e dal Regno Unito,

- e 1 417 275 ECU ancora in fase di recupero in Belgio, in Francia e nel Regno Unito. I casi francesi sono oggetto di un ricorso al «Comité de conciliation et d'expertise douanière».

1.28 1.29. Il 25 novembre 1993 la Commissione ha informato gli Stati membri sui risultati della missione comunitaria e il 18 marzo 1994, data che doveva essere considerata in linea di massima come data di chiusura delle indagini, ha consegnato loro o trasmesso le prove, intese a stabilire formalmente l'esistenza di un'irregolarità, necessarie alle azioni di recupero.

Nel frattempo, la Commissione aveva informato a più riprese gli Stati membri sulle conseguenze della missione in termini di recupero. Secondo la normativa in vigore, questi ultimi non avevano bisogno di un invito specifico della Commissione per mettere in atto le procedure di recupero dal momento che i risultati della missione erano stati comunicati.

La Commissione ha comunque preso dei provvedimenti per accelerare la procedura decisionale interna intesa a trattare situazioni di questo tipo.

La necessità di adattare la normativa doganale comunitaria

Prescrizione

1.31 1.33. Le osservazioni fatte dalla Corte sono pertinenti. La Commissione, che condivide questa preoccupazione e comprende che la scadenza dei tre anni può impedire in alcuni casi, soprattutto quando i controlli a posteriori implicano ricerche più approfondite, l'azione di lotta contro le irregolarità, ha già elaborato una proposta di emendamento del codice doganale comunitario.

Tale emendamento consentirebbe alle amministrazioni nazionali di procedere direttamente alla contabilizzazione dei dazi, ancora prima che l'importo legalmente dovuto possa essere determinato con certezza, garantendo in tal modo un'applicazione omogenea e più efficace della regolamentazione doganale.

L'assenza di garanzie al momento dei controlli a posteriori

1.34 1.35. La questione sollevata dalla Corte sarà esaminata dai servizi della Commissione per presentare, se del caso, al Comitato del codice gli emendamenti appropriati.

L'insufficienza delle garanzie in materia di transito

1.36. La Commissione è conscia dei problemi menzionati dalla Corte. Il dispositivo relativo alle garanzie nel transito comunitario è già stato rafforzato dal regolamento (CEE) n. 3254/94, del 19 dicembre 1994, che modifica in particolare gli articoli 360, 361 e 368 delle disposizioni di applicazione del codice doganale.

Un progetto di regolamento della Commissione inteso a rafforzare maggiormente questo dispositivo, e che si orienta nel senso evocato dalla Corte, è in discussione al Comitato del codice doganale - sezione transito. Inoltre, essa propone provvedimenti complementari relativi ad itinerari obbligatori e al divieto di cambiare l'ufficio di destinazione per il trasporto delle merci sensibili.

1.37. La Commissione ammette che l'applicazione di vari elenchi di merci potrebbe provocare delle difficoltà. Inoltre, si è tenuto conto della preoccupazione della Corte nel progetto di regolamento della Commissione attualmente all'esame del Comitato del codice doganale - sezione transito.

Il termine per la conservazione dei documenti giustificativi

1.38. È assolutamente vero che in alcuni accordi o regimi preferenziali il termine di conservazione dei documenti è fissato a 2 anni, mentre in altri è stato portato a 3 anni. La Commissione, conscia della necessità di prevedere un termine corrispondente a quello durante il quale può effettuarsi il recupero a posteriori, ha proposto che il termine minimo di 3 anni sia introdotto negli accordi in via di rinegoziato nonché nei regimi autonomi [ad esempio nel caso del sistema delle preferenze generalizzate (SPG) dal 7.1.1995].

L'assenza di supervisione da parte della Commissione degli strumenti nazionali per il recupero

1.39 1.40. Tra le azioni di recupero, la riscossione coattiva negli Stati membri è oggetto di uno studio avviato dalla Commissione nell'autunno 1994 con l'invio di un questionario agli Stati membri. L'analisi delle risposte esige nuovi contatti con le amministrazioni interessate.

Non appena lo studio sarà completato, al massimo entro il primo semestre del 1996, la Commissione disporrà di un ulteriore strumento per valutare meglio in che misura gli Stati membri soddisfano i loro obblighi in materia di recupero.

Inoltre, tutte le domande degli Stati membri relative a crediti momentaneamente non esigibili devono essere accompagnate dagli elementi fattuali che consentano alla Commissione di valutare la diligenza dello Stato stesso nell'azione di recupero.

Conclusione relativa alla mutua assistenza nel quadro della lotta contro le frodi doganali

1.42. Per migliorare le comunicazioni degli Stati membri in materia di recupero, la Commissione ha proposto nel dicembre 1992 una modifica del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 che consentirebbe una sorveglianza del recupero come auspicato dalla Corte. Nel frattempo, ha messo in atto una sorveglianza del recupero per campione di alcuni casi selezionati sulla base dell'analisi dei rischi.

1.43. Nell'esecuzione del programma annuale di controllo, i cui temi vengono identificati sulla base dell'analisi dei rischi, la Commissione verifica in particolare la conformità delle disposizioni e istruzioni nazionali alla normativa comunitaria. Quando individua disposizioni e istruzioni nazionali contrari a tale normativa la Commissione esige la modifica di tali disposizioni al fine di renderle compatibili. Ad esempio, nel 1993 e 1994 la Commissione ha fatto modificare agli Stati membri, in 22 casi, le normative nazionali.

Tutti i progetti di regolamenti comunitari con implicazioni sulle risorse proprie, nonché i vari accordi e gli accordi preferenziali, formano oggetto di una consultazione nel quadro della Commissione. Questa controlla che gli interessi finanziari della Comunità siano salvaguardati proponendo eventualmente le opportune modifiche.

La Commissione ha già apportato dei miglioramenti ai testi, ad esempio nel caso del nuovo schema SPG entrato in vigore il 1° gennaio 1995 (regolamento n. 3281/94), che prevede la possibilità del ritiro temporaneo da detto schema in caso di frode e di mancanza di cooperazione amministrativa da parte del paese beneficiario per il controllo dei certificati d'origine formula A.

Inoltre, la Commissione ha modificato l'articolo 900 delle disposizioni di applicazione del codice doganale per apportare le necessarie chiarificazioni intese a escludere la concessione retroattiva di un trattamento preferenziale a merci che hanno formato oggetto di frodi o di irregolarità.

La Commissione ha peraltro messo in evidenza, nei suoi controlli delle risorse proprie, un problema pratico che incontrano gli Stati membri nell'utilizzare la nozione di «dubbio fondato», in quanto motivo che consente loro di chiedere il controllo a posteriori presso i paesi beneficiari della validità dei certificati. La Commissione, in stretta collaborazione con gli Stati membri, adotterà dei provvedimenti che consentano un'applicazione armoniosa di questa nozione da parte dell'insieme degli Stati membri.

1.44. La Commissione aderisce all'invito della Corte.

In stretta collaborazione con gli Stati membri, la Commissione sta identificato le irregolarità doganali in base al codice doganale comunitario e alle sue disposizioni d'applicazione nonché secondo la loro specificità e il loro grado di gravità. L'obiettivo perseguito è quello di individuare i punti sui quali è necessario un ravvicinamento per garantire l'uguaglianza di trattamento degli operatori economici e proteggere efficacemente gli interessi finanziari della Comunità.

Inoltre, la Commissione ricorda che la proposta di decisione del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'adozione di un programma della dogana comunitaria («Dogana 2000») attualmente in fase di discussione [COM(95) 119 def.] offre un quadro giuridico sicuro all'azione già avviata. Fra le azioni da mettere in atto nel quadro di tale programma si può citare il rafforzamento della cooperazione con le amministrazioni doganali dei paesi terzi e lo sviluppo delle missioni comunitarie in questi paesi nonché l'informatizzazione a livello comunitario dei servizi doganali per concentrare i controlli alla frontiera esterna e su settori ad alto rischio.

Nel 1994 sono state avviate presso gli Stati membri delle azioni di monitoraggio intese ad esaminare le procedure di controllo alla frontiera marittima e nelle zone franche. Altre azioni di monitoraggio si sono svolte inoltre nel quadro del TAFI (Textile Anti-Fraude Initiative).

IL REGIME DEL TRANSITO COMUNITARIO

Introduzione

1.47. La cifra di 1 000 000 di operazioni di transito indicata dalla Corte perché non appurata regolarmente risulta da un'inchiesta cui la Commissione ha proceduto presso gli Stati membri. Va tuttavia precisato che il 90 % di queste operazioni sono state regolarizzate in seguito e che solo 100 000 operazioni circa si sono rivelate irregolari.

Per quanto riguarda l'importo di dazi elusi a titolo del regime di transito, di cui 320 milioni di ECU a titolo delle risorse proprie tradizionali, si tratta di una statistica stabilita sommando gli impatti finanziari supposti dei casi di infrazione al transito che hanno formato oggetto di schede M.A., importi che rappresentano delle ricostituzioni di carattere statistico. Se bastano per dare un ordine di grandezza del fenomeno, non rappresentano tuttavia un importo certo di credito.

Ritardi constatati nell'attribuzione di destinazioni doganali alle merci introdotte nel territorio doganale dell'Unione europea

1.51 1.53. La Commissione contatterà gli Stati membri interessati per ottenere delle informazioni che le consentano di valutare se ci sono state delle conseguenze sulle risorse proprie e chiedere se del caso gli interessi di mora.

Il regime di transito esterno

L'attuazione del regime di transito esterno

1.54 1.61. La Commissione ha ricordato agli Stati membri la necessità di rispettare i termini previsti, in seguito alla relazione citata dalla Corte.

La Commissione ha inoltre fatto una proposta per ampliare il campo delle prove alternative in caso di mancato rinvio di questa copia all'ufficio di partenza. La proposta è in via di discussione nel Comitato del codice doganale - sezione transito.

1.55 1.57. Nei suoi controlli delle risorse proprie, anche la Commissione ha constatato le anomalie individuate dalla Corte negli Stati membri interessati. Dopo esame più approfondito, la Commissione curerà che venga applicato, se del caso, l'articolo 11 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 (interessi di mora) nei casi accertati di ritardo di riscossione che comportino ritardi nella messa a disposizione.

1.58. Nella risposta alle osservazioni della Corte, le autorità elleniche hanno ammesso l'esistenza dei ritardi rilevati. La Commissione provvederà a una sorveglianza adeguata.

Comunque, varie domande d'informazione rimangono senza seguito da parte dell'amministrazione ellenica, dato che alcuni uffici doganali comunitari rilasciano, contrariamente alla legislazione doganale comunitaria, dei documenti di transito per merci terze spedite via mare verso una zona franca situata nei porti marittimi della Grecia (Il Pireo e Salonicco).

La Commissione ha già avvertito alcune amministrazioni doganali di questo problema e intende fare una comunicazione ufficiale in merito.

1.60. La Commissione si metterà in contatto con l'Italia per ottenere maggiori informazioni che le permettano di valutare, se del caso, le incidenze sulle risorse proprie.

1.61. Nel corso del controllo effettuato dalla Commissione nel marzo 1995 nel Regno Unito è stato constatato che, dopo che le varie procedure di transito di Harwich sono state centralizzate, la situazione descritta dalla Corte è migliorata. La Commissione seguirà gli sviluppi.

Riscossione delle risorse proprie

1.64. La procedura osservata dalla Corte in Germania è stata constatata anche dalla Commissione nel corso dei suoi controlli. La Commissione condivide il parere della Corte che tale procedura non sia conforme alla normativa comunitaria. La Commissione provvederà a una sorveglianza adeguata, in particolare sotto il profilo finanziario.

1.65 1.66. Queste osservazioni formeranno oggetto di un esame approfondito da parte della Commissione sulla base delle risposte degli Stati membri interessati. La Commissione ne trarrà le opportune conseguenze.

1.67. Sulla base della descrizione fatta dalla Corte, la procedura greca non risulta conforme alla normativa comunitaria nella misura in cui le procedure nazionali possono pregiudicare la riscossione delle risorse proprie in caso di mancato recupero. La Commissione provvederà a una sorveglianza adeguata, in particolare sotto il profilo finanziario.

La qualità dei dati forniti sulle dichiarazioni di transito (documento T1)

1.68. Nel corso dei controlli delle risorse proprie, la Commissione ha osservato che i dati riportati nella dichiarazione di transito sono carenti ed ha ricordato nelle relazioni di controllo la necessità che le dichiarazioni di transito contengano degli enunciati conformi alla normativa, che consentano di identificare le merci.

La Commissione annette grande importanza al progetto d'informatizzazione della procedura di transito comunitario che consentirà di risolvere i problemi evocati dalla Corte. In particolare, nello studio sull'informatizzazione della procedura di transito comunitario è stato sottolineato il carattere obbligatorio del codice «merci» e l'indicazione precisa dell'ufficio di destinazione per poter inoltrare i messaggi relativi alle transazioni che vi sono destinate.

I rischi connessi all'assegnazione di una posizione doganale alle merci presentate in dogana (regime del transito esterno)

1.70 1.75. Anche la Commissione, come la Corte, ritiene che gli Stati membri debbano rinforzare i loro controlli sulla posizione doganale delle merci trasportate secondo la procedura semplificata delle operazioni di transito esterno.

Saranno chieste informazioni complementari agli Stati membri interessati nei casi in cui le anomalie osservate dalla Corte possano incidere sulle risorse proprie.

1.76. La procedura la cui applicazione è criticata dalla Corte era interamente nuova. Il Comitato del codice doganale - sezione transito ha adottato nella riunione di febbraio 1995 un accordo amministrativo per il controllo a posteriori di tali procedure. Ciò dovrebbe migliorare la situazione.

La computerizzazione del regime di transito comunitario

1.80. Anche la Commissione, come la Corte, è conscia che l'informatizzazione non sarà una panacea. Ritiene tuttavia che essa consentirà di risolvere i problemi legati all'appuramento delle operazioni di transito, ciò che si tradurrà in un effetto benefico in materia di recuperi (l'ufficio di partenza potrà avviare più rapidamente le azioni). Tenuto conto del tempo necessario alla messa in atto di questa informatizzazione, la Commissione sta inoltre esaminando se sia possibile utilizzare i sistemi esistenti e in particolare la rete informatizzata System Customs Enforcement Network (SCENT) per poter far fronte sin d'ora alle situazioni più preoccupanti.

Esempi di cattivo funzionamento

1.82 1.83. La Commissione esaminerà i casi menzionati dalla Corte con gli Stati membri interessati.

1.84. Si applica anche in questo caso la risposta data al punto 1.58.

1.85. La Commissione esaminerà i casi menzionati dalla Corte con gli Stati membri interessati e provvederà a una sorveglianza adeguata procedendo, se del caso, ad una richiesta di interessi di mora.

Conclusione relativa al transito comunitario esterno

1.86. Pur ammettendo l'importanza di incentrare le procedure sugli obblighi dell'obbligato principale, la Commissione ritiene che anche altri provvedimenti possano migliorare il funzionamento del regime.

La Commissione ha fatto recentemente delle proposte di modifica, soprattutto in materia di:

- introduzione dell'elasticità necessaria per vietare in tutta l'Unione la garanzia globale per i prodotti sensibili che presentano un elevato rischio di frode,

- divieto di modificare l'ufficio di destinazione nel caso di prodotti sensibili (o almeno autorizzazione di modifica subordinata al rispetto di condizioni che consentano di sorvegliare l'operazione di trasporto),

- fissazione di itinerari obbligatori.

Oltre a queste proposte, ne sta esaminando altre per migliorare e rafforzare la normativa applicabile, in particolare:

- l'introduzione di una procedura accelerata di rinvio e di appuramento dei documenti di transito relativi a prodotti sensibili ed eventualmente l'identificazione speciale di questi documenti,

- e la riduzione dei termini e delle fasi previsti nel quadro delle procedure d'inchiesta.

1.87. Per garantire l'applicazione effettiva delle sanzioni da parte degli Stati membri, nel settore del transito e in altri settori coperti dalla dogana, la Commissione, in stretta collaborazione con gli Stati membri, sta completando attualmente l'individuazione delle irregolarità doganali sulla base del codice doganale e delle sue disposizioni d'applicazione, nonché la determinazione della loro qualifica e del loro grado di gravità. L'intento di tale operazione, iniziata nei primi mesi del 1994, è di poter recensire in modo preciso le esigenze di ravvicinamento delle sanzioni, per garantire l'uguaglianza di trattamento degli operatori economici e proteggere efficacemente gli interessi finanziari della Comunità. Se del caso, la Commissione presenterà tempestivamente le proposte legislative che riterrà necessarie.

1.88. a) La Commissione, conscia del problema sollevato dalla buona esecuzione della normativa relativa al transito, ricorderà agli Stati membri le rispettive responsabilità degli uffici di partenza e di destinazione.

1.88. b) La Commissione inviterà gli Stati membri a recuperare il ritardo accumulato, da un lato, nelle varie tappe della procedura di appuramento e di ricerca nel transito comunitario (rinvio degli esemplari n. 5 agli uffici di partenza, lancio delle procedura di ricerca dopo quattro mesi) e, dall'altro, nella riscossione dei crediti entro il termine di quattordici mesi. Quando i ritardi nella messa a disposizione sono dovuti a un recupero tardivo, la Commissione chiede interessi di mora.

1.88. d) La Commissione condivide il parere della Corte secondo la quale l'applicazione delle sanzioni amministrative in caso di frode o di irregolarità è intesa a proteggere efficacemente gli interessi finanziari della Comunità. Per questa ragione la Commissione ha proposto nel 1994 un regolamento relativo alla tutela degli interessi finanziari e relativa Convenzione, volti ad instaurare sanzioni amministrative comunitarie.

1.88. e) La Commissione farà un quadro della situazione sui controlli a posteriori operati dagli Stati membri nell'ambito delle procedure semplificate. Essa chiederà agli Stati membri di indicare nella relazione di attività di controllo prevista all'articolo 17, punto 3, del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89, i controlli effettuati da questi nel quadro delle procedure semplificate.

L'IVA SUGLI SCAMBI INTRACOMUNITARI

Il sistema VIES

1.98. Durante il periodo in questione sono stati rilevati ritardi nella registrazione dei dati. La Commissione e gli Stati membri continuano a sorvegliare la situazione nel quadro del Comitato permanente per la cooperazione amministrativa (CPCA). Se necessario, la Commissione proporrà misure adeguate in materia.

1.99. Malgrado le divergenze notate dalla Corte, gli Stati membri agiscono, come sottolineato dalla Corte medesima, conformemente alla normativa vigente e non sono emersi problemi di rilievo nel funzionamento del sistema.

1.101 1.102. Dopo l'esame effettuato dalla Corte, la situazione delle linee che esigevano una correzione è migliorata. Per i primi due trimestri del 1993 il numero di dati da correggere era di 155 853, vale a dire il 2 % del totale di 7 358 241 dati dichiarati dagli operatori, mentre per i sei trimestri fino a giugno 1994 il numero dei dati da correggere è di 431 228, ancora una volta il 2 % del totale di 22 345 154 dati dichiarati dagli operatori.

Il Regno Unito ha inoltre informato la Commissione, in via bilaterale, che circa 50 000 delle restanti correzioni da apportare si riferiscono a forniture per un valore inferiore a 100 UKL (119 ECU).

La Commissione condivide il parere della Corte sul fatto che l'attuale situazione non è soddisfacente. Fin dall'inizio gli Stati membri avevano confermato che avrebbero controllato sistematicamente i dati presentati dagli operatori per cercare di eliminare gli errori manifesti e avrebbero trasmesso l'informazione agli altri Stati membri dopo la loro correzione. In pratica, ciò significa che essi eliminano i numeri di identificazione IVA improbabili (vale a dire quelli non conformi alle normative degli Stati membri). Oltre a ciò, gli Stati membri non sono obbligati a fare un controllo incrociato sistematico delle forniture intracomunitarie dichiarate dagli operatori nelle dichiarazioni periodiche con le informazioni date negli estratti riepilogativi, controlli che, data la differenza dei periodi di riferimento, sarebbero impossibili per alcuni Stati membri.

La Commissione e gli Stati membri continueranno a sorvegliare l'evoluzione del numero dei dati da correggere nell'ambito del Comitato permanente della cooperazione amministrativa (CPCA) e prenderanno i provvedimenti del caso.

1.103. La Commissione intende attirare l'attenzione degli Stati membri sull'obbligo di adottare i provvedimenti necessari perché gli operatori ottemperino agli obblighi di dichiarazione.

La supervisione del nuovo regime transitorio da parte della Commissione

1.108. La richiesta contenuta all'articolo 7 del regolamento (CEE) n. 218/92, che cioè la Commissione presentasse alcuni criteri generali per definire la portata degli impegni assunti dagli Stati membri a norma dell'articolo 5 del regolamento, rispecchiava le preoccupazioni degli Stati membri, al momento dell'elaborazione del regolamento, di poter essere sommersi da richieste di informazioni. L'esperienza ha smentito le previsioni e il numero di richieste ricevute è stato assolutamente gestibile.

La Commissione e gli Stati membri non ritengono sia il caso di proporre dei criteri che potrebbero avere la conseguenza di limitare inutilmente questi impegni.

La Commissione e gli Stati membri tengono la situazione sotto controllo e, se sarà il caso, la Commissione prenderà i provvedimenti del caso.

Conclusione inerente all'IVA sugli scambi intracomunitari

1.111. La Commissione terrà conto delle osservazioni della Corte.

IL PRODOTTO NAZIONALE LORDO

La previsione del PNL

I divari tra le previsioni e le osservazioni statistiche

1.115. La Commissione nota che gli scarti menzionati dalla Corte riguardano degli Stati membri il cui PNL globalizzato rappresenta meno del 3,5 % del totale dell'Unione. La Commissione verificherà tuttavia quali sono le cause della situazione di questi paesi e in particolare della Grecia.

1.116. La Commissione ritiene che in linea di massima sia preferibile mantenere un quadro macroeconomico e finanziario stabile nel corso della procedura di bilancio e far ricorso a questa possibilità solo in via eccezionale.

La preoccupazione di mantenere un quadro stabile è prevalsa nell'accordo interistituzionale sulla disciplina di bilancio conclusa il 29 ottobre 1993. Il paragrafo 9 di questo accordo dispone infatti che la Commissione proceda ogni anno, prima della procedura di bilancio dell'esercizio t+1 (di fatto in febbraio), agli aggiustamenti tecnici delle prospettive finanziarie in funzione dell'evoluzione del PNL e dei prezzi sulla base dei dati delle previsioni economiche più recenti a disposizione; si precisa che per l'anno considerato non si procede ulteriormente ad altri aggiustamenti tecnici.

Il fatto di rivedere alla fine della procedura le previsioni economiche sulle quali essa si basa, rischia peraltro di complicare e di ipotecare il dibattito di bilancio nel frattempo, senza la certezza che le nuove previsioni future siano più attendibili. È quanto avviene nella situazione attuale per quanto riguarda l'evoluzione dei tassi di cambio che costituisce una componente molto importante delle variazioni degli aggregati economici nazionali espressi in ecu.

La normativa prevede comunque la regolarizzazione degli errori di previsione nel corso dell'esercizio successivo, il che permette di tener conto anche delle condizioni effettive di esecuzione del bilancio dell'anno trascorso.

In casi eccezionali, ad esempio con l'ampliamento dell'Unione europea a tre nuovi Stati membri, la Commissione ha riveduto i dati e le previsioni economiche su cui si basava la procedura in quanto questi elementi nuovi avevano un carattere certo e un notevole impatto sul bilancio.

Il PNL statistico

La trasmissione dei dati alla Commissione

1.118. Solo la Grecia non ha ancora effettuato il calcolo secondo la prospettiva «produzione». La Commissione ritiene che le informazioni trasmesse da questo paese siano sufficienti per verificare la qualità del calcolo; essa richiamerà tuttavia l'attenzione della Grecia sull'interesse di presentare le tre prospettive del PIL nel questionario 1995.

1.119 1.120. La Commissione controlla che le lacune concernenti la ripartizione del PIL non incidono sulla comparabilità e la rappresentatività del PNL ai prezzi di mercato (PNLpm).

Nel questionario 1995 la Commissione chiederà agli Stati membri per i quali persistono delle lacune tecniche nella ripartizione del PIL di fornire le informazioni necessarie per colmare le lacune.

Il controllo da parte della Commissione del calcolo del PNL

1.121. Un esame approfondito delle procedure e delle basi statistiche utilizzate in Grecia e in Portogallo per calcolare il PNL e le sue componenti è stato effettuato nel quadro dei lavori del Comitato PNL nel corso del 1994. Questo esame ha permesso di notificare nuove riserve alle autorità portoghesi.

1.122. La Commissione ricorda che le sue riserve in materia di PNL sono state notificate agli Stati membri affinché possano prendere i provvedimenti necessari per ovviare alle lacune individuate nei conti nazionali. Nel corso della missione di controllo, la Commissione verifica i progressi fatti da ciascuno Stato membro in questo campo.

1.123. Per ciò che riguarda la notifica delle riserve, la Commissione ha espresso nuove riserve nel settembre 1994 dopo esame dei dati più recenti comunicati dalla Germania e dal Portogallo, conformemente all'articolo 10, paragrafo 8 del regolamento n. 1552/89. La Commissione non avrebbe potuto farlo prima.

L'armonizzazione dei dati PNL

1.124. La Commissione è assolutamente conscia dell'importanza dei lavori sul miglioramento del grado di copertura della cosiddetta economia parallela nei conti nazionali. La Commissione ricorda che una prima relazione di sintesi, che tratta i dati sull'occupazione e gli audit fiscali, è stata discussa dal Comitato PNL nel dicembre 1994. Gli altri due temi, cioè le rettifiche e i redditi in natura e le mance nonché un piano d'azione preciso, sono stati discussi nel giugno 1995.

Entro la fine del 1995 la Commissione presenterà una relazione sul grado effettivo di armonizzazione raggiunto per quanto riguarda la determinazione dei PNL nazionali. Essa sarà accompagnata da un programma di lavoro inteso a realizzare, con il contributo degli Stati membri, un'armonizzazione completa dei PNL dei quindici Stati membri, compresa l'economia sotterranea, che rappresenta un difficile problema a livello statistico. Questo programma di lavoro potrà essere completamente realizzato entro la fine del 1998, assieme alla revisione delle basi statistiche previste nel quadro dell'attuazione del SEC riveduto (SEC-95).

Infatti nel corso delle discussioni nel Comitato PNL la Commissione e gli Stati membri hanno concluso sulla necessità di collegare i lavori di presa in conto dell'economia sotterranea a quelli per l'applicazione del nuovo sistema europeo dei conti nazionali (SEC), per il quale la proposta di regolamento, presentata dalla Commissione il 16.12.1994, è attualmente all'esame del Consiglio.

1.125. Per quanto riguarda la valutazione della componente agricola del PNL, il Comitato PNL ha deciso di presentare al gruppo di lavoro dei conti economici dell'agricoltura (CEA) una lista di domande intese a valutare il valore aggiunto dell'agricoltura, onde migliorare la precisione delle stime relative a questo settore.

Quando il gruppo avrà espresso il suo parere, il tema dell'agricoltura sarà nuovamente esaminato dal Comitato PNL.

1.126. La Commissione richiama l'attenzione sul fatto che gli argomenti menzionati dalla Corte costituiscono dei temi di analisi trasversale già esaminati dal Comitato PNL il quale, nel corso del 1994, è giunto a delle conclusioni e ha stabilito un calendario per la realizzazione dei lavori da parte degli Stati membri. Nel contesto del passaggio dal PIL al PNL è stata costituita una task force per effettuare uno studio sugli Organismi di investimento collettivo (OICVM). I risultati di queste analisi saranno presentati al Comitato PNL nell'ottobre 1995.

1.127. Si veda la risposta data al punto 1.131.

Conclusione relativa al PNL

1.130. La Commissione richiamerà l'attenzione dei paesi sull'interesse di presentare una ripartizione completa del PIL secondo ciascuna delle tre prospettive nella trasmissione da parte degli Stati membri dei dati relativi all'esercizio 1994.

1.131. La Commissione ritiene che le lacune specifiche e le imprecisioni che persistono negli aggregati PNL dei vari Stati membri, malgrado gli sforzi già fatti dalla Commissione per indurre gli Stati membri a trovare delle soluzioni, non pregiudicano necessariamente l'attendibilità e la comparabilità dei PNL nazionali nel loro insieme. La Commissione seguirà, tuttavia, la messa in atto, da parte degli Stati membri, delle soluzioni ai problemi menzionati dalla Corte. Per quanto riguarda l'esaustività dei PNL nazionali, questa potrà essere raggiunta solo tenendo pienamente conto dell'economia sotterranea, ciò cui si dovrebbe poter pervenire prima della fine del 1998.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

CAPITOLO 2 (*) Il Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione garanzia (FEAOG-garanzia)

2.0. INDICE Punti

La spesa di bilancio Tabella 2.A Tabella 2.B

Organizzazione e gestione dei mercati dei prodotti vegetali: esame di misure selezionate dell'OCM per i prodotti ortofrutticoli freschi e trasformati 2.1 - 2.135

Introduzione 2.1 - 2.9

Esame dell'attuazione di misure specifiche negli Stati membri 2.10 - 2.76

Disamina delle informazioni finanziarie ed economiche 2.10 - 2.14

L'ambito del controllo 2.15 - 2.17

I ritiri 2.18 - 2.36

Il ruolo delle organizzazioni di produttori 2.19 - 2.20

Il riconoscimento delle organizzazioni di produttori 2.21

La mancanza di fondi d'intervento delle organizzazioni di produttori 2.22 - 2.25

L'esame dei prodotti ritirati 2.26 - 2.36

La trasformazione in succo degli agrumi 2.37 - 2.45

La trasformazione dei pomodori e le conserve di frutta 2.46 - 2.60

La frequenza delle visite di controllo 2.48 - 2.52

Il prezzo minimo 2.53 - 2.56

L'inventario 2.57 - 2.58

Il campionamento e l'analisi 2.59 - 2.60

I piani di miglioramento per i produttori di frutta a guscio 2.61 - 2.68

Il termine prescritto per i pagamenti 2.62

I fattori d'inflazione 2.63 - 2.65

I cambiamenti apportati ai piani 2.66 - 2.67

Il piano addizionale 2.68

L'aiuto per ettaro per le uve secche 2.69 - 2.76

Le domande di aiuto 2.70 - 2.71

Le verifiche in loco 2.72 - 2.75

Il pagamento dell'aiuto 2.76

La gestione del mercato 2.77 - 2.124

Il reddito dei produttori 2.78 - 2.80

Il costo del sostegno 2.81 - 2.83

L'equilibrio del mercato 2.84 - 2.92

Le quote 2.89 - 2.90

I limiti 2.91 - 2.92

La fissazione e il controllo delle norme di qualità 2.93 - 2.97

Le norme di qualità 2.93 - 2.97

La fissazione dei prezzi e dell'aiuto 2.98 - 2.113

L'aiuto per la distribuzione gratuita 2.98 - 2.100

I prezzi minimi e l'aiuto alla produzione 2.101 - 2.105

L'aiuto per le uve secche 2.106 - 2.110

L'aiuto per la frutta a guscio e le carrube 2.111 - 2.113

La sorveglianza della Commissione sulle organizzazioni di produttori 2.114 - 2.117

L'impatto ambientale dei prodotti ritirati 2.118 - 2.120

Le irregolarità 2.121 - 2.124

Conclusioni 2.125 - 2.135

SPESA DI BILANCIO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

ORGANIZZAZIONE E GESTIONE DEI MERCATI DEI PRODOTTI VEGETALI: ESAME DI MISURE SELEZIONATE DELL'OCM PER I PRODOTTI ORTOFRUTTICOLI FRESCHI E TRASFORMATI

Introduzione

2.1. La Comunità è il maggior produttore mondiale di frutta ed un importante produttore di ortaggi, rappresentando l'8,8 % ed il 10 % della produzione mondiale rispettivamente. Essa costituisce anche il più grande mercato di consumatori a livello mondiale, per cui è importatore netto di prodotti ortofrutticoli. In media, per gli anni 1988-1993, la Comunità ha importato 4,83 Mio tonnellate (6 260 Mio ECU) contro 2,14 Mio tonnellate (1 930 Mio ECU) di esportazioni, il che corrisponde ad un deficit commerciale di 2,69 Mio tonnellate (4 330 Mio ECU) l'anno.

2.2. I quantitativi di ortofrutticoli scambiati fra gli Stati membri sono notevolmente più elevati di quelli scambiati all'esterno. Fra il 1988 ed il 1993 il commercio intracomunitario è salito da 10,32 Mio a 13,06 Mio tonnellate, il che corrisponde ad un aumento annuo medio dell'ordine del 5 %, tuttora in crescita. Gli Stati membri esportatori più importanti sono la Francia, la Spagna e l'Italia, mentre la Germania rappresenta il mercato d'importazione più importante per gli ortofrutticoli prodotti all'interno della Comunità.

2.3. I prodotti ortofrutticoli sono stagionali e deperibili. Queste caratteristiche hanno portato ad un sistema di sostegno del mercato con una politica d'importazione flessibile, onde mantenere l'offerta al di fuori delle stagioni del raccolto. L'organizzazione comune dei mercati (OCM) è stata creata per i prodotti freschi nel 1962 e il regolamento di base attuale risale al 1972 (). Un'altra OCM per i prodotti trasformati a base di ortofrutticoli è stata creata nel 1977 (). Gli obiettivi principali dell'OCM consistono nel garantire un mercato equilibrato, nell'incoraggiare la specializzazione e nell'assicurare ai produttori un reddito equo. Per conseguire questi scopi, il Consiglio fissa ogni anno prezzi di base fondati su proposte della Commissione. Questi livelli dei prezzi devono far fronte ad un eccesso di offerta del mercato nelle stagioni del raccolto e ad importazioni di prodotti concorrenziali.

2.4. Le misure principali finanziate dalla Comunità sono le seguenti:

a) il ritiro - poiché i prodotti ortofrutticoli sono deperibili, gli strumenti tradizionali d'intervento (acquisto e ammasso) non sono idonei alla gestione giornaliera; pertanto, lo strumento principale per sostenere i prezzi dei prodotti freschi è il ritiro; le organizzazioni di produttori possono ritirare dal mercato i prodotti dei loro soci e ricevere una compensazione finanziaria dalla Comunità tramite gli organismi d'intervento, ad un prezzo che è fissato come percentuale del prezzo di base; sono presi in considerazione anche la qualità e l'imballaggio dei prodotti ritirati; è possibile smaltire i prodotti ritirati in molti modi senza spese (istituti di beneficenza, ospedali, scuole, ecc.), come alimentazione per gli animali, a fini di distillazione, ma in pratica la maggior parte viene distrutta;

b) la trasformazione - per aumentare gli sbocchi per i produttori nella Comunità e per aiutarli a competere con importazioni a prezzi inferiori, è previsto un aiuto per la trasformazione di certi prodotti ortofrutticoli freschi (ad esempio succhi di agrumi, prodotti in scatola a base di pomodoro, pesche e pere sciroppate o in succhi naturali), una parte del quale è trasferita ai produttori sotto forma di prezzi minimi; con l'adesione della Grecia il sostegno è stato esteso alle uve e fichi secchi.

2.5. Più recentemente il regolamento di base è stato emendato per includere un aiuto destinato ai seguenti prodotti addizionali:

a) per frutta a guscio e carrube i produttori ricevono l'aiuto comunitario purché partecipino a piani di sviluppo per migliorare la qualità e la commercializzazione,

b) per gli ortaggi essiccati, un aiuto per ettaro è concesso ai produttori di taluni legumi.

2.6. Nello stesso capitolo del bilancio è stato aggiunto un aiuto per le banane, al di fuori dell'OCM per gli ortofrutticoli, che ha lo scopo di compensare la perdita di reddito dei produttori comunitari conseguente all'introduzione di norme di commercializzazione comuni ed alla cessazione della produzione.

2.7. Vi sono altre misure che contemplano un aiuto dell'OCM, di cui la più importante consiste nelle restituzioni all'esportazione per alcuni prodotti ortofrutticoli freschi e trasformati. Un ulteriore sostegno al mercato è rappresentato da misure che non comportano direttamente l'erogazione di spese comunitarie; la più importante di esse, che incide sul mercato interno, consiste in un sistema di classificazione della qualità. Questo sistema riveste un'importanza notevole in quanto i prezzi di ritiro sono basati sulla varietà, sull'imballaggio e sulla qualità dei prodotti e per i prodotti destinati alla trasformazione sono fissate qualità minime; inoltre, un uso improprio del sistema di etichettatura della qualità e dell'origine può portare a disfunzioni del mercato, con ripercussioni sulla commercializzazione e sul ritiro. Esiste anche un sistema di prezzi di riferimento e di dazi compensativi che disciplinano gli scambi comunitari con i paesi terzi.

2.8. Nel 1980 la Corte ha pubblicato una prima relazione speciale sulle misure di ritiro (). Un controllo più completo delle misure dell'OCM per i prodotti ortofrutticoli è stato svolto nel 1987/1988 ed i risultati sono stati pubblicati nella relazione speciale n. 2/89 (). In quest'ultimo studio, che non includeva la Spagna e il Portogallo, la Corte criticava in particolare carenze nella costituzione e nel funzionamento delle organizzazioni di produttori (OP) in Italia e sottolineava la necessità di un maggiore controllo sui ritiri e sulla trasformazione.

2.9. Nel luglio 1994 la Commissione ha trasmesso al Consiglio e al Parlamento un documento di riflessione intitolato «Evoluzione e prospettive della politica comunitaria nel settore degli ortofrutticoli» (). Vi sono riconosciute alcune delle deficienze indicate dalla Corte in questa relazione.

Esame dell'attuazione di misure specifiche negli Stati membri

Disamina delle informazioni finanziarie ed economiche

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).2

2.10. La tabella 2.1. illustra le spese comunitarie per il mercato degli ortofrutticoli. Fra il 1988 ed il 1994 le spese comunitarie per questa OCM sono salite da 708,2 Mio ECU a 1 556,8 Mio ECU, in parte a causa dell'instaurazione progressiva dell'OCM in Spagna e in Portogallo. Questo aumento riguarda la spesa per le restituzioni all'esportazione ed i ritiri e le nuove misure per la frutta a guscio e le banane. L'aiuto per la trasformazione di pomodori ed i ritiri di prodotti rappresenta circa il 50 % del totale dell'OCM.

2.11. In effetti, negli ultimi due anni (1993-1994) i ritiri sono divenuti la misura di sostegno più costosa di questo mercato. Se si includono le sovvenzioni per la trasformazione degli agrumi, misura che aveva anche lo scopo di aiutare il mercato dei prodotti freschi, il costo di stabilizzazione del mercato dei prodotti freschi rappresenta circa il 35 % della spesa totale del mercato, con punte di 534 Mio ECU nel 1990 (43 % del totale) e di 776 Mio ECU nel 1993 (46 % del totale). Comunque, la spesa si concentra in alcuni settori problematici: l'83 % delle spese di bilancio per la frutta fresca è erogato in parti quasi uguali per gli agrumi per la trasformazione ed i ritiri di pesche, mele e nettarine.

2.12. L'aiuto alla produzione per i prodotti a base di pomodori è l'elemento finanziariamente più importante nel settore degli ortofrutticoli trasformati. Tuttavia, questo settore non ha registrato gli stessi aumenti di quello dei prodotti freschi.

2.13. La spesa per Stato membro è illustrata nella tabella 2.2. Nel 1988 la spesa per l'Italia è ammontata a 385,9 Mio ECU (54,5 %). Nel 1994 l'importo è stato di 341,7 Mio ECU (21,9 %). Questa diminuzione nella percentuale della spesa è dovuta agli aumenti per la Grecia e la Spagna, pari a 440,9 Mio ECU (28,3 %) e 421,1 Mio ECU (27,0 %) rispettivamente. La spesa è aumentata anche per il Belgio ed i Paesi Bassi, rispettivamente 19,8 Mio ECU (1,3 %) e 44,4 Mio ECU (2,9 %).

2.14. Gli sviluppi più importanti riguardano il settore della frutta a guscio, in cui la spesa è salita rapidamente dall'introduzione del regime nel 1989 fino a raggiungere oltre 90 Mio ECU nel 1994, e nel settore delle banane, per il quale nel 1994, primo anno intero di applicazione di questo regime, la spesa è ammontata a 138 Mio ECU. L'aiuto per le uve secche è rimasto stabile a poco più di 100 Mio ECU durante lo stesso periodo.

L'ambito del controllo

2.15. L'obiettivo generale del controllo su questa organizzazione di mercato consisteva nel riesaminare la legittimità e la regolarità delle spese, nonché di accertare la sana gestione finanziaria. La scelta delle misure, dei prodotti e degli Stati membri per questo esame è stata basata sulla proporzione che essi rappresentano della spesa totale e sulle zone a rischio individuate.

2.16. In ogni Stato membro esaminato il controllo è consistito nell'esaminare e nel valutare le procedure adottate dagli organismi pagatori per verificare le domande ed eseguire i versamenti relativi. Il lavoro è stato svolto presso gli organismi pagatori, i diversi organismi regionali d'ispezione e di gestione incaricati della supervisione quotidiana delle misure, e in loco, nelle sedi dei richiedenti.

2.17. Questo approccio è stato applicato alla Grecia, alla Spagna, alla Francia e all'Italia, paesi in cui è erogato il 92 % di tutte le spese di questa OCM. Sono stati esaminati in particolare i ritiri di agrumi, pesche e nettarine e la trasformazione di agrumi, pesche e pomodori. Il ritiro preventivo di mele è stato esaminato in Francia e l'aiuto per ettaro per le uve secche in Grecia. Nel controllo presso la Commissione sono stati esaminati i sistemi informativi gestionali per i redditi agricoli, l'equilibrio del mercato e le norme di qualità, nonché la fissazione dell'aiuto e della compensazione e la gestione e la sorveglianza della Commissione sulle varie misure di sostegno.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

I ritiri

2.18. Il ritiro di ortofrutticoli dal mercato scatta a seguito di una decisione dell'organizzazione di produttori (OP) competente, secondo cui i prezzi sono scesi (o scenderanno prossimamente) al di sotto del prezzo di ritiro. Vengono aperti uno o più centri di ritiro, dove i prodotti che eccedono la domanda del mercato possono essere ritirati dal mercato normale (commerciale) e smaltiti senza perturbare i prezzi. La tabella 2.3 dà un quadro generale dell'entità delle operazioni di ritiro negli Stati membri produttori più importanti per i prodotti principali. Anche se la percentuale media di prodotto ritirato per tutti i prodotti e per tutti gli Stati membri è circa del 5 %, la tabella mostra che questa media, relativa alle tre ultime campagne di commercializzazione, copre un'ampia gamma, dal 58,7 % per le nettarine in Grecia a 0 per i cavolfiori nei Paesi Bassi. Nel 1992/93 il 60 % (2,6 Mio tonnellate) dei prodotti ritirati (4,3 Mio tonnellate) è stato distrutto, mentre solo il 2 % è stato smaltito con operazioni di distribuzione gratuita. I prodotti ritirati sono stati utilizzati per l'alimentazione degli animali nella misura del 14 %, mentre l'industria ne ha assorbito il 24 %, principalmente per la distillazione.

Il ruolo delle organizzazioni di produttori

>SPAZIO PER TABELLA>

2.19. Nel mercato ortofrutticolo le organizzazioni di produttori svolgono un ruolo importante. Esse dovrebbero essere costituite per iniziativa dei produttori stessi, riconosciute dalle autorità nazionali e sottoposte ad ispezioni regolari. La Comunità concede un aiuto alla costituzione delle OP; tali organizzazioni devono soddisfare i seguenti requisiti ():

a) promuovere la concentrazione dell'offerta e la regolarizzazione dei prezzi;

b) mettere a disposizione dei produttori associati mezzi tecnici appropriati per il condizionamento e la commercializzazione;

c) tutta la produzione dei soci dovrebbe essere venduta tramite l'OP; tuttavia alcuni quantitativi possono essere venduti direttamente con la sua approvazione; nel caso degli agrumi questa eccezione non esiste poiché tutta la produzione deve essere posta sul mercato tramite l'OP;

d) applicare, in materia di produzione e commercializzazione, norme destinate a migliorare la qualità e ad adattare l'offerta alla domanda;

e) tenere una contabilità speciale per le loro operazioni come OP.

2.20. Se decidono di ritirare le eccedenze di prodotto dal mercato, le OP devono dare una compensazione ai loro soci ad un prezzo che non può essere inferiore al prezzo di ritiro stabilito. Per finanziare queste operazioni di ritiro le OP devono aver costituito, a norma del regolamento, un fondo d'intervento, che dovrebbe essere creato con contributi dei soci, basati sulle quantità messe in vendita. Di norma le OP dovrebbero versare la compensazione finanziaria ai soci rispettivi prima di presentare la domanda di compensazione per i ritiri all'organismo pagatore dello Stato membro.

Il riconoscimento delle organizzazioni di produttori

2.21. In Spagna sono competenti in materia le regioni. In risposta ad osservazioni formulate dalla Corte, le autorità centrali hanno riferito di aver concluso accordi con le regioni per definire criteri di coordinamento delle ispezioni e di riconoscimento delle OP. In Grecia un vero e proprio piano di ispezioni non era operante oppure, come in Francia e in Italia, era stato realizzato solo in parte. Inoltre, in Grecia, in un'importante regione di produzione, i soci non commercializzavano tutte le arance tramite l'organizzazione di produttori. Di fatto, oltre il 10 % degli agrumi non è stato commercializzato tramite l'OP, in violazione delle norme del regolamento.

La mancanza di fondi d'intervento delle organizzazioni di produttori

2.22. Le OP visitate dai controllori della Corte negli Stati membri in generale soddisfacevano i requisiti per il riconoscimento indicati al paragrafo 2.19, ma nessuna di esse aveva creato e utilizzato un fondo d'intervento costituito correttamente. In molti casi il fondo non esisteva oppure esisteva ma era insufficiente per far fronte alle esigenze di gestione del mercato. Spesso i contributi non erano versati da tutti i soci rispetto al volume dei prodotti commercializzati, ma solo rispetto al volume dei prodotti ritirati. In questo modo l'efficienza e l'efficacia delle OP nella gestione dei mercati rispettivi sono gravemente pregiudicate.

2.23. Laddove tali fondi non esistono, in Italia, le OP contraggono prestiti bancari per poter pagare i loro soci. Mentre il costo del finanziamento dei ritiri è sostenuto da tutti i soci, la perdita di reddito per il prodotto ritirato è a carico soltanto dei produttori del prodotto interessato.

2.24. In Grecia molte OP si trovano in una situazione finanziaria precaria e pertanto non hanno potuto costituire un fondo d'intervento per compensare i soci dei ritiri. Le domande sono invece presentate dalle OP all'organismo pagatore (DIDAGEP), che trasferisce la compensazione finanziaria comunitaria alla Banca dell'agricoltura greca. La Banca provvede quindi ai pagamenti agli agricoltori i cui prodotti sono stati ritirati. Il fatto che i pagamenti non abbiano luogo tramite le OP pone in risalto la circostanza che in Grecia le OP operano principalmente come canale per richiedere i fondi comunitari.

2.25. In Francia e in Spagna molte OP (ma non tutte) non hanno istituito un fondo d'intervento pienamente operativo per finanziare le operazioni di ritiro. Le domande sono presentate all'organismo pagatore (ONIFLHOR e SENPA rispettivamente) e solo quando hanno luogo i pagamenti i produttori associati ricevono la compensazione. Anche in questi Stati membri, pertanto, il costo delle operazioni di ritiro è a carico dei produttori interessati invece che di tutti i soci dell'OP.

L'esame dei prodotti ritirati

2.26. L'esame della frutta ritirata dal mercato variava da uno Stato membro all'altro. In Spagna si è riscontrato che il sistema di controllo per il ritiro e lo smaltimento dei prodotti era soddisfacente.

2.27. In Italia i controllori della Corte hanno incontrato difficoltà nell'esaminare il funzionamento dei sistemi di controllo dei ritiri. Due delle tre OP che avevano notificato la loro intenzione di procedere ai ritiri hanno smesso di ritirare i prodotti quando è stato annunciato il controllo e non si è assistito ad alcun ritiro. Nel caso della terza OP, 16 partite di pesche sono state presentate al ritiro in presenza dei controllori. Il 75 % di queste è stato rifiutato dagli ispettori poiché non rispondeva ai requisiti di qualità. Il giorno precedente, quando i controllori erano assenti, erano state presentate al ritiro 29 partite e cinque (17 %) erano state rifiutate. Queste sono state le modalità normali di accettazione della frutta per il ritiro. Le circostanze in cui si è svolto il controllo e la differenza sostanziale fra il tasso di accettazione nel giorno del controllo e quello degli altri giorni fa dubitare dell'accuratezza con cui le autorità italiane eseguono i controlli di qualità.

2.28. In Francia le autorità doganali sono competenti per l'espletamento dei controlli sulla frutta ritirata, principalmente mele. All'inizio della raccolta delle mele i ritiri sono di solito «preventivi». Le quantità che possono essere ritirate sono stabilite dalla Commissione () per ciascuno Stato membro, come percentuale (30-50 %) delle eccedenze prevedibili. Quando l'eccedenza così identificata è stata ritirata dal mercato, hanno luogo i ritiri «normali» per far fronte alle fluttuazioni giornaliere dell'offerta sul mercato. Il tasso della compensazione finanziaria versata per i ritiri preventivi corrisponde alla media di quello applicato da ottobre a dicembre ed è quindi leggermente superiore al tasso mensile nei primi due mesi. Pertanto, i ritiri preventivi sono finanziariamente più attraenti degli altri ritiri. Le autorità francesi assegnano i quantitativi in questione alle singole OP. In pratica tutti i ritiri all'inizio del periodo di commercializzazione erano considerati preventivi e solo quando la «quota» delle OP era esaurita si procedeva ai ritiri «normali». La frutta ritirata più tardi nella stagione normalmente è già smistata in base al calibro, tuttavia i ritiri preventivi interessano scatole contenenti calibri misti.

2.29. I funzionari esaminano ciascuna partita presentata al ritiro e stabiliscono la quantità ammissibile al ritiro sottraendo la percentuale della frutta non ammissibile. Durante il controllo gli ispettori hanno valutato il calibro delle mele esaminando un campione prelevato dalla partita, smistando la frutta secondo due calibri, cioè superiore e inferiore a 70 mm (le categorie extra e II), ed estrapolando il risultato all'intera partita. Per il calcolo della compensazione finanziaria, al quantitativo con calibro superiore a 70 mm viene applicato il coefficiente comunitario 1, mentre al quantitativo di calibro inferiore è applicato un coefficiente di 0,65. Le autorità francesi hanno confermato che questa procedura non è conforme alla normativa (), poiché nel caso di calibri misti è previsto un coefficiente specifico di 0,65. L'organismo pagatore ha affermato che il servizio doganale aveva ricevuto istruzioni nel senso di applicare il coefficiente di 0,65 per le partite miste. Tuttavia, dal controllo è risultato che ciò non era stato fatto, con la conseguenza di un pagamento in eccesso della compensazione per circa 3,1 Mio ECU nel 1994. Inoltre, la presentazione di partite non smistate alle autorità incoraggia i produttori e le OP a presentare tutta la frutta che potrebbe presumibilmente superare un esame di qualità, nella speranza che non venga scoperta la frutta di qualità scadente.

2.30. In Francia, all'epoca del controllo, non vi era un controllo in loco sulla distribuzione gratuita dei prodotti ritirati. La verifica precedente il pagamento dell'aiuto si basava sul rilascio di una quietanza da parte dell'organismo beneficiario. Non esistevano verifiche ufficiali sistematiche per assicurare che i prodotti ricevuti secondo la quietanza fossero utilizzati dal ricevente e si aggiungessero agli acquisti normali. Benché le autorità francesi abbiano informato la Corte di aver introdotto le verifiche in causa, la precedente assenza di verifiche era irregolare.

2.31. In Grecia pesche e nettarine sono raccolte nei campi usando cassette di plastica di circa 20 chili ciascuna. Esse sono consegnate all'OP nei suoi locali e ivi vengono poste nelle stesse cassette in magazzini refrigerati in attesa della spedizione. La cernita della frutta in base alla qualità ed il successivo imballaggio in scatole di cartone o cassette di legno con una capacità di 5-12 chili, hanno luogo appena prima dell'invio al mercato.

2.32. Presso le varie OP visitate la frutta è ritirata nelle stesse cassette di plastica in cui è stata raccolta. Secondo i funzionari ed i rappresentanti delle associazioni di produttori questa prassi è corrente. Le cassette di plastica in causa non corrispondono alla presentazione finale per il mercato () e quindi si dovrebbe applicare un coefficiente di 0,65 e non di 0,90, come hanno fatto le autorità greche, dato che quest'ultimo è applicabile per la presentazione commerciale dopo la cernita e l'imballaggio. Ne è conseguito che si sono eseguiti notevoli pagamenti in eccesso della compensazione per le pesche e le nettarine. L'importo in questione è di circa 30 Mio ECU sia per il 1993, sia per il 1994 ().

2.33. Il regolamento (CEE) n. 3596/90 della Commissione del 12 dicembre 1990 () stabilisce chiaramente le norme di qualità e le tolleranze per le nettarine e le pesche:

a) sono esclusi i prodotti affetti da marciume;

b) può essere ammesso fino al 10 % di frutta di calibro inferiore;

c) fino al 10 % della frutta può non rispondere alla norma di qualità applicabile per aspetti come colorazione, segni superficiali, ecc.

2.34. Le autorità nazionali non hanno dato istruzioni chiare in materia di controllo di qualità al personale incaricato, alla cui discrezione sono state lasciate le decisioni sui campioni minimi, le tolleranze da ammettere e gli aggiustamenti da fare. Di conseguenza, presso le OP controllate gli ispettori hanno incluso erroneamente frutta marcia nelle tolleranze. Inoltre, le tolleranze ammesse per la frutta al di sotto della norma variavano da un ispettore all'altro e quindi da una OP all'altra. La presenza di frutta marcia o danneggiata è particolarmente probabile quando si procede al ritiro di pesche e nettarine, poiché hanno una vita relativamente breve (circa 7-10 giorni dopo la raccolta). La prassi di accettare frutta marcia ha provocato pagamenti in eccesso che non è possibile quantificare.

2.35. Gli ispettori greci non registrano i test di qualità ed i risultati ottenuti. Non esiste quindi alcuna prova della reale esecuzione delle verifiche e della correttezza degli elementi alla base dell'approvazione delle operazioni di ritiro. Gli ispettori addetti al controllo di qualità hanno affermato che ogni tanto rifiutano prodotti presentati al ritiro a causa della qualità, ma questi casi non vengono registrati. Inoltre, non esiste alcun controllo o documentazione sullo smaltimento finale dei prodotti rifiutati, onde esser certi che non vengano ripresentati.

2.36. Un ritiro di pesche a cui i controllori hanno assistito, esemplifica il lassismo del controllo in Grecia. Quella mattina l'agronomo responsabile del controllo di qualità aveva ispezionato e approvato la qualità di 60 tonnellate di pesche e di 42 tonnellate di nettarine. La maggior parte della frutta era stata inviata alla distruzione, ma circa 20 tonnellate di nettarine dovevano ancora essere caricate, pesate e distrutte. Su richiesta dei controllori, un certo numero di cassette delle 20 tonnellate sono state scelte per l'esame. Da questo è risultato che una percentuale elevata della frutta era fortemente ammaccata o marcia e non commerciabile. È ovvio che il controllo di qualità iniziale era stato insoddisfacente. Dopo l'esame in presenza dei controllori, l'OP ha deciso di distruggere le 20 tonnellate di frutta rimanenti a sue spese e di ritirare la domanda di compensazione finanziaria. Controlli così scadenti possono essere costosi per il bilancio comunitario. Nel 1993 la OP aveva ritirato, distrutto e ricevuto la compensazione per quasi 40 000 tonnellate di pesche e 6 000 tonnellate di nettarine. La compensazione per questi quantitativi sarebbe dell'ordine di 6,9 Mio ECU.

La trasformazione in succo degli agrumi

2.37. Circa il 20 % delle arance ed il 30 % dei limoni sono trasformati in succo. Gli Stati membri più importanti per la trasformazione degli agrumi sono la Grecia, la Spagna e l'Italia, con 18,7 Mio ECU, 68,4 Mio ECU e 42,4 Mio ECU nel 1994 (). La Corte ha esaminato gli elementi chiave del regime, cioè se il prezzo minimo fosse stato pagato dal trasformatore ai produttori, se fossero stati accertati correttamente il peso e la qualità minima della frutta e se venissero controllate la resa e la concentrazione del succo, onde verificare la quantità trasformata.

2.38. In Spagna un ispettore dell'agricoltura, che assiste alla consegna dei carichi agli impianti di trasformazione, sorveglia la pesatura e preleva campioni per stabilire la qualità della frutta, il calibro e la resa in succo. Si è assistito alla consegna della frutta ed alla successiva trasformazione presso cinque impianti di trasformazione. I controlli espletati dagli ispettori erano soddisfacenti, tranne per un aspetto, cioè la verifica della resa e della concentrazione del succo per ciascuna partita consegnata. Tre impianti non erano sufficientemente attrezzati per il prelievo di campioni ufficiali ed il prelievo di un solo campione ha richiesto un'ora. È lecito chiedersi se i campioni siano prelevati sistematicamente o se altri controlli siano resi meno efficaci a causa del tempo necessario per il campionamento.

2.39. In Italia una serie di modifiche importanti è stata apportata al sistema di controllo sull'accettazione e la trasformazione degli agrumi dalla campagna di commercializzazione 1993/94. Il vecchio sistema di controllo era stato criticato dalla Corte nella sua precedente relazione speciale su questo mercato (), perché troppo rigido. All'epoca le commissioni di controllo lavoravano solo durante l'orario normale di lavoro, per cui le imprese di trasformazione potevano lavorare solo circa otto ore al giorno. Le autorità italiane hanno modificato questo sistema nel senso che la preesistente commissione di tre funzionari è stata sostituita da un rappresentante delle associazioni di produttori e da un rappresentante dei trasformatori, che lavorano a turno 24 ore su 24.

2.40. Questo mutamento nelle procedure di controllo ha indebolito notevolmente l'indipendenza del sistema di controllo. A seguito di osservazioni della Corte, le autorità italiane hanno riesaminato i controlli ed hanno introdotto verifiche da parte di ispettori ufficiali sull'intero periodo di consegna e di trasformazione della frutta.

2.41. La mancanza di un adeguato controllo ufficiale nel 1993/94 si è combinata con una mancanza generale di orientamenti e di istruzioni scritte ai rappresentanti delle associazioni di produttori che verificano la frutta. Sia in Sicilia, sia in Calabria, le principali regioni di produzione, l'esame della qualità era superficiale e le riduzioni eseguite sembravano essere finalizzate all'ottenimento di numeri arrotondati anziché ad una corretta valutazione. Gli impianti accettavano anche partite miste di arance e mandarini, che non sono consentite dai regolamenti (). Differenze di 1 mm di circonferenza possono portare al rifiuto o all'accettazione della frutta, tuttavia i rappresentanti presso i diversi impianti spesso non erano provvisti di calibri. Nella maggior parte degli impianti visitati il tasso di rifiuto aumentava quando i controllori erano presenti, cosicché si può dubitare dell'efficacia di tutti i controlli quando essi non assistono alla consegna della frutta.

2.42. Si sosteneva che i test sulla qualità erano stati eseguiti, ma questi non erano documentati in nessuno degli impianti e pertanto non si è trovata traccia della loro frequenza e dei fattori considerati nel fissare il quantitativo di frutta ammissibile. I rappresentanti delle associazioni di produttori non verificavano la resa e il contenuto di succo della materia prima. Essi si limitavano a riprendere i dati dai registri del trasformatore successivamente alla trasformazione. Analogamente non veniva verificato il rapporto fra la materia prima e il prodotto finito. In questo modo non sono state sfruttate due occasioni per eseguire verifiche significative sui quantitativi di agrumi ammissibili all'aiuto. L'assenza di queste verifiche è una grave carenza, cui il nuovo sistema di controllo deve porre rimedio.

2.43. In Grecia la materia prima è pesata in presenza di rappresentanti dell'OP, del trasformatore e di un ispettore ufficiale, che è anche incaricato di controllare la qualità dei prodotti. L'ispettore non verifica né il tenore di succo minimo (resa), né il calibro, il gusto e l'odore della frutta, tutti controlli prescritti dal regolamento. Finché tali verifiche non sono espletate, non si può essere certi che il pagamento della compensazione sia giustificato, in quanto la frutta può non soddisfare i requisiti minimi prescritti.

2.44. Nelle procedure di controllo nazionali si sono riscontrate altre carenze: gli ispettori non sono presenti continuamente quando gli impianti sono in funzione e non si esplica un controllo sulla materia prima e sul succo alla fine di ogni giornata di trasformazione. Esiste quindi il pericolo che prodotti controllati in entrata dall'ispettore siano in seguito rimossi. Evidentemente occorre predisporre programmi di controllo per i trasformatori e registrarne i risultati.

2.45. Dall'esame di contratti di otto trasformatori in Italia è risultato che il tasso di «assorbimento» dei quantitativi oggetto dei contratti era molto basso (di solito meno del 50 % ed in un caso il 19 %) (problemi analoghi di assorbimento sono stati osservati in Grecia). Una consegna inferiore ai quantitativi previsti dai contratti può favorire domande di aiuto relative a false consegne.

La trasformazione dei pomodori e le conserve di frutta

2.46. In generale sono trasformati il 17 % circa della produzione di pesche ed il 45 % circa della produzione di pomodori. Tuttavia, vi sono in effetti due mercati per i pomodori: uno produce varietà per il consumo di pomodori freschi, l'altro produce le varietà Roma e San Marzano destinate alla trasformazione. I quantitativi di pomodori trasformati dipendono in grande misura dal fatto che viene applicata una quota.

2.47. Il controllo è stato svolto in Grecia, in Spagna ed in Italia. Questi tre Stati membri hanno ricevuto l'87 % dell'aiuto comunitario per i pomodori ed il 77 % dell'aiuto comunitario per le pesche nel 1992/93 (). La Corte ha controllato se fosse stato pagato il prezzo minimo, se fossero stati accertati correttamente il peso e la qualità delle materie prime e se il peso e la qualità del prodotto trasformato fossero corretti.

La frequenza delle visite di controllo

2.48. Secondo il regolamento (CEE) n. 1558/91 della Commissione del 7 giugno 1991 (), «Le materie prime consegnate al trasformatore in esecuzione dei contratti di trasformazione devono essere di qualità sana e mercantile ed idonee alla trasformazione». A norma dell'articolo 16, in ciascuna campagna di commercializzazione le autorità competenti esaminano i registri dei trasformatori e svolgono in loco controlli per sondaggio sulle domande di aiuto corrispondenti ad almeno il 15 % dei quantitativi di prodotti finiti in questione. Questo esame prevede di verificare «se la quantità di materie prime utilizzate nella trasformazione corrisponde a quella indicata nella domanda di aiuto» e «se le materie prime sono conformi alle norme di qualità». Ciò implica che per ogni trasformatore si dovrebbero espletare verifiche fisiche durante la trasformazione.

2.49. In Spagna, all'inizio della stagione di trasformazione le autorità competenti selezionano il 15 % dei trasformatori da sottoporre a verifiche dettagliate. A questi sono aggiunti trasformatori nuovi e quelli per i quali in passato si sono riscontrati errori. Anche se da questo approccio può conseguire che oltre il 15 % dei quantitativi sia selezionato per le verifiche, il metodo di selezione non è conforme al regolamento, che prescrive verifiche casuali in loco. Inoltre, poiché solo le imprese selezionate saranno sottoposte a visite di controllo durante la trasformazione ed a verifiche fisiche, le altre imprese si renderanno conto rapidamente che non sono state selezionate per i controlli fisici in loco, con il rischio conseguente di domande false. Uno dei trasformatori più importanti non è stato selezionato per l'esecuzione di verifiche dettagliate dal 1990, situazione chiaramente insoddisfacente.

2.50. In Italia, la Corte ha riscontrato che, su sette impianti di trasformazione, due non erano stati controllati affatto, altri due erano stati controllati solo una volta ed i tre rimanenti erano stati controllati due volte.

2.51. In Grecia la situazione era leggermente migliore all'epoca del controllo. Il personale regionale visita gli impianti di trasformazione ma la frequenza delle visite e le verifiche non sono documentate. Di conseguenza la Corte non può trarre alcuna conclusione sulla frequenza e sulla portata di questi controlli. Tuttavia, dalle discussioni con il personale di controllo e dai controlli a cui si è assistito risulta evidente che le necessarie verifiche ufficiali della qualità e del peso netto delle materie prime per la fabbricazione dei prodotti trasformati non sono svolte oppure, se lo sono, l'attrezzatura per il campionamento, la cernita e la pesatura dei campioni non è disponibile nei luoghi di ritiro.

2.52. In ogni Stato membro le visite di controllo non hanno quasi mai luogo al di fuori dell'orario normale di lavoro degli ispettori. Molti impianti di trasformazione lavorano a ciclo continuo ed il controllo è gravemente indebolito dal fatto che i trasformatori sanno che le loro operazioni saranno controllate fisicamente solo durante una parte limitata della giornata. Le visite di controllo ufficiali dovrebbero quindi aver luogo anche al di fuori dell'orario di lavoro normale.

Il prezzo minimo

2.53. Una delle condizioni per ricevere l'aiuto è il pagamento di un prezzo minimo al produttore da parte del trasformatore. In Spagna questo requisito è stato generalmente soddisfatto. Quando la materia prima era rifiutata a causa della qualità, ma ciò nonostante era trasformata, veniva modificato il quantitativo di prodotto trasformato per il quale era richiesto l'aiuto.

2.54. In Italia, secondo un accordo fra le unioni nazionali dei produttori e le associazioni nazionali dei trasformatori, questi ultimi detraggono dal peso della materia prima consegnata terra, altre impurità e frutta non ammissibile. I pomodori consegnati per la trasformazione sono stati esaminati presso quattro impianti di trasformazione. Gli ispettori regionali hanno individuato quantitativi significativi di impurità e di materia prima non ammissibile (in un caso oltre il 20 %), in quanto verde o marcia. Dopo la pulizia tutti i pomodori destinati alla produzione di concentrato sono stati trasformati.

2.55. Nei casi in cui si operano riduzioni corrispondenti alla materia prima non ammissibile, il produttore deve subire la perdita risultante dal quantitativo rifiutato. Tuttavia, quando si produce concentrato, tutta la materia prima è trasformata (compresa quella che non è sana, né idonea alla trasformazione, né mercantile). Al trasformatore l'aiuto viene corrisposto per tutto il prodotto finito trasformato, compreso quello ottenuto da materia prima che egli ha ritenuto non ammissibile secondo il regime e per la quale non ha pagato il prezzo minimo.

2.56. Una situazione analoga è stata riscontrata in Grecia. Personale del trasformatore esamina la materia prima e secondo la prassi usuale il 3-5 % della consegna è detratto perché non idoneo alla trasformazione. Quasi tutta la materia prima è stata trasformata per produrre concentrato di pomodoro. In questo modo l'aiuto è stato versato ad un numero elevato di trasformatori in Italia e in Grecia per prodotti finiti che sono stati fabbricati con materie prime non ammissibili. Gli importi pagati in questi due Stati membri per il concentrato di pomodoro sono dell'ordine di 151 Mio ECU per il 1994. È probabile che il pagamento in eccesso sia significativo, dato che una sopravvalutazione dell'aiuto del 3 % corrisponde a 4,5 Mio ECU.

L'inventario

2.57. In Spagna e in Grecia è stato esaminato il metodo applicato per inventariare il concentrato di pomodoro. Ne sono derivati i commenti seguenti:

a) non si svolge alcuna verifica per accertare che i fusti di magazzinaggio contengano concentrato di pomodoro o siano stati riempiti;

b) non si procede ad una scelta dei fusti per una ripesatura di controllo;

c) si presume che tutti i fusti contengano il peso previsto;

d) non si svolge alcun raffronto di concordanza fra l'inventario ufficiale e quello effettuato dai controllori interni ed esterni della società, né si esaminano tali relazioni come routine delle verifiche sulla produzione;

e) i documenti di lavoro attinenti all'inventario non sono conservati come routine dagli ispettori.

2.58. Dato il numero limitato di controlli in loco negli Stati membri, la verifica dello smaltimento della produzione non è svolta in modo approfondito. Queste verifiche diventano ancor più difficili quando il trasformatore ritrasforma il prodotto in altri alimenti, ad esempio il concentrato in salse. In tali casi le verifiche d'inventario sono molto importanti. I registri di magazzino devono essere controllati, in particolare date le attuali carenze di altri controlli.

Il campionamento e l'analisi

2.59. Dal controllo è risultato che in Grecia e in Spagna non esiste una metodologia per il campionamento e l'analisi del prodotto trasformato. In Spagna, nel caso delle società non selezionate per il controllo i prodotti finiti non sono esaminati affatto. Perciò non è certo che i prodotti rispettino le norme di qualità o perfino che i contenitori di prodotto finito contengano il prodotto presunto. Questa carenza può significare che la produzione di un dato trasformatore non sarà esaminata per diversi anni. È chiaro che questa situazione è insoddisfacente.

2.60. In Grecia si provvede al prelievo di campioni presso ogni trasformatore, ma il campionamento non segue un programma sistematico. Inoltre, la mancanza generale di registri sul lavoro svolto, la bassa frequenza delle verifiche eseguite, secondo quanto detto dal personale, e l'esiguità del campione dei barattoli esaminati rendono le verifiche prive di senso. Inoltre, i funzionari responsabili presso ciascun impianto del controllo di qualità hanno affermato che non vi era alcun esame ufficiale del registro di laboratorio del trasformatore e dei risultati delle analisi. Il raffronto è un requisito prescritto dal regolamento (CEE) n. 1558/91 ().

I piani di miglioramento per i produttori di frutta a guscio

2.61. Il Consiglio ha istituito, a decorrere dal 1989 (), misure per sostenere i produttori comunitari di frutta a guscio e carrube. L'aiuto è corrisposto per aiutare l'istituzione delle OP, ma la misura principale consiste nel concedere un aiuto a favore dei piani di miglioramento della qualità e della commercializzazione della frutta a guscio. In questo contesto, le OP sottopongono i piani allo Stato membro per approvazione e questo a sua volta chiede l'approvazione della Commissione. I piani hanno una durata massima di 10 anni (cinque anni ad un dato tasso dell'aiuto e cinque anni ad un tasso ridotto). La Comunità corrrisponde il 45 % dell'aiuto purché i produttori diano un contributo del 45 %e lo Stato membro del 10 %. Finora la Spagna è il beneficiario principale con il 95,5 % della spesa. I due piani esaminati in Spagna, che riguardano principalmente miglioramenti nella coltivazione, hanno rappresentato il 27 % della spesa per queste misure (circa 29,3 Mio ECU nel 1990-1993).

Il termine prescritto per i pagamenti

2.62. A norma del regolamento (CEE) n. 2159/89 della Commissione del 18 luglio 1989 (), l'aiuto comunitario non deve essere erogato od anticipato prima del contributo dello Stato membro. Tuttavia, i contributi nazionali sono stati costantemente versati molto più tardi dei contributi comunitari. In uno dei fascicoli esaminati il contributo nazionale per l'anno due del piano è stato versato dopo un anticipo del contributo comunitario per l'anno tre. Il mancato rispetto delle disposizioni relative al pagamento è palesemente irregolare.

I fattori d'inflazione

2.63. Oltre al costo originale del piano la Commissione ha consentito di applicare un fattore d'inflazione per tener conto dell'aumento dei costi. Questa agevolazione non è prevista dai regolamenti. Essa è stata autorizzata dalla Commissione con un semplice scambio di lettere (), ma essa non ha specificato né il tasso da applicare, né la base per calcolarlo.

2.64. Il Ministero dell'agricoltura spagnolo ha scelto di applicare l'indice dei prezzi al dettaglio (IPD) che era salito dell'11,59 % nel terzo anno del piano e l'importo massimo dell'aiuto erogabile nell'anno tre è stato aumentato di tale percentuale.

Tuttavia, in Spagna:

a) le materie prime agricole (fertilizzanti, pesticidi, ecc.) sono diminuite del 4,7 % nel corso del triennio (fonte Eurostat);

b) oltre l'80 % della spesa del piano per l'OP più importante si riferisce a costi di manodopera; durante il periodo in causa i salari sono aumentati del 3,7 % annuo.

2.65. Tenendo conto di questi due parametri soltanto, unicamente per questa OP l'aumento totale dovrebbe essere stato circa dell'8,3 %. Sono quindi stati eseguiti pagamenti ingiustificati dell'aiuto. Inoltre, nelle due domande esaminate dalla Corte era stato erroneamente applicato un fattore d'inflazione del 20 %. Le autorità spagnole lo hanno ammesso ed hanno affermato che esamineranno questi due casi e provvederanno alla necessaria azione di recupero.

I cambiamenti apportati ai piani

2.66. I piani sono stati realizzati discostandosi dai lavori e costi originariamente stabiliti e approvati. In un caso esaminato dalla Corte si è osservato uno scostamento sostanziale dai valori adottati. Le spese previste per i materiali (che dovevano essere documentate da fatture) sono state trasferite ai costi per la manodopera (che non sono evidenziati poiché costituiscono il contributo personale del produttore). Di conseguenza l'importo addebitato per la manodopera nel piano è aumentato del 25 %. Con questa tecnica solo il 17 % delle spese è stato infine convalidato da fatture e pertanto è stata considerevolmente ridotta la possibilità di giustificare le spese e di accertare l'efficacia dei piani.

2.67. Gli Stati membri sono tenuti a presentare alla Commissione una relazione annuale sulla realizzazione dei piani di miglioramento. Le relazioni ed i dati finora forniti dalla Spagna sono di carattere generico e quindi non consentono di analizzare l'economia e l'efficacia della misura.

Il piano addizionale

2.68. La Corte ha esaminato anche l'approvazione e l'attuazione di un piano addizionale, predisposto e approvato per i nuovi soci di un'OP. Questo piano è stato avviato nel settembre 1992, due anni e due mesi dopo l'inizio del piano originale. L'aiuto versato per il primo anno operativo non è stato modificato per tener conto del fatto che il piano ha funzionato solo per 10 mesi. Pertanto, gli importi indicati nel piano erano importi annuali, ma esso ha funzionato solo per parte dell'anno. L'importo pagato in eccesso ammonta a circa 0,73 Mio ECU.

L'aiuto per ettaro per le uve secche

2.69. L'aiuto per le uve secche riguarda quasi completamente pagamenti per l'uva di Corinto e l'uva sultanina in Grecia (). Dall'ultimo controllo di questa OCM le misure di sostegno basilari sono cambiate e gli organi legislativi hanno scelto di erogare un aiuto per ettaro ai produttori, mentre l'aiuto per la trasformazione è stato gradualmente soppresso. I produttori di uve secche sono tenuti a presentare domande di aiuto annuali, in cui devono indicare le superfici coltivate per la produzione di uve secche, il riferimento dello schedario viticolo, la varietà e una stima della produzione. Questi dati devono essere controllati e si seleziona il 10 % delle domande per i controlli in loco (questa percentuale deve essere portata al 15 % se si accertano errori gravi). L'aiuto è versato al tasso di 2 045 ECU/ha (1993/94). Il regime comporta un peso amministrativo notevole: nel 1993, nel Nomos di Heraklion, la regione principale per le uve sultanine, erano state presentate più di 21 000 domande per un totale di oltre 60 000 appezzamenti a vigneti.

Le domande di aiuto

2.70. Nel Nomos di Heraklion le domande di aiuto, i documenti giustificativi, la loro registrazione, gli emendamenti a seguito delle ispezioni in loco e l'elenco dei pagamenti inviato a DIDAGEP erano scritti nella stessa calligrafia. Le autorità greche dovrebbero provvedere a mantenere la separazione delle funzioni, come indicato nella loro risposta alle osservazioni della Corte.

2.71. Oltre a questa grave deficienza generale, vi sono ulteriori carenze, cioè:

a) in nessuna delle domande era indicata una stima della produzione;

b) nessuna delle domande conteneva informazioni sullo status e sul tipo di possesso del vigneto, aspetto importante per verificare se siano state presentate domande doppie.

Le verifiche in loco

2.72. In Grecia non esiste un sistema centrale atto a far sì che un campione corretto sia estratto per ogni unità amministrativa (cioè Nomos), né si controlla in alcun modo se sia stato verificato il 10 %, percentuale minima, delle domande, come prescritto dal regolamento (CEE) n. 2911/90 della Commissione (). La Corte ha esaminato il tasso di campionamento ed i risultati delle successive verifiche. In un comune, scelto casualmente, solo 36 domande su 408 erano state presentate come domande che erano state selezionate per le verifiche in loco. Di queste 36 domande, 21 (55 %) sono risultate errate. Per 13 domande le superfici dichiarate erano superiori a quelle accertate e sono state ridotte dall'ispettore, per le otto rimanenti le superfici dichiarate erano inferiori a quelle accertate e l'ispettore ha aumentato l'importo delle domande.

2.73. Questa situazione dà adito alle seguenti osservazioni:

a) dato il tasso elevato di false dichiarazioni nel campione (che era in ogni caso inferiore al 10 % prescritto), lo si sarebbe dovuto aumentare al 15 % in conformità del regolamento;

b) nel caso di superfici dichiarate superiori del 25 % alle superfici accertate l'aiuto non è stato rifiutato, come previsto dal regolamento;

c) superfici dichiarate inferiori a quelle accertate sono state corrette e pagate per intero, sebbene a norma del regolamento l'aiuto debba essere pagato per la superficie minore, che sia quella dichiarata o quella reale;

d) non è stato preso alcun provvedimento per recuperare gli importi pagati negli anni precedenti per le 13 superfici dichiarate superiori a quelle accertate.

2.74. L'importo pagato erroneamente dopo le 36 verifiche in loco era di circa 10 800 ECU. Questo errore sistematico indica che per gli anni precedenti vi sono stati notevoli pagamenti in eccesso. Errori scoperti a seguito di ispezioni svolte in loco dalle autorità nazionali da quando è stato istituito il regime (cioè nel 1994, 1993 e 1992) non hanno formato oggetto di alcun seguito da parte delle autorità greche, allo scopo di recuperare i pagamenti in eccesso degli anni precedenti.

2.75. Anche l'accuratezza dei controlli in loco è insoddisfacente. Dall'esame di una domanda proveniente da un comune, è risultato che due ispettori avevano verificato e misurato 50 parcelle in un solo giorno. È impossibile svolgere questa operazione correttamente, dato che un numero massimo normale sarebbe dieci per uomo/giorno.

Il pagamento dell'aiuto

2.76. Talvolta l'aiuto è versato ai richiedenti a condizione, per iscritto, che presentino taluni documenti più tardi, ad esempio una fattura od una bolletta di consegna che dimostra l'esistenza e lo smaltimento del prodotto raccolto. Questa prassi non è prevista dai regolamenti comunitari. Essa comporta un rischio elevato per gli importi corrisposti e non si richiede ai beneficiari alcuna cauzione per assicurare che l'impegno sia assolto. Un fascicolo di pagamenti comprendeva cinque casi di pagamenti sottoposti a condizione. Due pagamenti (1,9 Mio DR, 5 227,31 ECU) devono essere ancora recuperati perché i beneficiari non hanno fornito i documenti necessari.

La gestione del mercato

2.77. La Corte ha esaminato la gestione del mercato da parte della Commissione in riferimento agli obiettivi principali dell'OCM, cioè un reddito equo per i produttori, un mercato equilibrato e l'applicazione di norme di qualità. Infine, si è anche esaminata la sorveglianza esercitata dalla Commissione sulle irregolarità in questo settore del mercato.

Il reddito dei produttori

2.78. La Commissione si serve della Rete d'informazione contabile agricola (RICA) per sorvegliare l'andamento dei costi di produzione e del reddito dei produttori,quando tali dati sono disponibili per i diversi gruppi di colture. Tuttavia, non si sono svolti studi sui costi e sul reddito per le singole produzioni. Mancano quindi informazioni specifiche per prodotto, che dovrebbero essere utilizzate nel presentare le proposte di prezzo o nel gestire il mercato. La Commissione ha affermato che essa segue i movimenti del mercato quando prepara le proposte di prezzo ed altre decisioni di gestione, e tiene conto delle informazioni fornite dagli Stati membri tramite il comitato di gestione. Questo metodo di gestione del mercato ha portato a modifiche graduali dei prezzi di ritiro e delle compensazioni finanziarie, che non sono riuscite a trattare le eccedenze strutturali, con la conseguenza di ritiri continui di particolari prodotti dal mercato.

2.79. Il valore della produzione per ettaro dei prodotti ortofrutticoli varia notevolmente fra gli Stati membri ed a seconda del prodotto raccolto. Su questo valore influisce notevolmente anche il fatto che il prodotto sia o meno coltivato in serra. Il reddito netto per ettaro varia in modo analogo. La produzione di ortofrutticoli richiede 2-3 volte la manodopera necessaria per altre colture ed un'azienda è in media 3-5 volte più piccola di altre aziende (). Pertanto, il raffronto del reddito netto per unità lavorativa familiare (ULF), cioè per ciascun lavoratore non salariato (famiglia) è una misura più pertinente quando si esamina il «livello equo di reddito».

2.80. Il reddito netto degli orticoltori misurato come valore aggiunto netto per ULF, è di 14 100 ECU l'anno o circa il doppio del reddito netto (ULF) di 7 400 ECU degli agricoltori che coltivano altre colture. Le cifre RICA per la categoria «produttori che coltivano frutta e altre colture permanenti» è la base di dati più precisa disponibile per il reddito dei frutticoltori; essa indica un reddito netto (ULF) di 7 700 ECU, che è simile al reddito degli altri produttori. Tuttavia i frutticoltori rappresentano soltanto la metà circa di questo gruppo e le altre colture incluse comprendono olivi e viti.

Il costo del sostegno

2.81. Le differenti forme di sostegno finanziario nell'ambito dell'OCM dei prodotti ortofrutticoli, ad esempio ritiro, trasformazione, aiuto per ettaro, etc., hanno interessato solo un numero limitato di prodotti ortofrutticoli. L'aiuto medio per ettaro per il periodo 1990-1994 è stato di 321 ECU per le mele, 469 ECU per i limoni, 533 ECU per le arance e 699 ECU per le pesche.

2.82. Il sostegno dato nello stesso periodo a tutti i prodotti ortofrutticoli che beneficiano dell'aiuto nell'ambito dell'OCM, fa salire la media a 670 ECU per ettaro. Ciò è dovuto al livello elevato dell'aiuto erogato per i pomodori destinati alla trasformazione, che nello stesso periodo hanno ricevuto 2 996 ECU/ha. Il sostegno di cui usufruisce questo prodotto è il più costoso dopo quello per il tabacco ().

2.83. I prodotti diversi da quelli che beneficiano dell'aiuto sono in una certa misura protetti dalle importazioni e per la maggior parte devono soddisfare norme di qualità. In questo modo sono competitivi e se ne ricava un reddito soddisfacente misurato come valore aggiunto netto per unità lavorativa familiare.

L'equilibrio del mercato

2.84. La Commissione pubblica stime annuali dell'autoapprovvigionamento (), dalle quali risulta che l'autoapprovvigionamento della Comunità per i prodotti orticoli è rimasto relativamente stabile intorno al 105 % nel periodo 1984-1991. L'autoapprovvigionamento per la frutta, tranne gli agrumi, è diminuito di circa il 5 %, scendendo all'83 %. I prodotti che usufruiscono della maggior parte dell'aiuto comunitario presentano un autoapprovvigionamento del 100 % o quasi (pomodori 98 %, pesche 103 %, cavolfiori 100 % e mele 94 %). La superficie coltivata a cavolfiori è aumentata del 10 % e la produzione di agrumi ha registrato un aumento del 40 % nelle rese e del 5 % nella superficie. Per le arance l'autoapprovvigionamento è passato dal 65 % all'82 % (25).

2.85. Nel preparare la riforma la Commissione ha svolto un'analisi basata su un esame dei dati esistenti (), dalla quale risulta che l'autoapprovvigionamento medio negli anni 1990-92 è stato del 102 % per i prodotti orticoli, inclusi quelli utilizzati per la trasformazione, e del 73 % per la frutta fresca inclusa la frutta tropicale e il consumo di succo di mele, pere e arance espresso in quantità equivalenti di frutti interi. Tuttavia, limitando il concetto di autoapprovvigionamento ai prodotti comunitari, la Commissione ha calcolato il tasso escludendo i succhi e la frutta tropicale, tasso che diventa allora del 110 %.

2.86. Ciò nonostante, la Commissione ha presentato al Consiglio, nel contesto della riforma dell'OCM, una relazione in cui afferma che il grado di autoapprovviggionamento è inferiore al 40 % (). Questa immagine del settore lo fa apparire non competitivo e minacciato dall'esterno. La Corte ha cercato di ricalcolare questa cifra ma non ha rintracciato alcuna base per farlo in termini di valore o di quantità. Per gli anni 1988-1993 la Comunità ha importato 4,83 Mio tonnellate contro 2,14 Mio tonnellate esportate, il che indica un autoapprovvigionamento molto scarso. Tuttavia, il concetto di autoapprovvigionamento deve essere considerato con cautela. Nel settore ortofrutticolo si ha eccedenza dell'offerta per i prodotti principali durante la stagione del raccolto, da cui consegue una distruzione considerevole e costosa dei prodotti eccedentari, mentre al di fuori della stagione del raccolto la domanda interna deve essere soddisfatta con importazioni costose.

2.87. L'esame dell'equilibrio del mercato nel suo complesso, cioè se l'offerta totale, comprese le importazioni nette, sia in grado di soddisfare la domanda ad un prezzo stabilito e ad un dato livello del sostegno, mostra eccedenze considerevoli e regolari, che denotano una gestione costosa e scadente del mercato. In effetti, nel periodo 1989-1993 circa il 25 % della spesa globale è stato erogato per il ritiro del 5 % circa della frutta e di meno dell'1 % degli ortaggi prodotti. Le eccedenze principali sono state registrate per nettarine, pesche, mele, arance e cavolfiori; per questi prodotti la quota della produzione totale ritirata dal mercato è stata del 12-30 % per le nettarine, dell'11-25 % per le pesche, dell'1-16 % per le mele, del 3-10 % per le arance, dell'1-10 % per i limoni e del 2-6 % per i cavolfiori. Se si includono le quantità tolte dal mercato perché destinate alla trasformazione, l'eccedenza totale di agrumi era compresa fra il 16 % e il 25 % della produzione (). Contemporaneamente il mercato tratta da solo eccedenze di altri prodotti.

2.88. Le eccedenze permanenti di agrumi e di cavolfiori sono state in parte dovute all'aumento delle superfici. Ciò indica che gli sbocchi offerti alla produzione, incluso il ritiro, consentono di ricavare un buon profitto. È interessante osservare l'aumento della superficie coltivata a cavolfiori ed i ritiri continui di questo prodotto, in quanto esso potrebbe essere facilmente sostituito da cavoli, broccoli e cavolini di Bruxelles, prodotti che non ricevono alcun aiuto finanziario.

Le quote

2.89. Si applicano quote solo ai prodotti trasformati a base di pomodori (). I quantitativi massimi di pomodori per i quali sarà versato l'aiuto, sono fissati per ogni Stato membro, che a sua volta li assegna alle varie imprese di trasformazione. Il 2 % della quota deve essere riservato alle imprese di trasformazione nuove.

2.90. Secondo il regime esistente, le imprese possono trasformare una quantità di prodotto superiore a quella corrispondente alla quota rispettiva, tuttavia questa produzione non può beneficiare dell'aiuto. Comunque, in Grecia i quantitativi di pomodori trasformati che superano la quota sono molto modesti, mentre i trasformatori più importanti in Spagna e in Italia trasformano regolarmente al di là della quota, alcuni fino al 50 %, assicurandosi così il mantenimento della quota per l'anno successivo. In questo modo il sistema delle quote è un deterrente per le nuove imprese che vogliono operare in questo settore, poiché l'investimento necessario per iniziare la trasformazione non può essere ammortato con la piccola quota di cui dispongono le imprese nuove. Questa situazione si ripercuote sui nuovi investimenti, nonché sulla concorrenza e sulla flessibilità del mercato in generale. I servizi della Commissione hanno spiegato che uno degli scopi dell'introduzione delle quote per i pomodori consisteva nel limitare l'effetto finanziario delle frodi, sopprimendo l'impegno di versare l'aiuto senza limiti. Questo può essere un approccio pragmatico nel trattare il rischio di frodi, ma ha l'effetto negativo di mantenere uno status quo in cui non si dà sufficiente considerazione alla produttività ed all'efficienza.

I limiti

2.91. Il meccanismo dei limiti ha lo scopo di raggiungere un equilibrio del mercato e di limitare l'aiuto erogato. Esso viene applicato ai ritiri di diversi prodotti freschi ed alla frutta trasformata. I prezzi di base o l'aiuto alla produzione sono ridotti l'anno successivo se i quantitativi ritirati o trasformati superano i limiti fissati. Esistono dei limiti superiori per le riduzioni di prezzo applicate ma, a seconda del prodotto, essi hanno lo scopo di riflettere la sovrapproduzione dell'anno precedente o la sovrapproduzione media di una serie di anni recenti.

2.92. La Corte ha constatato che l'applicazione di questo meccanismo alla frutta fresca non ha avuto un effetto spiccato sul livello della produzione l'anno successivo e quindi sui quantitativi ritirati. Anche l'effetto del regime sotto il profilo della gestione del mercato per la produzione di frutta fresca è dubbio, perché presenta una debolezza intrinseca. La riduzione dei prezzi viene applicata solo per l'anno successivo e non è consolidata in nuovi livelli dei prezzi. Poiché i quantitativi prodotti e ritirati variano da un anno all'altro, le variazioni temporanee dei prezzi non bastano per orientare i produttori verso una riduzione della produzione di colture permanenti, come agrumi, pesche o mele.

La fissazione e il controllo delle norme di qualità

Le norme di qualità

2.93. Il regolamento di base () stabilisce le norme di qualità per alcuni ortofrutticoli freschi. In generale queste norme sono state aggiornate per l'ultima volta nel 1989 ma per i satsuma e le nettarine sono state riviste nel 1990. Le norme si applicano a tutte le vendite dei prodotti e facilitano notevolmente gli scambi di ortofrutticoli senza la presenza fisica dell'acquirente. Le norme fissate riguardano:

a) la definizione dei prodotti,

b) la varietà,

c) la qualità (caratteristiche minime per ogni categoria),

d) il calibro,

e) le tolleranze,

f) la presentazione (imballaggio),

g) le indicazioni esterne (identificazione, origine, natura).

2.94. Per la frutta a guscio non sono state fissate norme di qualità; di conseguenza risulta molto complicato misurare l'efficacia del regime di aiuto comunitario per ottenere una qualità superiore della frutta a guscio e delle carrube mediante i piani di miglioramento.

2.95. Gli Stati membri sono tenuti a svolgere controlli per verificare che le norme siano rispettate e punire le infrazioni. Tuttavia, i regolamenti non prescrivono che gli Stati membri forniscano informazioni sui risultati dei controlli di qualità. Il regolamento (CEE) n. 1319/85 del Consiglio del 23 maggio 1985 () autorizza controlli congiunti della Commissione e dello Stato membro per verificare, fra l'altro, l'osservanza delle norme di qualità stabilite dall'OCM.

2.96. Nel servizio della Commissione addetto al controllo di qualità, nella direzione generale VI (DG VI), che rappresenta la Commissione nei controlli congiunti, il personale è stato ridotto. I controlli di qualità a norma del regolamento (CEE) n. 1319/85 del Consiglio dovevano iniziare nel 1990, ma sono cominciati solo nel 1992. I controllori erano cinque e sono state svolte 20 visite di controllo. Nel 1993 il personale è stato ridotto a due persone e sono state completate solo sette ispezioni. Dal luglio 1994 il personale attivo era rappresentato da una sola persona ed il numero delle ispezioni è sceso a cinque. Date le carenze constatate, è deplorevole che non si siano impegnate risorse in questo settore.

2.97. Inoltre, sempre a norma del regolamento (CEE) n. 1319/85, la Commissione presenta ogni anno al Parlamento e al Consiglio una relazione sul rispetto delle norme di qualità. È stata redatta una sola relazione, quella per gli anni 1992 e 1993 (). La relazione descrive a grandi linee le carenze riguardanti i ritiri, la trasformazione e il rilevamento dei prezzi rispetto alle norme dell'OCM. La Corte è d'accordo con le osservazioni principali, che hanno indicato abusi rispetto alle norme di qualità, mancanza di un controllo adeguato e l'assenza di sanzioni contro gli abusi. Nel documento «Evoluzione e prospettive della politica comunitaria nel settore degli ortofrutticoli» (), la Commissione sostiene che una rigorosa applicazione delle norme ridurrà i quantitativi conferiti all'intervento. Quasi certamente questo è vero, ma quest'affermazione sottovaluta le osservazioni espresse dalla Commissione nella sua stessa relazione sul controllo (32). Un metodo più efficace per raggiungere questo scopo consisterebbe nel diminuire la compensazione finanziaria per i ritiri.

La fissazione dei prezzi e dell'aiuto

L'aiuto per la distribuzione gratuita

2.98. Nell'ultima relazione della Corte sui prodotti ortofrutticoli si raccomandava di incoraggiare la distribuzione gratuita a scopi di beneficenza. Mentre le organizzazioni di produttori stanno ora facendo più tentativi per trovare sbocchi ai prodotti ritirati, anziché distruggerli, la parte distribuita gratuitamente è ancora piccola (2 %). Ciò è piuttosto sorprendente poiché da un esame dei costi per la distribuzione gratuita di arance nel 1994 è risultato che l'aiuto concesso per l'imballaggio e il trasporto dei prodotti ritirati era significativamente superiore al valore dei prodotti stessi.

2.99. La compensazione finanziaria per le arance ammonta a 11,68 ECU/100 kg, mentre l'aiuto per preparare e imballare il prodotto ammonta a 13 ECU/100 kg. A questo si aggiunge l'aiuto per il trasporto. Se l'istituto di beneficenza è ad una distanza di oltre 500 km (il che era frequente nel caso di una OP visitata in Spagna), esso ammonta a 5,98 ECU/100 kg.

2.100. L'aiuto per preparare e trasportare il prodotto era quindi del 61 % più elevato del prezzo al quale la frutta era stata ritirata e superiore al prezzo di mercato corrente. L'aiuto redditizio aveva incoraggiato l'OP ad inviare un rappresentante a cercare sbocchi per la distribuzione gratuita ad una considerevole distanza. Ciò nonostante, tale incentivo finanziario non ha avuto ripercussioni importanti sulla distribuzione gratuita complessiva della frutta.

I prezzi minimi e l'aiuto alla produzione

2.101. Per poter beneficiare dell'aiuto i trasformatori devono pagare il prezzo minimo ai produttori per le materie prime. I vari prezzi minimi sono fissati ogni anno dalla Commissione. Quello per gli agrumi corrisponde al prezzo di ritiro più elevato. Per altri prodotti il nuovo prezzo minimo si basa sul prezzo precedente modificato dai movimenti dei prezzi di base e dalla necessità di assicurare sbocchi di mercato normali per i prodotti freschi. L'importo dell'aiuto alla produzione è calcolato e fissato come differenza fra i prezzi minimi della Comunità ed i prezzi delle materie prime nei paesi terzi produttori.

2.102. Da un confronto fra i prezzi minimi e l'aiuto alla produzione per i principali prodotti trasformati risulta che, nel 1993/94, l'aiuto ha rappresentato circa il 30 % per le pesche, il 59 % per il concentrato di pomodoro e l'80 % per le arance, del prezzo minimo. L'entità del sostegno dato ai trasformatori li protegge notevolmente dalla concorrenza dei paesi terzi.

2.103. Benché l'aiuto concesso alla trasformazione dei pomodori sia diminuito del 17 % e il prezzo minimo sia sceso del 10 % durante il periodo 1990-1994, l'aiuto risulta sempre generoso. Il livello stabilito è sufficiente per consentire ai trasformatori efficienti di produrre fino al 50 % oltre la quota (cioè senza aiuto), anche se diversi trasformatori visitati pagavano ancora il prezzo minimo per la produzione al di fuori della quota. Inoltre, i prodotti trasformati a base di pomodori importati rappresentano una scarsa concorrenza sul mercato. Ciò denota che i prezzi minimi potrebbero essere ridotti sostanzialmente (con corrispondenti misure di salvaguardia per impedire un aumento dei ritiri) e l'aiuto a sua volta potrebbe essere ridotto almeno di questa entità.

2.104. Per le pesche il quadro non è così chiaro. Tuttavia, dato il livello elevato dell'aiuto al prezzo di acquisto ed il fatto che la maggior parte dei trasformatori controllati riteneva di poter sopportare una riduzione dell'aiuto (forse del 10 %), i prezzi minimi e l'aiuto dovrebbero essere riesaminati. Infatti, tutti i trasformatori hanno dichiarato che i loro concorrenti sia sul mercato comunitario, sia sul mercato mondiale, sono altri fabbricanti comunitari di prodotti trasformati piuttosto che produttori di paesi terzi.

2.105. Gli agrumi, in particolare le arance, presentano una situazione diversa. L'aiuto alla trasformazione in origine era una misura temporanea, instaurata come sbocco per frutta che diversamente sarebbe stata ritirata. Pertanto, la Comunità trasforma arance da tavola che hanno una resa inferiore (circa 18 kg per 1 litro) a quella delle varietà da trasformazione utilizzate in paesi terzi (12 kg per 1 litro). I produttori ed i trasformatori devono sostenere altri costi supplementari in confronto a quelli esistenti nel principale paese concorrente (Brasile), dove vi sono economie di scala e la manodopera costa meno. Questa misura, che aveva lo scopo di risolvere i problemi del mercato dei prodotti freschi, ha quindi portato ad una situazione in cui anche con importi cospicui di aiuto la produzione di succo comunitaria non può essere competitiva.

L'aiuto per le uve secche

2.106. Le misure comunitarie a sostegno della produzione di certe varietà di uve destinate all'essiccazione hanno lo scopo di renderle competitive come qualità e prezzi rispetto a quelle provenienti da paesi terzi. Queste misure non hanno raggiunto l'obiettivo che perseguivano. Sebbene questo insuccesso possa essere attribuito in parte alla fillossera a Creta, è certamente imputabile anche al fatto che il premio era pagato nel contesto dell'OCM per i prodotti del settore vitivinicolo quando le superfici vitate con uve da essiccare erano abbandonate.

2.107. La produzione annua media di uve secche in Grecia alla metà degli anni '80, cioè poco dopo l'introduzione del regime di aiuto comunitario, era di 149 400 tonnellate. Nel 1990-92 la produzione annua media era scesa a 75 800 tonnellate. L'autoapprovvigionamento è ora del 30 %, anziché del 70 %, valore che aveva quando la Grecia ha applicato il regime di aiuto per la prima volta. Pertanto, niente prova che la misura sia stata efficace, nonostante una spesa annua di oltre 90 Mio ECU.

2.108. In origine l'aiuto era versato come aiuto ai trasformatori ma, dalla campagna di commercializzazione 1990/91, è stato introdotto un aiuto per ettaro destinato ai produttori. L'aiuto alla trasformazione è stato constantemente ridotto, mentre l'aiuto ai produttori è aumentato. Dalla campagna di commercializzazione 1994/95 esso ha sostituito completamente l'aiuto alla trasformazione. Nei paragrafi 2.69 - 2.76 la Corte ha descritto come sia impossibile in Grecia controllare attualmente il regime di aiuto per ettaro in modo corretto. L'effetto economico delle irregolarità aumenterà man mano che aumenta l'importo dell'aiuto per ettaro e che la misura viene applicata.

2.109. L'aiuto è concesso solo per la superficie coltivata ad uve destinate alla trasformazione. Un elemento decisivo del controllo è la resa minima per ettaro, fissata dalla Commissione in modo da riflettere la resa minima prevedibile per la produzione normale di uve da essiccare. La resa minima di 1 000 kg/ha fissata per l'uva sultanina fino alla campagna di commercializzazione 1993/94 era irrealisticamente bassa. Ciò ha permesso ai produttori di approfittare dei prezzi vantaggiosi sul mercato della frutta fresca e di smaltire irregolarmente una parte della produzione come uva da tavola.

2.110. Il regolamento (CE) n. 2475/94 della Commissione del 13 ottobre 1994 () cerca di legalizzare questa prassi dalla campagna di commercializzazione 1994/95, consentendo ai produttori di smaltire il 10 % della produzione sul mercato della frutta fresca. Al tempo stesso la resa minima è stata aumentata e differenziata fra le superfici colpite da fillossera e quelle non colpite, ma è sempre bassa (1 300 e 2 500 kg/ha) in confronto alla resa media (1986-1990) di 3 044 kg/ha, cioè prima dell'introduzione dell'aiuto per ettaro ma quando la fillossera era molto diffusa. Questo cambiamento complica un regime già incontrollabile.

L'aiuto per la frutta a guscio e le carrube

2.111. L'aiuto è concesso per i piani di miglioramento. L'aiuto massimo era in origine di 300 ECU/ha, ma è stato aumentato a 475 ECU/ha, cifra che corrisponde ai contributi comunitario e dello Stato membro. Ciò porta ad un livello di sostegno relativamente elevato di 0,22 ECU/kg, applicando rese approssimate e il tasso di aiuto attuale.

2.112. I piani di miglioramento hanno principalmente lo scopo di migliorare la qualità ma, come indicato al paragrafo 2.94, per la frutta a guscio non sono state stabilite norme di qualità e le relazioni dalla Spagna sono insufficienti per verificare in modo valido se gli obiettivi del piano siano stati raggiunti (punto 2.67).

2.113. Le difficoltà che presenta la misurazione dei risultati sono particolarmente gravi, dato che i piani sono decennali. Il fatto che, per i piani esaminati, oltre l'80 % delle spese da rimborsare riguardi operazioni agricole normali, non avallate da documenti giustificativi, rende indispensabile l'applicazione di un criterio idoneo a misurare i piani.

La sorveglianza della Commissione sulle organizzazioni di produttori

2.114. Gli Stati membri sono tenuti a presentare relazioni annuali sui risultati delle ispezioni da essi svolte presso le OP. La Commissione ha riconosciuto che attualmente le relazioni non sono fornite puntualmente, né contengono dati sufficienti per poterle utilizzare onde verificare:

a) che il lavoro svolto dagli Stati membri sia soddisfacente per quanto riguarda il riconoscimento e la sorveglianza delle OP;

b) che sia tenuto un registro delle OP che sono costituite correttamente e gestite in modo adeguato.

2.115. A parere della Corte, il fatto che le OP non dispongano di fondi d'intervento significa che l'OCM non può mai funzionare come inteso in origine. La Commissione non ha rilevato l'entità del problema e non ha sorvegliato quella che la Corte considera una carenza importante. La maggior parte delle OP, che attualmente possono impegnare la Comunità ad erogare spese, non soddisfano questo requisito del riconoscimento.

2.116. In effetti, la Commissione non possiede un elenco aggiornato delle OP riconosciute dagli Stati membri. Nel 1989 essa ha ottenuto tale elenco ma da allora lo ha aggiornato solo quando ha ricevuto informazioni dagli Stati membri. La Commissione non può quindi essere certa che gli Stati membri abbiano assolto i loro obblighi di controllo, né che tutte le OP che operano sul mercato siano costituite ed operino correttamente.

2.117. Nel 1989, nella relazione speciale n. 2/89 () la Corte ha criticato il fatto che gli Stati membri e la Commissione non avessero assolto questi obblighi in modo soddisfacente dalla creazione dell'OCM nel 1962. Nonostante queste critiche, questa situazione si è protratta.

L'impatto ambientale dei prodotti ritirati

2.118. In generale il 60 % dei prodotti ritirati è distrutto. Il metodo usato consiste nel rovesciare i prodotti in fossi e coprirli con terriccio o denaturarli con olio o frantumarli. L'uso ripetuto di questo metodo per molti anni ed i quantitativi enormi di prodotti sotterrati hanno creato un problema di inquinamento ambientale nelle zone in cui si è proceduto regolarmente alla distruzione dei prodotti ritirati.

2.119. Nelle regioni interessate la frutta marcia ha inquinato la superficie e le acque sotterranee. Per risolvere il problema sono necessari grossi investimenti per la costruzione di impianti speciali. Inoltre alcune regioni hanno imposto tasse ambientali, destinate a contribuire allo smaltimento. D'altra parte, la frutta marcia è di per sé una fonte di inquinamento, poiché attira diversi insetti, che infestano e danneggiano le colture circostanti.

2.120. Pertanto, diventa ancor più importante trovare sbocchi per prodotti che diversamente sarebbero distrutti. Oltre a continuare ad incoraggiare lo smaltimento in beneficenza, per l'alimentazione degli animali e nell'industria, si dovrebbero esaminare altri impieghi. Il controllo ha consentito di constatare che i trasformatori accoglierebbero con favore la possibilità di acquistare la frutta a prezzi bassi (ad esempio di ritiro), per trasformarla in confetture e succhi. Evidentemente si dovrebbero prevedere altri requisiti, cioè la possibilità di accedere a queste materie prime sarebbe subordinata alla condizione che il trasformatore adempia il suo livello normale di contratti a prezzi minimi.

Le irregolarità

2.121. A norma del regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio del 4 marzo 1991 (), gli Stati membri comunicano alla Commissione informazioni trimestrali sulle irregolarità relative alle spese del FEAOG. La tabella 2.4 illustra, per il periodo 1988-1994, le irregolarità notificate nel settore ortofrutticolo, nonché gli importi corrispondenti e gli importi recuperati per questo periodo dagli Stati membri. Tuttavia, nell'interpretare questa tabella occorre tener presente che essa indica le irregolarità note. Pur dipendendo logicamente dalla frequenza con cui si sono verificati i pagamenti irregolari, il numero dei casi notificati è influenzato anche da pratiche di notifica diverse e dall'ambito, frequenza ed efficienza dei controlli negli Stati membri (). Riguardo alle spese del FEAOG garanzia, il regolamento non obbliga gli Stati membri a tenere una contabilità degli importi scoperti e non recuperati. Pertanto è necessaria una certa prudenza nel trarre le conclusioni.

2.122. Nel periodo esaminato, il 37 % della spesa dell'OCM per i prodotti ortofrutticoli riguarda l'Italia. Si osserva inoltre che il 5,1 % di questa spesa è stato versato indebitamente e rappresenta il 95 % dell'importo totale delle irregolarità notificate ed il 57 % di tutti i casi di irregolarità nella Comunità. Data la loro rilevanza, la Corte ha svolto un'analisi più approfondita dei 173 casi riferiti dall'Italia. Ne è risultato che circa il 64 % dei pagamenti irregolari scoperti dalle autorità italiane riguarda i pomodori trasformati, seguiti dalla trasformazione degli agrumi con il 17 % (cfr. la tabella 2.5).

2.123. La maggior parte delle irregolarità è stata scoperta esaminando i documenti commerciali e fiscali dopo l'esecuzione del pagamento. Ciò conferma le constatazioni della Corte non solo per l'Italia ma anche per gli altri Stati membri controllati. I registri ed i documenti prescritti dai regolamenti comunitari sono tenuti dai beneficiari separatamente dai loro documenti commerciali e fiscali e sono tenuti al solo scopo di soddisfare i requisiti di verifica previsti dai regolamenti comunitari.

2.124. Per la maggior parte degli Stati membri i recuperi sono modesti. Benché l'Italia abbia recuperato l'importo più elevato, cioè 3,3 Mio ECU, esso rappresenta solo il 2 % delle irregolarità notificate da questo Stato membro. Per la Spagna e il Portogallo il tasso di recupero in questo settore è ancora più basso. Il tasso di recupero dipende in larga misura dalla rapidità dell'azione legale contro i trasgressori secondo la normativa nazionale, ma l'efficacia dell'azione è fortemente influenzata dal tempo trascorso da quando è stato eseguito e scoperto il pagamento indebito, circostanza che può lasciare ai responsabili delle irregolarità abbastanza tempo per cessare l'attività e trasferirsi in altri settori. Tuttavia, le conseguenze finanziarie delle somme non recuperate sono a carico del bilancio comunitario, a meno che il recupero non abbia avuto luogo per negligenza dello Stato membro. A parere della Corte e più generalmente nel quadro della politica agricola comune, i regolamenti in materia dovrebbero essere resi più severi ed aumentare la responsabilità degli Stati membri per quanto riguarda la scoperta e la notifica delle irregolarità.

Conclusioni

2.125. Il sistema di riconoscimento e di controllo delle organizzazioni dei produttori da parte degli Stati membri è risultato molto debole e dovrebbe essere rafforzato. È necessario provvedere ad una sorveglianza regolare e armonizzata delle operazioni delle OP, in modo che esse possano correttamente assolvere i compiti di gestione del mercato (punto 2.21).

>SPAZIO PER TABELLA>

2.126. In assenza di OP attive e finanziariamente sane per sviluppare la produzione e la commercializzazione, l'OCM non potrà raggiungere gli obiettivi dell'economia, dell'efficienza o dell'efficacia. Dopo quasi 30 anni di funzionamento, di incoraggiamenti e di assistenza, per i produttori e le loro organizzazioni è difficile creare fondi d'intervento appropriati e svolgere pienamente il loro ruolo nell'OCM. Pertanto la Commissione dovrebbe riesaminare la questione (punti 2.22 - 2.25).

2.127. Il controllo e la gestione delle operazioni di ritiro da parte della Grecia, della Francia e dell'Italia sono stati scadenti ed hanno portato a pagamenti ingiustificati. Sono stati accettati prodotti che avrebbero dovuto essere rifiutati e sono stati applicati coefficienti errati (punti 2.27 - 2.36). 2.128. Il controllo sulla trasformazione degli agrumi è particolarmente debole in Italia e non è possibile assicurarsi che l'aiuto sia stato versato correttamente. Anche in Grecia i controlli di base non sono stati espletati verificando anche la validità dei pagamenti (punti 2.38 - 2.44). La Commissione e gli Stati membri dovrebbero cercare i modi opportuni per accertare che le quantità oggetto dei contratti siano quelle reali (punto 2.45).

2.129. Nei tre Stati membri produttori principali occorre migliorare la frequenza delle verifiche delle materie prime, l'inventario, il campionamento e l'analisi dei prodotti fabbricati con frutta e pomodori. Data la debolezza dei controlli, la correttezza delle domande di aiuto è in gran parte una questione di fiducia. In effetti il controllo è stato lasciato nelle mani delle parti più interessate, cioè i richiedenti (punti 2.48 - 2.60).

2.130. La gestione del regime di sostegno e dei pagamenti per la frutta a guscio in Spagna ha portato a versamenti in eccesso dell'aiuto ed a difficoltà nella misurazione dei risultati (punti 2.62 - 2.68 e 2.111 - 2.113).

2.131. Analogamente è stata inefficace la gestione dell'aiuto per le uve secche in Grecia. Le autorità greche devono adottare i provvedimenti necessari per far sì che le domande siano presentate correttamente e verificate in modo indipendente. Le rese minime stabilite per l'ammissibilità al regime non spingono a migliorare la qualità e consentono vendite illecite sul mercato della frutta fresca (punti 2.70 - 2.76 e 2.106 - 2.110).

2.132. Dato il numero elevato di irregolarità scoperte dai controllori durante l'esame dell'aiuto per le uve secche, la Corte ritiene che l'introduzione di un aiuto per ettaro non abbia tenuto conto adeguatamente degli ostacoli intrinseci. Sarebbe dovuto apparire ovvio che un regime del genere è incontrollabile laddove non esiste un catasto, i produttori non notificano i cambiamenti di proprietà ed il numero dei produttori e dei vigneti è così elevato. 2.133. La Commissione dovrebbe esercitare una sorveglianza più stretta sul reddito agricolo e sull'equilibrio del mercato. Nonostante i tagli apportati all'aiuto alla trasformazione ed ai prezzi minimi, i produttori di pomodori destinati alla trasformazione beneficiano ancora di un maggior sostegno per ettaro rispetto ad altre produzioni e ciò mette in discussione l'entità del sostegno loro concesso. Inoltre, si dovrebbero riesaminare i valori elevati dell'aiuto versato ai trasformatori rispetto ai prezzi minimi pagati ai produttori di pomodori, di pesche e, in particolare, di arance. La politica seguita per la trasformazione delle arance ha immobilizzato la Comunità in una situazione in cui eroga aiuti di notevole entità per prodotti che non sono competitivi rispetto alle importazioni. Questa politica ha spinto i trasformatori a prendere decisioni d'investimento e di sviluppo basate su un livello di sostegno elevato (punti 2.101 - 2.105).

2.134. La Commissione avrebbe dovuto aggiornare le norme di qualità (punti 2.93 - 2.97) e riesaminare l'aiuto per la distribuzione gratuita (punti 2.98 - 2.100).

2.135. Il carattere stagionale e deperibile dei prodotti ortofrutticoli, che sono fortemente influenzati dalle condizioni climatiche e in generale non sono idonei ad essere immagazzinati, pone problemi particolari. Inoltre, la gestione del mercato della frutta perenne tramite i prezzi istituzionali fissi è inefficace. In questa situazione, l'attuale sistema costoso dei ritiri e della distruzione delle eccedenze, che toglie dal mercato la produzione eccedentaria ed assicura un reddito minimo ai produttori, incentiva la sovrapproduzione, inquina l'ambiente ed ha un impatto negativo sull'opinione pubblica. È pertanto indispensabile cercare soluzioni per ridurre al minimo le conseguenze negative (punti 2.84 - 2.88 e 2.118 - 2.120).

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

ORGANIZZAZIONE E GESTIONE DEI MERCATI DEI PRODOTTI VEGETALI: ESAME DI MISURE SELEZIONATE DELL'OCM PER I PRODOTTI ORTOFRUTTICOLI FRESCHI E TRASFORMATI

Introduzione

La Commissione ha esaminato attentamente l'analisi effettuata dalla Corte e le relative osservazioni che figurano nella relazione sull'OCM degli ortofrutticoli.

Essa condivide in gran parte le conclusioni della Corte su vari punti e ne terrà conto nel quadro della revisione dell'OCM attualmente in fase di elaborazione avanzata.

Nel quadro della liquidazione dei conti la Commissione verificherà, peraltro, nei limiti consentiti dalla disponibilità di personale, i casi che la Corte ritiene più critici e, qualora necessario, ne trarrà le debite conclusioni sul piano finanziario, nei confronti degli Stati membri interessati.

Tuttavia, indipendentemente dalle singole risposte elencate, la Commissione ribadisce l'importanza e l'utilità della relazione della Corte sia a titolo di miglioramento e di complemento dell'azione di liquidazione dei conti sia per i cambiamenti che possono rivelarsi utili nel contesto dell'OCM.

Esame dell'attuazione di misure specifiche negli Stati membri

Ritiri

2.18. Il meccanismo dei ritiri preventivi, che scatta prima che i prezzi calino, è un fattore essenziale di stabilità. Come riconosce la Corte, i ritiri rappresentano in media circa il 5 % dei prodotti commercializzati, la qualcosa è accettabile tenuto conto della natura dei prodotti (prodotti rapidamente deperibili, con grandi variazioni da una campagna all'altra e concentrazione dell'offerta in momenti ben precisi dell'anno).

Pertanto, nella sua comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo del 27.7.1994, la Commissione si è preoccupata di ridurre le eccedenze strutturali ed aveva gettato le basi per migliorare la gestione del mercato, mediante un nuovo approccio che permetterà di limitare dette eccedenze. Tale approccio sarà proposto nel quadro della riforma, unitamente ad una serie di misure intese a contenere i ritiri e ad eliminare le eccedenze.

Si osservi che per il ritiro degli agrumi i centri di ritiro possono essere creati e gestiti unicamente dalle OP.

È esatto che solo il 2 % dei prodotti ritirati è stato destinato a fini caritatevoli, ma i problemi logistici e di distribuzione impongono seri limiti per tali prodotti freschi.

Il ruolo delle organizzazioni di produttori

2.20. I membri delle OP possono beneficiare di una compensazione a prezzi superiori a quelli di ritiro. È chiaro che in questo caso la Comunità non interviene, salvo eccezioni.

Il riconoscimento delle OP (organizzazioni di produttori)

2.21. Il problema del riconoscimento e del controllo delle OP rappresenta un elemento chiave per una corretta gestione di tali misure. Le osservazioni della Corte rafforzano le conclusioni della Commissione in materia.

Per quanto riguarda il caso di una OP greca in un' importante regione di produzione di arance, la Commissione ha già chiesto alle autorità greche di aprire un'inchiesta sul funzionamento dell'OP in parola poiché i problemi non si limitano solo alle vendite dirette dei suoi membri. La valutazione delle conseguenze finanziarie interverrà non appena la Commissione potrà disporre delle informazioni necessarie.

La mancanza di fondi d'intervento delle OP

2.22. La Commissione, pur essendo d'accordo con la Corte, ha tuttavia constatato che l'utilizzazione dei fondi d'intervento da parte delle varie OP è proporzionale alla quota dei ritiri nella produzione dei membri dell'OP e ai tassi d'interesse nei diversi Stati membri. Nel caso in cui deve per forza di cose ritirare la maggior parte della sua produzione, l'OP non è in grado di continuare a finanziare i ritiri ricorrendo a tali fondi.

In attesa della riforma dell'OCM, che contemplerà precise proposte relative al sistema dei ritiri, la Commissione prosegue le discussioni con taluni Stati membri nell'intento di migliorare la gestione delle misure in materia.

Esame dei prodotti ritirati

2.26 2.36. In occasione dei controlli nei vari Stati membri, la Commissione ha fatto constatazioni analoghe.

Per quanto riguarda il punto 2.27, le osservazioni della Corte sul ritiro in Italia sono state ribadite a più riprese durante le missioni del FEAOG (chiusura dei centri di ritiro al momento del passaggio nella zona dei controllori comunitari, percentuale di rifiuto delle merci assai elevata il giorno in cui era presente il controllore rispetto ai giorni precedenti). Effettivamente, quanto riscontrato mette in dubbio che i controlli di qualità eseguiti dalle autorità italiane siano approfonditi. Per quanto riguarda il coefficiente (punto 2.32) da considerare per il pagamento del prodotto ritirato a seconda del tipo di imballaggio, la Commissione ha eliminato, con il regolamento n. 872/95, il coefficiente 0,90 per ovviare alle carenze constatate. Una corretta applicazione dei coefficienti renderà meno interessanti i ritiri e contribuirà a migliorare la situazione attuale.

I controllori della Commissione verificheranno in modo approfondito i vari casi citati dalla Corte: se del caso, nel quadro della liquidazione dei conti saranno considerate le eventuali conseguenze finanziarie.

Trasformazione in succo degli agrumi

2.38. Per quanto riguarda la Spagna, oltre alle constatazioni fatte dalla Corte, la Commissione ha rilevato che in un caso la data dei contratti di trasformazione è stata falsificata, ció che ha comportato rettifiche finanziarie.

2.39 2.42. Per quanto riguarda l'Italia, la Commissione che ha già effettuato un'inchiesta, ha constatato, oltre all'errata applicazione del sistema nel 1993/94, una serie di problemi relativi alla qualità dei prodotti consegnati. La Commissione è d'accordo con le osservazioni della Corte e proporrà le rettifiche finanziarie del caso.

2.43 2.45. I casi segnalati dalla Corte saranno controllati in modo approfondito dalla Commissione che, già dall'estate 1994, ha avviato un'inchiesta su questo settore in Grecia e in Italia e che, se del caso, proporrà, delle rettifiche finanziarie.

Trasformazione di pomodori e conserve di frutta

La frequenza delle visite di controllo e il prezzo minimo

2.48 2.56. Le osservazioni della Corte verranno prese in considerazione durante i controlli negli Stati membri citati e al momento della valutazione delle conseguenze finanziarie imputabili all'applicazione non conforme dei regolamenti. Nel caso del Portogallo e della Spagna, nei quali la Commissione ha già effettuato dei controlli, sono già state proposte rettifiche finanziarie per mancanza di conformità al regolamento comunitario relativo al prezzo minimo da pagare.

Inventario

2.57. La Commissione tiene conto delle osservazioni della Corte sul metodo utilizzato per inventariare il concentrato di pomodoro nei due paesi suddetti. Nel piano di missioni per il 1995, è prevista una missione di controllo sulla trasformazione dei pomodori in Spagna dove taluni aspetti specifici rilevati dalla Corte saranno oggetto di verifiche. Non appena la disponibilità di risorse umane del FEAOG lo permetterà, anche in Grecia sarà effettuata un'indagine approfondita.

Piano di miglioramento per i produttori di frutta a guscio

2.61 2.68. Dal 6 al 9 aprile 1992 è stata effettuata una missione di controllo in Spagna nel corso della quale sono stati individuati casi di mancata conformità con la regolamentazione comunitaria, casi che sono stati comunicati alle autorità spagnole con lettera VI/32716 del 23.10.1992; tra le irregolarità possiamo citare:

- pagamento di un importo per ettaro superiore all'importo regolamentare;

- inclusioni di parcelle che possono essere considerate non ammissibili nei piani di miglioramento.

Le autorità spagnole hanno risposto e i problemi riscontrati sono stati risolti.

Durante la missione del 1994 la Corte ha messo in evidenza aspetti assai gravi che non erano stati accertati nei primi anni di applicazione della misura. Ciò premesso, nel 1992, i servizi del FEAOG si sono concentrati su altri aspetti della misura.

Anche se inizialmente le missioni di controllo in Spagna nel 1995 non erano previste per la frutta a guscio, in seguito alle constatazioni effettuate dalla Corte, i controlli saranno effettuati e se ne trarranno le conseguenze con la liquidazione dei conti per il 1993.

Fattori d'inflazione

2.63. La normativa comunitaria (regolamento 2159/89) non esclude in modo specifico l'inclusione di un fattore di inflazione nei piani di miglioramento. In pratica, solo alcune OP hanno presentato questa richiesta per determinati casi.

La Commissione non ha previsto di specificare i tassi che devono essere applicati o la base di calcolo.

La Commissione ha autorizzato l'applicazione di un fattore d'inflazione per tener conto dell'aumento dei costi. Infatti, la Commissione ha dato il suo accordo alla richiesta spagnola di aggiornare i costi delle operazioni indicate nei piani tenendo conto, a livello tecnico, dei costi reali. Inoltre, la Commissione ha ricordato che ciò potrebbe avere un'incidenza sull'importo massimo dell'aiuto per ettaro fissato dal Consiglio nel regolamento (CEE) n. 790/89.

2.65. La Commissione seguirà attentamente il recupero degli importi indebitamente versati.

Cambiamenti apportati ai piani

2.66. Le OP sono state invitate a presentare le fatture per tutte le spese sostenute nell'attuazione dei piani di miglioramento (articolo 19 del regolamento della Commissione n. 2159/89). Qualora una quota importante dei costi di produzione non potesse essere controllata, le autorità nazionali sono invitate a controllare la fondatezza dei costi notificati.

Per quanto riguarda tali aspetti, si rammenta che la normativa comunitaria prevede le modifiche dei piani solo se queste ultime vengono comunicate alle autorità competenti dello Stato membro e se sono autorizzate dalle medesime autorità.

Qualsiasi modifica dei piani implica una ridistribuzione delle spese e un miglioramento a livello di efficacia, per poter meglio conseguire gli obiettivi prefissi.

Se la modifica comporta uno spostamento delle spese verso la voce costo della manodopera, si osserva che la legislazione lo permette. Non bisogna dimenticare che l'obiettivo di tutti i piani è di migliorare la qualità e il controllo della frutta a guscio, e la gestione del settore utilizzando tutti i mezzi esplicitamente descritti nel regolamento 2159/89.

2.67. Effettivamente, in virtù dell'articolo 9 del regolamento 2159/89, le autorità nazionali devono presentare una relazione sui controlli effettuati e devono mettere in evidenza tutte le difficoltà incontrate.

Quanto al contenuto della relazione in parola, la normativa comunitaria vigente permette agli Stati membri di fornire dati di carattere generale, tra cui quelli relativi ai controlli effettuati e notificati alla Commissione.

Piano addizionale

2.68. Come annunciato dal punto 2.65 al punto 2.68, saranno organizzate missioni di controllo in Spagna nell'intento, tra l'altro, di verificare il caso descritto dalla Corte nel paragrafo considerato nonché di recuperare tutti gli importi indebitamente versati.

Aiuto per ettaro per le uve secche

2.69 2.76. La Commissione ha preso nota delle osservazioni della Corte che saranno considerate con particolare attenzione in occasione dei futuri controlli inerenti a questa misura.

La gestione del mercato

Reddito dei produttori

2.78. L'attuale metodo di gestione del mercato è stato messo a punto per controllare le eccedenze a breve termine e si è dimostrato uno strumento che favorisce un buon rapporto costo/efficacia.

Si rammenta che le spese sono principalmente imputabili a squilibri strutturali che, però, sono sempre esistiti. Tali squilibri sono influenzati da fattori diversi da quelli economici (sociali, politici).

La futura riforma di tale OCM si prefigge principalmente di eliminare gradualmente le eccedenze strutturali.

Costo del sostegno

2.82. Anche se l'aiuto alla trasformazione dei pomodori può sembrare relativamente elevato, non bisogna dimenticare gli aspetti sociali di tale produzione che interessa oltre 100 000 lavoratori. Tuttavia, la Commissione ha ridotto l'aiuto concesso di oltre il 17 % per il periodo 1990/94. La tendenza a diminuire l'aiuto si conferma.

In questo contesto, occorre riconoscere che le misure di controllo del mercato sono seriamente perturbate dalle svalutazioni delle monete che fanno aumentare i prezzi espressi in moneta nazionale ben al di là degli importi delle riduzioni dei prezzi minimi che sono state decise.

Equilibrio del mercato

2.85 2.86. Tenuto conto delle oscillazioni della produzione, dovute in gran parte alle condizioni meteorologiche, non bisogna stupirsi del fatto che a seconda degli anni di riferimento presi come base di calcolo, i tassi di autoapprovvigionamento possono subire variazioni considerevoli.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).3

2.87. La maggior parte delle eccedenze sono eccedenze strutturali. Quelle a breve termine sono imputabili a variazioni stagionali o annuali della produzione e dipendono in ampia misura da fattori climatici. La gestione di siffatte eccedenze, viene seguita con grande attenzione e tiene conto degli insegnamenti del passato.

La Commissione non condivide l'affermazione della Corte secondo cui una produzione regolarmente e ampiamente eccedentaria è sintomo di una gestione del mercato carente e costosa.

Fissazione e controllo delle norme di qualità e dei coefficienti

Norme di qualità

2.93. Il gruppo di esperti che si occupano delle norme di qualità ha concluso i lavori nel dicembre 1993. Da allora anche se il gruppo non si è più riunito, sono state apportate importanti modifiche alla regolamentazione sulle norme, modifiche che erano necessarie per mele, pere e pomodori.

2.94. Le norme di qualità non sono state fissate per la frutta a guscio e i meloni. Si prevede che dopo la riforma il gruppo di esperti che si occupa delle norme di qualità sarà nuovamente convocato.

2.95. Per quanto riguarda gli scambi con i paesi terzi o altri Stati membri, conformemente all'articolo 11 del regolamento 2251/92, gli Stati membri devono fornire informazioni sull'esito dei controlli di qualità da essi effettuati, quando i risultati non sono conformi.

D'altra parte, essi notificano alla Commissione anche le partite di ortofrutticoli importati che sono state rifiutate.

In virtù del regolamento 1319/85 la Commissione e gli Stati membri effettuano congiuntamente indagini sui controlli di qualità in questo settore.

2.97. La Commissione ritiene tuttora che una rigorosa applicazione delle norme di qualità permetterebbe di ridurre i quantitativi conferiti all'intervento, ma per fare ciò occorre rafforzare i controlli. Quando verranno presentate proposte di riforma saranno allegate misure concrete in materia.

Fissazione dei prezzi e dell'aiuto

Prezzi minimi e aiuto alla produzione

2.104. I principali paesi esportatori di pesche (l'Australia, il Cile, la RSA e gli USA) esportano circa 100 000 t sul mercato mondiale.

Aiuto per le uve secche

2.106 2.109. L'incremento delle rese minime richieste per ottenere l'aiuto dovrebbe stimolare un incremento delle rese stesse. Tuttavia la riconversione, operata nel 1990, dell'aiuto alla quantità in vigore dal 1981, in un aiuto per ettaro rispecchia una scelta politica che aveva già tenuto conto di un'eventuale riduzione delle rese.

2.110. Per tradizione i produttori greci hanno sempre venduto parte della loro produzione di «uva sultanina» sul mercato dell'uva fresca, o per la vinificazione, a seconda dell'andamento dei prezzi.

L'aiuto per ettaro permette di conservare questo sistema tradizionale in proporzioni o a livelli piuttosto modesti. Il limite del 10 % tiene conto di questo obiettivo.

Aiuto per la frutta a guscio e le carrube

2.111 2.113. Anche se il regolamento 2159/89 non ha previsto il punto specifico della realizzazione dei piani, il relativo miglioramento viene esaminato con il doppio controllo degli Stati membri e della Commissione e questo per garantire che le attività previste siano conformi alla regolamentazione. Tuttavia, la Commissione ritiene che sarebbe utile disporre di dati più completi per quanto riguarda il grado di realizzazione e propone che, nella relazione annuale all'uopo prevista gli Stati membri forniscano altri dati per quanto riguarda alcuni parametri (produzione, sbocchi di commercializzazione, aumento del prezzo del prodotto finito, ecc.).

Sorveglianza della Commissione sulle OP

2.114 2.115. Nel quadro della riforma dell'OCM la Commissione proporrà misure intese a migliorare il controllo ivi comprese misure che gli Stati membri sono tenuti ad adottare.

2.116 2.117. Tutte le autorità nazionali devono notificare alla Commissione i cambiamenti intervenuti nelle dichiarazioni di riconoscimento delle OP. Esiste una base dati di tutte le OP ed è previsto il suo aggiornamento. La Commissione richiama regolarmente l'attenzione sull'obbligo degli Stati membri di farle pervenire l'elenco delle OP autorizzate.

Impatto ambientale dei prodotti ritirati

2.118 2.120. La Commissione è consapevole dei gravi problemi ambientali causati in determinate regioni dalla distruzione degli ortofrutticoli e sta studiando la possibilità di trovare altri sbocchi per i suddetti prodotti.

Irregolarità

2.124. È difficile rendere più esplicita la responsabilità degli Stati membri in materia di individuazione e di notifica delle irregoloarità rispetto a quanto precisato all'articolo 8 del regolamento 729/70 e del regolamento 595/91 e la Commissione invita costantemente gli Stati membri a rispettare le suddette disposizioni, senza però ottenere sempre i risultati sperati, come ha constatato la Corte.

Conclusioni

2.125. Effettivamente la Commissione ritiene che il sistema di riconoscimento e di controllo delle OP messo in atto dagli Stati membri sia un elemento essenziale per il corretto funzionamento di questa OCM. Nel quadro della riforma, essa conta di proporre il rafforzamento e un sistema di sorveglianza migliore.

2.126. Questo problema è oggetto delle discussioni che la Commissione ha in corso con taluni Stati membri che si trovano in situazione irregolare: l'obiettivo è di migliorare il controllo.

2.127. La Commissione condivide il parere della Corte poichè durante i controlli nei suddetti Stati membri anch'essa ha fatto constatazioni simili. Come segnalato ai punti dal 2.27 al 2.36 e anche in altre risposte che figurano in più punti della relazione, le conseguenze finanziarie di queste irregolarità verranno prese in considerazione in occasione della liquidazione dei conti.

2.128. Nel caso dell'Italia, la Commissione aveva constatato che i comitati di controllo, responsabili delle verifiche di qualità concernenti frutta destinata alla trasformazione, non erano rigorosi sull'applicazione delle riduzioni prescritte per la frutta che non risponde alle norme di qualità del regolamento 920/89.

I controllori della Commissione ritengono che la verifica della qualità delle partite di agrumi non sia una scienza esatta e che, a parte la valutazione della calibratura dei prodotti, la decisione sull'ammissibilità secondo le esigenze della qualità minima è spesso soggettiva.

Inoltre, il buon senso dice che è estremamente difficile per i trasformatori valutare esattamente la quantità rifiutata durante le operazioni di smistamento prima della trasformazione.

La Commissione farà in modo che le autorità italiane e greche rispettino le disposizioni del regolamento 920/89, vale a dire che la frutta sia conforme alla qualità della categoria III con tolleranze di qualità del 15 % e di calibratura del 10 % e che tutta la frutta marcia venga esclusa. Le partite che non corrispondano a tale esigenze minime devono essere completamente rifiutate.

2.129. La Commissione ha chiesto agli Stati membri principali produttori di rafforzare i controlli. Tale esigenza verrà ribadita con la riforma.

2.130. Per quanto riguarda i fatti descritti dalla Corte ai punti da 2.62 a 2.68, verranno effettuate missioni di controllo e le conseguenze finanziarie verranno prese in considerazione nella liquidazione dei conti per l'esercizio 1993.

2.131. La Commissione ha avviato un dialogo approfondito con le autorità greche, nell'intento di mettere a punto un sistema di gestione e di controllo efficace nel settore degli ortofrutticoli. Tale dialogo è in corso e la gestione dell'aiuto all'uva secca è pura discussione.

Il regolamento (CE) n. 2475/94 della Commissione permette di mantenere il sistema tradizionale di vendita dell'uva sultanina sul mercato della frutta fresca in misura superiore al 10 % della produzione.

2.132. Quando saranno presentate proposte di riforma dell'OCM degli ortofrutticoli freschi, la Commissione giudicherà l'opportunità di mantenere il sistema vigente per l'uva secca.

2.134. Come illustrato precedentemente ai punti 2.93 e 2.94, un gruppo di esperti si è occupato fino al dicembre 1993 delle norme di qualità ed ha proposto modifiche che sono state adottate. In seguito sono state apportate ulteriori modifiche sulle norme relative a mele, pere e pomodori.

I coefficienti sono stati adattati, quando ciò è stato necessario. Anche per quanto riguarda le pesche e le pesche noci, le modifiche sono state introdotte nel 1993 e nel 1995.

Si prevede che, a riforma avvenuta, il gruppo di esperti sulle norme di qualità verrà nuovamente convocato. Durante le discussioni sulla riforma, si parlerà dei coefficienti.

2.135. Nel quadro della riforma la Commissione si sforzerà di migliorare il sistema di tutela dei prodotti ortofrutticoli per migliorare la gestione e il controllo nel settore.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

CAPITOLO 3 (*) Politica comune della pesca e del mare

3.0. INDICE Punti

Introduzione 3.1 - 3.2

L'indennità per i tonni destinati all'industria conserviera 3.3 - 3.8

Osservazioni relative agli effetti economici della misura 3.9 - 3.23

Il settore economico 3.9 - 3.16

La valutazione dell'efficacia dell'indennità 3.17 - 3.21

La situazione particolare di Madera e delle Azzorre 3.22 - 3.23

Osservazioni sulla gestione amministrativa della misura 3.24 - 3.38

Le organizzazioni di produttori riconosciute 3.24 - 3.29

La vendita del tonno 3.30

La prova dell'origine comunitaria del tonno 3.31 - 3.34

I controlli presso i conservifici 3.35 - 3.37

L'assenza di controlli da parte della Commissione 3.38

Conclusione 3.39 - 3.42

INTRODUZIONE

3.1. La tabella 3.1 riporta gli stanziamenti disponibili nel 1994 per la politica comune della pesca e del mare e la loro utilizzazione. Il presente capitolo verte, principalmente sotto l'aspetto della sana gestione finanziaria, sulle spese relative all'indennità per i tonni destinati all'industria conserviera, imputata alla linea B1-261 («Interventi per i prodotti della pesca») del bilancio generale.

3.2. La tabella 3.2 mostra, per gli esercizi 1990-1994, le spese del FEAOG-garanzia relative all'indennità per i tonni destinati all'industria conserviera. Nel 1994 l'indennità ha rappresentato il 34 % delle spese del FEAOG-garanzia relative al settore della pesca e il 2 % delle spese complessive inerenti alla politica comune della pesca e del mare. Il controllo della Corte ha riguardato il sistema di gestione della misura, sia a livello comunitario che a livello nazionale nei tre Stati membri interessati, vale a dire la Spagna, la Francia e il Portogallo. In Portogallo il controllo è stato espletato in collaborazione con l'istituzione nazionale di controllo esterno.

L'INDENNITÀ PER I TONNI DESTINATI ALL'INDUSTRIA CONSERVIERA

3.3. L'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca, instaurata nel 1970, modificata a più riprese e attualmente disciplinata dal regolamento (CEE) n. 3759/92 del Consiglio del 17 dicembre 1992 (in appresso: «regolamento di base») () prevede, fra diverse misure d'intervento, un'indennità per i tonni destinati all'industria conserviera (in appresso: «indennità»). Questa misura, applicata per la prima volta nel 1986, aveva formato oggetto nel 1988 di disposizioni che fissavano alcuni massimali relativi sia ai quantitativi di tonno da prendere in considerazione che agli importi dell'indennità da concedere, «per evitare un'espansione anormale della produzione del tonno» (). Il regime dell'indennità è definito dagli articoli 17 e 18 del regolamento di base, il cui contenuto è stato modificato, con effetto al 1° gennaio 1995, dal regolamento (CE) n. 3318/94 del Consiglio del 22 dicembre 1994 ().

3.4. Secondo i «considerando» del regolamento di base, l'indennità ha lo scopo di compensare gli inconvenienti che il regime di libera importazione nella Comunità di tonni destinati alla trasformazione in conserve può causare ai produttori comunitari di questi pesci. Per consentire all'industria di trasformazione comunitaria di beneficiare di condizioni di approvvigionamento comparabili a quelle dei concorrenti dei paesi terzi, l'importazione di tonno non è soggetta né a dazi doganali né a prelievi: un calo dei prezzi del tonno importato può dunque avere ripercussioni sul prezzo del tonno venduto dai produttori comunitari e incidere sul loro reddito.

3.5. Ogni anno, prima dell'inizio della campagna di pesca, il Consiglio fissa un «prezzo alla produzione comunitaria» di tonno (ECU/tonnellata). Se per un trimestre civile la Commissione constata che simultaneamente il prezzo di vendita medio rilevato sul mercato comunitario e il prezzo all'importazione si sono collocati ad un livello inferiore al 93 % del prezzo alla produzione comunitaria («limite per l'intervento»), la Commissione concede un'indennità compensativa.

3.6. L'importo dell'indennità non può superare la differenza tra il prezzo di vendita medio e il limite per l'intervento, né il 12 % di quest'ultimo. Beneficiano dell'indennità i quantitativi venduti sul mercato comunitario che non superano la media dei quantitativi venduti nel corso dello stesso trimestre delle tre campagne di pesca precedenti.

3.7. Tra la fine di ciascun trimestre civile di riferimento e il momento in cui la Commissione adotta il regolamento relativo alla concessione dell'indennità intercorrono 6-11 mesi, tempo necessario alla Commissione per ottenere dagli Stati membri i dati relativi alla situazione del mercato nel trimestre in causa e procedere alla loro analisi ed elaborazione. Gli organismi pagatori nazionali versano l'indennità nel corso dei tre mesi successivi all'adozione del regolamento della Commissione.

3.8. In virtù della regolamentazione, l'indennità può essere versata solo ad organizzazioni di produttori riconosciute conformi al modello di organizzazione di produttori del settore della pesca definito al titolo II del regolamento di base.

OSSERVAZIONI RELATIVE AGLI EFFETTI ECONOMICI DELLA MISURA

Il settore economico

>SPAZIO PER TABELLA>

3.9. Le specie di tonno interessate dall'indennità possono essere definite collettivamente come «tonno tropicale» perché sono pescate nelle zone tropicali o subtropicali dell'oceano Atlantico e dell'oceano Indiano. Si tratta principalmente del tonno albacora (thunnus albacares), del tonno obeso (thunnus obesus), del tonnetto striato [euthunnus (Katsuwonus) pelamis] e del tonno bianco (thunnus alalunga). In genere il tonno tropicale viene congelato subito dopo la cattura: in base alla normativa, il tonno bianco può essere preso in considerazione ai fini dell'indennità solo allo stato congelato, mentre per le altre specie tale requisito non è previsto esplicitamente; in ogni caso, la durata delle campagne di pesca e la distanza tra il luogo di cattura e il conservificio rendono comunque impossibile la trasformazione del tonno allo stato fresco. Nel quadro generale descritto l'unica eccezione è costituita da alcuni quantitativi pescati nelle acque delle Azzorre, vicino ai conservifici, i quali possono essere trasformati allo stato fresco subito dopo lo sbarco.

3.10. La pesca del tonno tropicale è esercitata da tonniere congelatrici francesi e spagnole che hanno una base permanente nei porti di paesi terzi e che operano sia nelle acque internazionali che nelle acque dei paesi terzi che hanno concluso accordi di pesca con la Comunità, nonché da navi portoghesi, non congelatrici, che pescano al largo di Madera e delle Azzorre.

3.11. Nel 1994 la flotta comunitaria di tonniere congelatrici contava 44 navi spagnole e 35 navi francesi. La flotta portoghese, dal canto suo, contava una trentina di navi immatricolate a Madera e 36 navi immatricolate nelle Azzorre. I quantitativi pescati nel 1993, anno più recente per il quale è stato possibile raccogliere informazioni complete, ammontano a 228 936 t per le tonniere spagnole, 162 580 t per le tonniere francesi, 4 725 t per le navi di Madera e 10 676 t per quelle delle Azzorre (). Da questi dati risulta che le tonniere congelatrici francesi e spagnole rappresentano quasi la totalità del settore della pesca del tonno tropicale destinato all'industria conserviera. Infatti, a Madera e nelle Azzorre la pesca del tonno destinato ad essere trasformato riveste un'importanza economica puramente locale, è volta esclusivamente all'approvvigionamento, per così dire giornaliero, dei conservifici situati nelle isole e rimane al di fuori del mercato mondiale del tonno tropicale congelato. Pertanto, per le sue peculiarità questa pesca non può essere equiparata a quella effettuata dalle tonniere congelatrici. 3.12. Il mercato del tonno tropicale congelato prodotto dalle navi comunitarie è il mercato mondiale, per esplicita volontà della Comunità che, per le ragioni esposte al punto 3.4, non intende applicare a questo prodotto un regime di «preferenza comunitaria». Il tonno tropicale pescato dalle tonniere comunitarie è trasbordato su navi da carico e spedito sia a destinazione della Comunità sia a destinazione di paesi terzi (principalmente la Tailandia e gli Stati Uniti), a seconda della congiuntura del mercato (domanda specifica e prezzi offerti, possibilità immediate di trasporto, relazioni commerciali con taluni clienti, etc.). Nel 1993 le vendite sui mercati di paesi terzi hanno interessato il 49 % circa della produzione degli armatori spagnoli e il 70 % circa di quella degli armatori francesi.

3.13. Dato che il tonno tropicale è pescato al di fuori delle acque comunitarie e dunque, tra l'altro, al di fuori del regime comunitario di gestione delle risorse della pesca, da navi che non hanno una base permanente né effettuano sbarchi nei porti comunitari, e dato che esso non beneficia, a differenza di altri prodotti della pesca, di misure comunitarie di protezione doganale e di sostegno del prezzo, ne consegue che l'unico elemento che consente di attribuirgli la qualifica di «prodotto comunitario» è il fatto che è pescato da navi immatricolate nella Comunità. Si tratta, del resto, di un elemento più formale che economico poiché un operatore comunitario potrebbe benissimo avere interesse a utilizzare una parte delle sue navi sotto la bandiera di un paese terzo, tanto più che la normativa comunitaria promuove tale pratica mediante premi al trasferimento delle navi in paesi terzi o premi per la costituzione di società miste, che implicano il cambiamento di bandiera, specie nell'ambito di accordi di pesca. 3.14. La normativa comunitaria contempla due categorie di operatori economici dagli interessi divergenti: i pescatori di tonno, che subiscono un danno se il prezzo di vendita dei loro prodotti registra un calo, ed i conservieri che, invece, possono trarre profitto da una riduzione del prezzo d'acquisto della materia prima. Tuttavia, la pesca e la trasformazione del tonno tropicale sono due attività spesso integrate in seno allo stesso gruppo d'imprese.

3.15. Stando alle informazioni raccolte in loco, venti tonniere francesi (pari al 68 % del tonnellaggio della flotta immatricolata in Francia) e undici tonniere spagnole (pari al 21 % del tonnellaggio della flotta immatricolata in Spagna) appartengono a gruppi industriali operanti sia nel settore dell'armamento che in quello conserviero. Nelle Azzorre la pesca del tonno è in fase di riorganizzazione e di sviluppo ad opera del principale conserviere portoghese, la cui flotta di quattordici navi rappresenta già quasi la metà delle catture effettuate nelle acque delle succitate isole.

3.16. La regolamentazione comunitaria in materia di indennità riconosce una sola categoria di beneficiari: i produttori. Tuttavia, non tutti i produttori di tonno tropicale hanno gli stessi interessi. Infatti, le conseguenze derivanti da una flessione dei corsi mondiali del tonno non sono le stesse per un «semplice» armatore o per un armatore-conserviere. Un gruppo, pur esercitando separatamente attività di pesca e di trasformazione, trae profitto, in quanto trasformatore, da una riduzione dei corsi del tonno, riduzione che invece può nuocergli in quanto pescatore. Inoltre, è sempre difficile verificare se i prezzi dei trasferimenti all'interno di un gruppo sono determinati dalle leggi del mercato.

La valutazione dell'efficacia dell'indennità

3.17. Una misura d'intervento è efficace nella misura in cui consegue gli obiettivi prefissi. Non è facile valutare l'efficacia dell'indennità poiché la regolamentazione non definisce con chiarezza gli obiettivi della misura. Né i regolamenti né le relative proposte presentate dalla Commissione forniscono, peraltro, la motivazione dal punto di vista economico di un aiuto che sembra fondarsi sul presupposto secondo il quale la flessione del prezzo di vendita sul mercato comunitario di taluni quantitativi di tonno determina automaticamente una riduzione del reddito. Eppure, altri elementi potrebbero mettere in questione la validità di questo presupposto: in particolare, il reddito derivante da un eventuale aumento dei quantitativi venduti, la variazione, in funzione del volume delle catture, del costo marginale di ciascuna tonnellata pescata in ciascuna campagna, i miglioramenti nella produttività delle tonniere tra l'altro consentiti dagli aiuti comunitari alla costruzione e all'ammodernamento delle navi e, infine, la compensazione delle perdite di reddito dei periodi di bassi corsi con gli aumenti ottenuti in periodi di corsi elevati, poiché tutto sommato le fluttuazioni dei corsi sono un fenomeno corrente nella maggior parte dei mercati delle materie prime. Inoltre, la Corte osserva che il 55 % delle catture totali della Francia e della Spagna è smerciato sul mercato mondiale senza beneficiare dell'indennità prevista dalla regolamentazione comunitaria.

3.18. Se si considerano gli effetti dell'indennità tenendo presente la situazione concreta delle imprese armatoriali del tonno, si osserva che al momento della vendita del tonno ad un acquirente situato nella Comunità, il produttore non è in grado di sapere se il prezzo che ottiene formerà oggetto di un'integrazione sotto forma d'indennità in quanto il versamento dell'indennità avrà luogo, all'occorrenza, solo dopo un anno circa dall'avvenuta vendita. L'indennità percepita costituirà un utile apporto di tesoreria ma non eviterà eventuali inconvenienti causati dal basso livello dei prezzi durante il trimestre in cui ha avuto luogo la vendita del tonno. La Corte ha avuto modo di constatare che, a causa di questo lasso di tempo, talvolta l'indennità è versata ai creditori di imprese fallite o ad ex armatori che nel frattempo hanno demolito le proprie navi.

3.19. Rispetto al volume d'affari globale dei produttori di tonno tropicale, la rilevanza degli importi che essi percepiscono a titolo d'indennità è modesta. Nel 1993 il volume d'affari delle tonniere francesi è ammontato a circa 114 Mio ECU () e il totale degli importi versati a titolo dell'indennità a circa 3,5 Mio ECU; per la Spagna, per lo stesso anno, il volume d'affari delle tonniere può essere stimato in circa 143,4 Mio ECU () mentre l'importo complessivo versato a titolo d'indennità è ammontato a 10,2 Mio ECU circa. Tuttavia, se si considerano le sole vendite nella Comunità, l'entità degli importi percepiti a titolo d'indennità non è più trascurabile, essendo stimata, per lo stesso anno e sulla base dei quantitativi globali venduti, superiore al 10 % del volume d'affari «comunitario» degli armatori spagnoli e francesi.

3.20. In una relazione presentata nel 1994 al Consiglio (), nel quadro della preparazione di un'eventuale riforma della misura, la Commissione fa presente che le tonniere congelatrici beneficiano anche di altre spese comunitarie, valutate in circa 9 Mio ECU all'anno, relative agli aiuti alla costruzione di navi e agli accordi di pesca con i paesi terzi, e raccomanda il mantenimento di una flotta tonniera tropicale comunitaria competitiva.

3.21. Gli effetti dell'indennità sono percepiti in modo diverso dai produttori di tonno tropicale a seconda che si tratti di armatori facenti parte o meno di un settore integrato di cattura e trasformazione. Per i semplici armatori, il cui reddito dipende sostanzialmente dalla vendita del tonno catturato, il versamento di importi supplementari - l'indennità compensativa - per i quantitativi venduti nella Comunità rappresenta una certa protezione contro la caduta dei corsi mondiali del tonno tropicale. Per contro, l'appartenenza ad un settore di trasformazione modifica gli effetti delle fluttuazioni del prezzo del tonno pescato. Infatti, in questo caso il reddito globale dipende piuttosto dal prezzo di vendita del prodotto finale (le conserve). Pertanto, l'indennità non costituisce un sistema equo di compensazione in quanto viene concessa in egual misura a tutti gli armatori, senza tener conto del grado di appartenenza al settore conserviero.

La situazione particolare di Madera e delle Azzorre

3.22. L'industria di trasformazione si è stabilita a Madera e nelle Azzorre per sfruttare le risorse specifiche delle acque di queste isole e per produrre conserve di qualità caratterizzate dall'origine della materia prima (tonno della «qualità Azzorre» trasformato sul luogo della cattura, secondo gli slogan pubblicitari dei conservieri), il che del resto trova conferma nella rilevanza che hanno i conservieri nel settore dell'armamento per il tonno. La recente espansione delle capacità di trasformazione, promossa da aiuti strutturali comunitari, potrebbe indurre l'industria locale ad orientarsi anche verso l'utilizzo di tonno importato, ma fino ad ora i quantitativi importati sono stati molto limitati e il tonno di Madera e delle Azzorre non si è trovato esposto alle condizioni della concorrenza del mercato mondiale.

3.23. La Comunità ha ritenuto opportuno concedere un sostegno finanziario alla pesca del tonno nelle Azzorre e a Madera. È stata adottata una misura specifica ma la sua applicazione perturba il funzionamento del meccanismo dell'indennità. Infatti, nel quadro del programma di soluzioni specifiche per ovviare alla lontananza e all'insularità di Madera e delle Azzorre (programma «Poseima»), la Commissione () aveva deciso di concedere, per il 1992 e il 1993, un aiuto per ciacun chilo di tonno pescato e consegnato all'industria locale. La misura è stata prorogata al 1994 da un regolamento del Consiglio (). Nel 1992 le autorità locali hanno assegnato la totalità dell'aiuto all'industria, ma dal 1993 in poi l'aiuto è stato suddiviso tra pescatori e conservieri. Di conseguenza, gli industriali hanno ridotto il prezzo d'acquisto del tonno dell'importo corrispondente all'importo che i produttori percepiscono a titolo dell'aiuto Poseima, con conseguente flessione del prezzo del tonno preso in considerazione ai fini dello scatto del meccanismo dell'indennità.

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE AMMINISTRATIVA DELLA MISURA

Le organizzazioni di produttori riconosciute

3.24. Alla stregua delle altre misure d'intervento previste dall'organizzazione comune dei mercati dei prodotti della pesca, l'indennità può essere versata solo ad organizzazioni di produttori riconosciute dallo Stato membro sul cui territorio hanno la propria sede statutaria (). Possono essere riconosciute solo le organizzazioni che svolgono un ruolo di commercializzazione diretta (vendita della produzione dei membri) o indiretta (elaborazione di norme comuni di commercializzazione). Per il tonno tropicale sono state riconosciute due organizzazioni in Spagna, una in Francia e due in Portogallo (una per Madera e l'altra per le Azzorre).

3.25. Ad eccezione di Madera, dove l'organizzazione riconosciuta è una cooperativa che vende ai conservieri i tonni pescati dai propri membri, le organizzazioni di produttori di tonno tropicale riconosciute non svolgono alcun ruolo di commercializzazione e rappresentano solo delle strutture formali create appositamente per poter beneficiare dell'indennità.

3.26. In Francia la maggior parte degli armatori fa parte di un organismo comune per il trasporto e la commercializzazione del tonno congelato. Tuttavia, ai fini dell'indennità gli armatori hanno preferito creare un'altra struttura (l'organizzazione riconosciuta) che ha adottato delle disposizioni dette «norme di commercializzazione» ma limitate sostanzialmente all'obbligo, per gli aderenti, di produrre tonno congelato sano, leale e mercantile e di dichiarare regolarmente all'organizzazione i quantitativi pescati, sbarcati e venduti ed i prezzi ottenuti. In base alle informazioni raccolte in loco, il motivo per cui gli armatori francesi non hanno chiesto il riconoscimento del loro organismo di commercializzazione come organizzazione di produttori ai sensi delle norme comunitarie è che, in virtù di tali norme (), ogni aderente deve partecipare all'organizzazione per almeno tre anni e tale obbligo pareva loro troppo vincolante.

3.27. In Spagna gli armatori ritengono che, dato il costo relativamente basso del nolo marittimo, un sistema di trasporto e di vendita in comune del tonno comporterebbe costi fissi eccessivamente elevati e che, d'altra parte, le peculiarità del mercato mondiale del tonno congelato non consentono di applicare norme comuni di commercializzazione. All'atto dell'adesione della Spagna alla Comunità essi hanno creato, accanto alle organizzazioni professionali già esistenti che tutelano gli interessi comuni degli armatori (accesso alle risorse nei paesi terzi, ottenimento di licenze di pesca e possibilità di trasbordo, etc.), le organizzazioni riconosciute che percepiscono e ripartiscono l'indennità.

3.28. Nelle Azzorre, al momento del controllo in loco, l'organizzazione di produttori riconosciuta non era in grado di soddisfare i requisiti prescritti.

3.29. L'esame del funzionamento delle organizzazioni di produttori riconosciute dagli Stati membri induce a concludere che queste non svolgono il ruolo che è stato loro assegnato dalla regolamentazione comunitaria. La Commissione avrebbe dovuto accertarsi che gli Stati membri riconoscano come organizzazioni di produttori quelle che rispondono ai requisiti sostanziali previsti dalla normativa comunitaria, revocando il riconoscimento qualora non siano soddisfatti i requisiti in causa. Essa inoltre avrebbe dovuto esaminare in qual misura il modello generale di organizzazione di produttori previsto dal regolamento di base può applicarsi con profitto al settore altamente specifico dell'armamento per il tonno e proporre, all'occorrenza, un modello d'organizzazione di produttori più adatto alle peculiarità del settore.

La vendita del tonno

3.30. In base alla regolamentazione l'indennità è concessa per i quantitativi di tonno «venduti» all'industria conserviera. Quando lo stesso gruppo d'imprese opera sia nel settore della pesca che in quello conserviero la gestione delle navi e dei conservifici è di norma affidata a società distinte. In tal caso il tonno pescato e trasformato all'interno del gruppo viene fatturato e vengono soddisfatte le condizioni giuridiche di una vendita. Tuttavia, la formazione del prezzo all'interno del gruppo può seguire norme diverse da quelle applicate dalle imprese indipendenti (cfr. il punto 3.16). Ciononostante è stato riscontrato il caso di un conserviere-armatore spagnolo che non ha proceduto ad una separazione giuridica tra le proprie attività di pesca e di trasformazione e che beneficia dell'indennità anche se il tonno di fatto non è venduto in quanto non c'è cambiamento di proprietario. La Commissione dovrebbe esaminare questo tipo di situazione, razionale dal punto di vista economico, ma non previsto dalla normativa.

La prova dell'origine comunitaria del tonno

3.31. La prova dell'origine comunitaria del tonno deve essere fornita all'atto della domanda di pagamento dell'indennità. In base alle disposizioni d'applicazione stabilite dalla Commissione (), tale prova è fornita presentando il formulario «T 2 M» previsto dal regolamento (CEE) n.137/79 della Commissione del 19 dicembre 1978 relativo all'istituzione di un metodo di cooperazione amministrativa speciale per l'applicazione del regime intracomunitario ai prodotti pescati da navi degli Stati membri (). Questo formulario non è adatto al commercio del tonno tropicale congelato poiché interessa trasbordi tra navi comunitarie mentre il tonno congelato è generalmente trasportato da navi da carico battenti bandiera di un paese terzo. I formulari T 2 M, di cui un blocchetto è rilasciato a ciacuna tonniera dalla dogana del porto di registrazione, contengono un riquadro nel quale il capitano della tonniera dichiara, all'atto del trasbordo, che i prodotti trasbordati sono stati pescati da lui, ed altri riquadri nei quali i capitani della tonniera e «di altre navi degli Stati membri» dichiarano, all'atto del primo trasbordo o di eventuali trasbordi successivi, che le merci corrispondono a quelle indicate nel primo riquadro.

3.32. Lo scopo del documento sembra essere quello di instaurare una catena ininterrotta di responsabilità dalla cattura del pesce fino al suo sbarco nella Comunità, ma questa catena si interrompe se il prodotto è trasportato da navi non comunitarie. I produttori spagnoli impongono la compilazione del formulario T 2 M anche ai capitani delle navi da carico non comunitarie ma poiché questi ultimi non sono soggetti, sotto questo profilo, al diritto comunitario, la possibilità di verificare l'esattezza delle loro dichiarazioni e di sanzionare eventuali false dichiarazioni risulta problematica.

3.33. Per quanto riguarda la Francia, nei fascicoli dell'organismo pagatore figuravano formulari T 2 M, nei quali solo il primo riquadro era stato compilato, relativi ad un solo membro dell'organizzazione di produttori. Tuttavia, gli altri armatori avevano presentato dei duplicati delle dichiarazioni in dogana dai quali risultava che formulari T 2 M erano stati presentati in dogana al momento dello sbarco del tonno nella Comunità da parte delle navi da carico.

3.34. La validità della prova dell'origine comunitaria del tonno tropicale congelato non è garantita dal sistema del T 2 M per quanto riguarda le navi battenti bandiera di un paese terzo. La Commissione dovrebbe migliorare il sistema di controllo rendendolo affidabile indipendentemente dalla bandiera della nave o almeno prendere provvedimenti per escludere dall'indennità il tonno trasportato da navi da carico non comunitarie, che non sono soggette alle stesse disposizioni di controllo previste per le navi comunitarie.

I controlli presso i conservifici

3.35. Nelle succitate disposizioni d'applicazione () la Commissione ha imposto agli «Stati membri interessati» di istituire un regime di controllo che comportasse ispezioni dirette presso i conservifici allo scopo di verificare che i prodotti acquistati fossero stati effettivamente destinati alla trasformazione. Essa tuttavia non si è preoccupata dei conservifici situati in uno Stato membro diverso da quello che versa l'indennità. Ad esempio, i conservifici francesi, che trasformano solo un terzo del tonno tropicale francese smerciato nella Comunità, sono soggetti al regime di controllo, mentre i conservifici italiani, che trasformano gli altri due terzi, non lo sono.

3.36. Le amministrazioni nazionali sono consapevoli del fatto che per essere esaustivo il regime di controllo dell'indennità dovrebbe comprendere altresì verifiche presso i conservifici situati al di fuori del territorio di loro competenza. Le autorità francesi hanno segnalato nella descrizione delle loro modalità di controllo che la verifica della destinazione finale del tonno consegnato all'industria conserviera italiana dovrebbe essere esercitata dalle autorità italiane in applicazione del regolamento (CEE) n.1468/81 del Consiglio del 19 maggio 1981 relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri ().

3.37. Tuttavia, le disposizioni del succitato regolamento interessano la comunicazione di informazioni in casi specifici, su richiesta delle autorità di un altro Stato membro o l'esercizio, sempre su richiesta, di una sorveglianza speciale nei casi in cui sussistano particolari rischi d'infrazione. Il regolamento non consente alle autorità dello Stato membro che versa l'indennità di esigere dalle autorità di un altro Stato membro l'istituzione di un sistema di controllo stabile dei conservifici che trasformano il tonno preso in considerazione per il versamento dell'indennità. Un obbligo di questo tipo potrebbe essere imposto solo da norme di diritto comunitario. In ogni caso, le autorità francesi fino al momento del controllo della Corte non avevano presentato alcuna domanda di assistenza alle autorità italiane.

L'assenza di controlli da parte della Commissione

3.38. La Commissione non ha mai verificato, né in sede di verifica dei rendiconti del FEAOG-garanzia, né in sede di controllo gestionale, che le amministrazioni nazionali applichino correttamente le disposizioni relative al versamento dell'indennità. Se si fossero effettuate delle verifiche si sarebbe osservato che talune modalità d'applicazione non sono adatte alle condizioni reali del mercato. Il numero estremamente ridotto degli operatori interessati (attualmente: 26 armatori in Francia e 18 in Spagna) avrebbe consentito di effettuare verifiche adeguate fin dall'inizio dell'applicazione della misura.

CONCLUSIONE

3.39. La normativa non presenta con chiarezza gli obiettivi né la motivazione dal punto di vista economico della misura, che si presenta come un aiuto destinato a compensare la perdita di reddito dovuta alla riduzione del prezzo del tonno venduto nella Comunità. Tuttavia, la validità di questo presupposto è messa in questione dall'esistenza di altre variabili economiche che incidono sul reddito (cfr. il punto 3.17). Sarebbe opportuno svolgere un'analisi dell'efficacia della misura in causa tenendo conto di tutte le variabili del mercato.

3.40. L'indennità è versata, in maniera indifferenziata, sia alle imprese che operano nel settore dell'armamento senza essere integrate nell'industria conserviera sia a quelle che fanno parte del settore della trasformazione e la cui produzione in certi casi è utilizzata come materia prima nel quadro della struttura economica alla quale appartengono. Dato che l'indennità è stata ideata come compensazione di un eventuale danno derivante da una riduzione dei prezzi di una materia prima, sarebbe opportuno svolgere un'analisi dell'entità effettiva del danno a seconda del grado di incorporazione del produttore della materia prima nell'industria che la trasforma (cfr. il punto 3.21).

3.41. Per quanto attiene alle modalità amministrative della gestione della misura si è osservato che talune norme, di cui ai punti 3.25, 3.31 e 3.35, non erano adeguate alla situazione del mercato. Come risulta dalle osservazioni sulla gestione amministrativa di cui sopra, la Commissione, non avendo mai espletato controlli, in pratica ha accettato che fosse applicata una serie di norme di cui la Corte ha constatato l'insufficienza o la non correttezza. Fin dall'inizio dell'attuazione della misura, essa avrebbe dovuto accertarsi che questa fosse applicata correttamente nei tre Stati membri interessati e proporre, all'occorrenza, le modifiche della regolamentazione necessarie per renderla più rispondente alla situazione del mercato.

3.42. Dato che l'utilizzo del formulario T 2 M non è adatto al controllo dell'origine comunitaria del tonno, la Commissione dovrebbe adottare disposizioni specifiche per i casi in cui il tonno è trasportato da vettori non comunitari. Sarebbe opportuno esaminare l'eventualità di escludere dalla concessione dell'indennità i quantitativi trasportati da navi da carico non comunitarie, non soggette agli stessi controlli delle navi comunitarie.

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

OSSERVAZIONI RELATIVE AGLI EFFETTI ECONOMICI DELLA MISURA

Valutazione dell'efficacia dell'indennità

3.17. L'indennità compensativa per il tonno si prefigge principalmente di compensare gli inconvenienti che comporta per i produttori comunitari il regime di importazione del tonno, materia prima destinata all'industria della trasformazione.

La normativa comunitaria precisa le condizioni di ricorso a questo regime di indennità fondato su elementi di analisi economica del mercato del tonno, e in particolare sui quantitativi consegnati all'industria, sui prezzi alla produzione e sui prezzi all'importazione. In questo contesto, non è determinante solo un calo dei prezzi del tonno, ma anche un calo al di sotto di un certo limite che, basato su dati storici, fa scattare un sostegno economico minimo a favore dei produttori comunitari.

Peraltro tale limite per l'intervento è appena stato adeguato al ribasso [dal 93 % al 91 % del PPC, cfr. regolamento (CE) n. 3318/94] per poterlo meglio adattare alle condizioni di mercato. Secondo la Commissione la variazione dei prezzi resta un valido criterio di valutazione economica dell'aiuto, anche se altri elementi incidono sul reddito.

A tale riguardo, la Commissione ritiene che la presa in considerazione di altri elementi nella legislazione di base potrebbe ripercuotersi sulla gestione amministrativa della misura, rendendola più complessa.

Infine, come indicato nella relazione della Commissione relativa al regime applicabile ai tonni destinati all'industria conserviera [COM (94) 266 def. del 28.6.1994], l'efficacia dell'indennità si misura anche in momenti di crisi, in cui la misura ha permesso ad un costo relativamente modesto (media annua 89-92: 12,8 Mio di ECU), a vari armatori comunitari da superare un periodo molto difficile.

3.18. Lo sfasamento registrato dalla Corte tra la vendita e l'eventuale pagamento dell'indennità è insito nel sistema, ovvero alla necessità di disporre di dati statistici ufficiali (periodo minimo di attesa = 6 mesi) che consentano di stabilire il diritto all'indennità.

3.21. L'attribuzione di un'indennità differenziata in funzione del grado d'integrazione della società d'armamento sarebbe possibile solo se siffatta indennità non comportasse discriminazioni tra gli operatori economici che espletano lo stesso tipo di funzioni.

La situazione particolare di Madera e delle Azzorre

3.23. La Commissione effettuerà una missione sul posto durante il primo trimestre del 1996 per verificare con le autorità portoghesi se esiste un eventuale interferenza tra i due regimi.

OSSERVAZIONI SULLA GESTIONE AMMINISTRATIVA DELLA MISURA

Le organizzazioni di produttori riconosciute

3.24 3.29. Gli Stati membri hanno riconosciuto le organizzazioni di produttori interessate e il loro statuto non impedisce di affidare la commercializzazione di questa specie a una struttura esterna, vista la particolare natura del mercato del tonno.

Tuttavia, la Commissione ammette che il modello di organizzazione di produttori previsto dal regolamento di base «Mercati» riveste un carattere generale. La specificità del settore del tonno è tuttavia solo relativa rispetto ad altri settori della pesca.

La vendita del tonno

3.30. Il caso di un conserviere-armatore che non ha operato una separazione giuridica tra le proprie attività di pesca e di trasformazione verrà esaminato di concerto con le autorità spagnole durante il primo semestre 1996.

La prova dell'origine comunitaria del tonno

3.31 3.34. Da più mesi, la Commissione mette a punto, di concerto con gli Stati membri, un documento T2M riveduto più adeguato agli scambi di tonno tropicale congelato in quanto detto formulario contemplerà i trasbordi su navi da carico battenti bandiera di un paese terzo e permetterà quindi un controllo più accurato sull'origine del tonno. Tale documento dovrà essere approvato verso la fine del 1995.

I controlli presso i conservifici

3.35 3.37. Nel corso del primo semestre del 1996 la Commissione esaminerà con gli Stati membri interessati le lacune riscontrate nell'applicazione della regolamentazione e/o le sue eventuali carenze per trarne le conclusioni del caso.

L'assenza di controlli da parte della Commissione

3.38. In seguito alla riforma del regolamento di base «Mercati» intervenuta alla fine del 1994, sono state eliminate varie inadeguatezze normative in relazione alle condizioni reali del mercato.

Inoltre, nel quadro del partenariato con le amministrazioni nazionali, la Commissione ha lanciato varie iniziative per rafforzare i controlli negli Stati membri, anche in quei settori d'importanza modesta in termini di bilancio.

Nel quadro del ricorso generalizzato al metodo di analisi del rischio, il FEAOG non ha finora preso in considerazione, come obiettivo prioritario, una misura che copra una spesa annuale massima di 16 Mio di ECU, ripartiti fra tre Stati membri.

Per ovviare a tale situazione, la Commissione ha programmato, di concerto con le autorità spagnole, francesi e portoghesi, varie missioni per il 1996 che riguardano segnatamente i miglioramenti da apportare ai rispettivi sistemi amministrativi di controllo.

CONCLUSIONE

3.39. L'indennità compensativa costituisce uno degli elementi della politica comunitaria nel settore del tonno illustrata nella relazione della Commissione del 28 giugno 1994 [COM (92) 266 def.]. L'obiettivo principale è di compensare gli inconvenienti riscontrati dai produttori comunitari con l'applicazione del regime all'importazione del tonno destinato all'industria di trasformazione. Detto regime d'indennità si fonda su elementi di analisi economica del mercato del tonno. Essendo migliorata nel 1994 la situazione del suddetto mercato, le spese relative all'indennità compensativa che corrispondono alle consegne del 1994 ammonteranno a 2,3 Mio di ECU.

A prescindere dagli aspetti economici connessi al reddito minimo concesso ai produttori, l'indennità compensativa ha contribuito a garantire la presenza della flotta tonniera tropicale comunitaria in più oceani.

3.40. L'attribuzione di un'indennità differenziata in funzione del grado d'integrazione della società d'armamento sarà possibile solo se ciò non comporterà discriminazioni tra gli operatori economici che svolgono lo stesso tipo di attività.

3.41. Varie norme inadeguate rispetto alle condizioni reali del mercato sono state eliminate, in particolare in seguito alla riforma del regolamento di base «Mercati» intervenuta a fine 1994. Tuttavia, malgrado le azioni già avviate nel quadro del partenariato, la Commissione è consapevole della necessità di rafforzare regolarmente i controlli negli Stati membri. Prova di questa consapevolezza sono la serie di controlli programmati previsti per il 1996.

3.42. Entro fine 1995 dovrà essere approvato un documento T2M migliorato. Tale documento interesserà soprattutto i casi di trasbordi su navi da carico battenti bandiera di un paese terzo e permetterà di effettuare un migliore controllo sull'origine del tonno.

CAPITOLO 4 (*) Settore regionale

4.0. INDICE Punti

Introduzione 4.1 - 4.2

Dati di bilancio e dati finanziari 4.3 - 4.7

La revisione della riforma 4.8 - 4.13

Il controllo delle dichiarazioni di spesa e della loro ammissibilità 4.14 - 4.18

Gli appalti pubblici 4.19 - 4.29

L'ambiente 4.30 - 4.38

Le sovvenzioni globali come strumento di sviluppo locale 4.39 - 4.60

I concetti 4.39 - 4.44

Il ruolo degli intermediari 4.45 - 4.50

La scelta degli intermediari 4.51 - 4.54

Le procedure di gestione 4.55 - 4.60

L'iniziativa comunitaria di cooperazione interregionale e transfrontaliera (Interreg) 4.61 - 4.72

Sorveglianza, controllo e valutazione 4.73 - 4.82

Conclusioni e raccomandazioni 4.83 - 4.93

INTRODUZIONE

4.1. Il 1994 è il primo anno della revisione della riforma dei Fondi strutturali (FS) e costituisce un periodo di transizione nel processo di evoluzione della politica regionale.

4.2. Il presente capitolo riassume i risultati dei controlli svolti dalla Corte nel 1994 in otto Stati membri, tra i principali beneficiari dei FS. Nella prima parte sono presentati i dati di bilancio e i dati finanziari dell'esercizio 1994. Nelle parti successive, la Corte ha esaminato la revisione della riforma, le sovvenzioni globali come strumento di sviluppo regionale e l'iniziativa comunitaria di cooperazione interregionale e transfrontaliera Interreg. Tale esame si basa soprattutto su controlli riguardanti le modalità di intervento e le procedure di applicazione, di individuazione degli errori e di prevenzione delle irregolarità. Sono stati esaminati in particolare alcuni aspetti: le dichiarazioni di spesa, l'ammissibilità, gli appalti pubblici, l'ambiente, la sorveglianza, il controllo e la valutazione.

DATI DI BILANCIO E DATI FINANZIARI

4.3. Per conseguire gli obiettivi del trattato di Maastricht, nelle prospettive finanziarie della Comunità () l'importo relativo alle azioni strutturali per il periodo 1994-1999 è stato inizialmente stabilito in 155 121 Mio ECU al prezzo del 1992. In occasione dell'ampliamento della Comunità esso è stato portato a 160 189 Mio ECU (). La riforma della politica regionale è stata applicata nel corso degli ultimi cinque anni, ed è in questo contesto che vanno analizzati i dati finanziari e di bilancio dell'esercizio 1994.

4.4. La politica regionale e le altre politiche comunitarie sono definite in una prospettiva di maggiore integrazione, ed è in quest'ottica che dovranno essere attuate. Per la politica regionale, il trattato di Maastricht riconosce la necessità di accrescere la solidarietà e la coesione nella Comunità come condizione fondamentale per il proseguimento del progresso economico e sociale. I fondi stanziati per le azioni strutturali aumenteranno del 45 %, passando da 21 277 Mio ECU nel 1993 a 30 945 Mio ECU nel 1999 (2). I Fondi strutturali (FS) risulteranno quindi triplicati rispetto al 1989. Dato che le azioni strutturali in causa sono cofinanziate, e per assicurare un reale impatto economico, la Commissione, in applicazione del principio di addizionalità modificato, fa in modo che gli Stati membri mantengano le loro spese strutturali pubbliche o assimilabili almeno allo stesso livello di spesa del periodo di programmazione precedente.

4.5. La tabella 4.1 riporta l'utilizzazione degli stanziamenti di impegno e di pagamento delle azioni strutturali nel 1994. Esaminando la tabella si rileva che, contrariamente agli anni precedenti, il tasso di esecuzione del bilancio definitivo in termini di pagamenti è piuttosto basso, poiché limitato ad un 74,65 % per i FS [il cui 41,23 % riguarda le iniziative comunitarie (IC)] e ad un 52,54 % per il Fondo di coesione (FC). Per quanto riguarda il tasso di esecuzione del bilancio in termini di impegni, si osserva che gli stanziamenti IC sono stati impegnati solo al 12,92 %. Per tutto il capitolo FESR, gli importi ancora da versare al 31 dicembre 1994 ammontano a 9 545 Mio ECU, contro i 7 951 Mio ECU alla fine dell'esercizio precedente.

4.6. La tabella 4.2 illustra la ripartizione mensile degli impegni e dei pagamenti eseguiti dalla Commissione nel corso del periodo 1989-1994. I dati dell'esercizio 1994 indicano che la situazione non è migliorata rispetto agli esercizi precedenti e che si verifica sempre una concentrazione eccessiva di impegni e di pagamenti alla fine dell'esercizio di bilancio. Infatti, il 67 % degli importi impegnati e il 53 % degli importi versati a titolo dell'esercizio sono stati impegnati e pagati nel corso dell'ultimo trimestre, mentre nel 1993 tali precentuali erano pari al 54 % e al 48 %.

4.7. Dei 160 189 Mio ECU disponibili per il periodo 1994-1999, 13 650 Mio ECU sono destinati al Fondo di coesione (FC) e 432 Mio ECU al meccanismo finanziario dello Spazio economico europeo (SEE). I rimanenti 146 107 Mio ECU sono riservati al finanziamento delle missioni dei FS, definite all'articolo 3 del titolo I del regolamento quadro riguardante i Fondi a finalità strutturali (). Pertanto, 96 530 Mio ECU, ovvero il 66,1 % del totale, sono destinati alle regioni in ritardo di sviluppo cui si applica l'obiettivo n. 1 (O1) e il resto agli altri obiettivi.

LA REVISIONE DELLA RIFORMA

4.8. Il 20 luglio 1993, il Consiglio () ha adottato i cinque regolamenti modificati che disciplinano i FS, nonché il nuovo regolamento (CEE) n. 2080/93 riguardante lo strumento finanziario di orientamento della pesca (SFOP). Le modifiche apportate sono meno fondamentali rispetto a quelle del 1988 e i principi basilari - la concentrazione, la compartecipazione, la programmazione e l'addizionalità - sono stati mantenuti o rafforzati. Questi adattamenti sono stati operati in base all'esperienza acquisita nel corso della fase precedente, per accrescere l'efficacia dei Fondi. Il regolamento che istituisce il Fondo di coesione è stato adottato il 16 maggio 1994 ().

4.9. Le modifiche suddette hanno inoltre lo scopo di rispondere agli obiettivi del trattato di Maastricht che fa delle azioni strutturali lo strumento privilegiato della politica di coesione economica e sociale.

4.10. La revisione della riforma entrata in vigore il 1° gennaio 1994 prevede un nuovo periodo di programmazione della durata di sei anni. Analogamente, per accelerare e semplificare le procedure di programmazione, gli Stati membri possono d'ora in avanti presentare un documento unico di programmazione (DOCUP), in base al quale la Commissione adotta una decisione unica (). La revisione prevede inoltre, nel quadro della compartecipazione regionale, di estendere la concertazione alle parti economiche e sociali designate dallo Stato membro.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

4.11. L'anno 1994 si presenta quindi come un anno di transizione nel corso del quale devono aver luogo, simultaneamente, la chiusura di azioni precedenti e l'avviamento di nuove azioni scaturite dalla revisione della riforma. Il numero crescente di finanziamenti sotto forma di programmi operativi, di iniziative comunitarie e di progetti individuali inclusi in questi interventi viene ad aggiungersi alle azioni della generazione precedente (1989-1993) non ancora concluse.

4.12. Non sempre le strutture nazionali sono state adattate alle esigenze della gestione di un numero crescente di programmi. Ai ritardi nella chiusura e nell'avviamento delle azioni si aggiunge la difficoltà per i servizi degli Stati membri di seguire le azioni in loco, essendo essi interamente assorbiti dall'esecuzione delle procedure e dalla tenuta della documentazione.

4.13. Infine, la revisione deve consentire il finanziamento crescente di azioni a favore dello sviluppo locale, un approccio che è stato privilegiato soprattutto per il suo impatto in materia di occupazione (cfr. i punti 4.39 4.60).

IL CONTROLLO DELLE DICHIARAZIONI DI SPESA E DELLA LORO AMMISSIBILITÀ

4.14. L'articolo 21 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988, stabilisce che il pagamento del contributo comunitario è destinato all'autorità che è stata designata dallo Stato membro interessato. Il pagamento viene eseguito quando l'organismo responsabile certifica mediante una dichiarazione di spesa che le condizioni necessarie al pagamento sono state soddisfatte. La dichiarazione di spesa costituisce quindi il documento giustificativo per i pagamenti della Commissione. I progetti controllati dalla Corte sono stati selezionati in funzione del programma di lavoro da essa stabilito e in considerazione dell'esperienza maturata e delle deficienze precedentemente riscontrate dalla Corte; tali controlli hanno nuovamente evidenziato alcune deficienze e la mancanza di attendibilità delle dichiarazioni, come è già stato rilevato nelle relazioni annuali precedenti.

4.15. Dai controlli espletati in loco dalla Corte in otto Stati membri su 30 dichiarazioni di spesa risulta che solo una di queste era totalmente corretta. Trattandosi di certificazioni intermedie e non finali, tutti gli errori non individuati rischiano di ripercuotersi sulle certificazioni finali. Come osservato più volte dalla Corte nelle sue relazioni annuali precedenti, la nozione di ammissibilità della spesa continua a porre dei problemi per la mancanza di una definizione precisa. Nel rispondere ad un'osservazione formulata dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, la Commissione contemplava una migliore definizione delle spese ammissibili. I controlli espletati nel 1994 dalla Corte indicano che la situazione non è migliorata. Sono necessari provvedimenti urgenti per garantire l'affidabilità delle certificazioni e l'ammissibilità delle spese.

4.16. A titolo d'esempio, gli errori constatati nelle certificazioni di spesa, per i quali la Commissione deve adottare le misure correttive necessarie, sono i seguenti:

a) spese eseguite al di fuori del periodo di ammissibilità: Iniziativa Comunitaria (IC) Telematica (Spagna) per un importo di 50,1 Mio PTA (315 000 ECU);

b) spese di un esercizio dichiarate come pagate a titolo dell'esercizio precedente: Programma operativo (PO) Risorse idrauliche (Spagna) per un importo di 773,1 Mio PTA (4,7 Mio ECU);

c) spese dichiarate superiori alle spese effettive (IC REGEN - Irlanda) o non corredate di documenti giustificativi probanti: IC Stride (Francia) per un importo di 2,1 Mio FF (0,35 Mio ECU), IC Regen (Grecia) per 2 Mio ECU;

d) sovvenzioni concesse o trasferimenti di fondi ad amministrazioni pubbliche intermediarie, certificate come spese effettivamente sostenute dal beneficiario finale: tale irregolarità è stata rilevata più volte, come ad esempio nel caso del PO Attica (Grecia). Quanto all'isola di Gomera (Spagna), la dichiarazione di spesa comprende, oltre alle spese reali, l'importo totale della sovvenzione concessa (1 Mio ECU);

e) previsioni di spesa dichiarate talvolta come spese effettivamente sostenute: è il caso delle IC Interreg Grecia e Interreg Irlanda-Irlanda del Nord;

f) contabilizzazione di una stessa fattura nelle dichiarazioni di spesa relative a due diversi interventi: l'errore è stato constatato in Spagna, in un cui una stessa spesa è stata contabilizzata a titolo delle IC Stride e Prisma e in Francia, dove la stessa fattura è stata imputata alle IC Stride e Interreg;

g) per quanto riguarda le fasi dei progetti, alcune dichiarazioni contengono importi corrispondenti a fasi non previste: nel caso del grande progetto di risanamento di Avilés (Spagna), è stato così dichiarato un importo di 4 Mio ECU.

4.17. Come illustrato dagli esempi seguenti, sono stati riscontrati anche molti casi di spese non ammissibili, per i quali la Commissione deve prendere le misure correttive necessarie:

a) nel caso dell'IC REGEN in Grecia, un importo di 24,5 Mio ECU di IVA recuperabile dal beneficiario è stato dichiarato come ammissibile. La stessa irregolarità è stata riscontrata in occasione dei controlli dell'IC Renaval in Francia (0,6 Mio ECU), nonché degli interventi a favore di Madera in Portogallo e del PO Elettricità;

b) per quanto riguarda le spese relative ai programmi posti in atto in Vallonia (Belgio), sono stati rilevati molti casi di spese non ammissibili, per un importo di 5,4 Mio ECU. Ad esempio, sono state considerate ammissibili le spese relative ad un edificio destinato a piccole e medie imprese (PMI) e occupato infine da una società multinazionale. Le spese inerenti ad un edificio adibito a deposito merci sono state incluse nelle spese riguardanti i centri di imprese e strutture per insediamenti provvisori. Inoltre, alcune spese erano state dichiarate come pagate al beneficiario finale, benché i fondi fossero ancora nelle casse dell'organismo intermediario;

c) spese bancarie non ritenute amissibili dalla Commissione, in particolare interessi, sono state incluse nelle dichiarazioni di spesa. In questo modo, 4 Mio PTA (24 000 ECU) figurano nella dichiarazione relativa all'IC Stride nelle Asturie (Spagna) e 12,5 Mio PTA (74 000 ECU) in quella del progetto PO O2 in Cantabria (Spagna) (cfr. inoltre il paragrafo 4.18);

d) tra le spese ammissibili sono stati presentati stipendi di funzionari o di agenti di amministrazioni pubbliche. Il progetto del parco zoologico in Cantabria (Spagna) è gestito da una società privata a capitali pubblici. Alcune spese, per un importo di 5,5 Mio ECU, comprendono il totale degli stipendi di funzionari e agenti regionali chiamati occasionalmente a lavorare per la società incaricata di realizzare il parco.

4.18. In Cantabria (Spagna - PO O2), l'unico progetto previsto a titolo dell'asse «Creazione e sviluppo delle attività produttive» riguardava la predisposizione di una zona industriale e prevedeva un contributo FESR di 2,110 Mio ECU. Nel controllare l'ultima dichiarazione di spesa dell'importo di 740 Mio PTA (4,3 Mio ECU), la Corte ha constatato quanto segue:

a) il costo di acquisto dichiarato del terreno (300 Mio PTA, pari a 1,7 Mio ECU) corrispondeva in realtà a 100 Mio PTA (0,56 Mio ECU) pagati nel 1991 prima della data di ammissibilità e a 200 Mio PTA (1,13 Mio ECU) costituenti il rimborso di un prestito contratto al momento dell'acquisto del terreno, e che quindi non erano ammissibili;

b) in base alla regola applicata dalla Commissione, per l'acquisto di terreni è accettato al massimo il 10 % del costo totale ammissibile. Nel caso concreto, il prezzo di acquisto del terreno corrisponde ad oltre il 40 % del costo dell'investimento. Malgrado le osservazioni ripetute della Corte (), le dichiarazioni di spesa contengono sempre importi a titolo di costo di acquisto di terreni troppo elevati;

c) per non infrangere la normativa comunitaria sulla concorrenza, la decisione prevedeva la rivendita o la locazione di parcelle al prezzo di mercato. Tuttavia, il prezzo di rivendita delle parcelle urbanizzate è stato fissato ad un prezzo nettamente inferiore a quello di mercato;

d) il fatto che questo progetto generi dei proventi avrebbe dovuto indurre la Commissione, secondo l'articolo 17, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 4253/88 a determinare, nel quadro della compartecipazione, il tasso di partecipazione appropriato dei Fondi.

GLI APPALTI PUBBLICI

4.19. Gli interventi comunitari nel quadro dei FS e in particolare del FESR sono in parte destinati al finanziamento dei lavori di infrastrutture cui si applicano le procedure comunitarie di aggiudicazione degli appalti pubblici per lavori.

4.20. Per garantire la trasparenza e l'apertura degli appalti pubblici, sono state elaborate e approvate dal Consiglio una serie di direttive (). La Commissione è incaricata di esaminare i testi delle disposizioni fondamentali del diritto interno adottate sul piano nazionale da ciascuno Stato membro all'atto del recepimento delle direttive. Tale recepimento è tutt'altro che soddisfacente (), e anche quando il testo di base è correttamente recepito nell'ordinamento nazionale, i testi di applicazione, i documenti che ne derivano nonché le pratiche amministrative, specie sul piano regionale o locale, generano situazioni non conformi alle direttive.

4.21. Nel caso dei programmi e delle azioni finanziate dai Fondi strutturali e dagli strumenti finanziari, l'articolo 7 del regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, dispone che i programmi e le azioni devono essere conformi alle disposizioni dei trattati e alle politiche comunitarie, comprese quelle concernenti la stipulazione di contratti di appalti pubblici.

4.22. Il 4 maggio 1988, la Commissione ha istituito e annunciato agli Stati membri un sistema di controllo del rispetto delle norme in materia di appalti pubblici (). Questo sistema di controllo si avvale principalmente di due strumenti:

a) del formulario della domanda di pagamento che doveva essere modificato per includervi gli estremi degli appalti pubblici pubblicati nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GUCE) nonché una dichiarazione dello Stato membro in cui si attesta che gli appalti non pubblicati sono stati aggiudicati conformemente alle direttive e

b) del questionario «appalti pubblici» che, debitamente compilato per ciascun appalto, deve essere trasmesso alla Commissione dall'autorità nazionale responsabile, al più tardi entro la data di presentazione della domanda di pagamento del saldo dell'intervento dei FS.

4.23. La Corte ha constatato che, in realtà, questo sistema di controllo non è stato posto in atto. Infatti, il formulario «domanda di pagamento» non è stato modificato, il questionario «appalti pubblici» non è stato rinviato dagli Stati membri, né richiesto dalla Commissione. Questa situazione pone in evidenza l'inefficacia delle misure adottate e l'assenza di controllo.

4.24. Solo nel 1992, la Comissione ha deciso di procedere ad un «esercizio di controllo» riguardante un campione di 149 progetti FESR non liquidati del periodo 1985-1988. Essa ha constatato che, in Germania, il 30 % delle opere è stato realizzato mediante appalti che non hanno rispettato le norme in materia di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. La Commissione ha inoltre rilevato nove casi di infrazione (sette in Germania e due nel Regno Unito), 20 casi di opere che presentano irregolarità nei bandi di appalti pubblici (un caso in Germania, quattro in Italia, quattro in Portogallo, sette nel Regno Unito e quattro in Francia) e 50 casi dubbi.

4.25. Per quanto riguarda i nove casi di infrazione, la Commissione ha deciso di recuperare solo il finanziamento concesso ad un progetto approvato nel 1985 in Germania per 2,9 Mio DM (1,6 Mio ECU). Il recupero è stato eseguito nel giugno 1993.

4.26. Nella sua relazione, la Commissione osserva, inoltre, che a 19 casi di irregolarità su 20 non è stato dato alcun seguito e che le procedure di infrazione e di recupero dei fondi in causa non sono state poste in atto, dato che le irregolarità in questione erano state riscontrate troppo tardi. Quanto ai 50 casi dubbi e al ventesimo caso di irregolarità, la Commissione ha ritenuto necessario bloccare i finanziamenti finché le autorità nazionali interessate non avessero trasmesso gli elementi di valutazione necessari o adottato le misure opportune.

4.27. La Corte ha esaminato la situazione dei 51 fascicoli in causa rilevando che, al 31 dicembre 1994, nove progetti avevano già beneficiato di una parte o della totalità dei finanziamenti previsti per importi pari a 2,3 Mio FF (0,3 Mio ECU), 10,9 Mio FF (1,6 Mio ECU), 49 558 Mio LIT (23 Mio ECU), 3,2 Mio HFL (1,6 Mio ECU), 389,5 Mio ESC (2 Mio ECU), 198,4 Mio ESC (1 Mio ECU), 28,3 Mio ESC (0,1 Mio ECU), 238,1 Mio ESC (1,2 Mio ECU) e 58,1 Mio ESC (0,3 Mio ECU)). Questi pagamenti sono stati eseguiti perché il servizio liquidatore non era stato informato della decisione di bloccare i versamenti. Nel novembre 1994 la Commissione ha deciso di trasmettere agli Stati membri interessati la decisione presa nel febbraio 1994, di sospendere i pagamenti relativi ai casi individuati. Ciononostante, alcuni pagamenti sono stati effettuati anche dopo il novembre 1994. Questa situazione rivela una gestione inadeguata e una mancanza di coordinamento.

4.28. Infine, per quanto riguarda il periodo 1989-1994, la Commissione non ha svolto alcun controllo specifico sull'osservanza delle norme in materia di appalti pubblici nel quadro dei FS. La Corte considera molto gravi questa mancanza di controllo e le deficienze constatate. Da un lato, infatti, esse possono avere ripercussioni economiche sulle finanze comunitarie, attraverso il cofinanziamento di progetti il cui costo non è stato determinato in una situazione di concorrenza reale. Dall'altro, il finanziamento comunitario ha luogo attraverso procedure di attribuzione non coordinate e non conformi al diritto comunitario. Inoltre, la mancanza di trasparenza nell'aggiudicazione degli appalti aumenta i rischi di frode e di irregolarità.

4.29. Nel corso delle missioni di controllo in loco, la Corte ha potuto constatare numerosi casi di irregolarità nel settore degli appalti pubblici, vale a dire:

a) assenza totale di procedure di gara nella maggior parte dei progetti gestiti dal governo regionale della Cantabria (Spagna - importo stimato: 20 Mio ECU). Gli appalti venivano aggiudicati direttamente e verbalmente alle imprese. I contratti erano formalizzati in seguito, talvolta anche dopo la fine dei lavori;

b) modifica delle offerte dopo l'apertura dei plichi, successivamente ad accordi tra alcuni offerenti e la società ferroviaria spagnola aggiudicatrice;

c) aumento del costo dei lavori, talvolta fino a due volte l'importo dei lavori inizialmente aggiudicati. In Grecia sono stati rilevati diversi casi in cui gli aggiudicatari consentono in partenza riduzioni notevoli e successivamente aumentano il costo dei lavori. La Corte ha già denunciato queste procedure nella relazione speciale n. 1/95 sullo strumento finanziario di coesione (punto 5.2) ();

d) omessa pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee (GUCE), come nel caso del progetto del porto di Gomera (Spagna - 11 Mio ECU);

e) ricorso ingiustificato alla trattativa privata. Nel caso della Spagna, condannata per questa ragione dalla Corte di giustizia europea nel 1993, la procedura nazionale non era stata ancora modificata;

f) modifiche dei progetti che portano talvolta all'esecuzione di un progetto sostanzialmente diverso da quello previsto nell'appalto, come nel caso della sistemazione della zona di Lucas a Birmingham (Regno Unito) (5,5 Mio ECU) o della strada Caranga-Teverga nelle Asturie (Spagna - 7,5 Mio ECU);

g) esclusione delle offerte giudicate troppo basse senza osservare le condizioni stabilite dalle direttive, che prevedono che l'autorità aggiudicatrice chieda, per iscritto, precisazioni sulla composizione dell'offerta (prima fase dell'areoporto di Gomera - 13 Mio ECU);

h) a parità di condizioni, non aggiudicazione dell'appalto al minor offerente (2a fase dell'aeroporto di Gomera (3 Mio ECU), strada Guareña-Almendralejo (Spagna - 5 Mio ECU); in quest'ultimo caso l'offerta si situava solo al 15° posto);

i) aggiudicazione dell'appalto all'offerta più elevata con l'impegno dell'offerente a svolgere lavori supplementari, come nel caso della costruzione di un centro di imprese a Siviglia (Spagna - 0,4 Mio ECU);

j) applicazione, come regola generale, della procedura ristretta per favorire le imprese locali del distretto di Liegi (Belgio).

L'AMBIENTE

4.30. Per quanto concerne il rispetto della politica comunitaria in materia di ambiente, la situazione è simile a quella descritta nella parte riservata agli appalti pubblici. Molti sono i casi di mancata comunicazione da parte degli Stati membri di misure nazionali per il recepimento delle direttive, di non conformità o di cattiva applicazione, come testimonia l'ultima relazione anuale della Commissione sul controllo dell'applicazione del diritto comunitario (). La Corte ha denunciato tali deficienze dell'azione comunitaria in materia di ambiente nella sua relazione speciale n. 3/92 sull'ambiente ().

4.31. In particolare, la direttiva 85/337/CEE del Consiglio, del 27 giugno 1985 (), concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati ha formato oggetto di procedure di infrazione contro sette Stati membri (B, D, E, IRL, I, L e UK), in seguito alla constatazione della non conformità o di una cattiva applicazione della direttiva. La maggior parte delle lamentele pervenute alla Commissione in materia di ambiente denunciano la mancanza di studi di impatto nell'ambito di progetti concreti.

4.32. L'attuazione della politica dell'ambiente è fondata sul principio della prevenzione. Analogamente, la politica migliore consiste nell'evitare, sin dall'origine, l'emissione di agenti inquinanti o l'insorgere di effetti negativi sull'ambiente piuttosto che combatterne successivamente le conseguenze. Nell'ambito del FESR, sono cofinanziati numerosi progetti concernenti misure correttive dei danni ambientali. I costi di tali progetti avrebbero potuto essere risparmiati se l'impatto fosse stato adeguatamente valutato in tempo utile.

4.33. Nel caso del PO di Gomera, isola considerata di grande importanza dal punto di vista ecologico e il cui parco naturale è stato iscritto dall'UNESCO come patrimonio dell'umanità, la concessione dell'aiuto era stata subordinata ad una valutazione preliminare dell'impatto ambientale, ai sensi della direttiva 85/337/CEE, per tutti i sei progetti di infrastrutture riguardanti assi stradali, l'aeroporto e il porto (aiuto FESR totale previsto: 27 Mio ECU). Solo due progetti stradali hanno formato oggetto di una valutazione semplificata da parte dell'autorità competente in materia di ambiente. Per gli altri progetti, tra cui l'aeroporto di Gomera, il responsabile dei lavori ha compiuto in alcuni casi solo uno studio senza consultazione pubblica e senza una valutazione.

4.34. Per giunta, la portata e il volume finanziario degli investimenti in infrastrutture realizzati a Gomera potranno divenire redditizi solo attraverso un forte aumento delle attività connesse al turismo. Infatti, la costruzione della pista dell'aeroporto era prevista inizialmente nel PO per una lunghezza di 800 m. In realtà, in contrasto con le norme in base alle quali questo intervento è stato finanziato, la pista costruita è lunga 1 600 m, consentendo così l'accesso all'isola ad aerei con una capacità maggiore. Tuttavia, uno degli obiettivi prioritari del PO, tenuto conto della fragilità ecologica dell'isola, era «lo sviluppo selettivo del turismo con un controllo del numero di visitatori e sempre nel rispetto della protezione dell'ambiente» (). L'obiettivo così affermato appare teorico per un'isoletta di 16 000 abitanti che, già prima della realizzazione delle nuove infrastrutture ospita più di mezzo milione di turisti all'anno.

4.35. La direttiva 91/271/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1991 () concernente il trattamento delle acque reflue urbane, contiene una serie di norme per la raccolta, il trattamento e lo scarico delle acque reflue domestiche e industriali, nonché per l'evacuazione, il riciclaggio e lo smaltimento dei fanghi. Essa raccomanda inoltre alcuni metodi di trattamento (specie il trattamento secondario), di campionamento, e di analisi delle acque infine smaltite. Le varie fasi di applicazione della direttiva sono previste, a seconda dei casi, dal 31 dicembre 1993 al 31 dicembre 2005. Pertanto, rincresce constatare che alcuni lavori cofinanziati per nuovi impianti di depurazione delle acque siano stati intrapresi senza tener conto delle disposizioni della direttiva suddetta. Lavori complementari che comportano un aumento del costo degli investimenti dovranno essere realizzati a breve termine per conformare alle norme stabilite dalla direttiva gli impianti divenuti rapidamente obsoleti.

4.36. È il caso dell'impianto di depurazione delle acque reflue della città di Funchal (Madera - Portogallo), cofinanziato per un importo di 2,7 Mio ECU. L'impianto, ad esempio, è concepito solo per effettuare un trattamento primario delle acque reflue e non un trattamento secondario e non può, in particolare, trattare gli effluenti industriali (soprattutto olii) scaricati nel sistema di raccolta, i quali provocano spesso guasti ai dispositivi di filtraggio.

4.37. In Grecia, l'impianto di depurazione delle acque reflue dell'agglomerato di Atene, a Psitalia, effettua solo un trattamento primario. Esso comprende tre canalizzazioni in mare della lunghezza totale di oltre quattro chilometri, per un costo di investimento di circa 20 Mio ECU. Sarà necessario realizzare a breve scadenza un'unità di trattamento secondario per consentire la conformazione alle norme comunitarie di tutto l'impianto. Questo investimento condurrà ad un'utilizzazione minore dei tre scarichi; l'importo speso per questi ultimi avrebbe potuto quindi essere utilizzato più efficacemente per realizzare l'unità di trattamento secondario.

4.38. La conformità delle azioni finanziate dai FS alla politica comunitaria dell'ambiente può essere garantita solo attraverso un recepimento più rapido e corretto delle direttive nella legislazione degli Stati membri. Tali direttive saranno applicate solo attraverso la creazione e il rispetto di procedure rigorose, specie in materia di valutazione. Infine, questa politica potrà avere un impatto significativo solo attraverso una considerazione più globale e lungimirante dei problemi ambientali e delle soluzioni da apportare a questi ultimi. Ciò eviterebbe il finanziamento di investimenti divenuti rapidamente obsoleti, nonché i costi supplementari legati sia alla valutazione insufficiente dei progetti, sia ai miglioramenti e alle correzioni che dovranno esservi apportate.

LE SOVVENZIONI GLOBALI COME STRUMENTO DI SVILUPPO LOCALE

I concetti

4.39. Nel corso degli ultimi anni sono stati intrapresi sforzi significativi per accrescere la sensibilità al concetto di sviluppo locale, inteso come una politica di sviluppo economico applicata su un territorio omogeneo, generalmente più ristretto della regione, e condotta da attori locali. Lo sviluppo locale deve mobilitare forze e finanziamenti e contribuire alla tutela del territorio.

4.40. Dopo una prima applicazione del concetto, a partire dal 1984, espresso come valorizzazione del potenziale di sviluppo endogeno delle regioni, i volumi finanziari posti in gioco attraverso le varie forme di intervento sono sensibilmente aumentati. Per il periodo 1989-1993, più di 3 500 Mio ECU, ovvero oltre il 10 % del FESR, sono stati destinati alle azioni a favore dello sviluppo locale e gli importi devono aumentare considerevolmente nel corso del periodo 1994-1999.

4.41. Certamente sono stati compiuti progressi nel senso di una maggiore sensibilizzazione, tuttavia, alla Commissione come negli Stati membri, la visione globale e la gestione coordinata di tutti gli aiuti che possono contribuire all'obiettivo dello sviluppo locale non hanno trovato espressione nell'organizzazione o nel funzionamento dei servizi. Negli Stati membri, i controlli eseguiti dalla Corte, su un campione selezionato di regioni O1 e zone O2, hanno rivelato che solo le forme di intervento classiche continuavano ad essere utilizzate, ad eccezione dell'Italia e, in misura minore, della Spagna, del Portogallo e dell'Irlanda, che hanno fatto ricorso allo strumento della sovvenzione globale.

4.42. La sovvenzione globale presuppone l'azione di uno o più organismi intermediari, pubblici o privati, cui spetta un ruolo privilegiato di collegamento tra la Commissione e il beneficiario finale. Questi organismi sono incaricati di ripartire i fondi comunitari tra i beneficiari finali sotto forma di sovvenzioni individuali. L'organismo potrà proporre le iniziative da porre in atto in base alla sua conoscenza della realtà locale e procedere agli adeguamenti e ai nuovi orientamenti che s'imporranno nel corso dell'esecuzione delle operazioni.

4.43. Una siffatta struttura deve consentire una gestione finanziaria più diretta di quella prevista tradizionalmente per le altre forme classiche di intervento e un adeguamento più rapido alle necessità delle operazioni stabilite.

4.44. La tabella 4.3 riassume la situazione dell'esecuzione delle sovvenzioni globali al 31 dicembre 1994. La tabella 4.4 illustra la ripartizione di queste sovvenzioni globali per organismo intermediario e forma di attuazione.

Il ruolo degli intermediari

4.45. A norma dell'articolo 5 del regolamento (CEE) n. 2052/88, l'intervento finanziario del Fondo può assumere la forma di «sovvenzioni globali, gestite in genere da un intermediario, designato dallo Stato membro con l'accordo della Commissione, e da esso suddivise in singole sovvenzioni da erogarsi ai beneficiari finali».

4.46. Nel corso dei suoi controlli, la Corte ha tuttavia constatato diversi casi in cui la Commissione ha consentito all'organismo intermediario di utilizzare la sovvenzione globale come strumento di ingegneria finanziaria, in particolare sotto forma di prestiti, benché tale possibilità non sia prevista dai regolamenti. D'altra parte, non vi è alcuna disposizione specifica che disciplini o accompagni questo tipo di intervento. Pertanto, l'organismo intermediario, oltre alla retribuzione che percepisce per le proprie spese di gestione, beneficerà degli interessi maturati nel corso della durata del prestito e delle eventuali plusvalenze delle partecipazioni.

4.47. In generale, le convenzioni prevedono, dopo 10 o 20 anni, il disimpegno e la restituzione degli importi al Tesoro nazionale o alla regione, in vista di un reinvestimento in una regione O1. Tuttavia, in certi casi, in Italia e in Spagna, tale clausola non figura nelle convenzioni, senza che questa differenza sia stata spiegata. In risposta alle osservazioni della Corte, il ministero italiano competente ha precisato che avrebbe proposto una modifica della convenzione affinché preveda la restituzione dei fondi una volta sopraggiunta la scadenza.

4.48. Anche le modalità di messa a disposizione della sovvenzione hanno potuto condurre a situazioni criticabili, come dimostra il caso italiano seguente. In base allo scadenzario iniziale, la Commissione ha proceduto al versamento del primo anticipo (50 % della sovvenzione globale comunitaria della prima quota, pari a 13,25 Mio ECU). In seguito, lo scadenzario della sovvenzione è stato modificato; ciò ha consentito, in base ad una dichiarazione di spesa di 0,88 Mio ECU, di ricevere, oltre al versamento automatico di 13,25 Mio ECU, anticipi complementari per 16,65 Mio ECU.

4.49. In un altro caso, in Portogallo, sono stati consentiti, conformemente alla convenzione, versamenti successivi in base a dichiarazioni di spesa fondate su calcoli teorici che non corrispondevano allo stato reale delle operazioni. In occasione dei controlli della Corte, lo stato relativo ad un'operazione di regolarizzazione, lo stato indicava che il risultato del calcolo teorico superava di 5 Mio ECU l'importo reale delle spese.

>SPAZIO PER TABELLA>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

4.50. Le verifiche della Corte hanno inoltre rivelato che due centri di impresa e di innovazione (CEI) italiani esistevano unicamente grazie alla gestione della sovvenzione globale, che utilizzavano interamente per finanziare le proprie attività. La Commissione deve vigilare più attentamente affinché l'utilizzazione dei fondi comunitari da parte dell'organismo intermediario sia veramente consona allo spirito della sovvenzione globale; essa deve inoltre porre in atto le procedure di controllo necessarie per impedire che l'organismo intermediario utilizzi i contributi comunitari per i propri fini.

La scelta degli intermediari

4.51. L'articolo 16 del regolamento (CEE) n. 4253/88 dispone che, per quanto riguarda le sovvenzioni globali, «...gli intermediari che sono designati dallo Stato membro interessato d'accordo con la Commissione devono fornire garanzie di solvibilità adeguate e possedere la capacità amministrativa necessaria per la gestione degli interventi previsti dalla Commissione. Gli intermediari sono scelti anche in rapporto alla situazione particolare degli Stati membri o delle zone interessate. Fatto salvo l'articolo 23, la gestione delle sovvenzioni globali è controllata dalle autorità competenti designate dallo Stato membro».

4.52. In Spagna, la gestione di una sovvenzione globale di 46 Mio ECU è stata affidata ad un organismo intermediario che non presentava, in base ai dati finanziari 1991-1992, le garanzie di solvibilità finanziaria richieste.

4.53. Le verifiche della Corte non hanno rivelato alcuna procedura formale di selezione degli organismi intermediari. A livello degli Stati membri, le indicazioni ottenute sono state vaghe. A livello della Commissione, l'unica formalità prevista è una consultazione tra servizi, ma l'ordinatore conserva la possibilità di discostarsi dai pareri espressi, senza dover motivare la propria decisione e persino senza dovere informare il servizio che ha emesso il parere.

4.54. Inoltre, la Corte ha constatato che talune situazioni non sono esenti dal rischio di conflitti d'interessi. Ad esempio, in Andalusia (Spagna), il presidente di un istituto di perfezionamento professionale che ha beneficiato di interventi comunitari è anche collaboratore dell'organismo intermediario incaricato della ripartizione dei fondi. In Italia, la Commissione, nel quadro di un accordo, ha delegato la gestione di un importo di 8 Mio ECU di stanziamenti comunitari ad una società privata costituita a tal fine. A questo proposito, il controllo ha rilevato un palese conflitto di interessi per quanto concerne la gestione dell'operazione da 8 Mio ECU da parte di un funzionario della Commissione di grado elevato. La questione è stata segnalata alla Commissione. La Corte ne esaminerà l'esito nel corso del suo controllo sull'esercizio 1995. Inoltre, come già menzionato dalla Corte al punto 4.47, la convenzione non indica esplicitamente la destinazione finale degli 8 Mio ECU. Si prevede pertanto di adattare di conseguenza il testo della convenzione suddetta.

Le procedure di gestione

4.55. Le procedure specifiche in materia di gestione finanziaria delle sovvenzioni globali hanno lo scopo di aumentare l'autonomia dei responsabili della gestione, di accelerare la messa a disposizione dei fondi e di adeguare il ritmo del finanziamento a quello dell'esecuzione delle operazioni.

4.56. In concreto, i controlli della Corte hanno rivelato che le procedure di messa a disposizione dei fondi e di adeguamento dei programmi presentano solo poche differenze rispetto alla procedura relativa alle altre forme di intervento. In Italia, l'obbligo giuridico che impone agli organismi intermediari privati di essere coperti da garanzia (fideiussione) ha comportato, in generale, ritardi di un anno nell'avviamento dei progetti e nella messa in opera delle sovvenzioni globali.

4.57. La verifica delle dichiarazioni di spesa dei progetti è insufficiente. In Portogallo, una sovvenzione globale ha lo scopo di aiutare i comuni, mediante la concessione di bonifici di interessi, ad apportare il loro contributo finanziario ai progetti di infrastrutture cofinanziati dal FESR. Per un PO, il massimale previsto dai regolamenti per il totale dei finanziamenti comunitari è pari al 75 % della spesa ammissibile. I controlli espletati dalla Corte in Portogallo hanno rivelato che, a causa della diversità dei finanziamenti e della scarsa sorveglianza, taluni progetti controllati hanno beneficiato di un intervento comunitario totale superiore al massimale del 75 %. Dagli stessi controlli è emerso che la spesa totale ammissibile di uno stesso progetto figurava con importi diversi nella sovvenzione globale e nel PO corrispondente. La nozione di spesa ammissibile è stata interpretata in senso lato e le verifiche della Corte hanno individuato, tra le spese dei progetti, numerose spese di funzionamento di alcuni comuni, tra cui stipendi di funzionari e spese di viaggio, nonché importi stimati e IVA recuperabile. Questo modo di procedere ha consentito di aumentare l'importo delle spese e il tasso di realizzazione corrispondente.

4.58. In Spagna, tra le spese di una sovvenzione globale figurava un importo di 15 Mio PTA (88 000 ECU) corrispondente al finanziamento di un progetto definito innovativo, ma che in realtà non possedeva questa caratteristica. Analogamente, 100 Mio PTA (0,59 Mio ECU) sono stati destinati ad un progetto nel campo della realtà virtuale dichiarato come innovazione tecnologica, benché non comportasse alcuna «innovazione» rispetto ai prodotti esistenti.

4.59. In Italia, i controlli effettuati dalla Corte riguardo alle spese di una sovvenzione globale hanno posto in luce un caso di doppia fatturazione. Un prestatore di servizi, infatti, ha fornito e fatturato, a due imprese edili, la stessa prestazione - per un importo unitario di 40 Mio LIT (18 600 ECU) - consistente nella messa a punto di un manuale di qualità e di un sistema informatico gestionale. Di conseguenza, la Commissione dovrebbe pagare due volte lo stesso importo per prestazioni di servizi che non sono nemmeno adeguate ai bisogni delle imprese destinatarie. In seguito all'osservazione della Corte, il ministero italiano competente ha precisato che rettificherà la situazione.

4.60. Al punto 7.16 della sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, la Corte aveva sottolineato che sarebbe più efficace, a termine, sostenere finanziariamente e direttamente la richiesta di prestazione di servizi avanzata dalle imprese piuttosto che l'offerta, come avviene in genere attualmente. La sovvenzione dell'offerta genera una distorsione di concorrenza a danno degli altri organismi finanziari che non possono presentare condizioni contrattuali equivalenti. Nella sua risposta all'osservazione formulata nella relazione annuale suddetta (punto 7.16), la Commissione aveva inoltre espresso la propria crescente preferenza per un «sostegno finanziario diretto alle PMI che richiedono servizi». La Corte ritiene necessario uno sforzo maggiore in tal senso.

L'INIZIATIVA COMUNITARIA DI COOPERAZIONE INTERREGIONALE E TRANSFRONTALIERA (Interreg)

4.61. Le iniziative comunitarie (IC) fanno parte dell'azione dei FS della Comunità (). Per il periodo 1989-1993, 14 IC dotate di 3 800 Mio ECU al prezzo del 1989 erano destinate a completare l'azione prevista nei quadri comunitari di sostegno (QCS). Esse avevano lo scopo di risolvere problemi specifici aventi ripercussioni particolari a livello comunitario. Per il periodo 1994-1999, la loro dotazione è stata portata a 13 450 Mio ECU al prezzo 1994; molte di esse traducono un desiderio di continuità, soprattutto nel caso dell'IC principale Interreg.

4.62. Promossa il 25 luglio 1990 (), Interreg è la più importante delle IC. Essa ha lo scopo di preparare le regioni di frontiera al completamento del mercato unico e di affrontare i problemi specifici dello sviluppo economico delle regioni frontaliere interne ed esterne della Comunità.

4.63. Salvo alcune eccezioni, Interreg interviene in tutte le zone di frontiera che possono beneficiare dei FS. La particolarità di questa iniziativa sta nel fatto che il bilancio non è attribuito per paese. Interreg interviene per rafforzare accordi di compartecipazione transfrontalieri stipulati tra le due parti di una stessa frontiera nell'ambito dei 31 PO approvati dai paesi interessati, dieci dei quali implicano paesi non appartenenti all'Unione.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).4

4.64. Il contributo totale dei FS ad Interreg durante il periodo 1989-1993 era stimato inizialmente in 800 Mio ECU. Inoltre, un aiuto complementare può essere assegnato a progetti pilota in applicazione dell'articolo 10 del regolamento (CEE) n. 4254/88 del Consiglio, del 19 dicembre 1988; su 31 PO, 25 hanno beneficiato di questa possibilità.

4.65. La tabella 4.5 indica che, tenuto conto dei programmi presentati, delle loro modifiche e dell'applicazione del deflatore, la dotazione FESR per questa IC è stata portata a 966 Mio ECU. Le regioni O1 hanno beneficiato di quattro PO per un importo di 706 Mio ECU, pari al 72 % del totale. Della dotazione restante, pari a 260 Mio ECU, hanno usufruito 27 PO delle zone O2 e O5b). Occorre sottolineare che solo i PO Spagna-Portogallo (395 Mio ECU) e Grecia (226 Mio ECU) assorbono circa due terzi del totale della dotazione Interreg e il 90 % degli stanziamenti assegnati alle regioni O1.

4.66. Al 31 dicembre 1994, la totalità degli stanziamenti attribuiti a Interreg era impegnata; alla stessa data, i pagamenti corrispondenti ammontavano a 630 Mio ECU (l'89 % degli importi impegnati) per le regioni O1, e a 182 Mio ECU (70 %) per le zone O2 e O5b). I meccanismi di versamento degli anticipi hanno consentito agli Stati membri di ricevere, al 31 dicembre 1994, 812 Mio ECU di contributi comunitari per un importo di spese dichiarate di soli 840 Mio ECU. Inoltre, 8 PO non avevano formato oggetto, a questa data, di alcuna dichiarazione di spesa e avevano potuto ricevere, in queste condizioni, solo il primo anticipo automatico del 50 %. Per quanto concerne questo primo anticipo, occorre tuttavia segnalare che i tempi di esecuzione di questi pagamenti vanno da un mese e mezzo fino a otto mesi e mezzo, per 19 dei 31 PO.

>SPAZIO PER TABELLA>

4.67. Le misure stabilite nell'ambito dei 31 PO non rispondono sempre al carattere transfrontaliero di questa IC. L'esame dei PO dimostra che sono poche le spese previste che riguardano direttamente misure di cooperazione transfrontaliera. La maggior parte riunisce delle misure situate da una parte o dall'altra della frontiera, le quali sono spesso poste in atto senza alcuna cooperazione interregionale. Questi progetti avrebbero potuto essere realizzati nel quadro di altri interventi comunitari esistenti.

4.68. In occasione del controllo dell'IC Interreg Irlanda/Irlanda del Nord (UK), la Corte ha constatato che dei 270 progetti che componevano il PO, solo 39 erano di natura transfrontaliera e beneficiavano, a questo titolo, di finanziamenti congiunti da parte dei due Stati membri.

4.69. Le Interreg Spagna-Portogallo e Grecia prevedono una parte importante di infrastrutture stradali che si collocano, per molte di esse, in zone non immediatamente adiacenti alle frontiere. A titolo di esempio, possono essere citate la circonvallazione di Cabeza del Buey (Spagna), a circa 200 km dalla frontiera, per un costo di 173 Mio PTA, pari a 1,1 Mio ECU, e l'autostrada di Egnatia in Grecia, lunga 650 km, i cui due progetti più importanti sono il tunnel di Metsovo e la circonvallazione di Kavala. Se sul piano nazionale, o nel quadro delle reti transeuropee, queste realizzazioni sono necessarie, il loro impatto transfrontaliero nel senso dell'iniziativa Interreg è ancora da dimostrare.

4.70. Il carattere transfrontaliero di Interreg rende la valutazione dell'impatto di questi programmi complessa: essa è possibile solo grazie all'armonizzazione e alla definizione precisa di criteri comuni di valutazione. L'esame dei vari PO ha rivelato che non solo non erano stati fissati degli indicatori, ma anche che le relazioni di esecuzione non contenevano elementi sostanziali di valutazione. La gestione non coordinata dei programmi e l'assenza di comitati di sorveglianza comuni non consentono di garantire la complementarità e il carattere transfrontaliero delle operazioni eseguite.

4.71. L'articolo 14, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 4253/88 relativo al coordinamento dispone che, di norma, la Commissione decide il contributo dei Fondi entro sei mesi a decorrere dal ricevimento della domanda, purché siano soddisfatte le condizioni richieste. L'esame delle decisioni della Commissione rivela che, per 21 dei 31 PO Interreg, in cui tutte le condizioni richieste erano apparentemente soddisfatte, questo termine non è stato rispettato. Per quattro di essi è trascorso più di un anno.

4.72. Le constatazioni suddette indicano che devono essere compiuti progressi importanti per rafforzare la compartecipazione transfrontaliera. Le operazioni effettuate a titolo di questi diversi programmi avrebbero potuto essere eseguite altrettanto bene, se non meglio, nel quadro di PO classici. La Commissione e gli Stati membri dovranno compiere sforzi notevoli in termini di sensibilizzazione, sorveglianza e valutazione, se si vuole che il proseguimento dell'iniziativa nel periodo 1994-1999 abbia un vero impatto transfrontaliero.

SORVEGLIANZA, CONTROLLO E VALUTAZIONE

4.73. A prescindere dalla forma di intervento, la regolamentazione () prescrive una sorveglianza efficace dell'attuazione del contributo dei Fondi. Nella revisione della regolamentazione si sottolinea la necessità di una valutazione ex ante e di una valutazione ex post, necessità che rientra in una logica orientata al rapporto costo/efficacia. Le constatazioni della Corte rivelano che, nonostante gli sforzi compiuti in proposito sono necessari altri miglioramenti, specie al livello intermedio della gestione negli Stati membri.

4.74. Ad esempio, in materia di sorveglianza, nell'ambito del progetto di risanamento in Cantabria (Spagna), deciso nel 1990 per un importo di 43,1 Mio ECU e per il quale il beneficiario ha ricevuto un primo anticipo di 7,96 Mio ECU, si è constatato quanto segue:

a) benché il progetto non fosse stato mai avviato, la Commissione ha accettato due domande successive di rinvio della scadenza, rispettivamente di 12 e di sei mesi, una durata irrealistica considerata la dimensione del progetto;

b) all'epoca del controllo della Corte, nel gennaio 1995, ossia quattro anni dopo il versamento dell'anticipo e sei mesi dopo la scadenza del pagamento, la Commissione non aveva ancora preso i provvedimenti finanziari necessari previsti all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88.

4.75. Il controllo svolto dalla Corte sul PO Cantabria, beneficiario di un contributo FESR di 32,4 Mio ECU, ha consentito di rilevare numerose anomalie, già menzionate in paragrafi precedenti [4.17, lettera c), 4.18, 4.29, lettere a) e b)], che pongono in evidenza l'insufficienza della sorveglianza e dei controlli. Pertanto, né le autorità nazionali responsabili della gestione del PO, né le autorità di controllo interne o esterne, né il comitato di sorveglianza, né la Commissione hanno reagito di fronte all'evoluzione della situazione.

4.76. Il PO O2 1992-1993 relativo al distretto di Liegi (Belgio) prevede, per la creazione di 600 posti di lavoro, investimenti per un totale di 2 000 Mio FB (51 Mio ECU), con un contributo FESR di 240 Mio FB (6,11 Mio ECU). In seguito al controllo della Corte si è constatato che:

a) l'investimento realizzato è di 508 Mio FB (13,2 Mio ECU);

b) dell'aiuto FESR percepito (51 Mio FB), hanno beneficiato dieci imprese in attività (30 Mio FB), le quali hanno creato 24 posti di lavoro, un'impresa posta in liquidazione giudiziaria (19 Mio ECU) e un'impresa di cui è stato dichiarato il fallimento (2,25 Mio FB).

4.77. La situazione descritta rispecchia l'inadeguatezza della gestione e della sorveglianza dei progetti. Ciò ha comportato in particolare il mancato rispetto delle convenzioni, in cui una clausola disponeva che le imprese beneficiarie dovevano trovarsi in una situazione finanziaria sana.

4.78. Il comitato di sorveglianza di questo PO O2 ha accettato di includere una parte di un nuovo progetto nell'ambito dei lavori per infrastrutture di accoglienza, per un costo totale di 45 Mio FB (1,15 Mio ECU), di cui il 50 % a carico del FESR, dopo la scadenza del 31.12.1993, oltre il periodo ammissibile.

4.79. Nel quadro del PO Attica (GR), la Corte ha constatato che le procedure di sorveglianza poste in atto non sono appropriate e consentono di considerare gli anticipi versati ai responsabili della gestione come spese effettivamente realizzate. Inoltre, le procedure di controllo non hanno consentito di individuare diversi casi in cui spese relative ad uno stesso intervento erano state contabilizzate due volte.

4.80. Essendo cofinanziata dagli Stati membri e dalla Comunità, l'esecuzione dei programmi FESR è soggetta, negli Stati membri, alle verifiche delle autorità nazionali o regionali di controllo esterno. Queste verifiche sono espletate con approcci diversi, a seconda del paese.

4.81. Per quanto concerne la valutazione, nonostante le osservazioni formulate in precedenza dalla Corte () e le modifiche apportate nella nuova regolamentazione, la situazione dev'esser ancora migliorata. La valutazione ex ante, le valutazioni durante lo svolgimento dell'azione e a posteriori, qualora vengano compiute, rivestono solo un interesse limitato. L'esame delle relazioni di esecuzione evidenzia lo scarso interesse che gli Stati membri nutrono in proposito, situazione che rischia di ripetersi per la nuova fase di programmazione 1994-1999. In materia di valutazione ex ante la nuova regolamentazione stipula che «Gli aiuti saranno assegnati se dalla valutazione ex ante emergeranno vantaggi socioeconomici a medio termine in funzione delle risorse messe a disposizione», ma i controlli espletati dalla Corte sui DOCUP e sui PO stabiliti indicano che l'applicazione di un approccio di questo tipo spesso è ancora scarsamente operativa, specie a livello dei rapporti causa-effetto e non consente di valutare i vantaggi socioeconomici derivanti dai programmi in causa.

4.82. Attraverso stanziamenti FESR, la Commissione sostiene inoltre conferenze e seminari destinati a diffondere informazioni relative agli obiettivi e alle possibilità in materia di sviluppo regionale. Essa ha cofinanziato, ad esempio, un seminario di una giornata organizzato nel Meclemburgo-Pomerania anteriore da un'associazione regionale di imprenditori. Il «Land» Meclemburgo-Pomerania anteriore ha partecipato al costo totale di circa 320 000 DM (165 000 ECU) con un importo di 25 000 DM e il FESR con un contributo di 75 000 DM (assistenza tecnica). La parte centrale di questa riunione è stata costituita da un intervento di circa un'ora di un membro della Commissione europea, ingaggiato tramite un'agenzia privata che ha fatturato 40 000 DM per questa prestazione (IVA esclusa). Dal controllo svolto dalla Corte è emerso che il costo della manifestazione è sproporzionato rispetto al risultato ottenuto. Inoltre, il ricorso ad agenzie e ad altri soggetti privati affinché fungano da intermediari nell'espletamento dei compiti che rientrano in attività connesse ad una funzione dovrebbe essere evitato, così come dovrebbero essere evitati, in linea di massima, il pagamento e l'assunzione a carico, da parte di organismi terzi privati, delle spese per missioni o degli spostamenti effettuati da persone legate all'istituzione nell'esercizio delle loro funzioni.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

4.83. I progetti controllati nell'ambito delle verifiche che hanno condotto alla stesura di questo capitolo sono stati selezionati mediante sondaggi mirati (), riguardanti cioè determinate forme, zone o settori di intervento. L'esistenza di un numero elevato di progetti la cui regolarità non è chiaramente accertata per un aspetto o per l'altro, sottolinea la portata dei progressi ancora da compiere per garantire con sicurezza la legittimità e la regolarità della gestione dei FS, sei anni dopo l'entrata in vigore della riforma. La Commissione e gli Stati membri devono adoperarsi particolarmente in tal senso.

4.84. L'elaborazione delle dichiarazioni di spesa e il controllo della loro esattezza da parte degli Stati membri, prima della trasmissione alla Commissione, devono essere migliorati. La Commissione deve proseguire i propri sforzi per un'applicazione più rigorosa dei regolamenti modificati e del regolamento finanziario. Essa deve inoltre procedere alla definizione della nozione di ammissibilità e dei criteri che determinano l'ammissibilità delle spese.

4.85. Gli interventi del FESR riguardano principalmente investimenti in materia di infrastrutture. Di conseguenza, il rispetto delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici e delle norme ambientali è fondamentale. Le lacune riscontrate nell'aggiudicazione degli appalti pubblici aumentano i rischi di irregolarità.

4.86. Inoltre, gli effetti sull'ambiente sono in genere irreversibili. La Commissione deve migliorare le proprie procedure di controllo riguardo all'osservanza delle norme comunitarie in materia di appalti pubblici e di ambiente, nonché la loro applicazione, sia nella fase di istruzione sia in quella di realizzazione.

4.87. Per la promozione di progetti di investimento redditizi, la Commissione dovrebbe considerare se non sia più opportuno ricorrere maggiormente ai finanziamenti tramite prestiti, eventualmente con bonifici di interessi. Tale formula accrescerebbe la responsabilità del beneficiario finale e contribuirebbe anche, indirettamente, a ridurre il rischio di irregolarità.

4.88. Nonostante gli sforzi della Commissione per mobilitare gli attori locali, la messa in opera delle sovvenzioni globali come strumento di sviluppo locale continua a presentare molte difficoltà. La mancanza di trasparenza nella scelta degli organismi intermediari, la scarsa definizione del loro ruolo e le difficoltà riscontrate nella gestione di questa forma di interventi deve indurre la Commissione ad una riflessione sugli obiettivi e sulle modalità di applicazione delle sovvenzioni globali. Il finanziamento della domanda espressa dagli attori locali è preferibile al finanziamento di servizi proposti dagli organismi intermediari.

4.89. Nell'ambito dell'iniziativa Interreg devono essere compiuti progressi rilevanti per quanto concerne il rafforzamento della compartecipazione transfrontaliera, dato che gran parte dei finanziamenti sono assegnati ad azioni di tipo classico. È assolutamente indispensabile definire meglio il carattere transfrontaliero delle azioni da finanziare e approdare ad una più stretta collaborazione tra le parti dello spazio transfrontaliero in causa. A tal fine, la Commissione deve rafforzare il ruolo dei comitati di sorveglianza congiunti e promuovere la creazione di strutture di gestione comuni.

4.90. Le procedure di sorveglianza, di attuazione e di coordinamento delle azioni devono essere ancora migliorate, specie in base alla regolamentazione modificata. Il numero insufficiente di riunioni dei comitati di sorveglianza nel 1994 non traduce la volontà di specificare il ruolo e i poteri dei comitati di sorveglianza, soprattutto se si considera che il periodo di finalizzazione della prima generazione di programmi costituiva un momento privilegiato di riflessione sul funzionamento e sull'efficacia di tali comitati.

4.91. La regolamentazione modificata prevede un rafforzamento della valutazione ex ante. Elemento fondamentale della gestione dei Fondi, questa valutazione comporta, specie a livello degli Stati membri, la definizione precisa degli obiettivi da conseguire, in modo da garantire la sorveglianza e la valutazione delle azioni e da valutare l'impatto degli interventi.

4.92. L'attuazione della riforma nel 1994 ha presentato gli stessi problemi generati dalla riforma del 1988. La Commissione e gli Stati membri si sono trovati di fronte agli stessi vincoli temporali inerenti alla preparazione delle azioni, alle stesse difficoltà di programmazione e di valutazione ex ante dei programmi contemplati. Ciò vale sia per le azioni, i programmi di iniziativa nazionale, i piani di sviluppo regionale, i documenti unici di programmazione, sia per i programmi di iniziativa comunitaria definiti in base agli orientamenti della Commissione. In alcune regioni i servizi responsabili sono chiamati a gestire contemporaneamente una ventina di programmi di varie generazioni. I nuovi programmi vengono avviati prima che i precedenti siano stati conclusi e senza che sia stato possibile trarre da essi tutti gli insegnamenti che ne derivano. In queste condizioni, il processo di miglioramento tende ad essere lento e a non soddisfare le esigenze generate dall'aumento e dalla diversificazione degli interventi.

4.93. Il continuo aumento dei finanziamenti sotto forma di sovvenzioni, l'inadeguatezza delle procedure di controllo e di sorveglianza, l'insufficienza delle valutazioni ex ante ed ex post, l'assenza di sanzioni pecuniarie conducono ad una deresponsabilizzazione dei destinatari dei fondi. I versamenti del FESR, eseguiti ampiamente sotto forma di anticipi, hanno temporaneamente l'effetto di alimentare le tesorerie nazionali, almeno quando gli anticipi non vengono immediatamente trasmessi al beneficiario finale. Questa situazione non garantisce un'utilizzazione ottimale delle risorse messe a disposi- zione.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

DATI DI BILANCIO E DATI FINANZIARI

4.5 4.6. Il tasso di esecuzione del bilancio in termini rispettivamente di pagamenti e di impegni, nonché la forte concentrazione di operazioni finanziarie nell'ultima parte dell'anno rispecchia il fatto che il 1994 è stato il primo anno di un nuovo periodo di programmazione. Se si considera il caso specifico delle Iniziative comunitarie, le comunicazioni della Commissione sulle nuove Iniziative sono state pubblicate il 1° luglio 1994, ma soltanto in novembre sono pervenuti i primi programmi proposti dagli Stati membri. Ne consegue che solo pochi programmi hanno potuto essere approvati prima della fine dell'anno.

Ciò non dovrebbe tuttavia impedire un'esecuzione soddisfacente del bilancio nel corso del periodo di programmazione 1994-1999.

REVISIONE DELLA RIFORMA

4.11 4.12. L'esecuzione sul terreno delle operazioni avviate durante il periodo di programmazione 1989-1993 può protrarsi, in linea generale, sino alla fine del 1995. È quindi perfettamente normale che il 1994 sia stato un anno in cui i vari interessati hanno dovuto occuparsi contemporaneamente delle operazioni di due periodi di programmazione. I servizi responsabili degli Stati membri sono consapevoli di questa situazione e devono pertanto organizzarsi in conformità, in modo da rimanere in grado di sorvegliare l'avanzamento dei lavori.

CONTROLLO DELLE DICHIARAZIONI DI SPESA E DELLA LORO AMMISSIBILITÀ

4.14 4.15. Vi è un elemento che viene sempre verificato durante le missioni di controllo della Commissione: la conformità delle spese certificate dallo Stato membro con la contabilità e le pezze d'appoggio conservate in loco.

In alcuni casi, la Commissione ha riscontrato notevoli divari tra l'importo certificato e l'importo che appare nei giustificativi dei beneficiari finali. Le misure correttive finora adottate dalla Commissione sono le seguenti:

- in occasione di missioni di controllo sul posto, i funzionari della Commissione insistono sempre, presso le autorità nazionali abilitate a certificare le dichiarazioni di spesa, sulla necessità che tali dichiarazioni siano attendibili e conformi alle disposizioni vigenti. Ogni volta che vengono accertati errori, i servizi della Commissione invitano le autorità nazionali competenti ad adottare le opportune misure correttive;

- nel dicembre 1994, i servizi della Commissione hanno trasmesso agli Stati membri il modulo di certificazione delle spese per il periodo 1994-1999, cogliendo l'occasione per ricordar loro la necessità di applicare a tutti i livelli amministrativi le disposizioni rivedute di esecuzione finanziaria, contenute nelle decisioni della Commissione. Tali disposizioni precisano quale dev'essere la natura e la composizione delle spese dichiarate dallo Stato membro a sostegno delle domande di pagamento;

- nel maggio 1995, il Commissario responsabile per la politica regionale e la coesione ha inviato una lettera a tutti gli Stati membri, sottolineando l'importanza che la Commissione annette al miglioramento del sistema di gestione finanziaria dei Fondi comunitari, nonché alle attività di controllo e di valutazione. In questa lettera, richiamandosi più particolarmente al problema dell'attendibilità delle dichiarazioni e certificazioni di spesa, egli invita gli Stati membri a prendere urgenti provvedimenti per migliorare la situazione ed offre loro, a tale proposito, l'assistenza tecnica della Commissione. Quest'ultima fa presente che gli Stati membri restano pienamente responsabili quanto all'attendibilità delle rispettive certificazioni.

Riguardo all'ammissibilità, si ricorda che i regolamenti sui Fondi strutturali e le decisioni d'applicazione contengono già varie definizioni di questo concetto, specie per quanto concerne il campo d'intervento dei singoli Fondi, le zone e i periodi ammissibili, ecc. Sussiste tuttavia, in materia di ammissibilità, una serie di problemi che, per la loro complessità, sono attualmente sottoposti a studi più approfonditi (finanziamento dei capitali di rischio, acquisti di terreni, acquisti di materiali d'occasione, interessi bancari, ecc.). Per analizzare più a fondo il concetto di ammissibilità delle spese è stato istituito nell'ambito della Commissione, sotto l'egida della Direzione generale «Controllo finanziario», un gruppo di lavoro che sta per concludere le proprie attività.

4.16 4.18. I casi menzionati dalla Corte sono analoghi a quelli constatati dalla Commissione nel corso di numerosi controlli sul posto. Ogni volta che accerta un caso di questo tipo, la Commissione invita lo Stato membro interessato a rettificare la propria certificazione di spesa.

Per molti dei casi menzionati, gli Stati membri hanno riconosciuto la validità delle osservazioni della Corte, provvedendo a correggere le rispettive certificazioni. Tuttavia, se uno Stato membro è in disaccordo con la Corte, la Commissione può adottare misure correttive soltanto dopo aver proceduto all'esame di cui all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 («Riduzione, sospensione o soppressione del contributo»). Nei casi in questione, la Commissione, dopo aver preso contatto con gli Stati membri in causa e con la Corte dei Conti per ottenere informazioni supplementari, ha iniziato l'esame sopra citato, in seguito al quale deciderà le rettifiche finanziarie da apportare.

APPALTI PUBBLICI

4.20. La Commissione condivide il punto di vista della Corte quanto ai problemi sollevati dalla trasposizione sul piano nazionale delle direttive comunitarie. Numerose procedure d'infrazione sono in corso o si sono concluse con sentenze di condanna degli Stati membri da parte della Corte di giustizia. Formano pure oggetto di procedure d'infrazione i problemi risultanti da altre disposizioni o prassi amministrative nazionali. Un gran numero di procedure avviate d'ufficio riguarda situazioni di cui la Commissione è già venuta a conoscenza in sede di controllo delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali.

4.23. Il formulario «Certificazione delle spese e domanda di pagamento» introdotto per il periodo di programmazione 1989-1993 contiene, in forma generica ma esplicita, la dichiarazione che le norme dei regolamenti (CEE) nn. 2052/88, 4253/88 e 4254/88 sono state rispettate. Fra tali norme figura, tra l'altro, l'articolo 7 del suddetto regolamento n. 2052/88, che prescrive espressamente l'osservanza delle disposizioni comunitarie in materia di stipulazione di contratti d'appalto pubblici. Poiché un'unica certificazione può riferirsi a un gran numero di progetti, sarebbe praticamente impossibile menzionare gli estremi di tutti i pubblici appalti in questione.

Visti i risultati deludenti del questionario «Appalti pubblici», la Commissione ha deciso di sopprimere questo strumento. Il sistema di controllo istituito nel 1988 è attualmente sottoposto a un processo di adeguamento, la cui prima fase è iniziata nel 1994.

In virtù di tale adeguamento, per ogni realizzazione che superi 25 Mio di ECU, la rispettiva decisione comunitaria di finanziamento è subordinata all'invio automatico alla Commissione dei dati principali sulla stipulazione dei relativi contratti - compresi i verbali di accoglimento delle offerte - il che rende possibile un controllo più approfondito e sistematico dei progetti in questione, mentre per i progetti di minore importanza il controllo avviene per sondaggio.

Va tuttavia ricordato che l'efficacia del controllo dipende in gran parte dall'atteggiamento degli operatori economici e degli Stati membri, poiché questi ultimi devono procedere essi stessi ad un primo controllo, onde garantire il rispetto dei regolamenti sui Fondi strutturali da parte delle autorità aggiudicatrici.

4.24. L'esame dei progetti del periodo 1985-1988 non ha potuto aver luogo prima del 1992, poiché non si era fatto obbligo agli Stati membri d'informare la Commissione circa l'osservanza delle procedure di gara comunitarie prima di presentare la domanda di pagamento finale.

4.25. Se la Commissione ha deciso di recuperare per un solo progetto - fra i nove casi d'infrazione accertati - il finanziamento concesso, ciò è dovuto al fatto che:

- in tre casi, relativi a contratti conclusi nel 1984, le domande di finanziamento presentate nel 1985 menzionavano la procedura di stipulazione seguita, sicché la Commissione aveva ritenuto che non fosse più giustificato, nel 1993, avviare la procedura d'infrazione e di recupero dei finanziamenti accordati;

- in tre casi, in cui si era avuta una scissione dei contratti, la Commissione ha deciso di applicare il principio «de minimis», sia per la minore importanza degli appalti in causa (progetti inferiori a 2,5 Mio di ECU), sia perché si trattava di contratti i cui effetti giuridici erano esauriti;

- in due casi, riguardanti il trattamento di acque luride, i contratti erano stati stipulati prima che venisse pubblicato il «Vademecum sugli appalti pubblici nella Comunità», il quale precisa la portata dell'esenzione prevista dalle direttive comunitarie nel settore idrico (esenzione soltanto per gli appalti concernenti l'acqua potabile). La Commissione ha pertanto giudicato inopportuno avviare la procedura di cui all'articolo 169 del trattato ed esigere la restituzione dei finanziamenti concessi.

4.26 4.27. I vari servizi che si occupano delle procedure di gara comunitarie hanno attentamente esaminato la Relazione del 1992, per quanto riguarda l'applicazione di tali procedure ai progetti FESR approvati nel quadro della normativa in vigore prima della riforma dei Fondi strutturali. È per la complessità della materia esaminata che solo nel 1994 la Commissione ha potuto anzitutto decidere, indi comunicare agli Stati membri i passi da compiere relativamente ai casi individuati. Quanto ai pagamenti effettuati dopo tale procedura di decisione e di comunicazione, le autorità nazionali sono state invitate a verificare se le norme sulle gare siano state correttamente applicate e, in caso negativo, a rimborsare gli importi già incassati.

I casi specifici menzionati dalla Corte verranno trattati dalla Commissione in base all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88.

4.28. È insito nella natura del sistema di cofinanziamento di programmi - e non di progetti - nel quadro dei Fondi strutturali che il compito di controllare l'osservanza delle norme sugli appalti pubblici spetti essenzialmente alle autorità nazionali. La Commissione sta vagliando la possibilità di migliorare questo controllo.

Non vi è stata comunque, da parte della Commissione, alcuna «mancanza di controllo» sull'osservanza di tali norme. In ogni missione di controllo effettuata dai servizi dalla Commissione negli Stati membri, uno degli aspetti che vengono sistematicamente verificati, in caso di cofinanziamento comunitario di progetti, è precisamente l'osservanza delle norme sugli appalti pubblici.

Considerata l'esperienza già acquisita dai servizi della Commissione, le missioni di controllo operanti nell'ambito del FESR si occuperanno più specificamente, in futuro, delle difficoltà generali o particolari che siano state riscontrate in passato nei singoli Stati membri beneficiari.

Nel 1993, in seguito a uno studio approfondito sulla possibilità di migliorare il controllo, la Commissione ha proposto di rivedere i regolamenti dei Fondi e le relative modalità d'applicazione, inserendovi le disposizioni seguenti:

- all'articolo 25, paragrafo 6, seconda frase, del regolamento (CEE) n. 4253/88: «per quanto riguarda l'applicazione delle norme comunitarie sui pubblici appalti, gli avvisi trasmessi per pubblicazione nella GUCE devono indicare i dati di riferimento dei progetti per i quali è chiesto o deciso un contributo comunitario»;

- inoltre, le domande di contributo per i grandi progetti devono contenere l'elenco completo dei contratti già stipulati ed i relativi verbali, qualora siano previsti dalle direttive sugli appalti pubblici. In sede di presentazione della domanda di pagamento del saldo per i contratti stipulati nel frattempo, tali dati devono essere nuovamente trasmessi alla Commissione dopo essere stati opportunamente aggiornati. Per gli altri progetti che facciano parte di opere il cui valore globale superi i limiti fissati dall'articolo 16, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 4253/88, i verbali di ogni contratto stipulato (quando siano previsti) devono essere tenuti a disposizione del comitato di sorveglianza e trasmessi alla Commissione, dietro sua richiesta.

4.29. La Commissione procederà a un adeguato esame dei casi citati in relazione all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88.

L'AMBIENTE

4.30 4.32. La Commissione concorda con la Corte sul fatto che «l'attuazione della politica dell'ambiente è fondata sul principio della prevenzione». L'applicazione di questo principio nel quadro dei Fondi strutturali dipende in ampia misura dall'impegno degli Stati membri e delle regioni interessate.

Molti costi potrebbero essere evitati, se si procedesse in tempo utile a un'adeguata valutazione dell'impatto. Si è tenuto conto di questo orientamento generale in sede di elaborazione dei nuovi QCS, i quali prevedono un aumento dei finanziamenti in campo ambientale al fine di rafforzare le misure preventive.

4.33 4.34. Data l'importanza ecologica dell'isola della Gomera, i servizi della Commissione hanno provveduto sin dall'inizio a richiamare l'attenzione delle autorità competenti sulla necessità di rispettare le esigenze dell'ambiente.

Secondo le informazioni in possesso della Commissione, per taluni progetti d'infrastruttura - come la seconda fase della strada verso la valle del Gran Rey e la strada verso l'aeroporto - è stata realizzata una valutazione dell'impatto sull'ambiente (VIA) conformemente alla direttiva 85/337/CEE e sono stati presi provvedimenti per minimizzare l'impatto stesso.

Per ciò che riguarda l'aeroporto, le autorità spagnole, considerate le dimensioni della pista, non hanno giudicato necessaria una VIA conforme alla direttiva 85/337/CEE. Secondo quest'ultima, infatti, una VIA è obbligatoria unicamente per le piste aventi una lunghezza di almeno 2 100 m, mentre per quelle inferiori a 2 100 m si procederà a una VIA soltanto se le autorità competenti lo ritengono opportuno.

Quanto alla lunghezza della pista, il suo raddoppiamento (dagli 800 m inizialmente progettati a 1 600 m) non implica necessariamente un'esplosione incontrollabile del turismo. Si può giustificare tale estensione con l'argomento di una maggior sicurezza all'atterraggio, mantenendo al tempo stesso l'obiettivo di uno sviluppo selettivo del turismo, quale previsto nel PO.

4.35. La Commissione si rende perfettamente conto che, quando gli impianti diventino rapidamente obsoleti in quanto non conformi alle norme della direttiva 91/271/CEE, il costo degli investimenti necessari rischia di aumentare fortemente. È precisamente in virtù di questa consapevolezza che, nel preparare il nuovo periodo di programmazione, si sono compiuti studi per valutare il costo dell'applicazione delle direttive nel settore ambientale. In particolare, si è proceduto a stime assai circostanziate degli investimenti occorrenti per conformarsi alle direttive comunitarie.

4.36. In sede di elaborazione della direttiva 91/271/CEE, entrata in vigore il 30 giugno 1993, si è inserito nell'articolo 8 un paragrafo 5 destinato a tener conto delle condizioni della costa portoghese. Secondo tale disposizione, gli scarichi di acque reflue urbane provenienti da agglomerati con un numero di abitanti equivalenti (a.e.) superiore a 150 000 possono essere sottoposti a un trattamento meno spinto del trattamento secondario previsto all'articolo 4 della stessa direttiva, quando da studi approfonditi risulti che quest'ultimo trattamento più completo non è indispensabile. Le autorità portoghesi hanno scelto tale soluzione per il progetto riguardante la città di Funchal, concepito per 180 000 a.e., e stanno attualmente realizzando gli studi necessari.

Lo scarico di effluenti industriali (olii usati) nel sistema di raccolta delle acque non è conforme alla direttiva, poiché per questi olii è previsto lo stoccaggio a scopo di riciclo. La Commissione ha preso contatto con le autorità portoghesi per sapere quali misure abbiano adottato onde evitare questo tipo di scarichi.

4.37. I lavori di edificazione dell'impianto di depurazione delle acque reflue dell'agglomerato di Atene, a Psitalia, sono iniziati nel 1983. In una prima fase sono state costruite le installazioni per un trattamento primario, delle quali fanno parte integrante - per il buon funzionamento del progetto - le canalizzazioni in mare. Si ottiene in tal modo una diminuzione del 45 % delle materie solide e del 40 % della «domanda biologica di ossigeno» (BOD). Questa prima fase del progetto è stata cofinanziata dal FESR e dalla BEI.

Per il trattamento secondario è stata presentata al Fondo di coesione una domanda di contributo, che la Commissione sta attualmente esaminando. Stando alle informazioni disponibili, dopo un trattamento secondario conforme alla direttiva 91/271/CEE (70-90 % di riduzione delle materie organiche), un carico inquinante organico corrispondente a 400 a.e. (10 % dei 4 000 000 di a.e. collegati all'impianto) verrà riversato in mare attraverso le canalizzazioni, che potranno essere utilizzate anche in caso di guasto. Di conseguenza, gli investimenti per le canalizzazioni in mare previsti nella fase di trattamento secondario avranno notevoli effetti positivi sul piano ambientale.

4.38. La trasposizione delle direttive comunitarie sull'ambiente nella legislazione degli Stati membri rappresenta un problema d'ordine generale che trascende l'ambito dei Fondi strutturali.

La Commissione tiene nel debito conto la problematica del finanziamento di investimenti divenuti rapidamente obsoleti e proporrà, in sede di avviamento e di sorveglianza delle azioni finanziate, le correzioni da apportare.

LE SOVVENZIONI GLOBALI COME STRUMENTO DI SVILUPPO LOCALE

I concetti

4.41. Per quanto riguarda la Commissione, nel contesto della preparazione del Consiglio europeo di Essen è stato realizzato un inventario completo, che ha richiesto un ampio coordinamento interservizi [SEC(94) 2199: «Inventario delle azioni comunitarie a favore dello sviluppo locale e dell'occupazione»].

Questa impostazione è stata mantenuta con la recente presentazione di una comunicazione della Commissione al Consiglio [COM(95) 273: «Una strategia europea per incoraggiare le iniziative locali di sviluppo e occupazione»]. Questo documento intende sensibilizzare ulteriormente gli Stati membri sul tema dello sviluppo locale, mettendo al tempo stesso l'accento sulla necessità di una concertazione con i servizi della Commissione.

Altri Stati membri (segnatamente la Francia) hanno utilizzato lo strumento della sovvenzione globale in alcune Iniziative comunitarie (ad esempio Stride e Leader).

Ruolo degli intermediari

4.46. Da un lato, l'articolo 6 del regolamento (CEE) n. 4254/88 non esclude la possibilità di interventi sotto forma di ingegneria finanziaria, e più particolarmente di prestiti («le modalità di utilizzazione delle sovvenzioni globali formano oggetto di una convenzione»), e precisa, in particolare, «il tipo di azione da intraprendere». D'altro lato, l'articolo 1, lettera c), del medesimo regolamento contempla esplicitamente, come campo d'intervento del FESR in materia di sviluppo locale, cioè nel settore preferito per le sovvenzioni globali, «il miglioramento delle possibilità di accesso delle aziende al mercato dei capitali, soprattutto attraverso la concessione di garanzie e l'assunzione di partecipazioni». Il Vademecum della Commissione sulle sovvenzioni globali prevede questo tipo di interventi e contiene norme di applicazione e disposizioni sull'ammissibilità delle spese. Inoltre, il gruppo di lavoro interservizi menzionato ai punti 4.14 e 4.15 si preoccupa di stabilire i criteri per l'ammissibilità di tali spese, criteri tra cui figura l'obbligo di reinvestire nel fondo di ingegneria finanziaria tutti gli utili eventualmente realizzati. Tale disposizione viene del resto già applicata - salvo poche eccezioni evidenziate dalla Corte - nelle sovvenzioni globali di questo tipo, poiché gli organismi incaricati della loro gestione versano sistematicamente nel fondo di ingegneria finanziaria pertinente gli interessi maturati nel corso della durata del prestito e le eventuali plusvalenze delle partecipazioni, che vengono in tal modo ad accrescere le risorse del fondo stesso.

4.47. In previsione di eventuali difficoltà d'interpretazione, si è previsto di modificare le convenzioni in modo da evitare che gli organismi intermediari possano nutrire dubbi o incertezze sull'obbligo in questione.

4.48. Le operazioni finanziarie sono state effettuate conformemente alle disposizioni in vigore. La partecipazione del FESR nella sovvenzione globale menzionata dalla Corte ammonta, in seguito a riprogrammazione, a 59,36 Mio di ECU, ripartiti in due quote: una di 0,503 Mio per il 1992 ed una di 58,857 Mio per il 1993. Nel novembre 1993 lo Stato membro ha dichiarato una spesa di 0,88 Mio di ECU, il che ha permesso alla Commissione, in base al nuovo scadenzario, di chiudere la prima quota (0,503 Mio di ECU). Successivamente si è proceduto all'impegno della seconda quota e al versamento di un anticipo del 50 % (29,428 Mio di ECU).

4.49. In seguito al controllo della Corte, l'organismo intermediario ha eseguito un'operazione di regolarizzazione precisamente allo scopo di correggere le disparità constatate fra i calcoli teorici e gli importi di spesa effettivi. Se del caso, verrà effettuato un rimborso alla Commissione.

4.50. I centri d'impresa e d'innovazione (CEI) menzionati dalla Corte esistevano già prima delle sovvenzioni globali. Le autorità italiane, di concerto con la Commissione, li hanno designati come organismi intermediari di preferenza ad altri organismi, sia per le loro competenze specifiche in materia di prestazione di servizi alle imprese, sia perché essi operano in compartecipazione con un gran numero di operatori economici e professionali della zona. La sovvenzione globale è stata concessa dalla Commissione per promuovere - su richiesta e a vantaggio delle imprese locali - un'offerta specifica di nuovi servizi (in particolare, marketing internazionale e servizi finanziari).

In tal senso, l'impiego delle risorse comunitarie consente di istituire nuovi servizi - compresa la fase di preparazione mediante studi, indagini e verifiche contabili - i quali vengono ad aggiungersi ai servizi precedentemente prestati dai CEI in questione.

Scelta degli intermediari

4.51 4.53. Spetta agli Stati membri, sia pure di concerto con la Commissione, designare gli organismi intermediari; di conseguenza, la responsabilità di organizzare procedure di selezione trasparenti incombe in primo luogo agli Stati membri. In ogni modo, la Commissione non ritiene che la scelta operata dagli Stati membri debba essere sottoposta a valutazione complementare.

L'organismo intermediario menzionato dalla Corte è l'IFA (Instituto de Fomento de Andalucia), ente pubblico finanziato dal governo regionale andaluso, nel cui bilancio vengono stanziate ogni anno le somme necessarie per il suo funzionamento. Da questo punto di vista, l'Istituto è garantito dal governo regionale. In ogni caso, si deve tener presente che lo Stato membro impegna la propria responsabilità finanziaria sussidiaria e che spetta allo Stato membro designare gli organismi intermediari.

Le decisioni finali della Commissione riguardanti le sovvenzioni globali FESR tengono nel massimo conto le varie posizioni espresse dai servizi.

4.54. Le autorità spagnole hanno reso noto alla Commissione che, secondo l'articolo 14 del regolamento generale dell'IFA, il consiglio degli assessori dell'Istituto (di cui fa parte la persona menzionata dalla Corte) non ha tra le proprie funzioni né l'approvazione degli aiuti, né la loro concessione. Inoltre, in una regione come l'Andalusia, in cui è indispensabile mobilitare il capitale umano, è logico promuovere l'integrazione di tutti gli operatori socio-economici che possono contribuire allo sviluppo economico regionale (imprenditori, sindacati, istituti finanziari, ecc.).

L'organismo intermediario italiano cui si riferisce la Corte è stato designato conformemente a quanto prescritto dall'articolo 6 del regolamento (CEE) n. 4254/88. Esso è stato proposto dalle autorità nazionali e approvato dalla Commissione, sulla base - secondo la procedura abituale - di una decisione della Commissione medesima e di un accordo tra quest'ultima e l'organismo interessato. È una prassi normale che delle imprese istituiscano un organismo intermediario specificamente allo scopo di gestire una sovvenzione globale.

A giudizio della Commissione, emerge chiaramente dall'accordo tra la Commissione stessa e l'organismo intermediario, e più particolarmente dall'allegato 3, che alla scadenza della sovvenzione globale la parte del fondo di garanzia che non risulterà impegnata per le garanzie concesse sarà versata alla regione Campania e che allo spirare delle varie garanzie le somme residue del fondo verranno anch'esse integralmente versate a detta regione.

La Commissione considera legittima e giustificata la propria decisione di designare l'organismo intermediario di cui trattasi. Essa prende nota tuttavia dell'osservazione della Corte sul «rischio di conflitti d'interessi» e sottoporrà pertanto la questione a un accurato esame. Nel quadro del suo attuale programma di miglioramento della gestione finanziaria, la Commissione intende già sin d'ora invitare i funzionari che siglano o firmano un impegno finanziario a dichiarare che non vi sono conflitti d'interesse.

Procedure di gestione

4.56. Le procedure di gestione finanziaria delle sovvenzioni globali mirano, generalmente con successo, a conseguire una maggiore rapidità e flessibilità di applicazione. La Commissione riconosce tuttavia che in certi casi possono sorgere ritardi, ad esempio a causa di esigenze formulate dalle autorità nazionali per garantire una sana gestione finanziaria e un sistema di controllo soddisfacente.

Nel caso specifico dell'Italia, la Commissione è al corrente dei ritardi provocati nell'avviamento degli interventi dal sistema di garanzia bancaria (fideiussione) e, al tempo stesso, non ignora che lo Stato italiano è conscio delle responsabilità che gli incombono.

4.57. Secondo informazioni fornite dall'organismo intermediario, quest'ultimo, dopo aver constatato che per taluni progetti il massimale del 75 % era stato superato, ha immediatamente annullato i contratti in questione e recuperato gli abbuoni d'interessi già accordati. Avendo l'organismo intermediario provveduto in tempo a correggere la situazione, nessun progetto ha beneficiato di un tasso di finanziamento superiore al 75 % della spesa. Questo tipo di situazioni potrà essere evitato in futuro con un rafforzamento delle procedure di sorveglianza e di controllo.

Quanto al fatto che tra le spese imputabili figurino stipendi di funzionari, spese di viaggio e simili, si tratta, secondo lo Stato membro interessato, di spese occasionate dalla realizzazione d'infrastrutture nel quadro della «amministrazione comunale diretta» e finanziate con le sovvenzioni concesse; le spese di questo tipo sono effettivamente imputabili quando siano direttamente connesse con l'esecuzione dei lavori.

4.58. Il progetto di carattere innovativo, finanziato in Spagna dall'IFA per un importo di 15 Mio di PTA, riguarda l'applicazione pratica, da parte delle imprese locali, di tecniche e di conoscenze tecniche che all'epoca non erano ancora d'impiego corrente nella regione. Le spese dichiarate si riferiscono non alla fase di produzione, bensì alla fase di ricerca di nuove tecniche di produzione, ricerca alla quale sono state associate quattro università spagnole.

Il progetto di innovazione tecnologica (100 Mio di PTA) si inquadra in un'attività ricreativa che permetterà, in un secondo tempo, lo sviluppo di nuove tecnologie nel settore giochi e svaghi. Ciò corrisponde ai criteri enunciati nel testo della sovvenzione globale approvata dalla Commissione.

4.59. La Commissione verificherà se si tratti di un doppione e, in tal caso, inviterà l'organismo a recuperare le somme pagate in eccesso.

4.60. La Commissione rammenta che «la propria crescente preferenza per un sostegno finanziario diretto alle PMI che richiedono servizi» era stata espressa nel contesto delle operazioni collegate all'obiettivo n. 2.

Quasi tutti gli interventi del FESR a favore delle imprese si configurano come regimi di aiuti a finalità regionale, che per loro stessa natura devono rispondere a richieste di servizi o di finanziamento provenienti dal settore produttivo. Questi interventi devono essere peraltro abbinati a misure intese a facilitare il sorgere di un'offerta di servizi di qualità, soprattutto nelle regioni che ne siano sprovviste (perlopiù regioni dell'obiettivo n. 1). Infatti, la consulenza e l'accompagnamento delle imprese sono una condizione fondamentale per un'utilizzazione corretta ed efficace degli aiuti diretti loro versati. Il contenuto dell'Iniziativa comunitaria PMI, articolata in due sezioni principali, rispecchia del resto questa filosofia di un equilibrio tra aiuti diretti alle PMI e miglioramento/strutturazione dei relativi servizi di sostegno.

INIZIATIVA COMUNITARIA DI COOPERAZIONE INTERREGIONALE E TRANSFRONTALIERA (INTERREG)

4.66. La Commissione procede al versamento dei primi anticipi quando dispone di tutte le informazioni necessarie. I ritardi menzionati dalla Corte sono dovuti ai problemi incontrati dalla Commissione per ricevere tali informazioni dagli Stati membri in tempo utile (ad esempio, indirizzi dei beneficiari, dati bancari, indicazioni sugli accordi negoziati tra Stati membri per un'eventuale gestione comune delle risorse tramite un organismo locale).

4.67. Per quanto concerne le regioni dell'obiettivo n. 1, è esatto che la maggior parte degli stanziamenti è stata destinata a progetti miranti allo sviluppo economico di zone di frontiera, ma privi di un carattere transfrontaliero pronunciato. Nel corso dei negoziati su INTERREG I, la Commissione ha dovuto insistere affinché, in varie zone di confine, alle azioni o ai progetti presentati venisse conferito un carattere transfrontaliero più accentuato. Alcuni Stati membri ritenevano infatti che, in regioni di confine poco sviluppate, la cooperazione transfrontaliera fosse prematura e potesse venir realizzata solo gradualmente, dopo una prima fase di sviluppo.

Precisamente per questo motivo la comunicazione C(90) 1562/3, rivolta dalla Commissione agli Stati membri, prevede deroghe a favore di regioni spopolate o contraddistinte da gravi carenze infrastrutturali, in modo da poter mettere allo studio il miglioramento dei trasporti e degli altri sistemi di comunicazione, sia da ciascun lato sia tra ambo i lati della frontiera, mediante la creazione di nuove infrastrutture o l'ammodernamento di quelle esistenti. I risultati conseguiti dai programmi dimostrano che un periodo di due o tre anni ha permesso di avviare una certa cooperazione, sia pure modesta, anche tra zone che prima di INTERREG non collaboravano in alcun modo.

4.68. La situazione descritta dalla Corte è dovuta alle particolari difficoltà di attraversamento della frontiera, dato che molte strade che precedentemente congiungevano i due territori hanno dovuto essere chiuse per motivi di sicurezza. L'iniziativa INTERREG I ha tuttavia posto le basi per l'allacciamento di autentici contatti transfrontalieri, nonché per la realizzazione di progetti transfrontalieri nel quadro di INTERREG II. Attualmente le autorità locali di entrambi i paesi sono rappresentate da tre gruppi misti, la cui attività si estende all'intera zona confinaria; è da sperare che essi riescano, nel corso di INTERREG II, a realizzare piani integrati. Inoltre, il nuovo programma sottolinea molto più energicamente il carattere prioritario delle azioni transfrontaliere. La fine degli atti di violenza nell'Irlanda del Nord contribuisce del resto a stimolare le attività transfrontaliere.

4.69. L'autostrada di Egnatia fa parte delle reti transeuropee, poiché va dalla frontiera turca fino al porto di Igumenitsa; faciliterà pertanto il traffico di tutta la Grecia settentrionale, offrendo una soluzione di ricambio attraverso l'Italia (porti di Brindisi e Otranto); si integra quindi perfettamente nella strategia di INTERREG II - Grecia/Italia. Inoltre, nel quadro di INTERREG II - «Grecia frontiere esterne», altri assi stradali (Giannina-Kakavia, Siatista-Chrystallopigi, Salonicco-Promachon e Alessandropoli-Ormenio) sono destinati a collegare i paesi vicini a questa arteria transeuropea. Il programma PHARE finanzierà la costruzione di altre strade per prolungare tali assi in Albania e Bulgaria.

Nel quadro di INTERREG I, i due progetti più importanti citati dalla Corte sono stati giudicati necessari per eliminare alcune strozzature che ostacolavano fortemente la circolazione sull'autostrada di Egnatia.

Il progetto di circonvallazione di Cabeza del Buey (Spagna) rientra tra le eccezioni previste sul piano infrastrutturale dalla comunicazione della Commissione C(90) 1562/3, in cui viene esplicitamente dichiarato che si può derogare alle limitazioni riguardanti le zone ammissibili per i progetti d'infrastruttura che contribuiscano allo sviluppo regionale, qualora si tratti di zone scarsamente popolate - come appunto la regione dell'Estremadura.

4.70. È esatto che il carattere transfrontaliero di INTERREG rende complessa la valutazione dell'impatto di questi programmi. Occorre nondimeno riconoscere che si è gradualmente provveduto a trarne i debiti insegnamenti, soprattutto per INTERREG II. La definizione degli indicatori di valutazione, ove possibile quantificati, è obbligatoria; il sistema di valutazione è stato approfondito; tutte le informazioni e cognizioni riguardanti la gestione verranno ampiamente diffuse; infine, saranno istituiti comitati di sorveglianza comuni per l'intero programma, da ambo i lati della frontiera interessata.

I servizi della Commissione hanno inoltre creato un dispositivo di valutazione esterno e indipendente, i cui risultati, previsti per il secondo semestre 1995, permetteranno di giudicare il valore aggiunto economico di tali programmi e di valutare il loro contributo al rafforzamento del potenziale locale transfrontaliero.

4.71. Per quanto riguarda la prima generazione di programmi riguardanti ciascuno almeno due paesi della Comunità, le proposte trasmesse dagli Stati membri sono spesso risultate - all'atto della prima presentazione - incomplete e non sufficientemente equilibrate. In casi simili, si sono rivelati necessari negoziati approfonditi per migliorare la qualità dei programmi, e la messa a punto di questi ultimi nell'ambito del partenariato ha richiesto un certo tempo. L'elaborazione di programmi di qualità appariva più importante del rispetto di una data, che non era del resto un termine di decadenza.

4.72. Secondo la Commissione, occorre tener conto della dinamica suscitata da INTERREG che, in soli due o tre anni, ha permesso di avviare azioni di partenariato transfrontaliero là dove esso non esisteva (ad es., frontiera ispano-portoghese) e di potenziarlo notevolmente, là dove già esisteva. Alla luce dell'esperienza di INTERREG I, gli Stati membri che si dimostravano più scettici sulla possibilità di lanciare numerose azioni di carattere transfrontaliero hanno adottato un atteggiamento meno riservato nei confronti di INTERREG II. Nei negoziati relativi a quest'ultima Iniziativa, la Commissione, basandosi sui primi elementi di valutazione, insiste sia sulla necessità di installare meccanismi atti ad incentivare ogni forma di cooperazione (quando tali meccanismi ancora non esistano), sia sull'opportunità di dotarsi di un arsenale sufficiente di efficaci misure di fiancheggiamento.

Quanto alla necessità di «compiere sforzi notevoli in termini di sensibilizzazione, sorveglianza e valutazione», la Commissione si è impegnata in tale direzione fin dal 1993, in particolare tramite l'assistenza tecnica e attività sensibilizzatrici nel quadro del progetto pilota LACE (cooperazione tra zone frontaliere).

SORVEGLIANZA, CONTROLLO E VALUTAZIONE

4.73. La Commissione ritiene che, in materia di valutazione, la situazione sia notevolmente migliorata. Non soltanto la normativa in materia è divenuta più precisa ed esigente, ma la Commissione si è prodigata ai fini di una valutazione adeguata degli interventi comunitari. Ciò si è tradotto:

- allo stadio negoziale, in una valutazione generalizzata e indipendente di tutti i piani di sviluppo regionale (PSR) e documenti unici di programmazione (DOCUP) presentati dagli Stati membri;

- allo stadio esecutivo, nella messa in atto di un dispositivo di valutazione intermedia, che consentirà di preparare e di effettuare la valutazione a metà percorso, nonché di preparare la valutazione ex post;

- infine, nella volontà costantemente ribadita di procedere alle valutazioni ex post al momento opportuno e nelle migliori condizioni.

Anche la sorveglianza è stata migliorata attraverso la revisione, nel 1993, dei regolamenti sui Fondi strutturali, in quanto si sono rafforzati i comitati di sorveglianza attribuendo loro la facoltà di apportare modifiche ai programmi. Inoltre, le «clausole orizzontali» applicabili al finanziamento comunitario durante il nuovo periodo di programmazione, concordate con gli Stati membri nel quadro del partenariato multilaterale, precisano le procedure da seguire e i documenti da inviare alla Commissione in caso di modifica di un programma da parte di un comitato di sorveglianza.

4.74. a) Il commissario responsabile per la politica regionale, in visita in Cantabria nel 1992, ha visitato il sito previsto per l'infrastruttura, ottenendo ogni garanzia di esecuzione dei lavori. Le autorità regionali hanno trasmesso alle autorità centrali e ai servizi della Commissione tutta la documentazione sugli impegni a livello nazionale. In base a queste circostanze, le due domande di proroga dei pagamenti sono state accolte, tanto più che rispondevano perfettamente ai criteri enunciati in materia di proroghe nella decisione di approvazione del cofinanziamento comunitario.

b) La Commissione ha applicato al caso citato le disposizioni di cui all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88, secondo le quali, nell'eventualità di una riduzione, sospensione o soppressione di un contributo, «la Commissione procede ad un esame appropriato del caso nel quadro della compartecipazione». In seguito a tale esame, nel dicembre 1994 lo Stato membro interessato ha chiesto formalmente alla Commissione la soppressione del contributo; nel maggio 1995, le autorità competenti hanno comunicato le modalità da seguire per il recupero e la Commissione ha proceduto al recupero stesso.

4.75. Nel 1995, il ministero spagnolo dell'Economia ha incluso i progetti in questione nel «piano nazionale di controllo» che dev'essere applicato dall'Ispettorato generale delle Finanze dello Stato. La Commissione è stata informata che la dichiarazione di spesa verrà rettificata in seguito.

Per il nuovo periodo di programmazione iniziato nel 1994, la Cantabria avrà il proprio sottocomitato di sorveglianza, come tutte le altre regioni spagnole dell'obiettivo n. 1. Così pure, ogni regione spagnola dell'obiettivo n. 2 disporrà del proprio sottocomitato regionale. Questo nuovo dispositivo renderà possibile un controllo più efficace sulla realizzazione degli interventi. Si tenga presente che gli interventi dell'obiettivo n. 2 in Cantabria (1989-1993) hanno potuto essere seguiti soltanto dal comitato di sorveglianza globale del QCS, in quanto le autorità centrali spagnole avevano rifiutato di applicare il modello del sottocomitato basco e di quello catalano alle altre regioni dell'obiettivo n. 2.

4.76 4.77. La Commissione ha ricevuto dalla Corte ampie informazioni sui problemi del PO Obiettivo n. 2 1992-1993 relativo a Liegi, nonché sulla posizione assunta dalle autorità belghe. La Commissione ha avviato un esame nel quadro della compartecipazione, ai sensi dell'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88, al fine di acclarare la questione e, se necessario, di ridurre o sospendere il contributo.

4.78. Questo caso è stato incluso nell'esame generale cui la Commissione procede attualmente in relazione al PO Obiettivo n. 2 1993-1993 per Liegi; a conclusione dell'esame verranno decise le opportune rettifiche finanziarie.

4.79. La Commissione sta già esaminando tali casi nel quadro della compartecipazione, ai sensi dell'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88; per molti dei casi menzionati dalla Corte, le autorità elleniche hanno già provveduto alle rettifiche necessarie.

4.80. I regolamenti prescrivono ai meccanismi di controllo nazionali di essere efficaci, non già di essere identici. La Commissione invita gli Stati membri a tenerla informata sui rispettivi sistemi di controllo in vigore.

4.81. La Commissione riconosce che, nonostante gli sforzi compiuti, il bilancio che si può trarre dalla prima fase della riforma in materia di valutazione è solo parzialmente soddisfacente. La situazione è però nettamente migliorata per la nuova fase di programmazione, ove occorre distinguere tra i PSR/QCS dell'obiettivo n. 1 ed i DOCUP e PO degli obiettivi n. 1 e n. 2. Nel primo caso, la Commissione e gli Stati membri hanno potuto operare un raffronto tra le risorse mobilitate e gli effetti positivi prodotti dagli interventi nei seguenti comparti: accelerazione della crescita economica, creazione di posti di lavoro, formazione lorda di capitale fisso e trasformazioni strutturali nei grandi settori economici. Viceversa, per quanto concerne i DOCUP, varie difficoltà d'ordine metodologico inerenti alle dimensioni ridotte delle zone interessate hanno limitato la possibilità di siffatta verifica. La valutazione dei DOCUP si concentra quindi maggiormente sulla qualità della strategia progettata ai fini della riconversione regionale e sociale, sulla pertinenza degli obiettivi specifici delle azioni programmate, nonché sulla quantificazione degli effetti ottenuti (essenzialmente nel settore occupazionale).

4.82. La decisione di erogare un contributo, adottata dal ministro dell'Economia del Meclemburgo-Pomerania anteriore, prevedeva che lo stesso ministero avrebbe successivamente valutato l'adeguatezza dell'importo concesso. Le autorità nazionali tedesche hanno reso noto alla Commissione che nel maggio 1995, in seguito a tale valutazione e alle verifiche effettuate dalla Corte dei conti europea e dalla Corte dei conti del Land, il summenzionato ministro regionale aveva revocato la decisione di finanziamento e chiesto il rimborso delle somme già corrisposte.

Muovendo da osservazioni su un caso particolare, la Corte trae conclusioni generali che la Commissione non condivide. Normalmente, le spese per missioni dei commissari o dei funzionari della Commissione vengono pagate sulla linea di bilancio A 1040 o A 130. La Commissione non ha nulla in contrario ad accettare spese di missione presentate da un'organizzazione esterna, se quest'ultima ha chiesto la presenza di un commissario o di un funzionario della Commissione. Per poter essere approvate, queste spese devono comunque essere trasparenti e limitate. Le norme del trattato in materia di indipendenza devono essere rispettate in tutti i casi.

CONCLUSIONI E RACCOMANDAZIONI

4.83. La Commissione prende atto che i progetti controllati dalla Corte «sono stati selezionati mediante sondaggi mirati». I casi accertati non sono necessariamente rappresentativi della situazione generale. Sono stati indubbiamente compiuti progressi significativi. La Commissione annette comunque la massima importanza alle osservazioni della Corte e vi si conformerà adeguatamente.

La Commissione non deve tuttavia proporsi di sostituire gli Stati membri nella gestione delle operazioni cofinanziate dai Fondi strutturali, il che sarebbe del resto impossibile; essa si prefigge invece di assumere le proprie responsabilità in modo da contribuire a rendere tali operazioni quanto più proficue possibile, riducendo al minimo i rischi di errori e di irregolarità.

4.84. La Commissione riconosce la necessità di migliorare i sistemi nazionali di gestione e di controllo delle operazioni cofinanziate. Una gestione corretta di queste ultime dipende fondamentalmente dagli Stati membri. La Commissione rivolge loro raccomandazioni quando i suoi propri controlli mettano in luce delle carenze e rammenta loro che hanno l'obbligo di tenerla informata sulle procedure di gestione e di controllo applicate a livello nazionale. Essa insiste altresì sull'esecuzione di tutte le rettifiche finanziarie di cui si constati la necessità. Quanto all'ammissibilità delle spese, la Commissione riconosce l'esistenza di casi complessi, su cui i servizi interessati stanno attualmente conducendo uno studio approfondito.

4.85 4.86. La Commissione riconosce l'importanza di far rispettare le procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici e le norme ambientali, ma sottolinea ancora una volta la responsabilità fondamentale degli Stati membri a questo riguardo. Sono stati realizzati importanti progressi per una migliore applicazione delle norme comunitarie, attraverso una più stretta collaborazione delle autorità nazionali con la Commissione e l'adozione di opportune modifiche dei regolamenti.

4.87. La Commissione cofinanzia investimenti redditizi soltanto se essi hanno un interesse speciale ai fini dello sviluppo regionale e soltanto se risulta chiaramente che altrimenti essi non sarebbero sufficientemente redditizi da attirare eventuali investitori. L'ammontare concesso è fissato al minimo necessario perché l'investimento abbia la redditività più bassa indispensabile per attrarre i finanziamenti privati.

Inoltre, il cofinanziamento rappresenta un principio fondamentale degli interventi del FESR e, di conseguenza, i beneficiari finali contribuiscono quasi sempre al finanziamento delle operazioni; purtroppo ciò non esclude il rischio di irregolarità.

La Commissione studierà tuttavia la possibilità di migliorare la complementarità delle forme di finanziamento.

4.88. La Commissione non condivide interamente le conclusioni della Corte. La massima difficoltà che presenta questa forma d'intervento consiste nella sua diffusione presso gli Stati membri, che possono mostrarsi restii a utilizzare tale strumento. Quanto alla scelta degli organismi intermediari, la Commissione conferma la risposta fornita ai punti 4.51-4.53. Circa la definizione del loro ruolo, essa ritiene che i criteri (soprattutto di interesse pubblico e di associazione degli ambienti socio-economici) enunciati all'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento FESR siano sufficientemente espliciti. Riguardo alle difficoltà constatate nella gestione di tale forma d'intervento, la Commissione le giudica relativamente marginali.

Infine, per quanto concerne il necessario equilibrio tra il finanziamento della domanda espressa dagli operatori locali e il finanziamento di servizi proposti dagli organismi intermediari, la Commissione ribadisce quanto già detto in merito al punto 4.60.

4.89. La Commissione si richiama alla risposta da essa data al punto 4.72 relativamente alla dinamica suscitata da INTERREG. Essa accoglie nondimeno le raccomandazioni espresse, che costituiscono un elemento importante della posizione da essa assunta nel quadro dei negoziati su INTERREG II.

4.90. I regolamenti del 1993 hanno precisato e rafforzato il ruolo e i poteri dei comitati di sorveglianza. Alla Commissione non è chiaro su quali elementi si basi la Corte per affermare che nel 1994 vi è stato un numero insufficiente di riunioni, visto che in tale anno gli impegni relativi al periodo di programmazione 1989-1993 sono stati generalmente portati a termine, mentre nella prima parte dello stesso anno i programmi 1994-1999 non erano ancora stati avviati.

4.91. La Commissione ha fatto il possibile per garantire un'adeguata valutazione ex ante degli interventi comunitari. La situazione in materia di valutazione è nettamente migliorata nel contesto della programmazione per il periodo 1994-1999.

4.92. Il 1994 è stato un anno «a cavallo» tra due periodi di programmazione, nel senso che la fine del periodo precedente è coincisa con l'inizio del nuovo periodo. L'esecuzione sul terreno dei programmi del primo periodo non è terminata, sicché non sarebbe stato possibile ultimare la valutazione ex post di tali programmi prima di iniziare gli interventi del nuovo periodo. Gli insegnamenti ricavati dalle valutazioni ex post del primo periodo di programmazione arricchiranno le valutazioni intermedie (soprattutto a metà percorso) dei nuovi finanziamenti. Del resto, gli studi effettuati in campo valutativo negli scorsi anni hanno già permesso alla Commissione di proporre revisioni della regolamentazione e di preparare le nuove programmazioni.

4.93. Alla luce delle considerazioni che precedono, la Commissione non concorda con il giudizio espresso nella prima frase delle osservazioni della Corte. Per ciò che riguarda le sanzioni, la Commissione ha inteso rafforzare la tutela degli interessi finanziari della Comunità mediante proposte orizzontali di regolamenti e di convenzioni concernenti particolarmente la questione delle sanzioni, proposte che verranno adottate prossimamente. Quanto al trasferimento dei fondi al destinatario finale, l'articolo 21, paragrafo 5, del regolamento (CEE) n. 4253/88 ha prescritto sin dal 1993 alle autorità nazionali di provvedere quanto prima - e, in linea di massima, non oltre tre mesi dalla data in cui lo Stato membro ha ricevuto gli stanziamenti - a versare gli importi degli anticipi e dei pagamenti ai beneficiari, a condizione che le domande di questi ultimi soddisfino le condizioni necessarie per procedere al pagamento.

CAPITOLO 5 (*) Settore sociale, incentivazione delle imprese (PMI), formazione

5.0. INTRODUZIONE Punti

Introduzione generale 5.1

La gestione del Fondo sociale europeo (FSE) 5.2 - 5.68

Introduzione 5.2 - 5.4

La gestione di bilancio e la gestione contabile 5.5 - 5.25

I conti di bilancio e i conti dell'ordinatore 5.5 - 5.9

L'esattezza dei conti 5.10 - 5.11

Gli impegni e i pagamenti 5.12 - 5.17

La previsione di bilancio 5.18 - 5.20

I riporti e le proroghe 5.21 - 5.24

Il tasso di cambio 5.25

Il seguito dato dalla Commissione ai controlli effettuati 5.26 - 5.46

I controlli effettuati dalla Commissione 5.26 - 5.29

Il coordinamento della gestione delle misure relative al FSE 5.30 - 5.32

Il seguito dato alle osservazioni della Commissione 5.33 - 5.35

Le riscossioni 5.36 - 5.41

La sospensione dei pagamenti 5.42 - 5.44

Il seguito dato alle osservazioni della Corte 5.45 - 5.46

Le carenze constatate 5.47 - 5.56

Il cofinanziamento pubblico e la privatizzazione 5.57 - 5.65

Introduzione 5.57 - 5.60

La privatizzazione degli enti pubblici 5.61

Il cofinanziamento nazionale dopo la privatizzazione degli enti pubblici 5.62 - 5.65

Le piccole e medie imprese (PMI) 5.66 - 5.104

Introduzione 5.66 - 5.69

La definizione delle PMI 5.70 - 5.72

L'aiuto comunitario a favore delle PMI da parte del FSE 5.73 - 5.86

La priorità attribuita alle PMI, la programmazione e la gestione 5.73 - 5.77

La sorveglianza, il controllo e l'impatto 5.78 - 5.86

La politica delle imprese gestita dalla DG XXIII 5.87 - 5.102

I Centri Euro-Info (CEI) 5.97 - 5.102

Il programma integrato a favore delle PMI e dell'artigianato 5.103 - 5.104

Il dialogo sociale 5.105 - 5.112

Conclusioni 5.113 - 5.118

INTRODUZIONE GENERALE

5.1. Nel 1994 l'esame della Corte ha interessato i conti del Fondo sociale europeo (FSE - linee di bilancio da B2 1300 a B2 1900), i conti relativi al dialogo tra parti sociali a livello europeo (linee da B3 4000 a B3 4004) e alla politica delle imprese, in particolare delle piccole e medie imprese (PMI - linea B5 320). Sono state effettuate 20 missioni negli Stati membri.

LA GESTIONE DEL FONDO SOCIALE EUROPEO (FSE)

Introduzione

5.2. Nel 1994 è stato posto in essere il nuovo quadro normativo del FSE in vigore per il periodo 1994-1999 (in appresso denominato FSE 1994-1999). Al termine dell'esercizio 1994 sono stati conclusi, nell'ambito dei diversi obiettivi del FSE, 13 quadri comunitari di sostegno (QCS), 159 documenti unici di programmazione (DOCUP) e 143 programmi operativi.

5.3. Parallelamente la Commissione ha proseguito l'attuazione del FSE relativo a vari periodi di programmazione anteriori (in appresso denominati rispettivamente FSE 1984-1989 e FSE 1990-1993) contraendo impegni e concedendo pagamenti nel corso dell'esercizio 1994. A ciascuno di questi periodi corrisponde un quadro normativo distinto.

5.4. Per quanto riguarda i tre diversi quadri normativi del FSE, gli impegni sono ammontati a 5 830,95 Mio ECU su 6 404,99 Mio ECU di stanziamenti d'impegno disponibili e i pagamenti a 4 422,2 Mio ECU su un totale di stanziamenti disponibili pari a 6 135,59 Mio ECU. La tabella 4.1 del capitolo 4 «Settore regionale» riporta anche per il FSE l'utilizzazione degli stanziamenti d'impegno e di pagamento per l'esercizio 1994.

La gestione di bilancio e la gestione contabile

I conti di bilancio e i conti dell'ordinatore

5.5. Com'è stato accennato nei paragrafi precedenti, attualmente sono in fase di esecuzione tre regolamenti distinti relativi al FSE. Tuttavia i conti di bilancio non consentono di distinguere le operazioni relative ad ogni singolo quadro normativo (FSE 1984-1989, FSE 1990-1993 e FSE 1994-1999) in quanto non esiste una linea di bilancio specifica per ciascun quadro. Ad esempio, i conti di bilancio non indicano che nel 1994 l'utilizzo degli importi stanziati per il quadro normativo 1990-1993 è inferiore rispetto al 1993 a causa di un disimpegno netto di 119 Mio ECU.

5.6. I conti di bilancio non operano una distinzione tra pagamenti finali ed anticipi, i quali figurano entrambi come pagamenti a carico dell'esercizio. I pagamenti di saldo effettuati nel 1994 (408,9 Mio ECU) rappresentano solo il 9,4 % dei pagamenti effettuati dalla Commissione a titolo dell'esercizio, anche se il 1994 doveva essere l'anno di chiusura del FSE 1990-1993.

5.7. L'importo complessivo degli obblighi contratti dalla Commissione nelle decisioni di concessione di finanziamento del FSE non viene sistematicamente registrato nella contabilità di bilancio. Gli impegni rappresentano la totalità dell'eventuale obbligo solo nei casi in cui quest'ultimo non supera i 40 Mio ECU [articolo 20, paragrafo 3 del regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio] o è di durata inferiore a due anni. Negli altri casi gli impegni registrati rappresentano solo la parte della quota annua dell'obbligo. Benché la prassi derogatoria seguita sia conforme alla normativa finanziaria applicabile ai Fondi strutturali, la Corte ritiene che questa situazione debba essere corretta o mediante una revisione della normativa o mediante una modifica della presentazione dei conti.

5.8. Per quanto riguarda il FSE 1990-1993 l'importo complessivo degli obblighi della Commissione non figura neppure nella contabilità dell'ordinatore, contabilità acquisita nella base di dati EURADA, poiché man mano che procede l'avanzamento dei programmi operativi (PO) gli importi relativi alle previsioni vengono sostituiti con quelli relativi alle realizzazioni dichiarate nelle domande di saldo. Per quanto riguarda il FSE 1994-1999, sono stati apportati miglioramenti ai dati contenuti in EURADA, miglioramenti consistenti nell'indicazione degli obblighi globali per l'intero periodo. Infatti, d'ora innanzi la Commissione registra l'importo globale delle sue decisioni, il che consentirà di conservare la traccia dei suoi obblighi reali.

5.9. Parallelamente, gli unici dati affidabili figuranti nella contabilità dell'ordinatore sono cumulati per PO. Per questo motivo non esiste un nesso chiaro con la contabilità di bilancio, che si limita a riportare i dati dell'esercizio senza suddividere le operazioni in base al periodo corrispondente a ciascun quadro normativo del FSE.

L'esattezza dei conti

5.10. Nel 1994, l'esecuzione dei FSE figurante nella contabilità di bilancio (SINCOM) differisce da quella riportata nella contabilità dell'ordinatore (EURADA): le divergenze () sono in parte dovute al fatto che gli stessi dati sono acquisiti separatamente nelle due contabilità senza che siano eseguiti test di controllo sui codici dei paesi e sui codici delle linee di bilancio chiesti alla contabilità di bilancio, all'atto dei raffronti giornalieri effettuati tra i due sistemi.

5.11. Al 5 gennaio 1995 nella contabilità di bilancio figuravano impegni e pagamenti per un totale di 1,644 Mio ECU per i quali non è stato possibile individuare lo Stato membro al quale si riferivano. La Corte, dal canto suo, ha individuato diversi errori nella contabilità di bilancio: alcune operazioni sono state imputate alle linea di bilancio errata (sono stati erroneamente imputati alle linee di bilancio da B2-1300 a B2-1830 59,5 Mio ECU di impegni e 13,4 Mio ECU di pagamenti) o ad uno Stato membro non interessato (0,3 Mio ECU).

Gli impegni e i pagamenti

5.12. Quando un programma è stato realizzato almeno per il 25 % possono essere versati anticipi pari all'80 % della quota del programma. Ne consegue che i pagamenti registrati nella contabilità non rispecchiano la realizzazione effettiva, specie laddove le previsioni iniziali dei costi del programma sono superiori alla realtà.

5.13. Come è stato sottolineato dalla Corte nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993 [cfr. il punto 14.10, lettera b)], in caso di realizzazioni inferiori alle previsioni, la Commissione non procede all'annullamento degli impegni non utilizzati relativi alle quote annue precedenti dei PO ma si limita a contrarre un impegno minore per le quote successive. L'assenza di riadeguamento fa sì che gli impegni non rispecchiano più né le previsioni né le realizzazioni delle varie quote: né le realizzazioni più modeste delle quote precedenti né le previsioni delle quote successive. La stessa assenza di riadeguamento dei pagamenti alle realizzazioni implica che nei conti figurano motivazioni di pagamento inesatte.

5.14. In alcuni casi la Commissione non ha contratto un impegno di minore entità per la quota successiva pur essendo stata informata in merito alle modeste realizzazioni delle quote precedenti e quindi degli impegni resi disponibili. Di conseguenza essa ha contratto impegni e versato importi eccessivi per le quote successive.

5.15. Ad esempio, nel caso del PO 90 1005 E1, il 9 marzo 1994 è stato contratto un impegno a titolo della quarta quota senza tener conto del fatto che le realizzazioni ammontavano a 12,6 Mio ECU invece dei 13,9 Mio ECU previsti inizialmente. Eppure la situazione era deducibile dalla domanda di saldo relativa al 1992, presentata nel febbraio 1994. Ne consegue, pertanto, un impegno in eccesso pari a 1,3 Mio ECU. Nel quadro del PO 90 0003 ES1 gli anticipi versati sono stati eccessivi, per cui tra il dicembre 1992 e il dicembre 1993 è stata messa a disposizione dello Stato membro, senza giustificazione regolamentare, un'eccedenza di tesoreria oscillante tra i 6 e i 13 Mio ECU.

>SPAZIO PER TABELLA>

5.16. L'impegno eccessivo relativo al FSE dovuto alla prassi descritta si traduce nell'entità dei disimpegni effettuati alla chiusura dei programmi. Nel 1994 i disimpegni sono ammontati a 20,7 Mio ECU per i fascicoli del Fondo 1984-1989 e a circa 226 Mio ECU per i PO del FSE 1990-1993. Fra gli impegni annullati 170 Mio ECU hanno interessato il Regno Unito (UK) i cui PO sono stati chiusi nel 1993 e non riportati al 1994 (cfr. la tabella 5.1).

5.17. Il pagamento in eccesso è illustrato dall'entità dei recuperi (75,2 Mio ECU) effettuati dalla Commissione nel 1994, principalmente sotto forma di compensazioni, di cui 53,9 Mio ECU interessano il Regno Unito.

La previsione di bilancio

5.18. La gestione secondo il quadro normativo, descritta nei paragrafi precedenti, non agevola l'elaborazione delle previsioni di bilancio. Per il 1994 gli stanziamenti di pagamento per un importo di 6 165 Mio ECU, destinati alle linee FSE, sono stati eccessivi perché oltre agli storni effettuati nel corso dell'esercizio per 386,015 Mio ECU circa, al termine dell'esercizio è risultata una sottoutilizzazione di 1 464 Mio ECU di stanziamenti di pagamento, di cui 1 244,5 Mio ECU sono stati annullati. I pagamenti effettuati nel 1994 hanno rappresentato solo rispettivamente il 63 % e l'82,9 % delle previsioni relative al FSE 1990-1993 e al FSE 1994-1999.

5.19. Per contro, nel 1993 la Commissione non aveva previsto stanziamenti sufficienti per far fronte ai propri obblighi nei confronti degli Stati membri. Nel 1994 è stata costretta ad effettuare operazioni di riutilizzazione (20,6 Mio ECU per la Grecia) e di ricostituzione di stanziamenti (21,8 Mio ECU per il Portogallo) non previste nella programmazione finanziaria dei progetti.

5.20. Gli stanziamenti costituiti (ricostituzione e riutilizzazione) nel 1994 sono risultati insufficienti per realizzare le operazioni del FSE 1990-1993. La Commissione ha dovuto impegnare altri 61,839 Mio ECU sugli stanziamenti del 1994. In base a tali impegni essa ha effettuato pagamenti per un importo di 27,460 Mio ECU. Tali impegni e pagamenti sono stati effettuati a carico di stanziamenti di bilancio destinati al periodo di programmazione 1994-1999.

I riporti e le proroghe

5.21. Di fronte alla sottoutilizzazione degli stanziamenti del FSE che ha contraddistinto gli anni 1990-1993, i comitati di sorveglianza degli Stati membri in numerosi casi hanno deciso, con l'assenso della Commissione, di riportare gli importi non utilizzati degli anni precedenti alle previsioni della quota relativa al 1993, ultimo anno del FSE 1990-1993.

5.22. Tali decisioni sono state prese senza consultare sempre le autorità di bilancio degli Stati o delle regioni interessate. Le previsioni relative all'ultimo anno dei PO del FSE 1990-1993, ad esempio, sono risultate sensibilmente aumentate, il che ha comportato l'impegno di stanziamenti o il mantenimento di impegni eccessivi per l'ultima quota, poiché per questi non è garantito un cofinanziamento nazionale adeguato. Ad esempio, in Sicilia, durante un controllo congiunto con la Commissione, è risultato che per i PO 90 6020 I1 e 90 1007 I2 mancava globalmente l'iscrizione di un contributo pubblico nazionale dell'ordine di 62,3 Mio LIT (pari a circa 31,5 Mio ECU) quando la Commissione aveva già impegnato 60 Mio ECU circa. Peraltro, com'è stato constatato separatamente dalla Commissione e dalla Corte, uno Stato membro ha utilizzato gli anticipi percepiti a titolo del nuovo FSE (1994-1999) per versare ai beneficiari il saldo dei PO 1990-1993. Tale infrazione, consistente nel non utilizzare il pagamento comunitario per la destinazione prevista, è stata rilevata in Portogallo e stimata in 81 Mio ECU.

5.23. La Commissione ha autorizzato gli Stati membri ai quali aveva concesso una proroga dei rispettivi PO a presentare i propri saldi relativi al 1993 nel giugno 1995, insieme ai saldi relativi al 1994 dei PO conclusi a titolo del nuovo Fondo (1994-1999). In molti casi questi nuovi PO non sono altro che la proroga dei PO precedenti con gli stessi beneficiari, le stesse azioni di formazione, gli stessi obiettivi. Autorizzando la presentazione di una medesima azione nel quadro di due Fondi diversi per lo stesso anno, la Commissione va incontro al rischio di finanziamenti doppi.

5.24. Non tutti gli Stati membri si sono avvalsi della facoltà di contrarre ancora impegni giuridici ed effettuare pagamenti nel 1994 per corsi di formazione realizzati nel 1993; del resto non tutti gli Stati membri ne hanno fatto richiesta poiché ritenevano che gli impegni assunti e i pagamenti effettuati nel 1994 dovessero coprire i corsi di formazione relativi al 1994. Anche laddove i QCS o i PO sono stati prorogati, non tutti gli Stati membri sono riusciti ad utilizzare prima del 31 dicembre 1994 gli stanziamenti precedentemente impegnati, come risulta dall'entità dei disimpegni effettuati nel 1994 (cfr. la tabella 5.1).

Il tasso di cambio

5.25. Oltre ad applicare un metodo errato per la conversione in ECU delle dichiarazioni di saldo degli Stati membri, come la Corte ha già sottolineato nella sua ultima relazione annuale (cfr. i punti 6.15-6.18), la Commissione ha accettato tassi di conversione non conformi alla normativa. È quanto la Corte ha constatato in Grecia, dove per convertire le spese in ECU viene utilizzato un tasso di cambio annuale medio elaborato in base a stime invece del tasso del mese di contabilizzazione delle spese da parte degli organismi responsabili della gestione: per l'insieme dei PO greci relativi al periodo 1990-1994 l'errore può essere stimato in 19,3 Mio ECU () a favore della Grecia. La Commissione dovrebbe prendere gli opportuni provvedimenti per recuperare gli importi indebitamente versati presso i responsabili.

Il seguito dato dalla Commissione ai controlli effettuati

I controlli effettuati dalla Commissione

5.26. La Corte ha esaminato i controlli svolti dalla Commissione sul FSE da 11 funzionari della direzione generale XX (DG XX) e sette funzionari dell'unità verifica contabile e ispezione della direzione generale V (DG V).

5.27. La portata e la metodologia del controllo nonché la programmazione e l'organizzazione delle visite in loco non differiscono sostanzialmente tra le due unità. Queste ultime concordano il calendario delle visite di controllo ma non collaborano né per la definizione degli obiettivi del controllo né per l'interpretazione della normativa né per la definizione di concetti come i criteri di ammissibilità o la classificazione e la quantificazione degli errori. È solo nella seconda metà del 1994 che è stato istituito un comitato con il compito di elaborare una definizione dell'ammissibilità al finanziamento del FSE. Il lavoro del comitato dovrebbe essere esteso alla definizione di altri criteri rilevanti.

5.28. Le relazioni dei controllori della DG V sono inviate al ministero del Lavoro dello Stato membro interessato mentre quelle dei controllori della DG XX sono trasmesse al ministero delle Finanze e non pervengono necessariamente alle autorità competenti che potrebbero adottare le necessarie misure correttive. Benché vi sia uno scambio di relazioni tra le due DG, la Commissione dovrebbe coordinare e razionalizzare l'invio delle relazioni alle amministrazioni nazionali ed accertarsi che le relazioni siano inviate regolarmente anche ai comitati di sorveglianza.

5.29. Attualmente le constatazioni del controllo non vengono presentate sistematicamente ai comitati di sorveglianza interessati. Pertanto non vi è la possibilità di segnalare le carenze osservate né i miglioramenti da apportare.

Il coordinamento della gestione delle misure relative al FSE

5.30. I Programmi di iniziative comunitarie (PIC) sono gestiti dalla direzione competente per lo sviluppo politico e la valutazione del FSE (DG V-B) mentre le spese del FSE relative agli obiettivi sono gestite dalla direzione competente per gli interventi del FSE (DG V-C). Ciò significa che la direzione DG V-B autorizza, contabilizza e controlla le spese relative ai PIC.

5.31. Nel contesto del numero elevato di PIC attualmente in fase di avvio nel quadro del nuovo FSE, la Commissione dovrà vigilare attentamente affinché i PIC siano integrati con altri programmi FSE. Considerando il crescente decentramento dell'attuazione dei principali programmi FSE nell'ambito dei quadri comunitari di sostegno (QCS) e dei documenti unici di programmazione (DOCUP), e considerando la conseguente riduzione delle informazioni prontamente disponibili presso la Commissione, è ancor più urgente compiere gli sforzi necessari per assicurare un coordinamento efficace tra le misure in questione ed i PIC, al fine di garantire la complementarità e l'addizionalità ed evitare il rischio di finanziamenti doppi.

5.32. La necessità di una gestione rigorosamente centralizzata dei programmi del FSE è ulteriormente comprovata dalle difficoltà sorte con la Direzione generale competente per l'applicazione della normativa in materia di concorrenza (DG IV). Il finanziamento di numerose misure relative al FSE, approvato mediante decisioni della Commissione, è stato bloccato dalla DG IV. L'obiezione mossa da quest'ultima si basa sulla decisione 92/C/213 della Commissione del 2 luglio 1992 in virtù della quale per i sussidi superiori a 50 000 ECU alle piccole e medie imprese (PMI) è necessaria l'approvazione della DG IV. Il problema consiste nel fatto che i nuovi Fondi strutturali ritengono che la formazione delle persone minacciate dalla disoccupazione, all'interno della ditta che le ha assunte, può beneficiare del finanziamento del FSE nel quadro dell'obiettivo n. 4. Le decisioni della Commissione del 1994 sui programmi del nuovo obiettivo n. 4 non fanno riferimento ai limiti imposti al finanziamento di singole imprese dalla decisione del 1992. La Commissione avrebbe dovuto prendere provvedimenti per risolvere il problema sorto nel 1992 prima di adottare decisioni relative ai programmi per il 1994.

Il seguito dato alle osservazioni della Commissione

5.33. Ai funzionari della Commissione competenti per paese, i quali sono stati incaricati di dare un seguito alle relazioni di controllo, non sono state impartite indicazioni contenenti orientamenti o criteri chiari. Non vi era alcun coordinamento per il seguito da dare alle succitate relazioni tra la DG V e la DV XX o all'interno delle stesse. Il rischio di errori, malintesi o semplicemente di dimenticare di effettuare le riduzioni convenute è elevato. Dall'esame della Corte è risultato che l'efficacia ed il coordinamento variano in misura considerevole.

5.34. In molti casi le relazioni di controllo elaborate dalla Commissione rendevano necessario un seguito da parte delle autorità competenti degli Stati membri. A meno che le autorità interessate contestassero apertamente le osservazioni contenute nella relazione di controllo, la Commissione considerava i certificati presentati dagli Stati membri a sostegno delle domande di pagamento finale come la prova che erano state apportate le dovute correzioni. Dati i dubbi che la Corte nutre circa l'affidabilità delle procedure applicate dagli Stati membri in materia di certificazione delle domande di finanziamento del FSE, descritti sinteticamente nei punti 8.63-8.66 della relazione annuale sull'esercizio 1993 (), la Commissione dovrebbe assicurarsi in altro modo che si sia tenuto conto delle osservazioni formulate nelle sue relazioni di controllo.

5.35. La Corte è preoccupata per la frequente rotazione del personale incaricato della gestione e del controllo dei programmi FSE e per l'elevato numero di posti vacanti. Quasi la metà del personale della Commissione preposto alla programmazione e al controllo finanziari globali, nonché alla gestione dei PIC, è assunto in base a contratti di durata annuale o al massimo triennale. Lo stesso vale per quasi un terzo degli agenti che si occupano dei principali programmi nazionali FSE. Ne consegue che la DG V dispone molto difficilmente di personale con un'adeguata esperienza il quale sia in grado di attuare e controllare i programmi nel modo auspicato.

Le riscossioni

5.36. Nel corso dell'esercizio 1994 la Commissione ha emesso ordini di riscossione per un importo di 82,6 Mio ECU, di cui 75,2 Mio ECU hanno potuto essere recuperati specie attraverso compensazioni effettuate su altri pagamenti all'atto della chiusura dei PO (compensazione di 53,9 Mio ECU relativa al Regno Unito che ha chiuso i propri PO nel 1994, cfr. il punto 5.17).

5.37. La rilevanza delle riscossioni effettuate nel 1994 è dovuta alla chiusura dei PO britannici nel corso dell'esercizio (cfr. il punto 5.24). Numerosi ordini di riscossione emessi nel 1994 interessano pagamenti in eccesso effettuati alcuni anni prima poiché si riferiscono ai PO relativi al periodo 1990-1993.

5.38. Alcuni vecchi ordini di riscossione non hanno dato ancora luogo a riscossione: il 65 % dell'importo ancora da riscuotere al 31 dicembre 1994 (43,3 Mio ECU) interessa diritti emessi più di tre anni prima. In contrasto con quanto previsto dai regolamenti (CEE) nn. 4253/88 e 2082/93, non sono stati applicati interessi di mora sugli ordini di riscossione di 10,5 Mio ECU relativi al FSE 1990-1993. La Corte invita la Commissione ad applicare sistematicamente tali interessi quando le parti interessate danno prova di negligenza riguardo al rimborso.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).5

5.39. Per quanto riguarda i soli errori quantificabili, dell'ordine di 130 Mio ECU, individuati dalla Commissione nel corso delle missioni effettuate nel 1993 e nel 1994, la Corte ha constatato che, in contrasto con quanto previsto dalle modalità di esecuzione (), la Commissione non aveva proceduto alla registrazione contabile per memoria dei crediti potenziali.

5.40. Tale registrazione dovrebbe aver luogo non appena un fascicolo è in mano dell'autorità giudiziaria. Per quanto riguarda due regioni italiane (la Toscana e la Sardegna), ad esempio, la Commissione, pur essendo in grado a quanto pare di recuperare rispettivamente 307 000 ECU e 869 645 ECU, non ha registrato nessuno dei due potenziali crediti.

5.41. Risulta pertanto che la Commissione non prende tutti i provvedimenti necessari per recuperare con la massima tempestività gli importi indebitamente versati.

La sospensione dei pagamenti

5.42. Qualora vengano individuati errori rilevanti nel quadro di un PO, la Commissione sospende provvisoriamente i pagamenti non ancora effettuati a titolo di quel PO. Non appena lo Stato membro adotta le opportune misure correttive, i pagamenti comunitari riprendono e, in alcuni casi, si procede al recupero degli importi indebitamente versati.

5.43. Dei 651 476 425 ECU bloccati all'inizio dell'esercizio 1995, 456 589 764 ECU (70 %) lo erano già all'inizio dell'esercizio precedente. Per i fascicoli in questione non vi è stato alcun cambiamento nel corso dell'esercizio 1994, il che evidenzia la lentezza delle azioni correttive quando i fascicoli non hanno dato luogo ad un'azione giudiziaria. La Commissione dovrebbe stabilire un termine per l'adozione di misure correttive, in assenza delle quali dovrebbero essere inflitte penalità.

5.44. La rilevanza delle sospensioni per quanto riguarda la Spagna e l'Italia (cfr. la tabella 5.2) è dovuta alla mancanza di trasparenza dei PO gestiti dall'Istituto nazionale del lavoro (INEM) in Spagna, alle inchieste giudiziarie condotte nell'ambito di vari PO, specie in Lombardia e in Sardegna, e, per quanto riguarda l'unità del FSE a Roma, alla gestione inefficiente del FSE e all'incapacità di svolgere il ruolo che le compete di autorità certificante. Per l'Irlanda e il Regno Unito non vi è stata sospensione di pagamenti perché i PO a titolo del FSE 1990-1993 sono già stati chiusi (IRL e UK) e gli importi indebitamente versati sono già stati recuperati (UK).

Il seguito dato alle osservazioni della Corte

5.45. Nella sua ultima relazione annuale la Corte ha presentato una serie di casi in cui erano stati riscontrati pagamenti in eccesso. Durante la procedura in contraddittorio e nelle sue risposte () la Commissione si era impegnata ad esaminare i casi segnalati, in collaborazione con gli Stati membri, e a provvedere all'eventuale recupero. In una lettera inviata alla Corte nel febbraio 1995 la Commissione affermava che non poteva procedere al recupero delle somme che risultavano essere state versate in eccesso senza prima consultare i beneficiari. Per avvalorare la sua tesi, la Commissione citava un caso per il quale era stato adìto il Tribunale di primo grado ().

5.46. Il recupero delle somme indebitamente versate a titolo del FSE attualmente è disciplinato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio del 20 luglio 1993 () in virtù del quale la Commissione procede ad un «esame appropriato del caso nel quadro della partnership» qualora vi siano sospetti che il contributo finanziario concesso non sia del tutto giustificato. Nel caso in cui i controlli espletati dalla Corte dovessero evidenziare la necessità di ulteriori indagini, spetterebbe alla Commissione prendere gli opportuni provvedimenti. Quest'ultima avrebbe dovuto esaminare con estrema cura i casi sollevati dalla Corte, ai sensi del regolamento del Consiglio, e adottare eventuali azioni correttive.

Le carenze constatate

5.47. Le deficienze evidenziate dalla Corte nella sua precedente relazione annuale, quali l'assenza di criteri di ammissibilità precisi, di controlli adeguati e di certificazioni attendibili da parte degli Stati membri permangono non essendo stati apportati miglioramenti ai sistemi relativi al FSE 1990-1993. Per quanto attiene al nuovo Fondo (1994-1999) nel 1994 non sono stati elaborati né un prontuario di controllo, né un elenco delle spese ammissibili, né una definizione adeguata del beneficiario finale, per cui gli Stati membri continuavano ad attuare il FSE senza orientamenti precisi.

>SPAZIO PER TABELLA>

5.48. Nel corso delle sue missioni la Corte ha evidenziato un certo numero di errori che sono stati segnalati sia agli Stati membri che alla Commissione. Questi riguardano l'ammissibilità delle azioni, dei beneficiari e delle spese e interessano pagamenti per un importo globale di 81,6 Mio ECU, concernenti la Grecia, la Francia, l'Italia e il Portogallo ().

5.49. La formazione di insegnanti di scuole materne o elementari è stata finanziata nel quadro del PO 90 1037 E1 per un importo di 10,7 Mio ECU, benché la formazione per questo tipo di insegnanti possa beneficiare del finanziamento del FSE solo qualora essi a loro volta impartiscano una formazione professionale, il che non è il caso dell'insegnamento generale impartito nelle scuole materne ed elementari.

5.50. La formazione di studenti (universitari e postuniversitari) non disponibili sul mercato del lavoro e quindi non ammissibili, è stata finanziata nel quadro di un PO italiano fuori dall'obiettivo 1, per un importo di 42,3 Mio ECU. In Grecia, nell'ambito di altri due PO non integrati (88,9 Mio ECU), in numerosi casi è stata finanziata la formazione di impiegati al posto di giovani alla ricerca di un impiego o di disoccupati.

5.51. Sono state riscontrate spese non ammissibili quali l'ammortamento eccessivamente elevato di attrezzature nel quadro del PO 90 1037 E1 (0,6 Mio ECU), l'ammortamento di cauzioni di locazione e oneri finanziari.

5.52. Sono state finanziate spese che non erano state sostenute, o perché l'importo versato dalla Commissione aveva superato le realizzazioni effettive a causa di dichiarazioni errate da parte delle autorità (PO 90 2012 I2: 0,65 Mio ECU; PO 90 6010 I6: 0,36 Mio ECU o PO 90 1005 E1: 1,2 Mio ECU) o perché l'autorità designata aveva recuperato, a seguito di controlli propri, una parte dei fondi versati e non li aveva ancora rimborsati alla Commissione (0,15 Mio ECU nel quadro del PO 90 2012 I2).

5.53. Inoltre in Francia è stata evidenziata l'assenza di certificati di attuazione affidabili: sono state certificate, su un totale di spese pari a 8,11 Mio ECU, spese retroattive o posteriori per un importo di 5,4 Mio ECU. I documenti giustificativi presentati per un importo di 1,18 Mio ECU non erano sufficienti per fare scattare il versamento degli anticipi successivi da parte della Commissione.

5.54. Alcune spese sono state aggiunte a posteriori in taluni PO per colmare la sottoutilizzazione degli aiuti, come è stato il caso in Sardegna (8,6 Mio ECU) e in Toscana (2 Mio ECU).

5.55. Per quanto riguarda il FSE 1994-1999, alcuni anticipi versati agli Stati membri non erano stati erogati ai beneficiari finali entro i tre mesi prescritti.

5.56. Nell'ambito del PO 94 3001 UK3, su un importo di 224,5 Mio ECU versato dalla Commissione il 5 settembre 1994, solo 44,7 Mio ECU erano stati erogati dallo Stato membro tre mesi dopo. Un caso analogo è stato riscontrato in Portogallo (PO 94 1000 P1) dove solo 8 Mio ECU erano stati erogati dei 53,3 Mio ECU percepiti. Nel caso del PO 94 0004 E1, al 21 novembre 1994 la Grecia non aveva versato nessuno dei 79,9 Mio ECU percepiti il 18 agosto 1994 perché i vari servizi della Commissione non erano riusciti a concordare una data per la prima riunione del comitato di sorveglianza che deve approvare i progetti da finanziare.

Il cofinanziamento pubblico e la privatizzazione

Introduzione

5.57. Nel quadro dell'analisi del cofinanziamento pubblico, la Corte ha esaminato a titolo di esempio i PO relativi agli enti pubblici italiani.

5.58. Gli enti pubblici e le società finanziarie statali (IRI, ENI, GEPI ed EFIM) nonché un certo numero di organismi di diritto pubblico o di organismi equiparati agli organismi di diritto pubblico (UNION CAMERE, FORMEZ, ENEL, FORMEDIL, FS e ICE) () si sono assunti l'onere, a carico dei propri fondi, di versare la contropartita nazionale. Si noti innanzitutto che gli enti pubblici hanno potuto beneficiare dei finanziamenti del FSE in virtù dell'articolo 8, paragrafo 1, della decisione 77/66/CEE del Consiglio in base al quale «il contributo del Fondo è concesso nella proporzione del 50 % delle spese imputabili a favore di azioni realizzate da pubbliche amministrazioni, da enti di diritto pubblico o da enti paritetici sociali che hanno compiti d'interesse pubblico».

5.59. La Commissione ha sempre accettato come spese pubbliche nazionali che possono formare oggetto di un cofinanziamento comunitario i fondi destinati dagli enti pubblici alle azioni di formazione.

5.60. Il ministero del Lavoro ha raggruppato le domande di contributo degli enti pubblici in programmi operativi (PO) specifici. Ad esempio, per il periodo 1990-1993 quattro programmi operativi «Enti pubblici» sono stati presentati alla Commissione (PO 901010 I1, 906022 I1, 906030 I6 e 936030 I6) per un importo totale di 662,8 Mio ECU, di cui 384,1 Mio ECU a carico del FSE.

La privatizzazione degli enti pubblici

5.61. Nel 1992, a seguito di una decisione politica del governo di avviare un'azione progressiva di privatizzazione degli enti pubblici, la natura giuridica di un certo numero di società finanziarie e di organismi di diritto pubblico è stata modificata e una serie di imprese appartenenti all'IRI e all'ENI è stata privatizzata. Una di queste, il Banco di Roma, ha intrapreso dopo la sua privatizzazione un'azione di formazione cofinanziata nel 1992 dal vecchio FSE (1990-1993) (). In questo caso l'IRI si è assunto l'onere della totalità della contropartita nazionale benché la banca fosse stata privatizzata a decorrere dal mese di agosto.

Il cofinanziamento nazionale dopo la privatizzazione degli enti pubblici

5.62. Nell'ambito del nuovo FSE (1994-1999) gli enti pubblici hanno presentato, sotto la responsabilità del ministero del Lavoro, alcune domande di contributo raggruppate in tre PO per un importo totale di 960 Mio ECU () comprendenti tre imprese recentemente privatizzate () ed alcune società che lo saranno prossimamente.

5.63. Il nuovo quadro comunitario di sostegno per il periodo 1994-1999 prevede che la contropartita nazionale sia finanziata con le risorse finanziarie degli enti pubblici, con il fondo di rotazione del ministero del Lavoro e con fondi pubblici erogati in base a leggi governative sul finanziamento del settore. Esso non prevede, invece, che l'intervento dei privati possa sostituire completamente il contributo nazionale pubblico. Per il periodo 1994-1999 la forma di cofinanziamento nazionale delle società privatizzate o destinate ad esserlo non ha ancora formato oggetto di una definizione esatta, né da parte dello Stato membro né da parte della Commissione benché nell'agosto 1992 le tre principali società finanziarie siano state trasformate in società per azioni. Questa lacuna potrebbe creare in futuro una situazione di incertezza con un finanziamento comunitario versato senza previa determinazione della contropartita nazionale.

5.64. La Commissione dovrebbe formulare disposizioni precise in materia di cofinanziamento nazionale e comunicarle quanto prima alle autorità nazionali di tutti gli Stati membri per garantire un'applicazione coerente delle disposizioni del FSE.

5.65. Nel frattempo continua ad esservi incertezza sulla responsabilità per i programmi «Enti pubblici». Questi programmi sono tuttora gestiti a livello nazionale dal ministero del Lavoro anche se i programmi italiani i cui costi sono condivisi dal FSE e da società private rientrano nella competenza delle regioni piuttosto che in quella dell'amministrazione nazionale. In questa situazione vi è un chiaro conflitto di competenze tra gli organismi nazionali preposti alla certificazione (ministero del Lavoro e regioni), conflitto che potrebbe incidere sulle competenze di controllo delle autorità nazionali.

LE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI)

Introduzione

5.66. Gli operatori economici, le parti sociali e le istituzioni degli Stati membri e dell'Unione europea sono concordi nel riconoscere la rilevanza economica e sociale delle PMI. Alla fine del 1993 nella Comunità si contavano 16,6 milioni di imprese con meno di 500 dipendenti, il che rappresenta il 99,9 % del numero complessivo di imprese (), il 71,6 % dei dipendenti e il 70,6 % del volume d'affari ().

5.67. L'organizzazione nel 1983 dell'anno europeo delle PMI e dell'artigianato è stato il primo atto costitutivo della politica comunitaria delle imprese. Nel 1986 il Consiglio ha adottato un primo programma d'azioni. Inoltre, la riforma dei Fondi strutturali nel 1988 dà la priorità alle PMI (). Peraltro, l'iniziativa di crescita e il libro bianco (), basati sull'articolo 130 del trattato che istituisce la Comunità europea (), sono alla base della politica economica dell'UE di cui uno degli obiettivi principali consiste nel miglioramento dell'efficacia delle PMI. Infine, una risoluzione del Consiglio () dell'ottobre 1994 invita la Commissione a proporre azioni per l'attuazione del «Programma integrato a favore delle PMI e dell'artigianato».

5.68. L'esame della Corte ha interessato gli interventi comunitari a favore delle PMI nel quadro del FSE e della politica delle imprese gestita dalla DG XXIII. L'importo assegnato dal FES alle PMI per il periodo 1990-1993, sulla base delle certificazioni degli Stati membri relative al numero di PMI beneficiarie, ammonta a 890,7 Mio ECU. La fase preparatoria della riforma del FSE 1994-1999, ivi compresa l'Iniziativa adeguamento della forza di lavoro ai mutamenti industriali (ADAPT), non consente di quantificare la priorità attribuita alle azioni a favore delle PMI. A questi interventi si aggiungono le azioni della politica delle imprese a favore delle PMI gestite dalla DG XXIII, per le quali è stata fornita una dotazione finanziaria di 222,4 Mio ECU dal 1990 al 1996.

5.69. Data la carenza di informazioni presso la Commissione per quanto riguarda gli interventi a favore delle PMI, specie nel quadro del FSE, la Corte ha inviato un questionario agli Stati membri e ad alcune associazioni rappresentanti delle PMI. Essa si è inoltre recata in Danimarca, in Germania, in Spagna, in Francia, in Italia e nel Regno Unito per espletare controlli su interventi che riguardano allo stesso tempo diversi gruppi destinatari, data l'assenza quasi generalizzata di programmi specifici relativi alle PMI.

La definizione delle PMI

5.70. La Commissione non dispone di una definizione formale delle PMI. Ne consegue una mancanza di uniformità nell'applicazione di questo concetto sia da parte della Commissione, perfino all'interno del FSE, sia da parte degli Stati membri (). Di conseguenza, un'impresa può essere esclusa dall'aiuto destinato alle PMI da parte di un determinato Fondo strutturale e beneficiare allo stesso tempo dell'aiuto destinato alle PMI nell'ambito di un altro Fondo. Analogamente un'impresa può essere esclusa dalla sovvenzione di un Fondo pur risultando ammissibile allo stesso Fondo in un'altra regione. Il programma di lavoro della Commissione per il 1995 prevede l'elaborazione di una definizione delle PMI.

5.71. La definizione generalmente utilizzata dal FSE si basa esclusivamente sul numero di dipendenti (meno di 500) il che è decisamente insufficiente. Ad esempio, un'impresa con meno di 500 dipendenti ma il cui capitale appartiene in maggior parte ad una grande impresa può essere ritenuta una PMI. La definizione citata consente quindi a società appartenenti a grandi gruppi di beneficiare dei vantaggi riservati alle PMI. Inoltre, dato che i due terzi delle ditte hanno meno di 10 dipendenti e il 95 % meno di 50 dipendenti, non si può considerare la soglia dei 500 dipendenti come un criterio valido per la concessione del contributo FSE, tanto più che le imprese con meno di 50 dipendenti incontrano difficoltà considerevoli nell'accedere agli aiuti comunitari (cfr. il punto 5.86) e quelle con meno di 10 dipendenti ne sono praticamente escluse. Infine, una definizione più precisa del beneficiario degli interventi comunitari basata su criteri quantitativi (numero delle persone occupate, fatturato, totale dello stato patrimoniale, indipendenza) e qualitativi (appartenenza ad un determinato settore economico, grado di innovazione dell'impresa ecc.) consentirebbe di elaborare definizioni trasparenti e di assicurare una maggiore coesione nella strategia d'insieme, parità di trattamento degli Stati membri e soprattutto maggiore efficacia.

5.72. Malgrado i tre anni intercorsi tra la presentazione della relazione della Commissione al Consiglio () sulle definizioni delle PMI nel quadro delle azioni comunitarie (29 aprile 1992) e la riforma dei Fondi strutturali per il periodo 1994-1999, alla fine del 1994 non si sono osservati progressi sostanziali a livello di armonizzazione delle definizioni delle PMI.

L'aiuto comunitario a favore delle PMI da parte del FSE

La priorità attribuita alle PMI, la programmazione e la gestione

5.73. Il regolamento del FSE per il periodo 1990-1993 dà la priorità alle persone occupate nelle PMI a titolo degli obiettivi nn. 1, 2 e 5 b). Il nuovo regolamento FSE relativo al periodo 1994-1999 () estende il campo d'applicazione degli aiuti a favore delle PMI nel quadro del nuovo obiettivo n. 4 (azioni volte a facilitare l'adeguamento dei lavoratori e delle lavoratrici alle trasformazioni industriali e all'evoluzione dei sistemi di produzione).

5.74. I PO relativi al periodo 1990-1993 non specificano in misura sufficiente gli obiettivi perseguiti, le strategie applicate ed i risultati attesi. Finora la nuova programmazione 1994-1999 non è mutata gran che sotto questo profilo. Di conseguenza la priorità attribuita alle PMI non si traduce in obiettivi precisi contenuti nei PO. Manca inoltre un inventario delle misure e dei finanziamenti specifici concernenti le PMI nell'ambito del FSE. Durante le riforme del FSE nel 1988 e nel 1993 la Commissione non ha effettuato alcuna valutazione ex ante riguardante in modo specifico le PMI.

5.75. L'indagine della Corte ha dato modo di constatare che la partecipazione degli organismi rappresentativi delle PMI alla programmazione FSE non è formalizzata e costituisce piuttosto un'eccezione. Tale partecipazione agevolerebbe l'accesso delle PMI alle azioni di formazione professionale e di aiuto all'assunzione.

5.76. La pesantezza delle procedure amministrative del FSE e la lentezza dell'inoltro dei fondi comunitari e nazionali rendono difficile, se non addirittura impossibile, l'accesso delle piccole imprese agli aiuti comunitari. Sono stati constatati, specie in Francia e in Italia, ritardi nel versamento del contributo pubblico nazionale talvolta di due-tre anni. In Francia è in corso una riforma in materia.

5.77. L'istruzione dei fascicoli relativi al FSE da parte della Commissione e degli Stati membri risulta puramente formale. Per quanto riguarda la realizzazione delle azioni a favore delle PMI le necessità specifiche da soddisfare non sono stabilite in base ad una diagnosi approfondita della situazione dell'impresa. La fattibilità delle azioni non è verificata e la strategia da applicare, come anche l'impatto auspicato, non sono sufficientemente precisati. Ad esempio, le azioni finanziate non sono esaminate in quanto strumenti atti a soddisfare i bisogni connessi con la programmazione e la strategia delle imprese né forniscono garanzie di finanziamento dei bisogni reali in materia di formazione e di occupazione. Infine, gli aiuti sono concessi senza tener conto in maniera specifica della priorità attribuita al gruppo destinatario PMI.

La sorveglianza, il controllo e l'impatto

5.78. Dai controlli della Corte è risultato che in genere gli organismi rappresentativi delle PMI non hanno svolto un ruolo attivo nella sorveglianza dei programmi FSE. Del resto essi non sono stati chiamati a partecipare in maniera sistematica all'attività dei comitati di sorveglianza che costituiscono un elemento chiave della gestione e della sorveglianza del FSE. La Corte ritiene che, per quanto riguarda gli aiuti alle PMI, la partecipazione dei partner sociali non basti, da sola, a garantire che gli interessi delle PMI siano presi in considerazione e tutelati in misura adeguata.

5.79. Come negli anni passati, i controlli espletati dalla Corte nel 1994 hanno confermato l'assenza di indicatori di sorveglianza adeguati. Infatti le procedure statistiche di sorveglianza dei PO non consentono di valutare l'incidenza specifica degli interventi comunitari sulle PMI. Inoltre, l'informazione disponibile è estremamente parziale e rimane inutilizzata a livello nazionale e comunitario.

5.80. Le informazioni figuranti nelle certificazioni degli Stati membri relative alla natura dei beneficiari, ivi comprese le PMI, nonché il grado di qualifica acquisito dalle persone che hanno beneficiato della formazione (unico criterio di impatto qualitativo del FSE) non sono affidabili.

5.81. Una missione in Portogallo ha evidenziato che il promotore principale, l'IEFP, classifica i beneficiari della formazione senza tenere in debito conto le dimensioni dell'impresa da cui essi provengono. Dal controllo del PO britannico 92 2018 UK2 è risultato che nelle statistiche inviate alla Commissione alcune grandi imprese erano registrate come PMI e viceversa oppure il totale combinato era presentato come composto unicamente di PMI. La mancata individuazione dei succitati errori da parte della Commissione palesa l'assenza di esame dei dati forniti dagli Stati membri e la scarsa rilevanza attribuita agli indicatori in causa. I controlli in loco espletati in Spagna, in Francia, in Italia e nel Regno Unito hanno evidenziato che alcuni aiuti certificati dagli Stati membri a favore delle PMI hanno giovato in parte a grandi imprese. Ad esempio, per due misure nell'ambito del PO 92 2018 UK2 destinato principalmente alle PMI, le statistiche relative al 1993 indicano che solo rispettivamente il 41 % e l'1 % dei beneficiari erano dipendenti di PMI.

5.82. Per quanto riguarda i livelli di qualifica professionale definiti dal FSE, la loro imprecisione ha dato luogo ad interpretazioni divergenti nei vari Stati membri. Ad esempio, in Francia la definizione è diversa da quella stabilita dal FSE. Ne consegue che i dati inviati dagli Stati membri non sono né addizionabili né comparabili.

5.83. Molto spesso manca un controllo in loco dei criteri di ammissibilità del gruppo destinatario PMI da parte della Commissione e degli Stati membri. È quanto è stato osservato soprattutto nella regione Rhône-Alpes, nell'Aquitania e in Sicilia, per il periodo 1990-1993, nonostante le carenze del sistema gestionale e di controllo e lo scarso grado di realizzazione riscontrati in tali regioni.

5.84. L'assenza di dati sullo sforzo intrapreso a livello nazionale e comunitario a favore delle PMI e l'assenza di obiettivi precisi rendono particolarmente difficile qualsiasi tentativo di valutare l'impatto degli interventi del FSE sulle PMI. Sulla base delle informazioni figuranti nelle domande di pagamento presentate alla Commissione dagli Stati membri la Corte ha stimato in 605 800 il numero delle PMI beneficiarie per il periodo 1990-1993, pari al 6,4 % del totale FSE e inferiore del 42 % alle previsioni iniziali.

5.85. Le cifre a disposizione indicano che le imprese con 500 o più lavoratori beneficiano di una parte del finanziamento del FSE decisamente superiore alla loro percentuale rispetto al numero totale di imprese o al numero totale di dipendenti. Ad esempio, la relazione di sostegno alla domanda di saldo del PO 94 1001 P1 «formazione della popolazione attiva» in Portogallo indica per il periodo 1990-1993 una partecipazione del 38,5 % dei dipendenti delle grandi imprese alle azioni di formazione mentre questi rappresentavano solo il 22 % del totale delle persone occupate nelle imprese. Nel Regno Unito l'esame delle statistiche del 1993 relative a tutti i PO dell'obiettivo n. 2 ha evidenziato per le misure decise in via prioritaria per le PMI che il 36 % dei partecipanti ai corsi di formazione era costituito da dipendenti delle PMI. Gli esempi riportati confermano la persistenza di quanto constatato durante le indagini svolte in 12 Stati membri, indagini coordinate da un ufficio di consulenza esterno (). Benché i dati statistici al riguardo non siano attendibili, la relazione elaborata nel 1993 dal succitato ufficio di consulenza afferma che dei 10 Mio ECU destinati all'aiuto alle imprese nell'ambito dei QCS, da 2,5 a 3 Mio ECU (pari al 25-30 %) erano assegnati alle PMI nel quadro dei programmi operativi.

5.86. La Commissione non ha proceduto ad alcuna valutazione a posteriori specifica sulle PMI nel quadro del FSE.

La politica delle imprese gestita dalla DG XXIII

5.87. I principali obiettivi di questa politica sono quelli di migliorare il contesto dell'attività e incoraggiare la creazione e lo sviluppo delle imprese, in particolare delle PMI. Le misure previste dal Consiglio () comprendono: l'eliminazione dei vincoli finanziari, giuridici e amministrativi ingiustificati; l'informazione sulle politiche, sulle normative e sulle attività della Comunità e dello Stato membro; l'incoraggiamento della cooperazione e di forme di associazione fra imprese; la valutazione e lo sviluppo della politica. Dal 1993 il Consiglio ha aggiunto la necessità di garantire la considerazione degli interessi delle PMI nelle varie iniziative e politiche comunitarie e la necessità di promuovere l'adeguamento delle PMI ai mutamenti strutturali e ai mutamenti indotti dal mercato interno. Esaminando le principali azioni destinate ad attuare le succitate misure, ci si chiede se i mezzi finanziari disponibili e l'impatto ottenuto siano proporzionati alla rilevanza delle PMI nell'economia dell'Unione. Data la situazione, il rischio di utilizzare risorse umane, amministrative e finanziarie della Commissione senza poi ottenere risultati significativi, è elevato.

5.88. I principali strumenti d'informazione delle imprese nonché quelli destinati alla cooperazione e a forme di associazione fra imprese sono i Centri Euro Info (CEI), la rete europea di cooperazione e di ravvicinamento tra imprese (BC-NET - Business Cooperation Network), l'Ufficio per il ravvicinamento delle imprese (BRE) e riunioni semestrali dei rappresentanti delle imprese al fine di sviluppare forme di associazione a livello europeo (Europartenariato). Nel 1993 il 4,2 % delle PMI si è avvalso di almeno uno dei succitati servizi (nel 1992 il 4,8 %) ().

5.89. Le reti BC-NET e BRE, create rispettivamente nel 1987 e nel 1973, hanno lo scopo di aiutare le PMI a trovare partner commerciali per collaborare su scala interregionale o transnazionale. I rispettivi costi dalla data di avvio non sono conosciuti. Il bilancio del BC-NET fino al 1993 è stato di 17,2 Mio ECU. Attualmente il bilancio annuo delle due reti è dell'ordine di 800 000 ECU. Nel 1994 il numero di profili di collaborazione delle imprese degli Stati membri ha rappresentato, nel periodo 1988-1994, una media annuale dell'1,3 % del gruppo destinatario potenziale globale. Il numero di accordi effettivamente conclusi tra le imprese non è disponibile per la BRE mentre per la BC-NET è di 13 per il 1992 e 7 per il 1993.

5.90. La prima decisione del Consiglio volta a semplificare il contesto amministrativo, fiscale e normativo delle PMI risale al 1985. Nel bilancio 1994 gli stanziamenti destinati a questo scopo ammontano a 1,1 Mio ECU. L'ultima relazione della Commissione (), pubblicata nell'ottobre 1992, ossia 7 anni dopo la decisione del Consiglio, conclude che risulta estremamente difficile misurare i progressi realizzati in materia di semplificazione amministrativa e che gli ambienti economici ritengono che nel corso degli ultimi anni il livello dei vincoli amministrativi e dei costi che ne derivano sia cresciuto. Essa suggerisce un esame accurato a livello della Commissione per individuare i campi in cui la semplificazione dovrebbe dare i risultati più positivi.

5.91. Per quanto riguarda l'incentivazione di un contesto finanziario migliore per le imprese, le azioni intraprese hanno avuto, fino ad oggi, un'incidenza limitata. Ad esempio, nel 1988 è stata lanciata un'azione pilota, intitolata «capitale iniziale», destinata a finanziare l'avvio di nuove imprese. Nel 1994, in tutta l'Unione sono state create 42 imprese (il 25 % in meno rispetto al 1993) mentre 14 sono fallite. Dall'avvio dello strumento in questione, vale a dire nell'arco di cinque anni, sono state create 228 imprese (), di cui 188 tuttora in funzione, e 2 085 posti di lavoro. La DG XXIII ha versato 6,1 Mio ECU sotto forma di anticipi rimborsabili e il FESR 2,7 Mio ECU sotto forma di contributi in capitale. Il successo di questa azione dipende dalla capacità di attirare capitali privati verso l'attività in causa. Una relazione della Commissione () osserva che nel 1994 è proseguita la tendenza molto netta al ribasso che ha caratterizzato il mercato europeo del capitale iniziale dalla metà degli anni 80. Inoltre, in Portogallo nessun istituto finanziario ha partecipato all'operazione, in Grecia l'unico tentativo in tal senso è fallito mentre l'Irlanda ne ha beneficiato in misura marginale (8 imprese e 86 posti di lavoro creati fin dall'inizio). Secondo le autorità portoghesi i vincoli amministrativi, giuridici e di altra natura possono ostacolare, se non addirittura impedire, l'attuazione dello strumento in Portogallo.

5.92. Per la rubrica del bilancio intitolata «osservazione e valutazione della politica per le imprese» nel 1994 erano disponibili 3,8 Mio ECU, ossia più del 10 % delle spese operative annue della DG XXIII relative alla politica delle imprese. Non sono comprese le valutazioni specifiche per strumento, di cui non si conoscono i costi con esattezza. Tuttavia, manca un giudizio sull'impatto globale e per strumento.

5.93. La DG XXIII non dispone di strumenti gestionali che consentano di conoscere l'importo e la natura delle spese relative alle azioni fin dal loro avvio, la data di ultimazione prevista e il costo prevedibile.

5.94. Una decisione del Consiglio () prevede la stesura di relazioni annuali sull'esecuzione del programma (chiamate relazioni valutative fino al luglio 1993) e sulla politica delle imprese. Il contenuto di queste relazioni è sommario e non vi è un confronto tra quanto è stato realizzato e quanto era previsto nel programma. Inoltre, le relazioni non forniscono spiegazioni in merito alle divergenze rilevanti riscontrate tra gli importi finanziari previsti e quelli concessi. Infine, esse non riportano gli indicatori di misura dell'efficienza degli strumenti posti in atto, nemmeno quando questi sono conosciuti.

5.95. Due relazioni () sul coordinamento, richieste dal Consiglio (), sono state presentate dalla Commissione. Esse non sono altro che tentativi di redigere un inventario delle azioni realizzate dalle varie direzioni generali a favore delle PMI, tentativi particolarmente superficiali nel settore dei Fondi strutturali. Non si tratta di relazioni vere e proprie sul coordinamento in quanto non indicano segnatamente le procedure per il coordinamento eventualmente instaurate, i risultati e le sinergie ottenuti, i problemi individuati, le condizioni limitanti e le azioni intraprese per porvi rimedio. Dagli esami effettuati sul FSE e dalle missioni svolte negli Stati membri è risultato che il coordinamento tra la DG XXIII e la DG V lascia a desiderare.

5.96. Carenze gestionali sono state riscontrate anche nel settore della gestione degli stanziamenti e degli studi. Nel 1994 nessuno degli studi affidati a contraenti esterni alla Commissione è stato acquisito nella base di dati volta ad evitare eventuali duplicazioni tra le varie direzioni generali.

I Centri Euro-Info (CEI)

5.97. La rete CEI è il principale strumento posto in essere per migliorare l'accesso delle imprese all'informazione. Il bilancio dal 1987 al 1994 è di 78,3 Mio ECU, ossia di un terzo delle risorse finanziarie della DG XXIII destinate alla politica delle imprese. Alla fine del 1994 si contano 211 CEI e un numero di imprese clienti pari all'1,3 % del numero complessivo dell'UE ().

5.98. Manca una strategia preliminare intesa a migliorare l'informazione sui programmi comunitari in collaborazione con le altre direzioni generali. Nel 1992 un inventario delle reti d'informazione collegate alla Commissione ne ha censite 54 ma ciò non significa che queste siano tutte necessarie e che il loro funzionamento sia soddisfacente (). Ad esempio, la rete relativa ai Centri d'impresa e innovazione (CII), gestita dalla DG XVI, svolge anche una funzione d'informazione e consulenza. Non è stata reperita alcuna riflessione sulla congruenza, sulla complementarità o sul bisogno simultaneo dei due succitati strumenti.

5.99. La copertura geografica della rete CEI è piuttosto incoerente e non risponde ad un piano prestabilito. Ad esempio, esistono cinque CEI a Bonn mentre Parigi ne ha quattro e Londra due. Questi ultimi due saranno installati nello stesso edificio e affidati ad un unico responsabile della gestione, il che equivale in termini operativi a disporre di un unico CEI. Infine, le autorità portoghesi ritengono più razionale ridurre il numero di CEI e rivederne la distribuzione ().

5.100. Nonostante la rilevanza del ruolo che i CEI svolgono in materia di informazione delle PMI nell'Unione, il loro obiettivo principale sembra lungi dall'essere stato raggiunto. Le carenze a livello dell'informazione delle PMI permangono. La relazione del 1994 dell'Osservatorio europeo delle PMI constata che l'accesso all'informazione ed il trattamento di questa rappresentano le principali difficoltà incontrate dalle PMI. La scarsa conoscenza dei servizi comunitari a disposizione delle imprese (cfr. il punto 5.102) ne costituisce un'ulteriore prova. Il numero di domande trattate dai CEI relative alle PMI è estremamente ridotto (cfr. la tabella 5.3). Le domande delle PMI rappresentavano solo il 48 % del numero totale nel 1993 ed il 51 % nel 1994, benché i CEI siano stati creati sostanzialmente a questo scopo.

5.101. È stato installato un sistema informatizzato per raccogliere le domande/risposte che potrebbero interessare altri CEI. Il costo annuo di funzionamento, senza ammortamento, è di 934 000 ECU. Nel 1994 ciascun CEI ha utilizzato il sistema in media un'ora e 10 minuti.

5.102. La Commissione finanzia alcune campagne di promozione degli strumenti descritti. Ad esempio, dal dicembre 1991 all'ottobre 1993 sono stati spesi 4,9 Mio ECU a tal fine. Un sondaggio effettuato nel 1993, però, ha rilevato che solo l'1,2 % dei dirigenti d'impresa ha citato i CEI fra gli strumenti comunitari d'informazione conosciuti.

Il programma integrato a favore delle PMI e dell'artigianato

5.103. Questo programma, adottato dalla Commissione () il 3 giugno 1994, non contiene un inventario dei sottoprogrammi, indirizzi, misure e azioni a favore delle PMI, né gli importi messi a disposizione per il periodo 1994-1999 dalla maggior parte degli strumenti finanziari, specie dai Fondi strutturali. Peraltro, la Commissione non ha ancora elaborato procedure atte a garantire un coordinamento efficace e un'attuazione coerente degli strumenti finanziari comunitari operanti nell'ambito del programma integrato.

5.104. L'assenza di una definizione chiara delle PMI, già constatata durante il controllo del FSE (cfr. il punto 5.70), pregiudica a priori una determinazione precisa dei beneficiari degli interventi comunitari in questione.

IL DIALOGO SOCIALE

5.105. Le azioni finanziate dalla Commissione in questo settore sono iniziate nel 1974 con il primo programma in materia sociale. In base all'articolo 118 B del Trattato CE, aggiunto nel 1987, «la Commissione si sforza di sviluppare a livello europeo un dialogo tra le parti sociali, il quale possa sfociare, se esse lo ritengono opportuno, in relazioni convenzionali». Nel 1989 tali azioni sono state ampliate in seguito all'adozione di un programma sull'attuazione della Carta comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori. Un accordo sulla politica sociale allegato al Trattato sull'Unione europea, concluso tra 11 Stati membri, aggiunge che la Commissione prende ogni misura utile per facilitare il dialogo provvedendo ad un sostegno equilibrato delle parti.

>SPAZIO PER TABELLA>

5.106. In una comunicazione adottata nel dicembre 1993 () la Commissione precisa che le misure da attuare sono in particolare l'organizzazione di riunioni, l'aiuto per studi svolti in comune, l'aiuto a gruppi di lavoro misti e l'assistenza tecnica. La partecipazione dalla Commissione al costo delle azioni non è limitata in percentuale e talvolta raggiunge il 90 % nelle convenzioni. Gli impegni contratti e i pagamenti effettuati dalla Commissione per il periodo 1990-1994 ammontano rispettivamente a 115,1 Mio ECU e a 77 Mio ECU (). L'esame svolto dalla Corte presso i servizi della Commissione ha riguardato il 1994.

5.107. Mancano valutazioni ex ante e obiettivi precisi da conseguire. Le uniche valutazioni ex post interessano le azioni d'informazione o di formazione dei lavoratori o dei loro rappresentanti (linea di bilancio B3-4004 per gli anni 1992 e 1993), che rappresentano circa la metà delle spese del settore. Tali valutazioni, oltre ad essere parziali, non forniscono alcuna indicazione sull'impatto conseguito.

5.108. La conoscenza della popolazione destinataria potenziale dell'insieme delle azioni finanziate dalle linee di bilancio B3-4000, B3-4002 e B3-4004, che rappresentano il 90 % del bilancio del 1994 relativo al settore, non è né completa né precisa né quantificata. A livello nazionale e d'impresa, il numero di organizzazioni finanziate in questo settore, in particolare le associazioni dei lavoratori (sindacati e di altra natura) e le associazioni dei datori di lavoro, è estremamente ridotto rispetto al numero totale che potrebbe essere sovvenzionato direttamente.

5.109. L'accordo sulla politica sociale di cui sopra dispone che la Commissione provveda ad un sostegno equilibrato delle parti. Nel 1994 vi è una chiara disparità fra le azioni sovvenzionate di cui hanno beneficiato i datori di lavoro e quelle di cui hanno beneficiato i lavoratori.

5.110. Il controllo da parte dell'ordinatore sui beneficiari delle sovvenzioni è iniziato solo nel 1993. Nell'arco di due anni esso ha interessato sei organizzazioni e ha dato modo di constatare che queste avevano tutte posto a carico della Commissione importi non ammissibili. Nei conteggi finali, già pagati dalla Commissione, figuravano 1 832 120 ECU di spese ammissibili cui si aggiungevano 317 704 ECU di spese non ammissibili, ossia il 17,3 %. Si trattava in particolare di spese che di fatto erano solo previsioni, del pagamento di una riunione annullata nel quadro di un altro contratto, di spese per interpreti non sostenute, di spese di viaggio non giustificate e di spese amministrative cumulate con importi forfettari versati per lo stesso scopo. Inoltre, in taluni conteggi finali sono stati inclusi anche importi IVA non quantificati dalla Commissione, che a quanto pare erano stati recuperati presso l'amministrazione dello Stato membro.

5.111. Il numero estremamente ridotto di azioni controllate ogni anno limita in misura considerevole la possibilità di individuare gli importi non ammissibili. Inoltre, nonostante le irregolarità constatate nei sei casi controllati, le organizzazioni interessate hanno beneficiato di nuove sovvenzioni e hanno dovuto solo rimborsare gli importi indebitamente percepiti. Non è prevista alcuna misura supplementare.

5.112. In un campione di documenti contabili tenuti presso la Commissione e selezionati a caso figurava una sovvenzione di 223 967 ECU, di cui un anticipo di 156 777 ECU è stato versato il 15 febbraio 1994. Il conteggio finale presentato dal beneficiario nel giugno 1994, ossia quattro mesi dopo il termine previsto per la ricevibilità, per chiedere il versamento del saldo, conteneva solamente alcuni documenti giustificativi relativi a spese per un importo di 57 708 ECU. Oltrepassata la data limite per la ricevibilità, prevista nella convenzione, la Commissione avrebbe dovuto emettere un ordine di riscossione per la totalità dell'anticipo. Un anno dopo si chiedeva ancora un estratto conto accettabile. Nel novembre 1994 veniva concessa un'altra sovvenzione all'organismo, senza che fosse stato recuperato l'importo indebitamente versato.

CONCLUSIONI

5.113. È necessario compiere ancora molti sforzi, sia a livello comunitario che a livello degli Stati membri, per rafforzare la gestione finanziaria e la programmazione del FSE. La presentazione distinta, nella contabilità, dei periodi relativi ai tre Fondi (fino al 1989, 1990-1993, 1994-1999) aumenterebbe notevolmente l'utilità dei conti. I conti pubblicati non forniscono informazioni adeguate circa gli obblighi finanziari pluriennali ancora in sospeso relativi ai programmi attuati in ciascuno dei tre periodi. Sono stati individuati alcuni errori nei conti del 1994, per quanto riguarda sia l'utilizzazione per paese che l'utilizzazione per linea di bilancio. Non vi è concordanza esatta tra le «giustificazioni» riportate nei conti ed il tipo di pagamento eseguito (anticipi, saldi), né tra le quote indicate e gli impegni contratti. Benché dai conti risulti una sottoutilizzazione degli stanziamenti del FSE, l'utilizzazione reale degli stessi è ancora più bassa poiché i metodi contabili portano ad aumentare artificialmente l'utilizzo rispetto alla realtà.

5.114. Le disposizioni in materia di approvazione ed esecuzione dei programmi, che costituiscono i quadri comunitari di sostegno e i documenti unici di programmazione, non obbligano gli Stati membri ad eseguire una serie prestabilita di azioni secondo un determinato calendario. Quando alcune azioni risultano inammissibili, gli Stati membri possono sostituirle con altre, spesso chiedendo un finanziamento retroattivo. Attualmente non sono previste sanzioni efficaci nei confronti di quegli Stati membri che omettono di giustificare il finanziamento dell'Unione. Analogamente è necessario migliorare il sistema di recupero degli importi indebitamente versati.

5.115. L'applicazione dei regolamenti relativi al FSE non traduce in termini concreti la priorità accordata alle PMI dagli stessi. L'aspetto più saliente della politica delle imprese a favore delle PMI è rappresentato dallo scarso impatto prodotto sulle imprese e dagli scarsi risultati generalmente ottenuti. Il nuovo FSE 1994-1999 è iniziato con le stesse insufficienze del FSE precedente per quanto riguarda le PMI.

5.116. Sarebbe opportuno svolgere una riflessione approfondita al fine di aumentare l'impatto della politica delle imprese sulle PMI, precisarne gli obiettivi qualitativi e quantitativi e le popolazioni destinatarie e dotarsi di strumenti efficaci per il controllo delle spese. Tra l'altro occorre evitare sforzi doppi e sfruttare al massimo le sinergie possibili con altri strumenti comunitari e nazionali, come è stato raccomandato dalla Corte nella relazione speciale n. 5/93 concernente i centri di innovazione e promozione industriale ().

5.117. È necessario riformulare gli obiettivi del programma relativo al dialogo sociale con realismo, tenendo presente gli importi disponibili, affinché le relative azioni soddisfino criteri direttamente connessi agli obiettivi più vasti dell'Unione europea, che possono essere verificati e valutati. È opportuno prendere provvedimenti per rendere nota l'esistenza delle azioni ad una più vasta rappresentanza di lavoratori e datori di lavoro onde conseguire un maggior equilibrio tra le due parti per quanto riguarda l'utilizzo dei fondi disponibili. Alla fine del 1994 i mezzi di dissuasione per evitare che siano incluse spese non ammissibili sono decisamente insufficienti.

5.118. Data l'entità degli importi disponibili ogni anno nell'ambito del FSE - dell'ordine di 6 000 Mio ECU - è indispensabile che i programmi previsti nel quadro del nuovo Fondo (periodo 1994-1999) contengano obiettivi intermedi chiaramente definiti e, ove possibile, quantificati in modo che la Commissione possa controllare i progressi conseguiti durante tutto il periodo di attuazione. In particolare la priorità assegnata nelle dichiarazioni politiche allo sviluppo delle PMI deve essere chiaramente rispecchiata negli obiettivi specifici da conseguire e nelle azioni da intraprendere. La necessità di una gestione finanziaria più rigorosa è particolarmente impellente nel settore dei programmi di iniziativa comunitaria, la cui dimensione transnazionale spesso non risulta essere stata conseguita come previsto, e in altri settori dove programmi di minore rilevanza, gestiti esclusivamente dalla Commissione, rischiano di protrarsi indefinitamente avvantaggiando un numero limitato di destinatari senza che gli obiettivi e le priorità siano effettivamente esaminati.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

GESTIONE DEL FONDO SOCIALE EUROPEO (FSE)

La gestione di bilancio e la gestione contabile

I conti di bilancio e i conti dell'ordinatore

5.6. Dal 1994 i pagamenti di saldo sono contraddistinti dalla dicitura «S», mentre i pagamenti d'acconto sono muniti di un indicatore numerico compreso fra 1 e 9 nel sistema SINCOM. La Commissione esaminerà se i dati disponibili in SINCOM possono essere utilizzati per una presentazione corrispondente nel conto di gestione.

5.7. La contabilità della Commissione è annuale e registra soltanto gli impegni contabili effettuati. Le programmazioni finanziarie sono registrate nella base di dati del FSE. Vedasi anche la risposta al punto 5.113.

5.8. Il totale è conforme alle decisioni prese dalla Commissione nel rispetto del partenariato.

L'esattezza dei conti

5.10. È vero che in passato sono stati compiuti taluni errori sui codici paesi. Il confronto quotidiano fra le due contabilità viene ormai fatto automaticamente mediante lettura di schedario e stampa di liste di anomalie.

5.11. Gli errori d'imputazione di linea di bilancio sono stati per quanto possibile corretti.

Gli impegni e i pagamenti

5.13 5.14. La Commissione rammenta che il FSE procede ad una chiusura contabile di tutte le quote annuali, il che corrisponde al tipo di gestione che permette di avvicinarsi al meglio al periodo durante il quale sono state sostenute le spese e costituisce già un notevole incremento di trasparenza.

Comunque, con riserva di eventuali riprogrammazioni, gli impegni in corso seguono il piano finanziario dell'azione, poiché le parti non utilizzate a titolo di una quota lo saranno a titolo delle quote seguenti. La soluzione al problema sollevato dalla Corte risiede in un rafforzamento della programmazione e della sua sorveglianza nel quadro del partenariato con i responsabili dei programmi negli Stati membri.

5.15 5.17. Il sistema di sorveglianza deve effettuare le riprogrammazioni in base alla situazione reale delle utilizzazioni e dunque il pagamento degli anticipi delle quote ulteriori non è automatico.

La previsione di bilancio

5.18. Senza contestare l'analisi della Corte sull'inquadramento disciplinare delle previsioni di bilancio, la Commissione sottolinea che, per quanto riguarda gli stanziamenti di pagamento, la sottoutilizzazione dipende da:

- una sovradotazione strutturale, connessa all'eccesso di stanziamenti d'impegno, che non ha potuto essere totalmente stornata ad altre linee di bilancio in corso di esercizio,

- un'assenza quasi totale di pagamenti diversi dai primi acconti a causa delle date tardive di adozione delle nuove forme d'intervento,

- una forte riduzione dei pagamenti a titolo dei PO del periodo precedente, dovuta in gran parte alla concentrazione degli sforzi delle amministrazioni nazionali sulla preparazione delle nuove decisioni.

5.19. Le operazioni descritte dalla Corte sono conformi all'articolo 7 del Regolamento finanziario e alla programmazione riveduta dei PO in causa, poiché questi ultimi erano stati regolarmente prorogati nel 1994.

5.20. La Commissione indica che gli impegni supplementari in causa riguardavano PO regolarmente prorogati e che il bilancio 1994 prevedeva esplicitamente i regolamenti del periodo precedente come base giuridica per l'utilizzazione degli stanziamenti sulle linee in causa.

I riporti e le proroghe

5.22 5.23. La disciplina relativa ai Fondi strutturali prevede che la sorveglianza e la programmazione degli interventi spettano in primo luogo ai comitati di sorveglianza, che devono tener conto di numerosi elementi, sia finanziari sia materiali. Si spiega così che, in un certo numero di casi, e tenuto conto dei termini imperativi di chiusura, taluni stanziamenti non abbiano potuto essere totalmente assorbiti. A seguito di tale controllo, sono state prese misure appropriate al fine di garantire il cofinanziamento nazionale degli stanziamenti riprogrammati e la corretta gestione finanziaria delle operazioni.

Il tasso di cambio

5.25. A seguito delle osservazioni della Corte, la Commissione ha già informato le autorità greche delle azioni di rettifica da intraprendere per rispettare la legislazione in vigore relativa all'ECU.

Il seguito dato dalla Commissione ai controlli effettuati

I controlli effettuati dalla Commissione

5.27. Dal mese di luglio 1994, la Commissione ha istituito un gruppo tecnico di studio delle spese ammissibili nel quale sono rappresentati tutti i Fondi strutturali e il Controllo finanziario.

5.28. I servizi di cui trattasi hanno i loro corrispondenti nazionali rispettivi con i quali sono in contatto mediante protocolli di funzionamento o accordi specifici di trasmissione dell'informazione. I servizi del FSE inviano ai loro corrispondenti tutte le relazioni di verifica contabile redatte dai servizi della Commissione (verifica del FSE e Controllo finanziario). Il problema sollevato dalla Corte rientra nel quadro nazionale in quanto i servizi di verifica nazionali dovrebbero investire le autorità nazionali competenti dei problemi rilevati dal controllore finanziario della Commissione.

A seguito delle osservazioni della Corte, la Commissione ha chiesto agli Stati membri di inviare al comitato di sorveglianza le conclusioni di tali relazioni. Per garantire la corretta trasmissione di questo tipo d'informazioni, i rappresentanti della Commissione nel comitato di sorveglianza debbono indicare le conclusioni delle relazioni affinché gli interlocutori nazionali possano trovare soluzioni ai problemi sollevati.

Il coordinamento della gestione delle misure relative al FSE

5.30. Non vi è confusione tra le attività delle unità incaricate, da un lato, dei programmi di iniziative comunitarie e, d'altro lato, del bilancio e della verifica contabile, anche se esse sono riunite in una stessa direzione.

Inoltre, il controllo della gestione dei programmi rientra in vari servizi della Commissione.

5.31. La Commissione condivide gli auspici della Corte quanto alla necessità di coerenza fra i PIC e gli altri programmi cofinanziati dal Fondo. La gestione di questi vari programmi è decentrata, ma altresì fondata su una definizione molto precisa delle competenze degli Stati membri e della Commissione in termini di gestione, sorveglianza e controllo.

Il seguito dato alle osservazioni della Commissione

5.33. La Commissione richiama l'attenzione della Corte sul fatto che i membri del settore «verifica contabile e ispezione» del FSE sono i controllori del servizio ordinatore, mentre il Controllo finanziario è il controllore della Commissione. Le competenze di questi due servizi sono chiaramente definite e specificate. Come già rammentato in precedenza, fra i servizi ha luogo uno scambio sistematico di relazioni. Inoltre, i progetti di relazione sono finalizzati dopo aver consultato il settore «verifica contabile e ispezione» del FSE e il Controllo finanziario. Dal 1994 ogni relazione di verifica contabile è accompagnata da una scheda di sorveglianza che indica le amministrazioni incaricate di risolvere il problema, la descrizione del problema e i termini da rispettare, per la sua soluzione, nonché i servizi incaricati della sorveglianza. Inoltre, la Commissione ha dato istruzione ai suoi servizi di trasmettere sistematicamente e senza indugio qualsiasi elemento rilevato nella loro gestione tale da far presumere una frode.

Nondimeno, la Commissione condivide il parere della Corte per quanto riguarda talune differenze nel seguito dato alle relazioni e si adopererà per conseguire una migliore armonizzazione.

5.34. La Commissione condivide l'osservazione della Corte secondo la quale le certificazioni delle spese degli Stati membri devono basarsi su dati affidabili e richiama sistematicamente l'attenzione delle amministrazioni nazionali sulla necessità di controllare i dati che sono loro inviati da altre amministrazioni. In ogni caso, i servizi che gestiscono il FSE sono tenuti a verificare se le correzioni sono state apportate, mentre il settore «verifica contabile e ispezione» dispone di un sistema informatico di blocco dei flussi finanziari, il che permette di seguire da vicino le correzioni da apportare.

5.35. La riorganizzazione dei servizi del Fondo sociale ha naturalmente provocato forti movimenti di personale alla fine del 1993 e nel corso del 1994. Peraltro, l'utilizzazione di personale temporaneo è una scelta legata a vincoli di bilancio. Tutti i posti attribuiti al settore verifica contabile e controllo del Fondo sono oggi permanenti e che tale settore è stato altresì lievemente rafforzato.

Le riscossioni

5.37. Gli ordini di riscossione sono emessi a seguito della sottoutilizzazione degli stanziamenti da parte degli Stati membri nell'ultimo anno del programma operativo.

5.38. La Commissione è consapevole del fatto che un certo numero di ordini di riscossione relativi al FSE 1990-1993 restano ancora da eseguire.

Va tuttavia rilevato che si tratta essenzialmente di casi contenziosi, di fascicoli che richiedono chiarifiche e lunghe ricerche a livello sia dei servizi della Commissione che dei ministeri, destinatari di tutti gli ordini di riscossione relativi al FSE succitato, nonché di crediti ancora da riscuotere presso promotori falliti. Le relative modalità sono spesso lunghe e complesse e richiedono in alcuni casi un procedimento davanti alla Corte di giustizia.

Infine, la Commissione ha intensificato la riscossione dei crediti mediante compensazione dopo aver dato la possibilità allo Stato membro in causa di presentare le sue osservazioni conformemente all'articolo 6, paragrafo 1, del regolamento del Consiglio n. 2950/83.

La Commissione proseguirà l'operazione di liquidazione dei vecchi crediti FSE che sono ancora da riscuotere negli Stati membri e vigilerà a che, per quanto possibile, i rimborsi vengano effettuati più rapidamente e nella maggior parte dei casi mediante compensazione.

Essa esaminerà le modalità di applicazione della normativa relativa agli interessi di mora.

5.39. I servizi sono stati sensibilizzati a questo problema e invitati a redigere «Previsioni di crediti».

5.40. Quando la magistratura avvia un'azione giudiziaria a proposito di un fascicolo di formazione professionale cofinanziato dal FSE, i servizi della Commissione, sulla base delle informazioni raccolte sul posto o comunicate dallo Stato membro, determinano gli importi relativi alle azioni sotto inchiesta. Tali importi sono depurati dei saldi delle quote annuali presentati dallo Stato membro e sono oggetto di un controllo costante da parte dell'UCLAF e degli altri servizi in causa (ordinatore e controllore finanziario). I due casi della Toscana e della Sardegna sono stati oggetto di una comunicazione da parte delle autorità giudiziarie nazionali. Essi sono stati registrati nella base di dati PRE-IRENE e la Commissione li segue attentamente.

5.41. La Commissione approva Programmi operativi pluriennali, mentre l'approvazione delle azioni individuali è di competenza dello Stato membro. Qualora si riscontri l'inammissibilità totale o parziale di tali azioni, esse sono eliminate dal saldo dell'anno in causa e sostituite eventualmente con altre azioni ammissibili salvo sulla quota finale.

La sospensione dei pagamenti

5.43. La situazione descritta dalla Corte ha avuto luogo perché il saldo finale della quota 1993, che doveva essere presentato al più tardi il 30 giugno 1994, non lo è stato in quanto i PO sono stati prorogati di un anno. Pertanto, in tali casi, i saldi dell'ultima quota perverranno alla Commissione al più tardi nel giugno 1995. Si dovrà quindi attendere la domanda di saldo presentata per verificare se le anomalie constatate sono state corrette.

Per quanto riguarda l'eventuale penalità da infliggere dopo la scadenza del termine per l'adozione di misure correttive, la Commissione è tenuta a consultare lo Stato membro prima di prendere una decisione di riduzione [articolo 24 del regolamento (CEE) n. 2082/93]. Il termine per comunicare le osservazioni dello Stato membro è di due mesi. Tali osservazioni debbono integrare quelle del beneficiario finale, che deve essere messo in grado di dare il suo parere in tempo utile. Una decisione di riduzione può essere presa soltanto dopo aver potuto disporre di tale informazione e se la riduzione risulta giustificata e necessaria.

5.44. Le sospensioni temporanee di fascicoli possono essere spiegate con vari motivi, che trovano origine nella difesa degli interessi finanziari della Commissione.

Il seguito dato alle osservazioni della Corte

5.46. La Commissione ha esaminato in maniera approfondita tutti i casi citati dalla Corte. Essa ha inviato la sua analisi alla Corte precisando che soltanto in un caso esistevano fondati motivi per decidere una riduzione (punto 8.40 della relazione annuale 1993), che sarà effettuata nel quadro dell'esame della domanda di saldo del PO. In tutti gli altri casi non è stato possibile rilevare sufficienti elementi probanti per decidere una riduzione debitamente motivata.

Inoltre, essa ha proceduto ad un supplemento d'indagine nel quadro di un certo numero di casi sollevati dalla Corte. La Commissione rammenta che qualsiasi riduzione di sovvenzione deve essere debitamente motivata e rispettare, oltre la normativa comunitaria, le sentenze della Corte di giustizia, in particolare per quanto riguarda l'obbligo dei beneficiari finali di essere messi in grado di comunicare il loro parere in tempo utile. La Commissione s'impegna comunque ad organizzare riunioni regolari con la Corte al fine di seguire le conclusioni di tali relazioni di missione.

Le carenze constatate

5.47. Le azioni e i costi ammissibili al FSE sono definiti dal regolamento del Fondo sociale (2084/93). Al fine di precisare questa definizione, e di confrontarla alle situazioni concrete suscettibili d'interpretazione, nel 1994 la Commissione ha istituito un gruppo di lavoro composto da rappresentanti dei quattro Fondi strutturali, del controllo finanziario e del servizio giuridico.

Le conclusioni di tale analisi non sostituiranno le disposizioni dei regolamenti di base, ma permetteranno di garantire un approccio comune di talune nozioni fondamentali, fra cui quella di costo ammissibile.

In tutti i QCS approvati dalla Commissione figurano disposizioni in materia di esecuzione o precisazioni quanto alle regole di attuazione, in particolare per quanto riguarda il concetto di «beneficiario finale» (punto 4 delle disposizioni finanziarie allegate ai QCS). Vari criteri tecnici sono stati portati a conoscenza degli Stati membri nel 1994.

Quanto ai controlli, ritenuti insufficienti dalla Corte, la Commissione rammenta che nel 1994 il settore verifica contabile del Fondo sociale ha effettuato 69 missioni di controllo relative a 82 programmi operativi diversi. Tali controlli hanno dovuto essere effettuati da una squadra composta da soltanto 7 funzionari (2A + 5B). Essi hanno tra l'altro giustificato le sospensioni dei fascicoli che figurano nella tabella 5.3. della relazione 1994 della Corte.

La Commissione insisterà ulteriormente presso gli Stati membri per consolidare il sistema delle certificazioni, in particolare qualora organi nazionali o locali diversi collaborino alla raccolta dei dati da certificare.

5.49. Dopo aver analizzato il fascicolo, la Commissione s'impegna a verificare l'ammissibilità del caso citato dalla Corte e ad avviare, se del il caso, la procedura di cui all'articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88, dopo aver dato allo Stato membro la possibilità di pronunciarsi sul caso concreto.

5.51. L'ammortamento di beni destinati alle azioni di formazione costituisce una spesa ammissibile. Questa deve essere calcolata sulla base dei criteri di utilizzazione materiale e temporale, in riferimento ai periodi di ammortamento fissati dalle legislazioni nazionali. La Commissione s'impegna ad esaminare il caso citato dalla Corte e a ridurre, se del caso, gli importi non ammissibili.

5.52. Un recente controllo in Spagna ha permesso al Controllo finanziario di confermare il mancato rimborso da parte di uno Stato membro degli importi recuperati a seguito di controlli nazionali successivi al pagamento del saldo. A questo proposito è in corso un'azione di rettifica.

5.53. La Commissione conferma che talvolta esistono situazioni quali quella citata dalla Corte e che possono essere rilevate soltanto per il tramite di controlli sul posto. L'esistenza di tali pratiche ha indotto la Commissione ad esaminare molto attentamente gli importi dichiarati, in particolare sulla base delle informazioni raccolte nei Comitati di sorveglianza. In funzione di tale situazione sono in corso misure appropriate, in particolare la riduzione dei tassi dei primi e secondi anticipi.

5.55 5.56. In maniera generale, le varie situazioni citate dalla Corte illustrano gli inevitabili problemi iniziali di un nuovo periodo di programmazione basata su nuovi regolamenti.

Ciò detto, trattandosi di esempi precisi, accade spesso che i beneficiari finali della sovvenzione comunitaria siano scelti a seguito di una procedura di «candidatura aperta». In tali casi, la Commissione ritiene che il termine di tre mesi inizi soltanto il giorno della selezione effettiva del beneficiario.

Il cofinanziamento pubblico e la privatizzazione

Il cofinanziamento nazionale dopo la privatizzazione degli «enti pubblici»

5.58 5.63. La Commissione attribuisce particolare attenzione al problema sollevato dalla Corte e adotterebbe le misure appropriate per difendere gli interessi finanziari della Comunità.

5.64. I regolamenti (CEE) n. 2481/93, articolo 13 e (CEE) n. 2084/93 forniscono il quadro di riferimento legislativo sulla questione del cofinanziamento nazionale delle azioni cofinanziate.

5.65. La decisione di approvazione della Commissione precisa chi è il responsabile della gestione. La Commissione esaminerà molto attentamente la situazione.

LE PICCOLE E MEDIE IMPRESE (PMI)

Introduzione

5.69. Nel caso delle PMI, le informazioni di cui dispone la Commissione hanno permesso alla Corte di stimare l'intervento del FSE a favore delle PMI (vedasi a titolo d'esempio il punto 5.84). Nondimeno, la Commissione riconosce che la situazione potrebbe migliorare.

La definizione delle PMI

5.70. Come ha rammentato l'anno scorso, la Commissione considera che, dal punto di vista del FSE, una «PMI» è un'impresa che occupa meno di 500 dipendenti, cifra in genere ripresa nei documenti di programmazione.

5.71. I vari criteri suggeriti dalla Corte, in particolare quelli connessi alla proprietà del capitale, non mancano di pertinenza sotto l'aspetto concettuale, ma sono difficili da verificare e controllare. Pertanto, non se ne è tenuto conto nei documenti di programmazione.

5.72. La Commissione progredisce nel suo obiettivo di proporre una definizione delle PMI nel quadro delle azioni comunitarie. Le difficoltà incontrate in proposito spiegano il ritardo constatato.

L'analisi rivela che il concetto stesso di PMI è relativo a seconda delle branche di attività o dei paesi. Ciò spiega le difficoltà di armonizzare la definizione delle PMI nel quadro delle azioni comunitarie. Per quanto riguarda il Fondo sociale, è determinante il criterio del numero di dipendenti (meno di 500 persone).

L'aiuto comunitario a favore delle PMI da parte del FSE

La priorità attribuita alle PMI, la programmazione e la gestione

5.74. L'importanza attribuita alle PMI è una preoccupazione trasversale che supera la fissazione di obiettivi specifici. Tale preoccupazione è stata ulteriormente rafforzata dalla nuova disciplina adottata nel 1993.

Gli interventi del Fondo per il nuovo periodo sono stati oggetto di una valutazione preventiva globale, che offre una migliore visione globale rispetto ad una somma di valutazioni tematiche particolari delle varie priorità.

5.75. La Commissione condivide l'auspicio della Corte di vedere i partner sociali partecipare alla programmazione del Fondo sociale, ma incontra spesso in proposito talune difficoltà presso gli Stati membri e più ancora presso i rappresentanti delle PMI, talvolta meno strutturate e rappresentate.Nondimeno, in questo campo sono stati realizzati in questi ultimi tempi notevoli progressi e la Commissione può garantire alla Corte la sua grande determinazione di ottenere risultati positivi in materia.

5.76. La Commissione approva programmi operativi pluriennali di cui gli Stati membri assumono in seguito la gestione corrente. Non appena problemi come quelli rilevati dalla Corte sono riscontrati dal sistema di sorveglianza e di controllo, essa adotta immediatamente le misure che si impongono negli Stati membri per risanare la situazione.

Trattandosi dei ritardi italiani, sono in corso contatti al più elevato livello per risolvere i problemi citati dalla Corte.

Per quanto riguarda la Francia, sono state recentemente adottate nuove procedure che dovrebbero rendere la situazione più soddisfacente.

5.77. Le piccole imprese incontrano spesso difficoltà per accedere alle varie sovvenzioni proposte in tutti gli Stati membri, che siano cofinanziate o meno dal Fondo sociale.

Senza trascurare le necessità di trasparenza e di rigore, procedure semplici e rapide favoriscono maggiormente le piccole imprese che non hanno i mezzi materiali e umani per espletare troppe formalità amministrative.

La sorveglianza, il controllo e l'impatto

5.78. La Commissione condivide il parere della Corte. Peraltro, sono stati compiuti sforzi sistematici presso gli Stati membri affinché i partner sociali partecipino in maniera adeguata ai comitati di sorveglianza.

5.79. La Commissione riconosce che gli indicatori di sorveglianza statistici debbono essere migliorati. In tale prospettiva, essa prosegue la sua azione allo scopo di rafforzare i sistemi di sorveglianza facendovi partecipare esperti indipendenti che rilasciano un parere motivato sulle misure prese.

5.80. Secondo la Commissione, le certificazioni non possono essere la sola fonte d'informazione sull'impatto delle azioni realizzate. Per misurare tale impatto possono altresì essere utilizzate, in un secondo momento, le statistiche prodotte a livello degli Stati membri, di cui alcune sono finanziate dal FSE (esempio: il servizio di statistica del ministero del Lavoro in Portogallo).

5.81. La Commissione riconosce la necessità di miglioramenti per garantire l'ammissibilità dei tirocinanti in funzione delle priorità definite nei PO. Essa s'impegna a sensibilizzare gli Stati membri in proposito.

La Commissione ha del pari constatato che le domande di saldo contenevano talvolta imputazioni statistiche incorrette. Questo fenomeno non rimette in causa i costi attribuiti ai fascicoli, ma può avere come conseguenza una sottoutilizzazione degli importi attribuiti alle PMI.

5.82. Il FSE utilizza i 5 livelli di formazione professionale. Il problema citato dalla Corte non si pone in termini di comprensione, ma piuttosto in termini di armonizzazione del concetto, aspetto sul quale debbono essere compiuti progressi. La Commissione non sottovaluta questo problema, che è particolarmente importante per misurare l'impatto delle azioni cofinanziate e che sarà quindi attentamente esaminato nel quadro della valutazione dei programmi.

5.83. L'analisi dei criteri di ammissibilità e dei gruppi destinatari sono uno dei punti essenziali delle missioni di verifica contabile della Commissione. A fini di efficacia, al momento delle missioni di verifica contabile sul posto i suoi servizi verificano l'ammissibilità di tutti i gruppi destinatari, ivi comprese le PMI.

Per quanto riguarda la regione Rhône-Alpes, una missione ha avuto luogo nell'ottobre 1993. Essa ha riguardato l'insieme delle priorità indicate nel PO ed ha avuto per effetto la sospensione dei flussi finanziari e la proposta di riduzione, accettata, di 8 Mio di FF. Quanto alla Sicilia, le missioni di controllo hanno portato in un primo tempo alla sospensione del flusso finanziario, in attesa di una riorganizzazione dei servizi regionali che è del resto in corso.

5.84. Il FSE cofinanzia azioni di formazione e di aiuto all'assunzione nel quadro di tutti gli obiettivi dei Fondi strutturali. Comunque, per quanto riguarda gli obiettivi n. 3 e n. 4, dove interviene soltanto il FSE, i beneficiari sono giovani e disoccupati che non rientrano nel mercato del lavoro all'inizio dei corsi di formazione e non possono dunque essere imputati alle PMI o alle grandi imprese. È quindi difficile definire una percentuale precisa di beneficiari di azioni di formazione originari delle PMI.

5.85. La Commissione riconosce che i responsabili della gestione dei PO debbono prendere misure volte a facilitare l'accesso delle PMI alle sovvenzioni del FSE, in particolare per il tramite di campagne d'informazione e di sensibilizzazione.

5.86. La Commissione finanzia studi per il tramite dell'assistenza tecnica. Tali studi permettono di compiere valutazioni più precise quanto all'insieme degli obiettivi dei PO, ivi comprese le PMI.

Politica dell'impresa portata avanti dalla DG XXIII

A integrazione delle note dettagliate che costituiranno la risposta, punto per punto, alle osservazioni della Corte, la Commissione desidera attirare l'attenzione sui progressi realizzati dalla «politica dell'impresa portata avanti dalla DG XXIII» dalla sua origine in poi, nonché sulle modalità di gestione di tale politica.

Tali modalità privilegiano gli incentivi, segnatamente sotto forma di sostegno alle reti di intermediari che fungono da meccanismo demoltiplicatore dell'azione della Comunità presso le PMI e sotto forma di iniziative sperimentali o pilota che dimostrino - a livello dell'Unione - la fattibilità di programmi adeguati alle esigenze delle PMI. Competerà poi agli Stati membri, e agli intermediari delle imprese, provvedere al successivo sviluppo di tali programmi.

5.87. La Commissione può condividere il parere della Corte circa l'insufficienza dei mezzi finanziari destinati alla realizzazione delle azioni finalizzate ad attuare gli obiettivi della politica dell'impresa della Comunità. Essa ne trae la conclusione che occorre compiere uno sforzo supplementare per rafforzare le azioni di tale politica, la cui utilità è stata dimostrata dalla sua applicazione, allo scopo di ravvicinare progressivamente, segnatamente mediante l'europeizzazione degli intermediari delle imprese, un numero crescente di PMI della Comunità.

Prendendo come esempio un dato fornito dalle autorità francesi secondo le quali, su due milioni di imprese circa, solo 75 000 compiono delle operazioni più o meno regolari al di fuori del territorio francese, il raddoppio di tale cifra può costituire un obiettivo ambizioso e meritevole di essere perseguito dalla Comunità.

5.89. Le cifre indicate circa il numero di accordi effettivamente conclusi per BC-NET sono frutto delle risposte date da un numero limitato di membri.

5.90. Il Consiglio () ha riconosciuto i progressi compiuti in materia di semplificazione del contesto amministrativo e legislativo sebbene, come sostiene la Commissione e come è stato messo in evidenza dai recenti lavori dell'OCSE, i risultati siano difficili da quantificare.

5.91. Per quanto riguarda l'azione pilota sui capitali d'avviamento, la Commissione attende, per giudicarne i risultati, la fine del periodo di sperimentazione, il momento, cioè, in cui sarà possibile riscuotere gli anticipi rimborsabili ():

- nell'attesa, essa sottolinea che le conclusioni della valutazione esterna, fatta eseguire nel 1993 (), hanno messo in evidenza che «l'iniziativa europea sui Fondi per capitali d'avviamento rappresenta un contributo valido e importante, di fronte alla esiguità delle fonti di finanziamento, per le nuove imprese tecnologiche in Europa» (pag. 1) e che, alla data della valutazione, «il piano pilota aveva avuto un importante effetto di stimolo dei fondi di seed capital, contribuendo alla raccolta di oltre 36 milioni di ecu a tale obiettivo»; gli sforzi dei gestori per raccogliere fondi sul mercato sono stati assecondati dalla partecipazione finanziaria della Commissione e dalla credibilità in tal modo generata (pag. 12); essa ritiene, quindi, che gli obiettivi iniziali dell'azione - che erano quelli di dimostrare la fattibilità di un metodo per attirare capitali privati - siano stati raggiunti;

-inoltre la Commissione ritiene soddisfacenti i risultati ottenuti nella creazione di posti di lavoro, vista l'entità del contributo comunitario (8.8 milioni di ecu) e considerato che il costo teorico per il bilancio comunitario - pari a 5 170 ecu per posto di lavoro creato - è ben inferiore alle norme abituali. Poiché, per di più, si tratta di un meccanismo di anticipo rimborsabile, il contributo comunitario verrà recuperato, il che condurrà, di fatto, ad un costo reale per posto di lavoro creato ancora più basso;

- la crisi del mercato europeo dei capitali di rischio, diffusasi a partire dalla metà degli anni '80 - ed illustrata dalla quarta relazione sullo stato di avanzamento del piano pilota (), citato dalla Corte - conferma la necessità di agire in favore del capitale di avviamento;

- dopo l'avvio dell'azione pilota in Irlanda, le autorità di tale paese hanno incluso il sostegno al capitale d'avviamento tra gli obiettivi del programma operativo FESR 1994-1999. La Commissione ha posto fine al contratto con il fondo greco a causa del mancato rispetto dei criteri di selezione (partecipazione al capitale di imprese di nuova fondazione). Per il Portogallo, il candidato prescelto non è stato in grado di raccogliere capitali complementari sul mercato; contemporaneamente, però, nel quadro del PEDIP (Programma specifico di sviluppo dell'industria portoghese), sono state fondate due società di investimento in capitale di rischio, attive anche nel campo del capitale d'avviamento (NORPEDIP e SULPEDIP).

5.92. La voce «Osservazione e valutazione» si compone di cinque grandi categorie di spesa: l'Osservatorio europeo delle PMI, che pubblica una relazione annuale (); i lavori statistici condotti dall'ISCE in campi particolari, che sfociano soprattutto nella pubblicazione della relazione «Imprese in Europa» (); gli studi, le pubblicazioni e la partecipazione a manifestazioni specifiche; le sovvenzioni ad iniziative condotte da partner esterni; i lavori di valutazione della politica dell'impresa, effettuati ai sensi dell'articolo 5 della decisione del giugno 1993, e da realizzare durante gli esercizi 1995 e 1996 (); quest'ultimi consentono una valutazione, sia globale che per ogni singolo strumento, delle azioni condotte.

5.93. La Commissione prevede la creazione in seno alla DG XXIII di una cellula di bilancio facente capo al direttore generale; uno dei suoi compiti sarà quello di proporre l'introduzione di strumenti gestionali del tipo di quelli raccomandati dalla Corte.

5.94. Le relazioni esecutive sono destinate ai membri del Comitato di gestione di cui alla decisione del 14.6.1993. Esse riassumono succintamente ciò che è stato fatto dalla DG XXIII durante l'esercizio trascorso e vengono discusse dal Comitato contestualmente alla presentazione del programma di lavoro per l'anno in corso. Tale discussione riguarda soprattutto la comparazione progetto/realizzazione. Nella prossima relazione esecutiva (che riguarderà l'anno 1995) verranno integrati i suggerimenti della Corte relativi al confronto previsioni/realizzazioni e all'analisi degli eventuali scarti, anche finanziari.

5.95. I progressi che si sono verificati tra le due relazioni citate dalla Corte invitano a giudicare i risultati degli sforzi di coordinamento della Commissione su un periodo sufficientemente lungo. Tali relazioni, tuttavia, sono il prodotto di un lavoro collettivo dei servizi della Commissione e, di conseguenza, il loro scopo principale non è quello di evidenziare i meriti della DG XXIII per la crescente attenzione per le PMI nelle politiche comunitarie.

5.96. Vedasi risposta al punto 5.83.

Gli Euro Info Centres (EIC - Eurosportelli)

5.97. Il fatto che il progetto EIC assorba un terzo del bilancio della politica dell'impresa testimonia l'importanza attribuita all'obiettivo di informare le PMI. Il finanziamento comunitario rappresenta il 25 % circa del costo globale di funzionamento della rete degli EIC, mentre gli investimenti principali sono sostenuti dalle strutture ospiti.

Il potenziale target degli EIC, sull'insieme delle imprese dell'Unione, corrisponde a quel gruppo di imprese che, pur sensibili all'evoluzione dell'ambiente economico dovuta alla realizzazione del mercato interno, non sono ancora però pienamente inserite in un processo di europeizzazione e di internazionalizzazione: grazie alla profonda conoscenza che gli EIC hanno del tessuto industriale locale, è stato costituito uno schedario comprendente 2,2 milioni di imprese, delle quali 215 000 circa (pari al 10 %) possono essere considerate come clienti, cioè utilizzano regolarmente i servizi dell'EIC.

Inoltre, gli EIC diffondono le informazioni sulle attività dell'Unione attraverso la pubblicazione di articoli, informazioni od offerte di cooperazione su quotidiani regionali o locali (4 milioni di lettori circa) o in periodici, pubblicati dalle strutture ospiti, a diffusione specializzata (1,5 milioni di destinatari circa) oppure realizzano essi stessi prodotti d'informazione (circa 750 000 PMI destinatarie).

5.98. Fin dall'origine, il progetto pilota «Euroguichet entreprises» si iscrive nel quadro della politica generale di informazione () della Commissione. Inoltre, dal 1991, la DG XXIII ha chiesto il congelamento di ogni nuova rete, di qualunque tipo essa fosse, e ha proposto di concentrare, possibilmente in un unico punto (EIC, strutture ospiti o organismi simili), i nuovi centri di informazione a carattere economico istituiti da questa o quella direzione generale. Il gruppo di contatto, che ha effettuato l'inventario delle reti esistenti nel 1992, ha proposto un più efficace coordinamento tra le reti, basato su quanto raccomandato dalla DG XXIII nella comunicazione relativa alla politica dei centri di collegamento e delle reti (). Parallelamente, la DG XXIII ha intensificato le proprie relazioni con altre DG (ad esempio, taluni EIC sono anche centri di collegamento VALUE, membri della rete OPET o della rete EURES, contribuiscono al SIMAP o ad una guida al management ambientale per le PMI oppure a studi sull'impatto del mercato interno, partecipano al comitato di ascolto IVA, ecc.). Con i CEII, istituiti a partire dal 1984, con obiettivi (come gli insediamenti nelle zone dell'obiettivo n. 1, ed un orientamento che privilegia la promozione del trasferimento di tecnologia) sensibilmente diversi da quelli degli EIC, esistono già, di fatto, forme di cooperazione.

5.99. La copertura geografica della rete risponde ai criteri di selezione presentati nella comunicazione della Commissione relativa all'ampliamento del progetto «Euro Info Centre» (), riguardante la natura della struttura ospite nonché la volontà di conservare un fattore di prossimità relativa (priorità al livello regionale).

Su questa base, la selezione delle strutture ospiti è avvenuta attraverso inviti pubblici alla presentazione di candidature ed è il risultato di contatti, tra ciascun Stato membro e la Commissione, allacciati prima della selezione, al fine di garantire il rispetto dei principi enunciati (); eventuali doppioni, riscontrati dalla Corte in talune capitali, si spiegano con la presenza, in tali città, di strutture socioprofessionali particolarmente importanti che si occupano delle reti nazionali (teste di rete); tuttavia, nella prospettiva del dibattito intorno alla relazione sul futuro funzionamento delle reti, che essa trasmetterà prossimamente al Consiglio, la Commissione porrà la questione della copertura geografica di una rete in base all'evolversi della realtà nazionale.

La Commissione non è stata informata di particolari sviluppi avvenuti in Portogallo ed attende con interesse eventuali suggerimenti delle competenti autorità nazionali, facenti seguito all'esame della relazione sopraccitata.

5.100. La Commissione può condividere l'impressione, espressa dalla Corte, sul persistere di una carenza di informazione delle PMI; essa si richiama, però, alla relazione di valutazione degli EIC britannici () - realizzata su richiesta del governo britannico - la quale stima che gli EIC, nonostante gli sforzi che, obiettivamente, restano ancora da compiere, presentino sempre il miglior rapporto costo/qualità.

Il numero di richieste trattate, passato da 50 000 nel 1989 (anno di estensione della rete) a 285 000 nel 1994, non rispecchia il complesso dei compiti degli EIC i quali non si limitano a rispondere alle richieste ma mirano anche a stimolare l'interesse delle PMI per tutto quanto attiene alla sfera comunitaria.

5.101. Il sistema informatizzato di memorizzazione delle richieste/risposte, sperimentato su base pilota, è stato abbandonato nel 1995, soprattutto per le ragioni esposte dalla Corte.

5.102. La Commissione desidera completare la presentazione delle informazioni raccolte dall'indagine EOS-Gallup, dell'ottobre 1993 (): il 15,8 % dei dirigenti di PMI erano in grado di citare spontaneamente almeno il nome di un servizio della Comunità europea finalizzato ad aiutare le PMI (di questi, l'1,2 % citava gli EIC e l'1 % gli Eurosportelli o la loro variante nazionale); per contro, su un elenco di servizi della DG XXIII (EIC, Eurosportelli o la loro variante nazionale, BC-NET, BRE, EUROPARTENARIAT) il 43,3 % dei dirigenti interrogati era in grado di riconoscere almeno uno di tali nomi (di questi, il 47,7 % riconoscevano gli EIC e il 41,1 % gli Eurosportelli o la loro variante nazionale). Vista la modestia delle somme destinate alla promozione delle azioni comunitarie a favore delle PMI, la Commissione ritiene che non fosse possibile ottenere risultati di maggior entità.

Programma integrato a favore delle PMI e dell'artigianato

5.103. Viene allegata al presente documento () una presentazione delle azioni comunitarie in cui si articola il programma integrato. La Commissione sottolinea che il programma integrato fornisce un quadro strategico di riferimento, che permette di migliorare la visibilità delle azioni a favore delle PMI presenti nelle varie politiche comunitarie, ma non ha il compito di essere uno strumento operativo di programmazione diretta delle azioni e neppure quello di effettuare trasferimenti di bilancio, per queste azioni, in seno ad uno stesso programma.

La Commissione prende buona nota delle osservazioni della Corte, in merito all'introduzione di procedure per un coordinamento efficace che garantisca maggior coerenza alle azioni del programma integrato. Essa rifletterà nell'intento di formulare adeguate proposte in materia.

5.104. La Commissione sta elaborando una raccomandazione agli Stati membri relativa alla definizione delle PMI, che, attualmente, è allo studio del comitato di gestione istituito in virtù dell'articolo 4 della decisione del giugno 1993.

IL DIALOGO SOCIALE

5.107. L'incentivazione del dialogo sociale affidata alla Commissione dal trattato (articolo 118 B) consiste nell'aiutare i partner ad organizzarsi, a conoscersi meglio, ad essere più informati ed a comprendersi meglio a livello europeo.

Per quanto riguarda le azioni d'informazione e di formazione in vista dell'istituzione dei comitati aziendali europei (voce B3-4004), è in corso di completamento la relazione di valutazione tematica per il 1994.

5.108. Le popolazioni destinatarie potenziali variano in funzione delle linee alle quali ci si riferisce. Alcune sono aperte all'insieme dei partner sociali (4000), altre sono riservate ai soli rappresentanti dei lavoratori (4001, 4002, 4003, 4004). Uno studio compiuto nel 1993 ha permesso d'identificare l'insieme delle organizzazioni interprofessionali rappresentative a livello europeo. Tale studio sarà prossimamente completato da un'inchiesta analoga sulle organizzazioni settoriali. Per quanto riguarda le imprese multinazionali soggette alle disposizioni della direttiva 94/95/CE, sono in corso studi volti a redigere un inventario delle imprese che potrebbero essere indotte a creare un Comitato aziendale europeo o ad avviare una procedura d'informazione o di consultazione.

5.109. La Commissione è consapevole della situazione descritta dalla Corte, che si spiega essenzialmente con il fatto che i datori di lavoro introducono un numero limitato di progetti.

5.110. L'importo di 317 704 ecu sarà ridotto, per la parte considerata non ammissibile all'atto dei controlli, dopo aver ricevuto le informazioni suppletive richieste ai beneficiari.

Agli organismi in causa sarà inoltre richiesto il rimborso degli importi indebitamente pagati che verranno considerati come definitivamente non ammissibili.

Per quanto riguarda l'IVA, alcuni organismi controllati possono recuperarla. Al momento delle visite di controllo nessuno di loro aveva ancora proceduto a tale recupero. La Commissione rammenterà comunque agli organismi i loro obblighi in materia di IVA.

5.111. Nel 1995 la Commissione si è garantita la collaborazione di due altre persone che partecipano attivamente agli incontri, il che permette di aumentare il numero di azioni controllate sul posto.

Inoltre, la «guida» all'introduzione delle domande comprende una nota esplicativa dettagliata sulle spese ammissibili e le spese non ammissibili.

5.112. La Commissione procederà alla riscossione della differenza fra l'anticipo pagato e la spesa reale. La nuova sovvenzione che è stata accordata sarà pagata soltanto dopo regolarizzazione del fascicolo.

CONCLUSIONI

5.113. La Commissione proseguirà i suoi sforzi per migliorare la gestione finanziaria e la programmazione del FSE. La presentazione dell'importo totale degli obblighi contratti dalla Commissione nelle sue decisioni di concessione del contributo del FSE nei conti annuali, chiesta dalla Corte, supera, a livello dei principi, il contesto del solo FSE. La Commissione constata che il regolamento finanziario non le impone alcun obbligo in materia. Tuttavia, alla luce dei principi contabili generalmente ammessi, tale presentazione potrebbe essere prevista a livello degli impegni fuori bilancio.

La Commissione intende esaminare la succitata presentazione nel contesto della prossima revisione del regolamento finanziario.

Senza contestare l'analisi della Corte sulla giustificazione degli impegni e dei pagamenti, la Commissione sottolinea che tali problemi di tecnica contabile non incidono sulla trasparenza dei conti. D'altra parte, la Commissione riconosce una certa sovrautilizzazione apparente degli stanziamenti, ma sottolinea che questo problema tecnico è relativamente minore rispetto alla sottoutilizzazione reale.

5.114. In applicazione delle decisioni di attribuzione dei Consigli europei di Bruxelles nel 1988 e di Edimburgo nel 1992, la normativa comunitaria prevede che la Commissione approvi forme d'intervento a carattere globale con gli obiettivi, la descrizione generale delle misure e l'impatto previsto. In tale sistema, l'approvazione delle azioni individuali è di competenza dello Stato membro nel rispetto delle condizioni stabilite dalla decisone comunitaria. Se per un'azione particolare esistono problemi particolari, la Commissione prende le misure adeguate, in particolare la sospensione totale o parziale dei pagamenti delle quote annuali o lo stralcio delle azioni non ammissibili dalle domande di saldo. Ciò implica che per tali azioni non ci sarà un cofinanziamento comunitario. La Commissione condivide la preoccupazione della Corte quanto alla necessità di migliorare il recupero delle somme indebitamente versate e proseguirà i suoi sforzi per conseguire questo obiettivo. Essa sottolinea peraltro le difficoltà pratiche connesse a tale tipo di azione.

Inoltre, la Commissione ha inteso rafforzare la protezione degli interessi finanziari delle Comunità mediante proposte orizzontali di regolamento e di convenzioni che saranno prossimamente adottate e che riguardano in particolare la questione delle sanzioni.

5.115. La Commissione riconosce la difficoltà di misurare le azioni di formazione sul miglioramento della competitività delle imprese in generale e delle PMI in particolare, ma rammenta che gli Stati membri possono disporre di fondi di grande entità per la formazione dei lavoratori delle PMI e che questa politica viene proseguita e rafforzata nell'attuale periodo di programmazione.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).6

5.116. Le preoccupazioni della Corte sono condivise dalla Commissione, poiché la valutazione dell'attuazione della decisione 93/379/CEE del 14 giugno 1993 è sul punto di essere affidata ad un consulente esterno a seguito di un bando di gara pubblicato nella Gazzetta ufficiale. I risultati saranno oggetto di un attento esame da parte della Commissione - e delle altre istituzioni comunitarie - nel quadro delle proposte che essa deve fare per il proseguimento della politica da condurre a favore delle PMI oltre il 31 dicembre 1996.

Peraltro, la Commissione sta elaborando un piano sul funzionamento futuro delle reti della politica d'impresa (EIC, BC-NET e BRE) che permetterà una riflessione approfondita su questi strumenti specifici e sulla loro sinergia con altri strumenti comunitari.

5.117. Il dialogo sociale è uno strumento di regolazione sociale, che permette di orientare le proposte della Commissione e le decisioni del Consiglio. Esso permette inoltre di sviluppare uno spazio contrattuale per la fissazione di regole in materia di condizioni di lavoro. Il ruolo essenziale del dialogo sociale è stato riconosciuto nel Trattato. Esso è stato rammentato nel libro bianco della Commissione su «Crescita, competitività e occupazione» e, più recentemente, nelle conclusioni del Consiglio europeo di Essen.

Gli attuali stanziamenti di bilancio, molto limitati, non corrispondono al ruolo politico centrale che sono chiamati a svolgere i partner sociali a livello europeo. In tale contesto, sono approvate soltanto le azioni che presentano un valore aggiunto comunitario rispetto ad azioni nazionali.

A livello europeo, le organizzazioni dei datori di lavoro e dei lavoratori sono pienamente informate delle possibilità esistenti. Una pubblicità intensiva sul piano nazionale rischierebbe di suscitare una forte massa di domande che non potrebbero essere soddisfatte a causa degli stanziamenti limitati a favore del dialogo sociale. Come indicato al punto 5.111, sono state adottate misure per migliorare la gestione e ai candidati beneficiari sono state fornite informazioni che riguardano, fra l'altro, l'ammissibilità delle domande, per indicare loro le restrizioni applicate alle spese prese in considerazione.

5.118. La Commissione condivide le preoccupazioni espresse dalla Corte. Essa osserva che lo scopo essenziale della valutazione ex ante dei nuovi QCS era di individuare meglio gli obiettivi da conseguire e che la sorveglianza specifica della transnazionalità dei PIC in corso di attuazione costituisce uno degli aspetti essenziali del successo di tali programmi. Infine, essa rammenta l'esistenza del nuovo sistema di selezione delle azioni innovative mediante il ricorso ad esperti indipendenti.

ALLEGATO Azioni comunitarie nel quadro del programma integrato a favore delle imprese

1. AZIONI CONCERTATE

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

2. CONTRIBUTI COMUNITARI

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

NB: Principali fonti di finanziamento

Programma PMI 1993-1996: 112,2 milioni di ecu

IC PMI 1994-1999: 1 miliardo di ecu

Iniziativa Adapt 1994-1999: mumerosi obiettivi PMI nel quadro di una dotazione di 1,4 miliardi di ecu

Fondi di struttura 1994-1999: Quadri comunitari di sostegno ed altre iniziative comunitarie

4° programma-quadro R& ST 1995-1999: numerosi abiettivi PMI nel quadro di una dotazione di 12,3 miliardi di ecu

Prestiti globali BEI: 1 miliardo di ecu, per la competitività delle PMI

Bonifici d'interesse (2 %): 45 miliondi di ecu per 1994 e 22,75 milioni di ecu per il 1995

FEI: 2 miliardi di ecu di capitale a titolo di garanzia e, successivamente, partecipazioni dirette

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

CAPITOLO 6 (*) Gli strumenti finanziari per l'ambiente: «LIFE» ed i suoi predecessori

6.0. INDICE Punti

Introduzione 6.1 - 6.6

Cenni storici 6.1 - 6.6

L'analisi finanziaria 6.7 - 6.8

L'analisi del sistema 6.9 - 6.11

La selezione dei progetti 6.12 - 6.14

L'iter decisionale 6.15 - 6.17

La sorveglianza, il controllo e la valutazione dei progetti 6.18 - 6.19

La realizzazione dei progetti 6.20 - 6.36

I ritardi nella realizzazione dei progetti 6.20 - 6.26

Il carattere innovatore dei progetti 6.27

Il coordinamento e la diffusione dei risultati 6.28 - 6.29

La sorveglianza dei progetti 6.30 - 6.36

Conclusioni 6.37 - 6.42

INTRODUZIONE

Cenni storici

6.1. È solo con l'Atto unico europeo del febbraio 1986 - entrato in vigore nel 1987 - che le considerazioni sull'ambiente hanno assunto una rilevanza basilare. L'introduzione nel testo stesso del trattato degli articoli 130 R e T, che si riferiscono esclusivamente all'ambiente, consente alla Comunità di dotarsi di un apparato giuridico e regolamentare meglio rispondente alle esigenze ed agli impegni effettivamente già assunti in materia.

6.2. Le azioni comunitarie esistenti per l'ambiente sono previste da branche diverse della legislazione comunitaria. Direttive per la protezione ambientale contengono norme in specie sulla valutazione dell'impatto ambientale di taluni tipi di progetti (). Alcuni programmi dei Fondi strutturali trattano aspetti dell'ambiente nel contesto dei loro più ampi obiettivi e prevedono l'assegnazione di fondi consistenti a progetti destinati a migliorare l'ambiente. Per le spese delle linee di bilancio destinate interamente ai programmi per l'ambiente è responsabile la direzione generale XI della Commissione. Queste spese specifiche per l'ambiente sono state erogate nel quadro di quattro programmi di azioni pluriennali adottati nel 1974, nel 1977, nel 1983 e nel 1987 (). Le tabelle 6.1 e 6.2 mostrano gli stanziamenti specifici destinati alle spese nel settore dell'ambiente per il triennio 1992-1994; sono escluse le spese dei Fondi strutturali. La relazione speciale n. 3/92 della Corte sull'ambiente () verte su alcuni aspetti delle attività dei Fondi strutturali.

6.3. Il trattato di Maastricht dà una nuova dimensione alla protezione ambientale, che diventa una politica comunitaria nel senso pieno del termine. Ad esempio, il «Programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile» (qui di seguito chiamato «quinto programma») (), entrato in vigore nel marzo 1993, riprende le conclusioni di Maastricht e fissa basi concrete per le politiche e le azioni ambientali. Sono stati così selezionati cinque settori d'intervento: l'industria, l'energia, i trasporti, l'agricoltura e il turismo. In questo contesto le misure LIFE si prefiggono la tutela degli ambienti naturali ed il ripristino degli spazi degradati dalle attività umane.

6.4. Il programma LIFE (), come i suoi predecessori (ACNAT, ACE, MEDSPA e NORSPA) (), parimenti trattati in questo capitolo, consentono di sviluppare nuovi metodi e nuove tecniche direttamente connessi ad obiettivi ambientali specifici, attraverso la realizzazione di numerosi progetti, spesso di dimensioni ridotte. Un obiettivo generale enunciato dal regolamento LIFE consiste nel «contribuire allo sviluppo e all'applicazione della legislazione e della politica comunitaria nel settore dell'ambiente». Esso rende quindi concrete, in termini di obiettivi e di finanziamenti, le conquiste del trattato di Maastricht. Per il periodo 1991-1995 è disponibile una dotazione di 400 Mio ECU. Inoltre, il programma LIFE deve essere realizzato applicando il principio «chi inquina paga» e quello della sussidiarietà ().

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

6.5. A norma del regolamento LIFE, questo sostegno finanziario è destinato ad azioni preparatorie, di dimostrazione, di sensibilizzazione, d'incentivazione e di assistenza tecnica. Inoltre deve contribuire al ripristino ed alla conservazione degli habitat naturali minacciati e della fauna e della flora selvatiche.

6.6. Il presente capitolo si basa su verifiche che la Corte ha svolto presso servizi della Commissione ed una serie di organismi che gestiscono e/o che sono beneficiari dei progetti finanziati in cinque Stati membri (Germania, Grecia, Spagna, Francia e Portogallo) nel contesto dello strumento LIFE e degli strumenti precedenti(4). Le osservazioni formulate vertono su una serie di aspetti di gestione interna e, in particolare, sulle procedure d'istruzione, di decisione, di sorveglianza e di controllo dei progetti. Esse riguardano inoltre gli aspetti connessi al coordinamento fra la Commissione e gli Stati membri ed il risultato dei finanziamenti.

L'ANALISI FINANZIARIA

6.7. La tabella 6.1 illustra la situazione degli stanziamenti di bilancio per l'ambiente per gli esercizi 1992-1994. Gli stanziamenti d'impegno per questo periodo ammontano in totale a 228 Mio ECU. I progetti LIFE sono finanziati dalla linea di bilancio B4-3200, i cui stanziamenti d'impegno per il 1994 sono stati utilizzati quasi al 100 %. La situazione è diversa per gli stanziamenti di pagamento disponibili per l'esercizio 1994. Degli stanziamenti di pagamenti iscritti nel bilancio 1994 (60,5 Mio ECU), solo 6 Mio ECU (10 %) sono stati utilizzati. Tenendo conto dell'importo dei pagamenti eseguiti a fronte di stanziamenti d'impegno riportati dagli esercizi precedenti (23,7 Mio ECU), il totale dei pagamenti eseguiti nel 1994 non supera i 30 Mio ECU. Di conseguenza si è proceduto ad un riporto di stanziamenti per oltre 30 Mio ECU (51 % degli stanziamenti di pagamento iscritti nel bilancio 1994). Ciò denota le carenze delle procedure di programmazione e di decisione relative ai progetti da finanziare.

6.8. Dalla tabella 6.2 risulta che gli importi ancora da liquidare per LIFE e gli strumenti finanziari che lo hanno preceduto ammontano, al 31 dicembre 1994, a 189 Mio ECU. Nel 1994, la Commissione ha provveduto a 230 disimpegni per un totale di oltre 3,5 Mio ECU. Otto di questi disimpegni riguardano progetti LIFE per un importo di oltre 1,6 Mio ECU. Questa situazione riflette le notevoli difficoltà constatate nella realizzazione dei progetti che hanno preceduto il programma LIFE.

L'ANALISI DEL SISTEMA

6.9. Il regolamento LIFE prevede, nel suo allegato, quattro tipi di azioni da finanziare sul territorio dell'Unione europea: la promozione dello sviluppo sostenibile e della qualità dell'ambiente, la tutela degli habitat e della natura, le strutture amministrative e i servizi per l'ambiente, nonché l'educazione, la formazione e l'informazione. Delle risorse dello strumento LIFE, il 40 % è assegnato alla «Promozione dello sviluppo sostenibile e della qualità dell'ambiente» ed il 45 % alla «Tutela degli habitat e della natura». Inoltre, per dimostrare il carattere transfrontaliero della problematica ambientale, il 5 % del bilancio annuo di LIFE è destinato ad azioni al di fuori del territorio comunitario.

6.10. Il tasso del contributo comunitario varia fra il 30 % ed il 100 % del costo totale per i progetti del settore «Non-natura» e fra il 50 % ed il 75 % per i progetti del settore «Natura». L'istruzione, la sorveglianza e la valutazione dei progetti da finanziare in questi due settori di azione sono affidate a due servizi distinti della direzione generale XI della Commissione (DG XI), incaricata di gestire lo strumento LIFE nel suo complesso.

6.11. Per assolvere questi compiti, la DG XI è assistita da due comitati: il «comitato habitat», previsto dalla direttiva «Habitat» 92/43/CEE (), che formula pareri sulle azioni da realizzare nell'ambito del settore «Natura» di LIFE, ed il «comitato LIFE», previsto dal regolamento LIFE (articolo 13), che decide formalmente in merito all'elenco definitivo dei progetti da finanziare sia per il settore «Natura», sia per il settore «Non-natura». Poiché il regolamento LIFE non prevede un nesso diretto fra i due comitati, nella sua struttura attuale il «comitato LIFE» si limita ad avallare i pareri del «comitato habitat».

La selezione dei progetti

6.12. Ogni anno la Commissione pubblica il 30 settembre un documento che indica le priorità per tutti i settori d'azione dello strumento LIFE. Questa guida è trasmessa agli Stati membri, che provvedono a diffonderla presso gli organismi suscettibili di presentare progetti. Parallelamente la Commissione pubblica nella Gazzetta ufficiale una richiesta di dichiarazioni d'interesse. A norma del regolamento gli Stati membri trasmettono «alla Commissione le proposte di azioni da finanziare» (articolo 9, paragrafo 1).

6.13. In alcuni Stati membri (Danimarca, Spagna, Francia, Irlanda, Italia e Regno Unito) la Commissione ha concluso contratti con consulenti ed organismi privati, che, fra altre attività e prestazioni di servizi, provvedono alla diffusione della guida, consigliano i beneficiari potenziali, aiutano a preparare la domanda, raggruppano i progetti futuri e valutano ex post le azioni realizzate. L'aiuto al beneficiario per l'istruzione del progetto è incompatibile con i compiti di sorveglianza e di valutazione, che dovrebbero essere affidati ad un organismo indipendente.

6.14. Con questa procedura la Commissione si sostituisce in parte allo Stato membro per l'assolvimento ed il finanziamento di compiti ad esso affidati dal regolamento. Di conseguenza, il ruolo degli Stati membri resta in pratica limitato a trasmettere formalmente alla Commissione elenchi di progetti classificati secondo le priorità già stabilite dal documento del 30 settembre.

L'iter decisionale

6.15. Oltre alle responsabilità in materia di selezione dei progetti LIFE, il servizio «Non-natura» della direzione generale XI della Commissione è incaricato di esaminare, nell'ambito della procedura di consultazione, i programmi e progetti provenienti dagli altri servizi della Commissione, e di valutare gli studi sull'impatto ambientale previsti dalla direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985.

6.16. Questo servizio, che comprende solo pochi agenti, non può disporre di tutte le conoscenze scientifiche necessarie per potersi pronunciare sugli aspetti talvolta molto tecnici trattati negli studi sull'impatto ambientale, o su quelli contenuti negli studi preliminari per i progetti LIFE. Per ovviare a questo inconveniente, nel 1994 la Commissione ha affidato a gruppi di esperti scientifici l'esame del complesso dei progetti presentati per beneficiare del finanziamento LIFE. In queste condizioni, l'esame, da parte del servizio, di questi documenti, che è fondamentale, spesso si limita agli aspetti formali di presentazione delle relazioni secondo le norme regolamentari.

6.17. Fino all'esercizio 1993, per ogni progetto LIFE veniva concluso un contratto individuale fra la Commissione ed il beneficiario finale. Dal 1993 i progetti LIFE «Natura» formano oggetto di una decisione della Commissione seguita da un contratto fra la Commissione e il beneficiario. I progetti del settore «Non natura» formano oggetto di una decisione che comprende le «clausole standard dei contratti» applicabili per progetto. I cambiamenti intervenuti da allora non hanno avuto l'effetto di accelerare l'iter decisionale. Per la maggior parte dei progetti approvati per l'esercizio 1994, il comitato LIFE li ha approvati tardivamente, nell'ottobre 1994, e la decisione globale della Commissione è stata presa nel dicembre dello stesso anno. Le lettere per i beneficiari sono state inviate fra l'ottobre 1994 e il dicembre 1994. Se le decisioni fossero prese più rapidamente, si otterrebbe una migliore liquidazione degli impegni e si limiterebbe il volume dei riporti degli stanziamenti di pagamento.

La sorveglianza, il controllo e la valutazione dei progetti

6.18. A norma dell'articolo 12 del regolamento LIFE, i progetti cofinanziati devono essere sorvegliati e controllati efficacemente. Nel 1994 i servizi della Commissione hanno svolto sette visite di controllo in loco negli Stati membri per verificare gli aspetti finanziari e l'ammissibilità dei progetti. Per le azioni attuate al di fuori del territorio comunitario, che rappresentano il 5 % dei mezzi finanziari di LIFE, la Commissione non ha mai svolto controlli in loco.

6.19. La Commissione delega ai consulenti privati, già citati al punto 6.13, la sorveglianza, la valutazione ed il controllo tecnico dei progetti. Tuttavia, questi organismi non sono autorizzati ad espletare il controllo contabile delle operazioni, che, dal 1993, è svolto per ogni progetto cofinanziato da un organismo riconosciuto con cui il beneficiario stesso conclude un contratto (cfr. il paragrafo 3.3, allegato 2, di ogni decisione LIFE). Peraltro, i consulenti con cui la Commissione ha concluso contratti, operano solo in sei Stati membri: Danimarca, Spagna, Francia, Irlanda, Italia e Regno Unito (cfr. i punti 10.22 e 10.23 della presente relazione). La Commissione non fa una sintesi di queste valutazioni, né le utilizza sistematicamente. Eppure, i risultati di queste valutazioni dovrebbero costituire una delle basi per la definizione annuale delle priorità di LIFE e per la sua programmazione plurien- nale.

LA REALIZZAZIONE DEI PROGETTI

I ritardi nella realizzazione dei progetti

6.20. La Corte ha controllato una ventina di progetti cofinanziati nell'ambito degli strumenti ACE, ACNAT, MEDSPA, NORSPA e LIFE, la maggior parte dei quali ha registrato notevoli ritardi nella realizzazione, che possono estendersi fino a cinque anni.

6.21. Per le amministrazioni nazionali o locali la realizzazione dei progetti ambientali, e in specie dei progetti LIFE «Non-natura», ha spesso un carattere sperimentale od innovatore e non sempre esistono procedure amministrative formali per la realizzazione di tali progetti. La Commissione ed i beneficiari dell'aiuto possono trovarsi di fronte ad una serie di difficoltà, che causano ritardi e che possono comportare modifiche importanti degli obiettivi stessi del progetto. Ad esempio, in Grecia una parte dei progetti di gestione dell'ecosistema dell'isola di Salamina consisteva nella creazione di una stazione biologica di trattamento dei rifiuti solidi urbani, per un importo di 995 000 ECU. Il progetto infine realizzato comprende un sistema di raccolta, di compattazione e di trasporto dei rifiuti in un altro sito. Esempi analoghi sono stati riscontrati in altri Stati membri (Spagna, Germania). Complessivamente questo problema è stato rilevato per 4 dei 17 progetti «Non-natura» controllati in questi Stati.

6.22. La realizzazione dei progetti del settore «Natura» di LIFE richiede spesso la disponibilità di terreni da classificare come zona protetta o riserva naturale. L'acquisto o l'esproprio dei terreni sono procedure spesso lunghe e che provocano ritardi importanti. È questo il caso, in Francia, di un progetto di acquisto e di classificazione di zone umide della vallata della Loira, finanziato con un importo di 800 000 ECU. Lo stesso tipo di problema è stato osservato in Grecia, in Spagna e in Portogallo. Complessivamente, queste difficoltà sono state riscontrate in 4 dei 15 progetti «Natura» control- lati.

6.23. La qualità insufficiente della preparazione dei progetti, constatata spesso, in particolare per quanto riguarda l'esame della loro fattibilità, può a sua volta essere fonte di ritardi notevoli. In Spagna, un progetto per la costruzione di un impianto di depurazione delle acque reflue (contributo comunitario di 800 000 ECU) è stato trattato, nel corso della realizzazione, in uno studio costi/benefici ed efficacia, i cui risultati hanno posto in risalto che il progetto non rispondeva alle necessità ed hanno portato a modificarlo radicalmente, con la costruzione di undici impianti di depurazione di dimensioni minori. Modifiche di tale entità apportate ai progetti finanziati dovrebbero formare oggetto di una nuova decisione della Commissione e comportare l'abbandono formale del progetto iniziale.

6.24. Nello stesso Stato membro la Commissione ha partecipato con un importo di 1 018 556 ECU all'acquisto di terreni inondabili, destinati alla creazione di una riserva naturale per conto di una fondazione privata. Per due anni l'amministrazione spagnola ha interrotto i lavori di attuazione del progetto poiché, secondo la legge nazionale, le acque restano proprietà dello Stato. La fondazione, che aveva iniziato i lavori, non aveva provveduto a chiedere l'autorizzazione amministrativa necessaria per realizzarli su terreni demaniali. La Commissione dovrebbe assicurarsi in via preliminare che le realizzazioni che finanzia rispettano le normative in vigore negli Stati membri.

6.25. Si sono potuti constatare ritardi importanti anche nei circuiti finanziari. Ad esempio, un progetto LIFE, realizzato a San Pietroburgo (Russia) per un importo di 1 200 000 ECU, ha registrato ritardi tali, nella trasmissione al beneficiario finale dei versamenti comunitari (più di otto mesi fra la domanda di versamento del secondo anticipo e la data in cui il beneficiario l'ha ricevuto), che la sua realizzazione alla fine del 1994 era compromessa per mancanza di disponibilità finanziarie.

6.26. Il complesso dei problemi menzionati è spesso sottovalutato dai responsabili della gestione del progetto all'atto della sua preparazione, ma anche dai servizi nazionali e comunitari nella fase d'istruzione. Eppure, per definizione, i progetti ambientali incontrano spesso difficoltà imprevedibili di ordine climatico o biologico, che causano ritardi supplementari negli effetti attesi dal progetto. L'accumularsi dei ritardi può essere tale da rimettere in questione l'impatto di un progetto, in particolare quando si tratta della protezione o della reintroduzione di una specie minacciata. La Commissione e gli Stati membri devono far sì che la preparazione dei progetti sia di qualità sufficiente.

Il carattere innovatore dei progetti

6.27. Il regolamento LIFE prevede che il suo sostegno finanziario riguarda in particolare «azioni preparatorie e di dimostrazione» (articolo 2). Il loro carattere pilota o innovatore consentirebbe di distinguerle dagli altri progetti dello stesso tipo ma infrastrutturali, finanziati da altre fonti comunitarie. Tuttavia, in alcuni casi, questo carattere resta da dimostrare, come la Corte ha potuto rilevare per progetti in Grecia, Francia e Italia. La Commissione dovrebbe vigilare sul mantenimento del carattere innovatore, anche dopo cambiamenti che taluni progetti subiscono all'atto della realizzazione.

Il coordinamento e la diffusione dei risultati

6.28. L'esecuzione corretta del programma LIFE presuppone un coordinamento efficace, in particolare fra la Commissione e gli Stati membri, ma anche all'interno dei servizi comunitari e nazionali. Questo coordinamento consente di dare ai progetti cofinanziati una migliore divulgazione in merito ai risultati dell'esperienza e degli studi scientifici svolti. Questa diffusione è necessaria non solo per «garantire la divulgazione delle conoscenze in materia di corretta gestione dell'ambiente», ma anche per evitare la ripetizione di studi simili.

6.29. In Grecia, ad esempio, un intervento comunitario finanziava uno studio ed un'azione pilota relativi alla gestione dei rifiuti solidi per le isole greche, per un importo di 373 000 ECU. Al tempo stesso, due progetti simili erano finanziati nell'isola di Salamina per un importo di 1 280 124 ECU, senza che il responsabile della gestione di questi progetti fosse informato dell'esistenza del progetto precedente. Un altro studio accompagnato da un'azione pilota sullo stesso tema, riguardante l'insieme delle isole comunitarie nel Mediterraneo e nell'Atlantico, sta per essere finanziato da un altro servizio della stessa direzione generale.

La sorveglianza dei progetti

6.30. Carenze si sono constatate anche nella sorveglianza dei progetti da parte dei servizi competenti della Commissione e degli Stati membri. In Francia, un progetto per la conservazione di piante aromatiche, gestito da un organismo dipendente dalla prefettura regionale, è stato realizzato solo in parte poiché nel gennaio 1993 l'organismo in causa è stato messo in liquidazione. In questa situazione la Commissione avrebbe dovuto recuperare l'importo di 86 450 ECU che aveva versato per questo progetto, non appena informata della messa in liquidazione dell'organismo. È solo nel gennaio 1995 che essa ha avviato le azioni relative alla chiusura finanziaria del progetto.

6.31. Il fatto che manchino procedure amministrative idonee e che le autorità nazionali e locali non partecipino all'attuazione ed alla sorveglianza dei progetti, è spesso associato ad un'insufficiente informazione preliminare del pubblico. La creazione di una riserva naturale o di una zona protetta senza prendere le misure necessarie per farla accettare alla popolazione locale, può essere facilmente sentita da quest'ultima come contraria ai suoi interessi, e ne possono sorgere rischi per la riuscita del progetto. È giocoforza constatare che queste difficoltà attualmente persistono, ad esempio, nel caso del risanamento delle lagune di Setúbal (Portogallo), dove 600 costruzioni abusive ma in passato tollerate dal potere pubblico sono state distrutte senza prevedere una contropartita per la popolazione interessata.

6.32. Il ruolo degli Stati membri permane molto limitato, anche sotto il profilo del coordinamento dei loro stessi servizi. In Andalusia (Spagna) due progetti, presentati nel 1989 e nel 1990, riguardavano il miglioramento della tecnologia che consente di eliminare i rifiuti inquinanti prodotti dall'estrazione dell'olio d'oliva. Il secondo progetto era la continuazione del primo. Ad un terzo progetto avente lo stesso obiettivo è stato attribuito nel 1993 un aiuto a titolo dello strumento finanziario di coesione. Questo progetto tecnologicamente più avanzato ha reso obsoleti i due progetti iniziali, ma quello del 1990 è stato abbandonato solo nel giugno 1994, mentre il terzo progetto è stato operativo dalla prima metà del 1993.

6.33. L'allegato della raccomandazione 75/436 del Consiglio del 3 marzo 1975 prevede l'applicazione uniforme, in tutta la Comunità, del principio «chi inquina paga» e dell'imputazione dei costi che ne risultano, per evitare che «gli scambi e l'ubicazione degli investimenti vengano pregiudicati da distorsioni della concorrenza». Il trattato di Maastricht conferma questa posizione, sottolineando la necessità di non penalizzare le imprese più rispettose dell'ambiente. Anche se la Commissione non è in grado di garantire tale risultato ovunque nella Comunità, il principio «chi inquina paga» dovrebbe essere applicato con equità in ogni Stato.

6.34. Tuttavia, come la Corte ha constatato in occasione dei suoi controlli, questo principio non è sempre rispettato nella realizzazione dei progetti. In Francia la Commissione ha finanziato per 700 000 ECU la creazione di un'unità pilota di depurazione biologica delle acque residue di una cantina cooperativa. Uno studio di fattibilità, svolto in precedenza dall'impresa che è stata incaricata dell'esecuzione dei lavori, presentava notevoli lacune tecniche e ha dato luogo, in definitiva, alla costruzione di un'unità di trattamento poco efficace, di costo elevato, sovradimensionata rispetto al fabbisogno della cooperativa e comunque priva di carattere innovatore. I costi eccessivi di costruzione e di funzionamento dell'unità in causa hanno comportato un notevole aumento dei costi di produzione. Pertanto l'impresa si è trovata in una posizione non concorrenziale rispetto ad altre con lo stesso tipo di produzione, ma che non avevano dovuto impegnarsi in tale investimento. Questa situazione ha costretto l'impresa a licenziare, nel 1994, una parte del personale e l'ha posta in una situazione finanziaria particolarmente delicata. Questo esempio è in contrasto con i principi richiamati al punto 6.33.

6.35. Le deficienze constatate nella presentazione dei progetti e nella loro sorveglianza creano casi di ammissibilità dubbia delle spese riscontrati negli Stati membri. In Germania, ad esempio, spese per un importo di 150 000 ECU, inizialmente previste per finanziare la creazione di una struttura amministrativa destinata ad informare il pubblico sull'ambiente, sono state erogate per acquistare una nave per la ricerca scientifica. Nello stesso Stato membro, ma per un altro progetto, per il quale il finanziamento comunitario è ammontato a 1 200 000 ECU, la natura dei documenti giustificativi fa dubitare dell'ammissibilità delle spese presentate.

6.36. In Francia un progetto avente un costo totale di 143 000 ECU, per la reintroduzione dell'avvoltoio fulvo, ha potuto usufruire di un vecchio ovile, messo a disposizione da un consorzio intercomunale, in cui alcuni lavori sono stati cofinanziati da LIFE per trasformarlo in un centro permanente di esposizione e d'informazione. In seguito il consorzio intercomunale ha recuperato l'edificio. In nessuno di questi casi la Commissione ha preso le misure opportune.

CONCLUSIONI

6.37. Nel 1992 l'Unione europea si è prefissa una serie di obiettivi da raggiungere in materia di protezione ambientale. Questi obiettivi sono stati confermati dal «quinto programma», come pure dal regolamento LIFE, che prevedono una strategia ambientale inserita nel contesto della sussidiarietà. Tale strategia necessita di un coordinamento continuo ed efficace a livello comunitario, nazionale e del beneficiario finale. Dati i mezzi finanziari limitati posti a disposizione dello strumento, il conseguimento di questi obiettivi richiede un grande rigore a livello comunitario nella selezione, nella realizzazione e nella sorveglianza delle azioni.

6.38. I sistemi istituiti a livello della Commissione e degli Stati membri non consentono di ottimizzare il finanziamento comunitario tramite la selezione dei progetti. È necessario predisporre uno schema guida, che abbia lo scopo di armonizzare in parte le procedure di gestione diverse applicate in sede decisionale dalle due unità (Natura-Non natura), in specie per evitare che lo strumento LIFE sia criticato per l'esiguità dei risultati ottenuti rispetto agli sforzi amministrativi compiuti.

6.39. Dal 1990 esiste un «manuale delle procedure finanziarie» apposito per la gestione dei progetti e delle spese. Tuttavia questo documento, e malgrado gli emendamenti apportati da allora, dovrebbe essere aggiornato, in particolare per quanto riguarda i settori della sorveglianza, del controllo e dell'utilizzazione dei risultati, onde aumentare l'efficacia dei servizi utenti nei settori citati.

6.40. Gli Stati membri non svolgono un ruolo sufficiente nella preparazione e nella presentazione delle proposte di progetto da finanziare.

6.41. Questa situazione limita le possibilità di utilizzazione pratica dei risultati di alcuni progetti, che dovrebbero avere, secondo il regolamento LIFE, un carattere innovatore spiccato. Le autorità centrali degli Stati membri, di solito, non sono sufficientemente informate in merito al risultato delle azioni cofinanziate.

6.42. La natura dei progetti LIFE e l'esistenza di numerosi altri progetti di carattere ambientale, cofinanziati da altre fonti comunitarie, rendono indispensabile un miglior coordinamento fra i diversi strumenti finanziari dell'Unione europea.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

INTRODUZIONE

I progetti LIFE del settore «Natura» sono strettamente legati all'attuazione delle direttive comunitarie che garantiscono la conservazione della biodiversità (direttiva Uccelli e Habitat). Essi sono destinati a garantire il ripristino o la salvaguardia di habitat e specie e hanno, pertanto, caratteristiche che li distinguono dai progetti LIFE «Non natura» per quanto riguarda l'elaborazione, l'attuazione, la sorveglianza e l'esecuzione. La Commissione ha tuttavia adottato dei provvedimenti che consentono di garantire una convergenza delle procedure applicabili ai due settori, in particolare per quanto riguarda il controllo finanziario.

Nella risposta alle osservazioni della Corte si opera dunque una distinzione tra i progetti «Natura» e «Non natura», tenendo conto della specificità di ciascun tipo di progetto.

ANALISI FINANZIARIA

6.7. Una delle ragioni principali dei ritardi risiede nel processo decisionale e nell'impossibilità materiale di stabilire, nel 1994, un ciclo adeguato delle seguenti fasi: determinazione delle priorità, invito a presentare progetti, presentazione delle domande, valutazione, finanziamento, pagamento di anticipi. Occorre tener conto, inoltre, del fatto che per gran parte dei progetti realizzati da organismi provati, il pagamento degli anticipi è subordinato alla presentazione di una garanzia bancaria, la cui concessione può richiedere alcuni mesi a seconda delle procedure degli organismi finanziari dei vari Stati membri.

Per evitare questi problemi, nella sua recente proposta al Consiglio, che mira a prorogare l'azione di LIFE per il periodo 1996-1999, la Commissione ha previsto (cfr. articolo 14 bis) di pubblicare inviti a presentare progetti in tempo utile affinché le proposte siano presentate in settembre. Ciò dovrebbe consentire di rispettare il ritmo previsto per i pagamenti, tenendo conto dei tempi per la presentazione delle garanzie bancarie.

6.8. I vecchi progetti saranno completati nel periodo 1995-1997 e la Commissione smaltirà progressivamente questo peso. I disimpegni citati dalla Corte rientrano nella liquidazione dei saldi corrispondenti ai progetti già completati.

ANALISI DEL SISTEMA

6.11. Al fine di evitare che il nesso stabilito dal regolamento n. 1973/92 impedisca ai due comitati di funzionare in maniera ottimale, la Commissione ha deciso, nella sua nuova proposta per LIFE II, che questi due comitati opereranno in maniera del tutto separata.

La selezione dei progetti

6.12 6.14. I consulenti assunti dalla Commissione hanno fornito assistenza agli Stati membri e ai potenziali beneficiari al fine di garantire che le informazioni necessarie per l'istruzione del progetto dei progetti LIFE «Natura» fossero complete. Il sostegno fornito ha consentito di non scartare progetti tecnicamente validi le cui informazioni amministrative non erano complete.

Dal 1994, per i progetti LIFE «Non natura», gli Stati membri sono stati coinvolti nella valutazione dei progetti, compresi i progetti relativi alle tecnologie pulite ricevuti direttamente dalla Commissione, a seguito della pubblicazione di un invito a presentare progetti. Gli Stati membri saranno ulteriormente incoraggiati a controllare che le proposte dei progetti LIFE del settore «Natura» siano complete.

Il ruolo dei consulenti sarà rivisto per eliminare potenziali conflitti di interesse. La valutazione finanziaria e tecnica ex post dei progetti, attualmente effettuata dalla Commissione, sarà ulteriormente semplificata, garantendo la separazione dei compiti.

L'iter decisionale

6.16. Per far fronte ai vari argomenti tecnici cui si riferiscono i progetti «Non natura» che essa riceve, la Commissione, come consigliato dal comitato di gestione, affida ad esperti settoriali l'analisi tecnica (grado d'innovazione, stato della ricerca) quando ritiene di non disporre di sufficienti informazioni. In nessun caso, la Commissione ha delegato le proprie responsabilità in materia di valutazione finale di progetti a gruppi o a servizi esterni.

6.17. Nel 1993, la Commissione ha costituito una riserva di progetti sovvenzionabili, legati in particolare alle attività «Natura», in vista della loro approvazione nel 1994. Grazie a questa riserva, nel maggio 1994 la Commissione ha potuto approvare progetti per un importo di 4,7 Mio di ECU. Inoltre è stato fatto il possibile per incorporare le clausole standard del contratto tipo. Quest'ultimo è stato utilizzato nella decisione della Commissione del dicembre 1994, consentendo un guadagno di due mesi di tempo che ha reso possibile l'impegno di tutti gli stanziamenti per LIFE durante l'esercizio.

Con le nuove procedure previste da LIFE II, si spera, dal 1996 in poi, di impegnare i riporti finanziari nella prima parte dell'anno.

La sorveglianza, il controllo e la valutazione dei progetti

6.18. Le possibilità concrete di organizzare missioni sul posto sono state limitate dalla carenza di personale e ciò spiega il numero ridotto di visite di controllo. La Commissione perfezionerà questo tipo di controllo nel senso auspicato dalla Corte; intorno alla metà del 1995 in seno alla DG XI è stato costituito un settore «audit» grazie al quale sarà possibile aumentare notevolmente il numero dei controlli in loco.

Tuttavia, al fine di evitare le difficoltà menzionate, già dal 1993 la Commissione ha adottato dei provvedimenti. Essa, ad esempio, prescrive, per i progetti per i quali il contributo finanziario dipende da decisioni individuali, che lo stato finale delle spese sia certificato da un revisore accreditato iscritto nel registro nazionale corrispondente.

6.19. La Commissione riconosce che la rete di consulenti, che effettuano i controlli in materia di esecuzione dei progetti, è incompleta. In effetti, al momento della creazione di detta rete, la Commissione ha privilegiato il controllo negli Stati membri che, in quel momento erano maggiormente interessati, tenuto conto dei progetti in corso. Negli altri Stati membri, la Commissione effettua da sola i controlli.

Se gli stanziamenti richiesti nella nuova proposta sono approvati, sarà possibile completare questa rete ed effettuare le analisi settoriali pertinenti, consentendo così la valutazione tecnica e la divulgazione dei risultati, dopo che questi ultimi saranno stati utilizzati dalla Commissione.

LA REALIZZAZIONE DEI PROGETTI

Ritardi nella realizzazione dei progetti

6.20. La proposta della Commissione di un regolamento del Consiglio che modifichi il regolamento del Consiglio che istituisce uno strumento finanziario per l'ambiente [COM(95)135 def. del 12 aprile 1995] include una relazione dettagliata sui progressi registrati nell'attuazione del progetto LIFE e dei progetti precedenti. La maggior parte dei progetti avviati prevedono tempi di realizzazione di vari anni. Per i progetti LIFE, molti di quelli avviati nella fase iniziale stanno giungendo adesso alla fase conclusiva. Tra i progetti del 1993 e del 1994, solo pochi sono giunti ad una fase che consenta di trarre conclusioni preliminari. Per i progetti pre-LIFE, 68 % sono stati completati in tempo e hanno conseguito risultati soddisfacenti, 6 % sono stati abbandonati per svariate ragioni e 26 % sono nella fase finale. Va osservato che la maggior parte dei progetti pre-LIFE che stanno giungendo al termine, sono stati avviati nel 1991 e nel 1992.

La Commissione prende nota delle osservazioni della Corte relative ai 25 progetti che hanno registrato delle difficoltà e rafforzerà provvedimenti adottati per portarli a termine.

6.21 6.22. Attualmente, la Commissione controlla i principali elementi da fornire che figurano nel contratto. A volte, per ragioni esterne, non si ottengono i risultati previsti. In questi casi, viene esaminata la domanda del beneficiario relativa alla modifica dell'aspetto tecnico o della durata del progetto.

Il progetto relativo all'isola di Salamina ha comportato problemi amministrativi dovuti ai diritti di proprietà e alla decisione del ministro greco dell'Agricoltura di rimboschire le cave abbandonate. Per quanto riguarda i progetti «Natura» che presuppongono l'acquisto di parcelle di terreno, difficoltà impreviste legate ai diritti di accesso e all'esame di vecchi atti hanno portato a ritardi nel trasferimento dei titoli di proprietà necessari per la realizzazione dei lavori.

Malgrado le difficoltà dovute a circostanze imprevedibili, la Commissione prende nota delle osservazioni della Corte e garantisce un riesame delle procedure amministrative relative al completamento dei progetti. Quando la realizzazione di un progetto dipende dall'espletamento di alcune formalità amministrative da parte dello Stato membro interessato e quando sorgono dubbi sull'espletamento di dette procedure, la Commissione farà il possibile per ottenere dai proponenti una dichiarazione che attesti che tutte le procedure amministrative a livello locale sono state portate a termine o lo saranno entro breve.

6.23. Per quanto riguarda il progetto MEDSPA E/025/E/01 realizzato in Spagna, è vero, come osserva la Corte, che in seguito allo studio effettuato dalla società OMICRON, alcuni aspetti tecnici sono stati modificati con l'accordo della Commissione. Non essendo stato modificato l'obiettivo del progetto e dati i vantaggi logistici della nuova versione del progetto, il 20 ottobre 1993 il contratto è stato modificato con una clausola addizionale previo un esame dei documenti giustificativi. Tenuto conto di questi elementi, emerge che non si sarebbe giustificata una nuova decisione della Commissione che avrebbe solo complicato le procedure amministrative senza modificare in alcuna maniera il contesto di base.

6.24. La Commissione verificherà, con lo Stato membro, la situazione esatta del progetto e adotterà le misure necessarie.

6.25. Il progetto LIFE NORDSPA A/92/1/D022 ha registrato delle difficoltà per via del fallimento di uno dei partner. La città di Amburgo, che assicura la gestione dei progetti per San Pietroburgo, ha avuto difficoltà finanziarie che l'hanno indotta, nell'aprile del 1994, a presentare una richiesta di pagamento intermediario che non è stato approvato perché il livello minimo di spesa non era stato raggiunto.

Nel settembre del 1994, è stato presentato un complemento d'informazione, ma la mancanza di documenti giustificativi non ha consentito di effettuare un pagamento completo dell'importo necessario. Al fine di garantire la continuità del progetto, la Commissione ha versato un secondo anticipo di un importo di 100 000 ECU da detrarre dall'importo del pagamento intermediario, in attesa di chiarire l'insieme dei problemi menzionati.

6.26. (nonché punti 6.17 e 6.20) La Commissione sottolinea la difficoltà di stabilire termini precisi per l'attuazione di progetti in settori che richiedono previsioni precise a forte componente biologica e/o che comportano l'acquisto preliminare di terreni. Sulla base dell'esperienza acquisita, essa ritiene che questi elementi devono essere presi in considerazione al momento della formulazione dei progetti per modularne la durata quando ciò può giustificarsi a priori con l'insorgere di eventi imprevedibili. Essa invia dei richiami ai beneficiari per aumentare la rapidità di esecuzione dei progetti.

Il carattere innovativo dei progetti

6.27. Per quanto riguarda l'osservazione della Corte relativa al progetto LIFE 92-1/IT/05 Civis ambiente, la preparazione di questo progetto era adeguata e conforme alle regole applicabili in materia.

Questo progetto è stato finanziato nell'ambito del vecchio programma MEDSPA, meno orientato alle innovazioni rispetto a LIFE. Tuttavia, l'aspetto estremamente innovativo e originale del progetto è innegabile, nonché il suo carattere dimostrativo e di sensibilizzazione della popolazione di Genova. A questo proposito, occorre riconoscere, come ha osservato la Corte, la complessità del progetto, poiché si tratta di risanare, grazie ad un'organizzazione pluridisciplinare e adeguata, una parte del centro storico di Genova, stabilendo un legame coerente con gli altri progetti connessi, anch'essi cofinanziati dalla Comunità.

Attualmente, il progetto e le sue varie componenti sono in corso di realizzazione ed i primi risultati sono incoraggianti. La Commissione farà in modi di mantenere il carattere innovatore del progetto.

Il coordinamento interno e esterno, sia nella Commissione che negli Stati membri, si effettua nella misura del possibile.

Nella fase di valutazione, la Commissione accorda una notevole importanza al rispetto dei criteri relativi all'innovazione e al carattere dimostrativo dei progetti in questione.

Il coordinamento e la diffusione dei risultati

6.28. La Commissione conferma che è necessario uno sforzo supplementare, con mezzi adeguati, in particolare finanziari, per garantire la diffusione delle conoscenze nel campo di una corretta politica ambientale. Per questa ragione la nuova proposta presentata dalla Commissione al Consiglio riserva 3 % degli stanziamenti disponibili al perfezionamento della gestione di LIFE nelle varie fasi (ex ante, in itinere, ex post) e in materia di diffusione dei risultati.

6.29. Il progetto (MEDSPA 91/1/GR/0002/GR/05) viene citato dalla Corte come esempio di replica del carattere innovativo di un progetto realizzato in altre comunità insulari. Una tale duplicazione era possibile in passato perché le attività si riferivano ad alcune isole determinate con ecosistemi specifici. Tuttavia, dal 1994 la Commissione ha adottato delle precauzioni al fine di garantire che non venga finanziato più volte lo stesso tipo di progetto.

La sorveglianza dei progetti

6.30. È vero che l'ordine di recupero è stato emesso solo all'inizio del 1995. In precedenza, la Commissione aveva tentato più volte, senza risultato, di conoscere lo stato preciso di avanzamento dei lavori svolti dal beneficiario prima della messa in liquidazione. Queste informazioni avrebbero consentito alla Commissione di stabilire con maggior precisione, il costo delle attività sovvenzionabili realizzate dal beneficiario nel progetto in questione e, di conseguenza, la parte di anticipo che avrebbe dovuto eventualmente restituire. Nel frattempo, la Commissione si adopera al fine di risolvere al più presto queste situazioni problematiche.

6.31. Le costruzioni citate dalla Corte sono state realizzate illegalmente in un sito protetto. Nel rispetto del principio di sussidiarietà, spetta alle autorità nazionali adottare i provvedimenti adeguati per rispettare le direttive dell'Unione. Nella sentenza Santona, la Corte di giustizia si è pronunciata sulle pratiche dell'Unione relative a casi specifici (Rif. C-355/90). Tuttavia, la Commissione esaminerà questo caso e adotterà le misure necessarie per salvaguardare gli interessi comunitari.

6.32. Il progetto MEDSPA A-89-E-178 realizzato in Spagna mirava a valutare, dal punto di vista tecnico ed economico, nove metodi di gestione dei residui dell'estrazione dell'olio di oliva.

Una delle aziende, non sovvenzionata da LIFE, «Fuentes Cardona» ha messo a punto un metodo di estrazione dell'olio che non produce residui. Questo metodo ha rivoluzionato il mercato ed è stato applicato in varie aziende nell'ambito del programma PITMA (del ministero dell'Industria) sovvenzionato dal Fondo di coesione.

Di conseguenza, il progetto MEDSPA A-90-E-178 è stato abbandonato nel momento in cui si è constatato che il metodo «Fuentes Cardona» poteva risolvere il problema in maniera più adeguata rispetto ai metodi fino ad allora analizzati. La liquidazione degli stanziamenti ha avuto luogo quando il proponente ha ritenuto che i metodi proposti non potevano essere competitivi e ha sospeso il progetto.

6.33. La Commissione sottolinea l'importanza che essa attribuisce al principio «chi inquina paga», ricordando nel contempo che l'applicazione di questo principio non deve portare a rifiutare la promozione di tecnologie migliori che possono consentire, in maniera pulita e a titolo di prevenzione, di eliminare alla fonte gli eventuali danni dovuti all'inquinamento. Al contrario LIFE è utilizzato al fine di incoraggiare i settori interessati quando questi ultimi mettono a punto dei procedimenti efficaci e nuovi che possono essere trasferiti alle aziende del settore.

6.34. Per quanto riguarda il progetto MEDSPA 91-1-F/13/F/01 della cooperativa agricola AGROCANET, la Commissione non è responsabile della realizzazione tecnica dei lavori; in base alla descrizione tecnica del progetto esaminato al momento della presentazione del fascicolo e dopo il parere delle autorità francesi, le tecniche in questione dovevano essere considerate innovative. La Commissione chiederà informazioni complementari al beneficiario.

6.35. Per quanto riguarda il progetto ECAT-RIGA realizzato con una compartecipazione mista, il cui partecipante più importante è il Land Bremen, la Commissione nel mese di novembre del 1994 era venuta a sapere che le autorità del Land in questione avevano deciso, pur mantenendo l'obiettivo generale del progetto, di regalare una nave a ECAT-Riga per migliorare la sua capacità di controllo dell'ambiente marino nel Baltico. L'offerta di questa nave costituisce un miglioramento delle capacità del centro ambientale per l'amministrazione e la tecnologia (ECAT-Riga).

6.36. Le osservazioni della Corte in merito al regime contabile applicabile alla nave saranno esaminate prima di procedere ad ulteriori pagamenti.

CONCLUSIONI

6.37. La Commissione condivide le preoccupazioni della Corte e apporterà le revisioni necessarie.

6.38. I cambiamenti avviati dal 1993 nella gestione dei progetti LIFE, il maggiore coinvolgimento degli Stati membri nel processo di selezione di progetti «Non natura» (cfr. anche punto 6.21.), ed i miglioramenti realizzati nella forma di presentazione dei dati tecnici e finanziari dovrebbero consentire di ottimizzare il finanziamento comunitario. I suggerimenti proposti dalla Corte saranno incorporati nel nuovo regolamento LIFE II.

6.39. Dal 1994, la DG XI ha avviato l'aggiornamento e il consolidamento del suo manuale di procedure. Questa nuova versione è quasi completata e sarà disponibile nell'autunno del 1995; essa contribuirà a migliorare la gestione finanziaria interna.

Per quanto riguarda il miglioramento della sorveglianza, prossimamente sarà pubblicato un invito a presentare proposte (il cui progetto è stato esaminato dal comitato di gestione) per quanto riguarda il controllo dei progetti «Non natura» sull'insieme del territorio comunitario e nei paesi terzi interessati.

6.40. La Commissione, nella proposta relativa a LIFE II, ha previsto una più ampia partecipazione degli Stati membri nel coordinamento e nella selezione delle proposte di progetto.

6.41. La Commissione intende, con i mezzi che dovrebbero esserle concessi dal Consiglio al momento della seconda fase LIFE, diffondere in maniera razionale i risultati dei progetti presso tutti gli interessati, amministrazioni pubbliche comprese.

Per il momento, la Commissione ha potuto solo promuovere l'inserimento delle caratteristiche principali dei progetti finanziati da LIFE nella base dati CORDIS, cui hanno accesso tutti gli Stati membri.

6.42. La Commissione riconosce, come osservato dalla Corte, che un coordinamento efficace ed adeguato dei vari strumenti finanziari dell'Unione europea si rivela indispensabile.

La Commissione si sforza di contribuire alla sorveglianza dei progetti finanziati da LIFE e dal Fondo strutturale e dal Fondo di coesione, mediante la sua partecipazione attiva alle riunioni dei comitati di sorveglianza istituiti da questi fondi. Questa partecipazione consente un'impostazione coordinata.

CAPITOLO 7 (*) Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia, sezione «orientamento» (FEAOG-orientamento)

7.0. INDICE Punti

Esecuzione del bilancio 7.1 - 7.6

ESECUZIONE DEL BILANCIO

7.1. Nel 1994, l'esecuzione di bilancio degli stanziamenti del FEAOG-orientamento è caratterizzata, rispetto al 1993, da una stabilizzazione degli stanziamenti d'impegno, nonché da una diminuzione importante degli stanziamenti di pagamento. Si osserva inoltre un'evoluzione decrescente dei tassi di utilizzazione, sia in termini di impegni che di pagamenti.

7.2. L'importo degli stanziamenti d'impegno utilizzati ha raggiunto, nel 1994, i 3 335 Mio ECU (contro i 3 133 Mio ECU del 1993). Questa situazione è dovuta ad un aumento degli impegni a favore delle regioni cui si applica l'obiettivo n. 1 (1 902 Mio ECU contro 1 516 Mio ECU nel 1993), legato, in particolare, all'approvazione nel 1994 dei nuovi programmi operativi per il periodo 1994-1999. Analogamente, le misure interessate dall'obiettivo n. 5a) hanno beneficiato di un aumento degli stanziamenti (1 088 Mio ECU contro gli 874 Mio ECU del 1993). In compenso, si osserva una diminuzione significativa degli stanziamenti assegnati ai programmi delle zone interessate dall'obiettivo n. 5b) (265 Mio ECU contro i 507 Mio ECU del 1993).

7.3. I tassi di utilizzazione sono, invece, diminuiti. Ad esempio, il tasso di utilizzazione degli stanziamenti d'impegno è sceso dal 98,8 % del 1993 al 97 % nel 1994. Questa diminuzione è dovuta ad un consumo molto limitato delle linee di bilancio per quanto concerne le Iniziative comunitarie e le Azioni innovatrici, dato che il tasso di utilizzazione delle linee relative ai Quadri comunitari di sostegno è quasi pari al 100 %. Va inoltre rilevato che la linea di bilancio destinata alle azioni di sostegno ai nuovi Laender tedeschi non registra più impegni, dato che dal 1° gennaio 1994 tali azioni sono integrate nelle linee di bilancio dei QCS.

7.4. L'importo degli stanziamenti di pagamento utilizzati nel 1994 è di 2 619 Mio ECU (contro i 2 872 Mio ECU del 1993). Questa situazione è dovuta alla riduzione degli stanziamenti assegnati alle azioni di sostegno alle zone di applicazione dell'obiettivo n. 5b) (234 Mio ECU contro i 418 Mio ECU del 1993) nonché alle misure interessate dall'obiettivo n. 5a) (592 Mio ECU contro gli 838 Mio ECU del 1993). Particolarmente significativa è la sottoutilizzazione, nel 1994, degli stanziamenti relativi alle Iniziative comunitarie; tali stanziamenti sono stati, del resto, annullati. Inoltre, una diminuzione considerevole è intervenuta negli stanziamenti assegnati alle Azioni innovatrici (54 Mio ECU contro 83 Mio ECU nel 1993). In compenso, l'assegnazione degli stanziamenti alle misure coperte dall'obiettivo n. 1 è passata da 1 306 Mio ECU nel 1993 a 1 619 Mio ECU nel 1994. Come per gli impegni, questo aumento è legato all'approvazione dei nuovi QCS per il periodo 1994-1999.

7.5. Nel 1994, i tassi di utilizzazione degli stanziamenti di pagamento sono, nel complesso, diminuiti. Questa diminuzione è considerevole, poiché si è scesi dal 94 % del 1993 all'84 % nel 1994, a causa del tasso di utilizzazione molto modesto delle linee di bilancio riguardanti:

- le azioni nelle zone di applicazione dell'obiettivo n. 5b) (il 57 % rispetto al 100 % nel 1993);

- le Iniziative comunitarie (il 26 % contro l'82 % nel 1993);

- le Azioni innovatrici (il 51 % rispetto all'84 % del 1993).

7.6. Il contributo del FEAOG-orientamento alle azioni destinate alle zone interessate dall'obiettivo n. 1 è quindi notevolmente aumentato nel 1994. Questo aumento coincide con una diminuzione del contributo alle azioni e alle misure sostenute dagli obiettivi nn. 5a) e 5b).

CAPITOLO 8 (*) Gli strumenti finanziari e le attività bancarie

8.0. INDICE Punti

Introduzione 8.1

Osservazioni sui bilanci consuntivi e sui conti di gestione relativi ai meccanismi NSC, Euratom e bilancia dei pagamenti 8.2

Prestiti NSC e bonifici di interessi nelle regioni italiane colpite dal terremoto 8.3 - 8.23

Progetto aree industriali - creazione di capacità non utilizzate 8.3 - 8.12

Progetto scuole - mancato rimborso delle sovvenzioni indebitamente pagate 8.13 - 8.23

Fondo europeo per gli investimenti 8.24 - 8.31

Fondo di garanzia 8.32 - 8.35

Oneri amministrativi della Banca europea per gli investimenti 8.36 - 8.43

INTRODUZIONE

8.1. La Commissione delle Comunità europee contrae prestiti per finanziare prestiti erogati nel quadro del Nuovo strumento comunitario (NSC) (), della Comunità europea dell'energia atomica (Euratom) () e prestiti a sostegno delle bilance dei pagamenti (BP) (). La Commissione contrae inoltre prestiti per finanziare prestiti concessi in conformità del trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA). La Corte dei conti redige una relazione distinta () sulle attività della CECA. Gli aspetti precipui delle attività finanziarie in settori specifici di politica comunitaria sono trattati nei rispettivi capitoli ad essa relativi (capitoli 10 e 12). Le tabelle 8.1 e 8.2 riassumono i meccanismi di assunzione ed erogazione di prestiti e descrivono l'evoluzione delle operazioni nel corso dell'esercizio 1994.

OSSERVAZIONI SUI BILANCI CONSUNTIVI E SUI CONTI DI GESTIONE RELATIVI AI MECCANISMI NSC, EURATOM E BILANCIA DEI PAGAMENTI

8.2. La Corte ha esaminato i bilanci consuntivi NSC, Euratom e bilancia dei pagamenti al 31 dicembre 1994, nonché i conti di gestione relativi a questi tre meccanismi per l'esercizio finanziario 1994. La presentazione tardiva, da parte dei servizi della Commissione, di questi conti è la causa per cui la verifica della Corte è stata ultimata con molto ritardo. La Corte chiede alla Commissione di provvedere in futuro ad una presentazione più sollecita dei conti relativi ai tre meccanismi.

PRESTITI NSC E BONIFICI DI INTERESSI NELLE REGIONI ITALIANE COLPITE DAL TERREMOTO

Progetto aree industriali - creazione di capacità non utilizzate

8.3. A seguito del terremoto avvenuto in Italia meridionale il 23 novembre 1980, il Consiglio ha deciso () di abilitare la Commissione a concedere prestiti e bonifici di interessi a titolo del NSC tramite la Banca europea per gli investimenti (BEI) in veste di mandataria, al fine di «finanziare investimenti destinati alla ricostituzione dei mezzi di produzione e alla ricostruzione delle infrastrutture economiche e sociali nelle zone colpite dal terremoto». Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991, la Corte ha illustrato i risultati di un controllo operato in questo campo ().

8.4. Una delle osservazioni formulate si riferiva ad un progetto volto a creare infrastrutture interne per una serie di aree industriali e denunciava che il numero totale dei posti di lavoro creati era rimasto molto al di sotto delle previsioni. La Commissione aveva risposto in merito di prevedere nei prossimi anni «un netto miglioramento, grazie allo sviluppo delle zone industriali reso possibile da altre fonti di finanziamento» ().

8.5. La creazione di posti di lavoro era l'obiettivo principale di questo progetto, uno dei più importanti in termini di volume di finanziamento nell'ambito di questo intervento (costo complessivo: 349 Mio ECU). La Corte pertanto ha ritenuto opportuno, nel quadro della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, seguire questo fascicolo su base documentale () () ().

>SPAZIO PER TABELLA>

8.6. Nel dicembre 1994 è stata effettuata in questo settore una nuova missione congiunta, con il comitato di verifica della BEI, in applicazione del nuovo accordo tripartito concluso nel novembre 1992 dalla Commissione, dalla BEI e dalla Corte. In primo luogo, la missione effettuata indica un netto miglioramento delle condizioni in cui si svolgono le missioni di questo tipo. In secondo luogo la missione ha consentito alla Corte di completare il suo controllo del progetto in questione.

8.7. La missione ha rivelato una situazione occupazionale ancora più sfavorevole di quella emersa dai controlli e dalle analisi menzionati.

8.8. Come risulta dalla tabella 8.3, in effetti, nelle otto aree industriali visitate () delle 15 che hanno beneficiato di fondi NSC/BEI, il numero dei posti di lavoro disponibili è sceso da 3 268 nel 1993 a 3 244 nel 1994. Complessivamente, rispetto al numero previsto di 7 462 posti di lavoro, il tasso di realizzazione è del solo 43 %. Delle 72 imprese esistenti nelle aree industriali visitate, quattro soltanto disponevano di un organico più consistente del previsto. Analogamente, il numero delle imprese effettivamente insediate nelle otto aree visitate era sceso da 75 a 72.

8.9. La causa principale risiede, d'un lato, nel fatto che talune imprese, dopo essersi viste attribuire le parcelle, non hanno iniziato la produzione, mentre altre sono successivamente fallite. Dall'altro lato, malgrado l'interesse di molte imprese per queste parcelle divenute in linea di massima disponibili, le autorità italiane non le hanno ridistribuite per motivi giuridici. La Commissione e la BEI sono venute a conoscenza di questa situazione solo accompagnando la Corte in occasione di questa missione.

8.10. Un'altra causa è da ricercare nel fatto che le nuove strade di accesso a talune aree industriali in zone di montagna non erano ancora ultimate per mancanza di fondi. Le strade di accesso, che non sono state finanziate con fondi NSC/BEI, costituiscono tuttavia un fattore decisivo che determina il grado di successo delle aree industriali.

8.11. Alla luce di quanto detto, la Corte esorta la Commissione a chiedere alle autorità italiane di fare tutto il possibile perché il progetto possa essere portato a termine, con successo, riassegnando le parcelle non utilizzate nelle aree industriali. Ciò consentirebbe di soddisfare le molte richieste di imprese che vogliono insediarsi constatate dalla Corte in occasione del controllo in loco.

8.12. La Corte inoltre non ha potuto verificare i costi del progetto aree industriali perché per quattro delle 15 aree industriali parzialmente finanziate con fondi NSC/BEI gli incartamenti, detenuti dal Ministero dell'Industria erano stati sequestrati dalle autorità giudiziarie italiane a norma della legislazione nazionale. La Corte ha già espresso preoccupazione per quanto concerne gli aspetti del controllo interno in loco in questo contesto, specie in merito alla verifica dell'utilizzazione, per i fini previsti, dei prestiti erogati e dei bonifici di interessi (cfr. la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991, punto 12.47).

Progetto scuole - mancato rimborso delle sovvenzioni indebitamente pagate

8.13. Nel corso della predetta missione, è stata anche effettuata una verifica del progetto scuole in merito al quale sono state formulate delle osservazioni nelle relazioni annuali 1991 e 1993 (cfr. la relazione annuale 1991, punti 12.37-12.39 e la relazione annuale 1993, punto 10.29).

>SPAZIO PER TABELLA>

8.14. È utile ricordare alcuni elementi di questo progetto. Nel 1982 sono stati messi a disposizione del commissario straordinario 70 000 Mio LIT ( pari a 53,5 Mio ECU) destinati al finanziamento dei lavori di riparazione e ricostruzione di 1 176 scuole danneggiate dal terremoto del 23.11.1980 in Campania, per un costo complessivo di 71 200 Mio LIT. Era previsto un contributo dello Stato italiano di 1 200 Mio LIT per il finanziamento del progetto, un impegno che successivamente non è stato rispettato.

8.15. L'esecuzione del progetto è stata ostacolata da numerose difficoltà, per cui il progetto è stato ultimato nel 1985 invece del 1982. Le difficoltà a livello della realizzazione erano dovute soprattutto alle procedure amministrative e a problemi tecnici. I lavori hanno interessato perciò solo 1 060 scuole in luogo delle 1 176 previste.

8.16. Il numero delle scuole restaurate, del 10 % inferiore al previsto, ha determinato una riduzione dei costi. Il costo totale del progetto è infatti di 64 800 Mio ECU, del 9 % in meno rispetto al costo previsto di 71 200 Mio LIT e di 5 200 Mio LIT inferiore al prestito agevolato NSC messo a disposizione.

8.17. Le difficoltà incontrate dal progetto concernono non solo l'aspetto della realizzazione ma pure quello della valutazione dei costi. Le amministrazioni interessate non sono state infatti in grado di fornire gli elementi d'informazione necessari per svolgere tale valutazione. Proprio per questi problemi, a sua detta, la BEI ha potuto terminare la sua valutazione solo nel marzo 1992.

8.18. La mancata utilizzazione di 5 200 Mio LIT di fondi assegnati è emersa in effetti nel corso di un controllo in loco operato dalla Corte nel febbraio 1992. Dal momento che nel frattempo il prestito era stato rimborsato, la Corte aveva chiesto nelle predette relazioni annuali di considerare il recupero dei bonifici di interessi (circa 2,1 Mio ECU) () corrispondenti alla parte non utilizzata del prestito in causa. Nella sua risoluzione di discarico per l'esercizio 1991, il Parlamento europeo ha chiesto «che la Commissione assicuri il rimborso di eventuali sovvenzioni ai tassi di interessi per le quali si accerti un'applicazione non conforme alle finalità volute» ().

8.19. Su richiesta delle autorità italiane e previa consultazione della BEI, la Commissione ha deciso di assegnare la parte del prestito a tasso agevolato rimasta inutilizzata ad un altro progetto destinato a fornire l'infrastruttura di base per aree di alloggi prefabbricati.

8.20. Il progetto era stato realizzato secondo le previsioni nel 1982. Il finanziamento NSC, pagato nel 1982, era di 195 000 Mio LIT contro il costo previsto di 219 820 Mio LIT. Il costo finale è stato leggermente inferiore e pari a 219 480 Mio LIT.

8.21. Nonostante ciò, la Commissione ha deciso, a distanza di oltre dieci anni dal completamento del progetto, di aumentare il contributo comunitario. Per giustificare questa decisione, sono stati addotti i seguenti motivi. In primo luogo, è stato ritenuto che si trattasse di progetti di egual natura gestiti dalle stesse autorità. Inoltre, è stato affermato che la convenzione quadro stipulata dalla Commissione, dalla BEI e dalla Repubblica italiana consentiva all'articolo 6 una nuova assegnazione retroattiva a progetti interamente terminati. In effetti, ai sensi dell'articolo in questione, qualora un progetto non venga realizzato o venga realizzato solo in parte, il ministero del Tesoro, tenuto conto delle informazioni raccolte, trasmette domande per altri progetti che rispondono alle finalità della presente convenzione in merito all'utilizzazione dei fondi. Infine, è stato detto che il costo finale del progetto di infrastruttura era stato superiore al previsto.

8.22. Ora, a giudizio nessuno di questi elementi addotti consente una nuova assegnazione nel caso in parola. Innanzitutto non si tratta di progetti di egual natura. Come è stato detto, uno concerneva la riparazione/ ricostruzione di scuole e l'altro l'infrastruttura di base per creare alloggi prefabbricati.

8.23. Inoltre, per quanto concerne l'applicazione dell'articolo 6, la Corte è del parere che nel caso in parola non si tratti della presentazione di un altro progetto. A giudizio della Corte, il testo del citato articolo 6 si riferisce piuttosto a nuovi progetti in fase di istruzione e non contempla l'aumento retroattivo del contributo comunitario a un progetto già sovvenzionato e terminato secondo le previsioni iniziali da molto tempo. Infine, quanto al costo finale, occorre rilevare che quest'ultimo non è più elevato, bensì leggermente inferiore al previsto. Alla luce di tutto questo, la Corte ritiene questa nuova assegnazione non ammissibile sotto il profilo della sana gestione finanziaria e sotto il profilo giuridico.

FONDO EUROPEO PER GLI INVESTIMENTI

8.24. Il 14 giugno 1994 è stato creato un nuovo strumento comunitario, il Fondo europeo per gli investimenti (FEI). Il capitale del FEI è stato sottoscritto dalla Comunità (rappresentata dalla Commissione), dalla Banca europea per gli investimenti e da un consorzio di istituzioni finanziarie. È stato così dato seguito all'invito del Consiglio europeo, riunito ad Edimburgo nel dicembre 1992, volto a costituire una capacità finanziaria addizionale per promuovere lo sviluppo delle reti transeuropee (RTE) e delle piccole e medie imprese (PMI). Il FEI ha la funzione di fornire garanzie agli investitori e di detenere partecipazioni. In questo contesto, il FEI si prende a carico la copertura dei rischi che il settore bancario e il settore industriale non sono in grado di assumersi.

8.25. La Comunità sostiene l'incarico del FEI, contribuendo al suo capitale con fondi propri. Il contributo comunitario è costituito da una partecipazione del 30 % (600 Mio ECU) al capitale sottoscritto del FEI (2 000 Mio ECU). Il 40 % del capitale è detenuto dalla BEI e il 30 % è riservato ad enti bancari pubblici e privati. Dell'importo sottoscritto dalla Comunità, sarà liberato il 20 % (120 Mio ECU) in quatro versamenti annui per un importo di 30 Mio ECU ciascuno a partire dal 1994 (linea di bilancio: articolo B5-730).

8.26. Il capitale del FEI ha duplice finalità. Da un lato, con un capitale sottoscritto di 2 000 Mio ECU, il FEI sarà nella fase finale in grado di fornire garanzie finanziarie che vanno dai 6 000 ai 16 000 Mio ECU. Ciò è dovuto al fatto che, ai sensi del suo statuto, il FEI può dare garanzie che possono essere pari a tre volte, e in certi casi addirittura otto volte il capitale sottoscritto. D'altra parte, il capitale versato serve a finanziare il funzionamento del FEI che gestisce in continuazione spese ed entrate il cui saldo netto, in proporzione al contributo comunitario, ha carattere eminentemente comunitario.

8.27. Affinché il suo operato sia coronato da successo, il FEI dovrà fare in modo che i progetti da esso garantiti o dei quali detenga delle partecipazioni siano strutturati, gestiti e finanziati in modo da ridurre al minimo il rischio di perdite. Inoltre, come è stato precisato dal Consiglio nella sua decisione riguardante la partecipazione della Comunità al FEI (), è importante che il Fondo operi con efficacia ed efficienza ed occorre garantire un adeguato coordinamento tra la sua attività e quella degli strumenti finanziari della Comunità.

8.28. Per tutti i motivi sopra esposti, è necessario che il contribuente europeo disponga di una valutazione corretta ed indipendente della gestione del denaro pubblico. A tal fine, in base ai lavori della Corte, l'autorità che ha il potere di scarico esercita un controllo democratico dell'impiego dei fondi pubblici europei.

8.29. La Corte è del parere che, in conformità dell'articolo 188 C del Trattato CE e delle disposizioni dell'articolo 87 del regolamento finanziario, spetti ad essa di esaminare i conti di tutte le entrate e spese del FEI nell'ambito del suo mandato di controllo dell'esecuzione del bilancio dell'Unione. In generale, è la Corte che deve provvedere al controllo permanente dei conti e ottenere in tal modo una certezza ragionevole che i conti definitivi e le informazioni finanziarie sono attendibili e rispecchiano in modo regolare e legale la realtà delle operazioni. L'esame della «sana gestione finanziaria», da parte della Corte, conferisce a quest'ultima anche l'obbligo di accertarsi che le risorse comunitarie siano destinate ed utilizzate in modo da conseguire gli obiettivi delle politiche o delle attività comunitarie con efficienza, efficacia e coerenza.

8.30. I negoziati con i rappresentanti del FEI, della Commissione, della BEI e della Corte non hanno avuto il risultato di dare alla Corte i diritti di controllo che essa ritiene indispensabili per svolgere il suo mandato. Di conseguenza, la Corte non ha potuto controllare le operazioni del Fondo.

8.31. Il ruolo attribuito al FEI è d'importanza primordiale, ma esso deve essere svolto in piena trasparenza e nel rispetto del quadro istituzionale comunitario. Questo è anche il punto di vista espresso in seno al Parlamento europeo nella misura in cui quest'ultimo «esige e si attende pieni poteri di controllo di bilancio» in questo campo e che «Di conseguenza, esso chiede anche che alla Corte dei conti siano attribuiti pieni poteri di accesso e di verifica» ().

FONDO DI GARANZIA

8.32. A seguito della decisione del Consiglio europeo di Edimburgo del dicembre 1992 è stato creato un Fondo di garanzia per le azioni esterne, istituito in virtù del regolamento (CE, Euratom) n. 2728/94 del 31 ottobre 1994 (). Le risorse del Fondo sono destinate a rimborsare i creditori della Comunità in caso di inadempienza del beneficiario di un prestito accordato o garantito dalla stessa a un paese terzo.

8.33. I versamenti sul Fondo sono pari al 14 % dell'importo in capitale delle operazioni decise ed impegnate dal 1° gennaio 1993 sino al raggiungimento dell'importo-obiettivo fissato al 10 % dell'insieme degli impegni di capitale in corso della Comunità derivanti da ciascuna operazione di prestito e di garanzia di prestito a favore dei paesi terzi, maggiorati degli interessi dovuti e non versati.

8.34. Al 31 dicembre 1994, l'importo in essere maggiorato degli interessi dovuti e non versati era di 6 017 Mio ECU; l'ammontare del fondo era di 294,2 Mio ECU, e il rapporto tra l'ammontare del Fondo e quello dell'importo in essere maggiorato era del 4,9 %. Gli interessi maturati su depositi bancari e sul conto del Fondo di garanzia sono ammontati a 478 331,26 ECU nel 1994.

8.35. La Corte ha effettuato un controllo della gestione amministrativa del Fondo da parte della Commissione per l'esercizio chiuso il 31 dicembre 1994 e non ha rilievi particolari da formulare in merito.

ONERI AMMINISTRATIVI DELLA BANCA EUROPEA PER GLI INVESTIMENTI

8.36. La questione dell'ammontare degli oneri amministrativi che la BEI a sua volta fattura ai beneficiari per la gestione delle operazioni da essa effettuate su mandato per conto della Commissione ha formato oggetto di osservazioni nella relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1993 () e in diverse altre relazioni precedenti ().

8.37. Si tratta più precisamente di operazioni gestite nel quadro del NSC, dell'Euratom, dei FES, della politica mediterranea e dei protocolli 1 e 2 stipulati con la Turchia.

8.38. Per la gestione di queste operazioni, la BEI ha il diritto di esigere una commissione di gestione che deve coprire le spese reali derivanti dalla gestione. Il principio è enunciato con chiarezza nelle convenzioni stipulate dalla Banca e dalla Commissione per ogni strumento. In base al mandato, la commissione è pagata o dai beneficiari o dalla Commissione o ancora dagli Stati membri

8.39. Nelle relazioni menzionate la Corte ha sollecitato «la Corte a fornirle informazioni precise e quantificate, che le consentano di valutare la reale consistenza delle spese amministrative fatturate dalla BEI». Si trattava pertanto di verificare che le commissioni riscosse corrispondessero al livello reale dei costi. Malgrado il fatto che questa richiesta della Corte fosse avvalorata dalla presa di posizione chiara del Parlamento europeo del 18 aprile 1986 () e del Consiglio dei ministri del 7 marzo 1988, la Commissione non ha ottemperato all'epoca a questa richiesta. Infatti, essa ha risposto che «la documentazione richiesta resta limitata al Consiglio d'amministrazione della BEI nel quadro del quale la Commissione designa tuttavia un amministratore e il suo supplente ()». Le informazioni messe a disposizione di questi ultimi lo erano a titolo personale e confidenziale e l'accesso ad esse era categoricamente negato alla Corte.

8.40. Nel corso dei dibattiti nel quadro della presente relazione annuale, la Banca si è dichiarata disposta a fornire d'ora in poi, a partire dall'esercizio 1994, i dati relativi ai costi e agli introiti per ciascuno dei cinque tipi di operazioni comunitarie di cui al punto 8.37. I dati degli esercizi precedenti si trovano pertanto raggruppati in importi globali, cumulati su base attualizzata.

8.41. Dai dati, così come sono presentati, sembra emergere che per tre dei cinque gruppi di misure, la Banca registra un'eccedenza di rimborsi rispetto ai costi sostenuti (in un caso è in corso il recupero), mentre per gli altri due gruppi vi è apparentemente ancora un deficit da colmare. Globalmente pare che la situazione sia deficitaria per la Banca.

8.42. Benché la messa a disposizione di queste informazioni costituisca un notevole passo in avanti, in particolare per gli anni a venire, essa non consente tuttavia alla Corte di accertarsi in modo indipendente del rispetto della norma della fatturazione in base ai costi reali. L'esattezza degli elementi che stanno alla base dei dati presentati è certificata dalla Banca stessa che nega alla Corte l'accesso ai fini di verifica. La Banca argomenta che si tratta di dati interni e che la Corte non ha il diritto di controllare la gestione della Banca.

8.43. Dato che il vecchio problema è risolto solo in parte e che rimane in specie immutato in questo caso il problema del controllo indipendente, la Corte richiama l'attenzione sulla problematica più vasta del controllo presso gli organismi non contemplati dall'articolo 188 C del Trattato CE, organismi che tuttavia gestiscono una parte notevole dei fondi comunitari. L'articolo 188 C, paragrafo 3 del Trattato CE non prevede infatti l'accesso all'informazione presso gli organismi che gestiscono fondi per conto delle Comunità e che non sono creati dalle Comunità. La BEI ne è un esempio. A giudizio della Corte, si tratta di una lacuna a livello legislativo che dovrebbe essere corretta.

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

OSSERVAZIONI SUI BILANCI CONSUNTIVI E SUI CONTI DI GESTIONE RELATIVI AI MECCANISMI NSC, EURATOM E BILANCIA DEI PAGAMENTI

8.2. La presentazione tardiva dei conti relativi agli strumenti NSC, EURATOM e bilancia dei pagamenti è dovuta essenzialmente ai movimenti di personale verificatisi nel corso del 1994 e all'inizio del 1995 nell'ambito della direzione generale incaricata di questo lavoro. Tale situazione ha determinato tempi di esecuzione più lunghi di quelli previsti in circostanze normali, per la necessità stessa di prendere conoscenza dei fascicoli in maniera approfondita per la duplicazione di taluni controlli.

Inoltre, i preparativi richiesti per la predisposizione di un software bancario più efficiente hanno impegnato il personale più esperto della direzione generale interessata.

Occorre comunque richiamare l'attenzione sul fatto che la qualità dei rendiconti finanziari di questi strumenti non ha risentito della situazione, giacché finora la Corte non ha chiesto alcuna rettifica dei conti che le sono stati presentati.

Essendosi stabilizzata la situazione dell'organico, questi inconvenienti non dovrebbero più verificarsi alla fine del 1995.

La predisposizione del succitato software dovrebbe permettere, grazie anche a una maggiore uniformazione dell'ambiente contabile, di razionalizzare la metodologia, migliorare l'efficacia globale e produrre rendiconti finanziari di questi strumenti in condizioni migliori a partire dalla fine dell'esercizio in corso.

PRESTITI NSC E BONIFICI DI INTERESSI NELLE REGIONI ITALIANE COLPITE DAL TERREMOTO

Progetto aree industriali - Creazione di capacità non utilizzate

8.7 8.11. Scopo del progetto è fornire l'infrastruttura di base per le aree destinate ad insediamenti industriali, nel quadro dell'impegno inteso a ripristinare i mezzi di produzione nelle regioni che hanno subito le conseguenze del terremoto ed a consentire il ritorno a normali condizioni di vita. Di per sé, la predisposizione di infrastrutture per aree industriali non basta a creare occupazione: se, infatti, facilita gli investimenti e la creazione di nuovi posti di lavoro, grazie all'attività imprenditoriale, tali risultati sono per definizione difficili da valutare in precedenza. Il progetto BEI/NSC è stato materialmente completato in conformità con i piani iniziali, raggiungendo così l'obiettivo fondamentale del progetto.

Le osservazioni fatte dalla Corte sulla creazione di posti di lavoro nei siti visitati si basano su un raffronto fra le aspettative iniziali e gli sviluppi attuali. Dato che l'occupazione dei siti industriali e la creazione di posti di lavoro dipendono dalle forze di mercato, le previsioni iniziali non possono che essere indicative, fondandosi sull'esperienza passata e sull'analisi delle prospettive future nelle localizzazioni specifiche di cui trattasi. Il risultato è condizionato da un'ampia gamma di fattori che normalmente influenzano le decisioni dell'impresa, compresi gli sviluppi tecnologici.

La Corte fa riferimento all'esistenza di una domanda di parcelle per insediamenti industriali rimasta insoddisfatta per motivi quali la difficoltà giuridica di una loro ridistribuzione in seguito al fallimento delle imprese cui erano state attribuite o l'inadeguatezza delle strade di accesso. Attualmente, il ministero dell'Industria sta predisponendo le norme che dovrebbero facilitare la nuova destinazione delle aree non utilizzate (decreto legge n. 123 del 24.4.1995). Tali norme sono attualmente all'esame del Consiglio di Stato e entreranno in vigore fra breve.

8.12. La Commissione constata che non è emerso finora alcun indizio concreto in merito ad eventuali irregolarità nei fascicoli NSC.

Progetto scuole - Mancato rimborso delle sovvenzioni indebitamente pagate

8.21 8.23. Occorre tenere presente la situazione storica che fa da sfondo ai prestiti per la ricostruzione dopo il terremoto. Tali prestiti, con i sussidi connessi, sono stati concessi allo scopo di coadiuvare il programma di emergenza per la ricostruzione in generale. Sebbene nel contesto della crisi determinata dal terremoto fosse stato deciso di concedere i prestiti a un elenco di progetti concordati con le autorità italiane, ci si è resi conto che, per la difficoltà di valutare l'entità del danno in quella fase, si sarebbe probabilmente resa necessaria in seguito una revisione degli importi del prestito. Alla luce di questa situazione, l'articolo 6 (citato al punto 8.21) ha previsto la possibilità di uno storno, destinando l'importo dei prestiti ad altri progetti che mirassero anch'essi a raggiungere l'obiettivo fissato nella convenzione. Tale obiettivo, così come delineato all'articolo 2 della convenzione, consiste nel finanziare gli investimenti per la ricostruzione delle infrastrutture economiche e sociali nelle zone terremotate.

Al punto 8.22 la Corte obietta che il progetto di infrastruttura che ha beneficiato della nuova assegnazione dei fondi non è di «egual natura» rispetto al progetto scuole. L'osservazione non pare però pertinente, giacché è chiaro che in entrambi i casi gli obiettivi risultano ordinati alla ricostruzione dopo il terremoto, in armonia con i criteri del summenzionato articolo 2.

L'interpretazione dell'articolo 6, esposta al punto 8.23, non corrisponde né allo spirito di detto articolo né alla realtà della situazione. Nell'articolo 6 non vi è alcun riferimento a «nuovi progetti in fase di istruzione». Inoltre, non sarebbe possibile valutare un progetto di ricostruzione completamente nuovo nel momento in cui risulta evidente che la spesa finale su un altro progetto di ricostruzione è inferiore alle previsioni.

Per quel che riguarda il costo finale del progetto di infrastruttura di base, ciò che importa è che il costo finale è stato maggiore dell'importo del prestito inizialmente concesso al progetto. Conformemente ai criteri delineati nell'articolo 6 della convenzione, era quindi possibile stornare a favore del progetto di infrastruttura di base quella parte del prestito per il progetto scuole che eccedeva il relativo costo.

La Commissione ritiene che tale operazione fosse pienamente giustificata.

FONDO EUROPEO PER GLI INVESTIMENTI

8.24 8.31. Le modalità riguardanti le attività di controllo della Corte dei conti in relazione al FEI vengono attualmente discusse dalle istituzioni interessate. La Commissione è pienamente conscia della missione della Corte e si attende fruttuosi risultati dalle future discussioni.

ONERI AMMINISTRATIVI DELLA BANCA EUROPEA PER GLI INVESTIMENTI

Osservazioni generali

8.38. La BEI riscuote oneri amministrativi la cui entità è calcolata secondo il principio che le spese della Banca inerenti alla gestione delle attività in questione siano recuperate nel corso del periodo in cui i prestiti stessi sono in essere.

8.39 8.40. In seguito alle discussioni svoltesi fra i servizi della Corte, della Banca e della Commissione, quest'ultima ha fornito alla Corte un prospetto contabile delle entrate e delle spese per il periodo 1966-1993, con alcune cifre per l'anno 1994. I dati relativi al periodo 1966-1993 sono raggruppati in importi globali, cumulati su base attualizzata, e riflettono l'andamento delle entrate e delle uscite, così come esse sono state discusse fra la Commissione e la Banca in occasione delle revisioni periodiche nel quadro dei comitati di gestione.

La Commissione conferma che queste cifre, tratte dai conti particolareggiati e sottoposti a revisione contabile, che servono di base agli stati finanziari pubblicati dalla BEI, riflettono accuratamente le spese sostenute e le entrate percepite dalla Banca riguardo alle operazioni di cui trattasi.

La Commissione non mancherà di vigilare affinché il livello delle spese e dei rimborsi alla Banca sia conforme a quanto pattuito in relazione ai rispettivi mandati.

Come già fatto osservare in risposta alla relazione della Corte dello scorso anno, la Commissione ha fatto tutto il possibile per conciliare al riguardo le posizioni divergenti della BEI e della Corte. La Commissione rileva che, grazie al suo impegno, è stata elaborata una soluzione che considera soddisfacente.

8.41. Va sottolineato che le entrate e le uscite dovrebbero annullarsi alla fine del mandato. Nell'unico caso menzionato dalla Corte, la Banca ha preso l'iniziativa per rimborsare l'eccedenza temporanea.

8.42 8.43. I dati numerici forniti dalla Commissione sono certificati dalla Banca e sono sottoposti a controlli obiettivi e indipendenti, essendo tratti dai conti particolareggiati che sono alla base degli stati finanziari sottoposti a revisione contabile.

Oltre che ad un sistema ben sviluppato e sofisticato di gestione collegiale, comprendente un consiglio dei governatori, un comitato direttivo, un comitato dei revisori ed una divisione di revisione contabile interna - ciascuno con responsabilità chiaramente definite - le attività e i conti della Banca sono sottoposti al controllo indipendente di una società esterna di revisione contabile oltre che alla stretta sorveglianza, ogni anno, dei maggiori istituti di valutazione del credito.

La BEI è stata creata dal trattato di Roma e la Banca risponde agli Stati membri che sono suoi azionisti che, in quanto tali, costituiscono l'autorità che concede alla direzione della Banca lo scarico per la sua gestione. Ad ogni modo, il controllo della BEI è disciplinato dal protocollo sullo statuto della Banca europea per gli investimenti allegato al trattato CE. È perciò con cognizione di causa che gli Stati membri hanno previsto un controllo tramite organismi diversi dalla Corte dei conti.

CAPITOLO 9 (*) Ricerca

9.0 INDICE Punti

L'utilizzo degli stanziamenti di bilancio 9.1 - 9.3

Il terzo programma quadro (1990-1994) - Capitale umano e mobilità 9.4 - 9.41

Introduzione 9.4 - 9.7

La programmazione e il processo decisionale 9.8

L'utilizzazione degli stanziamenti 9.9

L'efficienza della gestione della Commissione 9.10 - 9.21

Le procedure di selezione e la negoziazione dei contratti 9.10 - 9.15

La sorveglianza dei contratti 9.16 - 9.18

La cooperazione tra i servizi della Commissione 9.19 - 9.21

L'efficacia del programma 9.22 - 9.36

La quantità e la qualità delle risorse umane disponibili 9.22 - 9.30

La competitività industriale 9.31 - 9.34

La coesione 3.35 - 9.36

Conclusioni 9.37 - 9.41

L'UTILIZZO DEGLI STANZIAMENTI DI BILANCIO

9.1. Per le denominazioni rientranti nel settore della ricerca, gli stanziamenti di bilancio resi disponibili durante l'esercizio 1994 per gli impegni e i pagamenti sono stati rispettivamente di 2 957 Mio ECU e di 2 698 Mio ECU (cfr. la tabella 9.1).

9.2. Durante l'esercizio è stato registrato un elevato tasso di utilizzazione degli stanziamenti disponibili: si è utilizzato il 98,25 % degli stanziamenti d'impegno e il 94,50 % degli stanziamenti di pagamento. Ciò era prevedibile essendo il 1994 l'ultimo anno del terzo progamma quadro (1990-1994) - la sottoesecuzione è molto frequente durante i primi anni di un programma quadro ed è dovuta a problemi di avvio e a ritardi nell'applicazione. Tuttavia, la Corte osserva che gli stanziamenti della linea di bilancio B6-840 - Misure di lotta contro le frodi - non sono stati affatto impiegati. Benché si tratti di un importo esiguo, 50 000 ECU, esso avrebbe potuto essere impiegato, ad esempio, per commissionare controlli speciali nel settore della ricerca. Nell'ambito del programma «capitale umano» è stato utilizzato solo l'80 % degli stanziamenti di pagamento, a causa dell'avvio tardivo del programma.

9.3. Gli stanziamenti riportati dall'esercizio precedente hanno registrato un tasso di utilizzazione più basso. Per quanto riguarda gli stanziamenti d'impegno riportati, la palese sottoutilizzazione si riferisce esclusivamente agli stanziamenti supplementari derivanti da prestazioni effettuate per conto terzi, sia dal Centro comune di ricerca che dalla Commissione; questi stanziamenti possono essere mantenuti di esercizio in esercizio in conformità dell'articolo 7, paragrafo 4, e dell'articolo 96, paragrafo 2, del regolamento finanziario. Poiché tali stanziamenti possono essere riportati senza dover chiedere l'autorizzazione, non sussiste per essi la necessità di utilizzarli per evitarne l'annullamento. Pertanto la Corte ritiene che il tasso più basso di utilizzazione degli stanziamenti in questione sia ragionevole poiché ciò che conta in primo luogo è il corretto utilizzo degli stanziamenti di bilancio e non il livello globale di utilizzazione degli stanziamenti disponibili. Anche per gli stanziamenti di pagamento riportati, la palese sottoutilizzazione di questi è dovuta principalmente agli stanziamenti supplementari derivanti da prestazioni effettuate per conto terzi. Inoltre, si è osservato un utilizzo particolarmente basso degli stanziamenti riportati alle seguenti linee di bilancio:

a) B6-8006, Piano d'azione delle tecnologie dell'informazione e delle comunicazioni: il 98 % degli stanziamenti non è stato utilizzato;

b) B6-8107, Completamento di azioni anteriori: il 36 % non è stato utilizzato;

c) B6-8371, Cooperazione scientifica internazionale: mancato utilizzo del 100 %;

d) B6-9002, Televisione europea avanzata - Produzione e conversione dei programmi in scala 16:9: il 39 % non è stato utilizzato.

IL TERZO PROGRAMMA QUADRO (1990-1994) - CAPITALE UMANO E MOBILITÀ

Introduzione

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).7

9.4. La strategia comunitaria nel settore scientifico e tecnologico è definita in programmi quadro ed attuata tramite programmi specifici. Il terzo programma quadro (1990-1994) è ancora in corso, benché abbia preso avvio il quarto programma quadro (1994-1998) conformemente alla decisione del Consiglio del 26 aprile 1994. Una delle preoccupazioni principali del terzo programma quadro (il programma quadro) era quella di «infondere una dimensione europea nella formazione del personale addetto alla ricerca scientifica e allo sviluppo tecnologico» (). È stato pertanto scelto come uno dei tre grandi orientamenti la «valorizzazione delle risorse intellettuali», per la quale sono stati stanziati 587 Mio ECU (cfr. la tabella 9.2) e il Consiglio ha adottato una decisione «relativa all'adozione di un programma specifico di ricerca e di sviluppo tecnologico nel settore del capitale umano e della mobilità» ().

>SPAZIO PER TABELLA>

9.5. L'obiettivo centrale di questo programma nel settore del capitale umano e della mobilità (il programma) era quello di contribuire ad accrescere la quantità e la qualità delle risorse umane disponibili in materia di ricerca e di sviluppo tecnologico. Esso prevedeva la formazione post-dottorale di ricercatori in uno Stato membro diverso dal loro paese d'origine. Altri obiettivi erano:

a) il rafforzamento delle basi scientifiche e tecnologiche dell'industria europea per favorirne la competitività;

b) il miglioramento della coesione economica e sociale della Comunità.

9.6. Il programma comprendeva azioni di formazione e misure di accompagnamento. Queste ultime dovevano facilitare la realizzazione tecnica, la gestione e la valutazione. Le azioni di formazione includevano:

a) lo sviluppo di un sistema comunitario di borse per la ricerca. I candidati potevano fare domanda direttamente alla Commissione (sistema individuale) o a centri di ricerca dichiarati idonei dalla Commissione (sistema istituzionale). In entrambi i casi le domande relative alle borse venivano esaminate dalla Commissione e i contratti conclusi con istituti di ricerca;

b) la creazione e lo sviluppo di reti di ricerca per la cooperazione scientifica e tecnica. Il 60 % dell'aiuto era destinato a ricercatori supplementari e il 40 % al materiale e ai costi amministrativi;

c) l'accesso dei ricercatori a grandi installazioni scientifiche e tecniche. Il 40 % dei fondi destinati a questa azione doveva consentire ai ricercatori di accedere alle installazioni e di farne uso, mentre il 60 % era destinato ai costi amministrativi e di materiale;

d) l'introduzione di un sistema comunitario di conferenze europee, per creare un foro di dialogo e interazione per i ricercatori. Le spese di partecipazione erano a carico della Commissione.

9.7. La creazione di queste misure e la loro messa in atto da parte della Commissione con i contraenti selezionati, sono state esaminate durante il controllo. I risultati finora ottenuti sono stati valutati. L'aspetto della legittimità e della regolarità di un campione di contratti è stato esaminato dalla Corte nei servizi della Commissione. Sono state effettuate visite presso il Centro comune di ricerca di Ispra, in Italia, presso università del Regno Unito e la Corte si è recata alla conferenza di Rostock, in Germania, per raccogliere maggiori dettagli sullo svolgimento pratico del programma.

La programmazione e il processo decisionale

>SPAZIO PER TABELLA>

9.8. Il programma è stato proposto dalla Commissione il 3 maggio 1990. A seguito del parere del Comitato economico e sociale e della proposta riveduta del Parlamento europeo, tuttavia, la proposta iniziale è stata sensibilmente modificata. Il Consiglio ha adottato la sua decisione (il 16 marzo 1992) quasi due anni dopo la prima proposta. Il programma quadro prevedeva entro la fine del 1992 l'impegno di 227 Mio ECU. In realtà in tale data erano stati impegnati soli 112,2 Mio ECU e lo scadenzario previsto ha dovuto essere completamente abbandonato.

L'utilizzazione degli stanziamenti

9.9. La tabella 9.3 illustra l'utilizzazione reale dei fondi. Gli impegni e i pagamenti cumulati al 31 dicembre 1994 ammontano rispettivamente a 601,3 Mio ECU e a 265,6 Mio ECU. Per avere un quadro esatto del tasso di utilizzazione dell'importo ritenuto necessario nell'ambito del programma quadro 1990-1994 (587 Mio ECU), è necessario dedurre dal totale degli impegni il contributo dell'EFTA per il 1994, pari a 17,4 Mio ECU, ed i disimpegni, pari a 10,7 Mio ECU. In tal modo il tasso di utilizzazione ammonta al 98,6 %, ivi incluso il contributo per l'azione centralizzata di divulgazione e di valorizzazione dei risultati (tabella 9.4). Complessivamente, la Commissione ha firmato 3 504 contratti con istituti, università e laboratori (tabella 9.5). Dato che centinaia di contratti scadranno solo nel 1995 e 1994, sono tuttora necessarie considerevoli risorse umane per gestire il programma.

L'efficienza della gestione della Commissione

Le procedure di selezione e la negoziazione dei contratti

9.10. In base alle statistiche prodotte nel 1994, sono state inoltrate alla Commissione 11 885 domande. 3 545 candidature sono state accettate (il 29,8 %). La tabella 9.6 riporta il numero delle candidature pervenute e selezionate, per tipo di attività e settore scientifico.

9.11. La Commissione ha incaricato il comitato dello sviluppo europeo della scienza e della tecnologia (CODEST) della valutazione delle domande (). Il CODEST ha designato a tal fine oltre 150 scienziati impegnati attivamente nella ricerca nell'ambito di commissioni di valutazione. A volte, nelle commissioni, gli scienziati erano chiamati a valutare delle candidature provenienti dai loro propri istituti. Per evitare conflitti di interessi, la Commissione ha introdotto un sistema di rotazione e un sistema di astensione. Il sistema di rotazione non è stato tuttavia applicato con rigore e in alcune commissioni di valutazione non sono state effettuate sostituzioni. A titolo d'esempio, solo uno dei 18 membri della commissione per la fisica e uno dei 15 membri della commissione per la matematica sono stati sostituiti da altri. È significativo il fatto che il CODEST stesso, nel verbale della 42a riunione, abbia concluso che il tasso di successo delle proposte presentate dai membri delle commissioni risultava molto più elevato del tasso di successo delle proposte presentate da altri scienziati. Il verbale inoltre affermava che una delle ragioni poteva essere il fatto che i membri delle commissioni erano più competenti e meglio informati rispetto ad altri.

9.12. In conformità di una decisione del Consiglio (), era obbligatorio il parere di un comitato, composto di rappresentanti degli Stati membri, nei casi in cui il contributo comunitario richiesto per un singolo progetto superava 0,1 Mio ECU. Anche se tale comitato non verificava l'operato di CODEST sotto il profilo scientifico, il parere poteva richiedere oltre un mese. Le funzioni di tale comitato erano definite con precisione nella decisione, mentre CODEST, che effettuava la valutazione principale, non era menzionato.

9.13. Una volta pervenuto questo parere, la Commissione, mediante procedura scritta, doveva adottare una decisione definitiva in merito a quali progetti sovvenzionare. A volte questa decisione veniva presa in tempi relativamente brevi (entro un mese), ma poteva anche richiedere più di tre mesi.

9.14. La fase successiva della negoziazione del contratto era spesso lunga, in specie per le reti di ricerca. Non avendo la Commissione indicato massimali o importi approssimativi per le eventuali sovvenzioni comunitarie, molti partecipanti nutrivano aspettative eccessive. Sono state pertanto necessarie lunghe trattative per ridimensionare il progetto iniziale di ricerca e renderlo così ammissibile e per ripartire fra i contraenti i tagli. Alla fine del 1992, la Commissione non è stata in grado di effettuare i primi pagamenti per le reti di ricerca e neppure per le grandi installazioni (cfr. la tabella 9.3).

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

9.15. Il sistema di selezione per le borse (sistema istituzionale) è stato particolarmente problematico. Gli istituti dovevano dapprima fare domanda presso la Commissione e successivamente gli scienziati dovevano introdurre le loro candidature per le borse presso gli istituti la cui domanda era stata accolta. Questa procedura in due tempi richiedeva molto tempo e non sarà più applicata in futuro dalla Commissione.

La sorveglianza dei contratti

9.16. Le persone incaricate di sorvegliare i contratti erano in numero inadeguato, essendo ciascun gestore di un contratto responsabile presso la Commissione di centinaia di contratti senza tener conto dei suoi altri compiti. L'esame delle relazioni interinali e finali sulle attività di ricerca svolte è rimasto di conseguenza superficiale. Nel settore delle borse di studio la Commissione ha partecipato ad un solo controllo in loco, allorché ha accompagnato alcuni controllori della Corte in una missione di controllo. Essa non ha espletato altri controlli in loco volti a valutare la qualità della formazione impartita o ad individuare i problemi incontrati dai borsisti.

9.17. Dall'esame dei contratti, rappresentativi di tutte le misure, è emersa una serie, in appresso descritta, di lacune di diverso tipo nel monitoraggio e nelle altre procedure di controllo:

a) borse di beneficiari individuali

Per quanto concerne i 30 contratti scaduti al 31 dicembre 1993, cinque presentavano dei problemi:

i) in cinque casi non è stato rispettato l'obbligo di trasmettere alla Commissione, entro tre mesi dal completamento o dalla fine dei progetti, la relazione finale. Ancora dodici mesi dopo la data prevista mancava tale relazione, senza che la Commissione prendesse provvedimenti.

ii) Nulla comprovava presso la Commissione che le borse concesse nell'ambito di due contratti con istituti di ricerca avessero preso avvio. Pertanto, la Commissione non sapeva se annullare i contratti/impegni.

iii) In un altro caso ancora, la Commissione non aveva proceduto al recupero di un importo versato in eccesso e individuato nel 1993.

>SPAZIO PER TABELLA>

iv) Nonostante il preavviso, durante il controllo la Commissione ha omesso di presentare un fascicolo relativo ad un contratto. Questo è stato messo a disposizione solo in un secondo tempo.

b) borse di studio istituzionali

La Commissione aveva avuto informazioni secondo le quali alcuni istituti trattenevano parte del sussidio finanziario specificamente destinato ai ricercatori borsisti. Benché la questione abbia formato oggetto di un ampio scambio di corrispondenza con le università, non sono stati effettuati controlli in loco. Un successivo controllo della Corte presso due università del Regno Unito, alla visita di una delle quali ha partecipato anche la Commissione, ha confermato che venivano operate delle riduzioni sulle borse dell'ordine di un terzo circa, in contrasto con le disposizioni del contratto.

c) reti di ricerca e grandi installazioni

Il tardo avvio di queste attività ha fatto sì che al 31 dicembre 1993 non fosse concluso alcun contratto. Si sono tuttavia registrati ritardi iniziali nella presentazione delle relazioni interinali.

d) Conferenze europee

Dei 23 contratti scaduti al 31 dicembre 1993, 22 presentavano dei problemi:

i) in 14 casi i beneficiari non hanno osservato l'obbligo di inviare una relazione finale al termine delle conferenze. La Commissione non ha dato alcun seguito.

ii) Nel caso di altri quattro contratti, alla loro conclusione, la Commissione non ha effettuato i necessari disimpegni.

iii) In un altro caso il beneficiario ha fatto la richiesta del pagamento finale, ma è passato un anno prima che la Commissione rispondesse che per poterlo effettuare occorreva la relazione finale. I motivi del ritardo non sono stati forniti.

iv) Nonostante il preavviso, durante il controllo la Commissione ha omesso di presentare i fascicoli relativi a due contratti; questi sono stati resi disponibili solo in un secondo tempo.

v) Nel caso di un contratto, la Commissione ha chiesto che venisse restituito un pagamento in eccesso, senza emettere un ordine di riscossione.

9.18. La Corte ha verificato l'esattezza degli importi complessivi impegnati e pagati nel 1992 e 1993. Dal controllo è risultato che non era stata svolta una verifica sistematica per accertare che gli impegni e i pagamenti fossero stati contabilizzati correttamente nel sistema principale (SINCOM) e sussidiario (Ampere C), poiché il raffronto tra i due sistemi era difficile e dispendioso in termini di tempo. Il controllo della Corte ha evidenziato un doppio impegno di 240 000 ECU per lo stesso contratto e pagamenti in eccesso di 595 000 ECU. La situazione descritta è stata riportata nella relazione annuale della Corte sull'esercizio 1993 (). Gli importi indebitamente pagati sono stati recuperati e l'impegno è stato regolarizzato.

La cooperazione tra i servizi della Commissione

9.19. Alla realizzazione di un programma attraverso il Centro comune di ricerca (CCR) (cfr. la tabella 9.3) è stata devoluta una somma di 24,7 Mio ECU. Il CCR ha ospitato circa 300 borsisti. Tuttavia, non vi è stato alcuno scambio di esperienza tra il CCR e la DG XII-G per quanto concerne i risultati delle azioni di formazione attuate, malgrado la dichiarazione di intenti della Commissione () di procedere ad una valutazione integrata se un settore di ricerca rientra in diversi tipi di azioni comunitarie.

9.20. Un importo di 5,9 Mio ECU è stato il contributo del programma al sistema centralizzato di divulgazione e utilizzazione dei risultati della ricerca («Programma Value»). Il programma è gestito dalla DG XII-G, mentre il «Programma Value» è gestito dalla DG XIII-D. Non vi era uno scambio di informazioni tra queste DG che contribuisse a realizzare questo elemento del programma.

9.21. «Le attività dell'azione» capitale umano «devono completare le azioni di formazione sviluppate in seno ai programmi specifici o nell'ambito di altre iniziative comunitarie in materia di formazione quali Comett, Eurotecnet,ecc., ed essere coerenti con esse» (). L'osservanza di questa disposizione richiedeva un coordinamento tra la DG XII-G e le altre DG. Tuttavia di questo coordinamento mancavano le prove, come nel caso del programma Erasmus o del «concorso dell'Unione europea per giovani scienziati», previsto quest'ultimo come misura di accompagnamento nel quadro del programma «capitale umano e mobilità».

L'efficacia del programma

La quantità e la qualità delle risorse umane disponibili

9.22. L'obiettivo centrale del programma era l'incremento quantitativo e qualitativo delle risorse umane diponibili nel settore della ricerca e dello sviluppo tecnologico di cui gli Stati membri avranno bisogno negli anni avvenire. A tal fine occorreva provvedere ad una formazione più vasta dei giovani ricercatori, consentendo loro di svolgere ricerche in un altro Stato membro.

9.23. Nella decisione relativa al programma non sono indicati obiettivi quantitativi precisi in termini di risorse umane. La Commissione ha constatato che il numero dei ricercatori e degli ingegneri è relativamente modesto nella Comunità (4 su 1000 della popolazione lavorativa contro l'8 su 1000 negli Stati Uniti e il 9 su 1000 in Giappone) ().

9.24. Il programma era rivolto a ricercatori di livello post-dottorale; potevano inoltre parteciparvi ricercatori di livello dottorale, segnatamente nelle discipline in cui vi fosse penuria di ricercatori di livello post-dottorale. Non essendo la Commissione tuttavia in grado di individuare dove vi fosse penuria di ricercatori di livello post-dottorale, questo criterio non ha potuto essere applicato. Il programma offriva ai giovani ricercatori un contratto temporaneo (di solito di due anni) che serviva da punto di riferimento durante la loro ricerca di un impiego permanente. Tuttavia la Commissione non ha seguito questi ricercatori e non è in grado di valutare se il numero dei ricercatori effettivamente assunti sia aumentato o meno al termine dell'azione di formazione.

9.25. L'incremento qualitativo delle risorse umane dipende dalla qualità ed utilità delle azioni di formazione. Nel programma, la formazione si svolge mediante la partecipazione diretta a progetti di ricerca; i temi e i contenuti sono proposti dagli stessi scienziati. La valutazione delle necessità avviene pertanto dal «basso» (il cosiddetto concetto di «bottom-up»), quale logico metodo complementare all'approccio «dall'alto verso il basso» ( quando i temi sono scelti a livello politico) negli altri programmi di ricerca.

9.26. Le autorità tedesche hanno organizzato una conferenza a Rostock sul programma «capitale umano e mobilità»; vi hanno partecipato 120 borsisti e 40 rappresentanti di istituti di ricerca. Nel corso di interviste e seminari, la maggior parte dei borsisti ha espresso soddisfazione generale per la qualità della formazione impartita negli istituti ospitanti. Sono tuttavia state formulate le seguenti lamentele:

a) ad alcuni borsisti sono stati conferiti solo compiti ausiliari, riservati solitamente a studenti, e la loro partecipazione a progetti di ricerca è stata insufficiente;

b) gli importi pagati variavano sensibilmente a seconda degli Stati membri e addirittura all'interno dello stesso Stato membro. In Francia, ad esempio, il 40 % circa della borsa serviva a coprire le tasse e i contributi sociali. In Germania, queste detrazioni si effettuavano soltanto se l'istituto ospitante aveva firmato un contratto di lavoro con i borsisti.

c) l'informazione era scarsa quanto ai diritti e agli obblighi.

9.27. Una delle principali condizioni poste dal programma era che i borsisti effettuassero ricerche in paesi diversi da quello di provenienza. La Commissione ha fornito un'ampia definizione di mobilità nelle Condizioni generali relative alle borse di formazione nel settore della ricerca. Di conseguenza, numerosi ricercatori hanno potuto beneficiare delle borse nei paesi in cui risiedevano da meno di due anni al momento della presentazione della domanda. Dei 161 casi di borse di formazione individuali esaminati (circa il 30 % dei candidati selezionati al 31 dicembre 1993), 50 borsisti (il 31 %) erano già residenti nel paese. Di questi 50, 36 già lavoravano negli istituti che li avrebbero ospitati come borsisti. L'istituto di partenza era quindi anche l'istituto di arrivo. In questi casi non si può parlare di aumento di mobilità e in ultima analisi il finanziamento comunitario sostituisce solo quello nazionale. Due università, una dei Paesi Bassi e l'altra del Regno Unito, si sono messe insieme per creare un sistema che consentisse a due ricercatori di beneficiare di borse pur non lasciando i vecchi paesi di residenza. Questo sistema, che implicava uno scambio di contratti, era contrario alle disposizioni dei contratti firmati con la Commissione e perseguiva il solo scopo di eludere le condizioni di mobilità.

9.28. L'obiettivo di raccogliere i migliori ricercatori è stato ostacolato dalle lungaggini procedurali. Al 31 dicembre 1993, vi erano state cinque selezioni dei candidati per le borse di formazione nell'ambito del sistema istituzionale, nel corso delle quali sono stati scelti i 753 migliori candidati. Di questi, tuttavia, 156 (il 21 %) hanno rinunciato, avendo essi trovato nel frattempo un'altra attività.

9.29. Nel caso delle reti di ricerca e delle grandi installazioni, la formazione non costituisce lo scopo principale. L'obiettivo centrale delle reti era quello di dare alle migliori équipe europee la possibilità di incontrarsi per produrre risultati grazie a coordinamento e cooperazione. Nel caso delle grandi installazioni una parte notevole dei fondi disponibili (60 %) è stata utilizzata per l'attrezzatura e costi annessi. Le attività svolte dalle reti e dalle grandi installazioni certamente produrranno un elevato «valore aggiunto» europeo; esse tuttavia non sono azioni di formazione vere e proprie.

9.30. Le conferenze europee hanno certamente offerto ai giovani scienziati un foro di incontro e contatto. Tuttavia, una valutazione a metà programma () ha mostrato che la maggior parte delle conferenze non ha consentito ai giovani scienziati di svolgere un ruolo veramente attivo.

La competitività industriale

9.31. La competitività internazionale dell'industria europea dipende dagli sforzi compiuti dall'Europa per quanto concerne le sue capacità tecnologiche e le sue risorse umane. Il programma vi ha un ruolo importante.

9.32. Il programma aveva lo scopo di creare mobilità e cooperazione a livello transnazionale, in aggiunta ai programmi nazionali già esistenti. Tuttavia, la Commissione non disponeva di informazioni sulla misura in cui il programma europeo avrebbe potuto sostituirsi ai programmi nazionali. È d'importanza essenziale garantire che le azioni volte ad accrescere la competitività siano complementari agli sforzi nazionali e non si sostituiscano ad essi.

9.33. L'impatto del programma, proprio per quanto concerne l'aspetto chiave della competitività, dipende dalla misura in cui gli scienziati possono applicare le conoscenze acquisite una volta terminate le azioni di formazione. Se è vero che la necessità di ricercatori in Europa è riflessa nella domanda del mercato del lavoro, vi è attualmente un'eccedenza di scienziati in molte discipline.

9.34. Solo in casi eccezionali i laboratori di ricerca dell'industria hanno partecipato al programma. Ciò può essere dovuto al modo in cui la Commissione ha pubblicizzato il programma senza compiere sforzi particolari per rivolgersi a partecipanti potenziali al di fuori dell'ambiente universitario. Non sono stati pubblicati annunci in giornali nazionali o in riviste scientifiche. Di conseguenza, la Commissione ha firmato i contratti in primo luogo con università o istituti di ricerca nazionali, che svolgono ricerca di base non direttamente connessa a finalità commerciali o industriali. Visto che l'obiettivo è quello di incrementare la competitività dell'industria europea, la Corte è del parere che in futuro, in attività di questo tipo, la Commissione debba mirare ad una maggiore partecipazione dei laboratori di ricerca industriale e degli scienziati che vi lavorano. Ciò non è per sminuire il valore della ricerca di base, occorre tuttavia creare un saldo equilibrio tra questo tipo di ricerca e quello più legato all'industria.

La coesione

9.35. Il programma doveva estendersi anche alle regioni periferiche e alle regioni meno favorite della Comunità. A causa del tardo avvio del programma, nessuna delle due seguenti misure di coesione previste dalla normativa ha potuto essere pienamente applicata:

a) solo in 20 casi ci si è avvalsi della misura che consentiva di prolungare di un ulteriore anno le borse di due anni per permettere ai ricercatori provenienti da regioni meno favorite di ritornare al paese di origine e di sviluppare le conoscenze acquisite;

b) si è usufruito ben poco della misura che consentiva di assegnare un contributo finanziario comunitario a ricercatori affermati onde permettere loro, come «visiting professors,» di formare nelle regioni svantaggiate della Comunità una serie di giovani scienziati, ed evitare in tal modo la «fuga di cervelli» dalle suddette regioni.

9.36. Anche nel caso delle reti di ricerca il programma prevedeva due misure speciali di coesione:

a) l'associazione alle reti di ricerca di laboratori di ricerca situati in regioni periferiche e meno favorite. All'epoca del controllo, la Commissione non è stata in grado di indicare in che misura questo è avvenuto.

b) La possibilità per un ricercatore formatosi nell'ambito del programma e che crei un gruppo di ricerca in una regione svantaggiata della Comunità di ricevere un aiuto comunitario per attrezzare tale gruppo. Questa possibilità non è stata applicata.

Conclusioni

9.37. In attesa della decisione del Consiglio, l'avvio del «programma capitale umano e mobilità» è stato rinviato di due anni (cfr. il punto 9.8). A causa delle lente procedure di selezione e delle trattative per i contratti è trascorso un altro anno prima che si potessero effettuare i primi pagamenti nel settore delle reti di ricerca e delle grandi installazioni (cfr. i punti 9.10-9.15). Per quanto riguarda il monitoraggio e la supervisione dei contratti sono state individuate alcune carenze (punti 9.16-9.18) mentre è emersa la necessità di migliorare il grado di coordinamento tra i servizi della Commissione (punti 9.19-9.21).

9.38. Le varie iniziative del programma hanno offerto ad alcune migliaia di giovani ricercatori la possibilità di svolgere ricerche in un altro Stato membro. Solo indagini ulteriori (ruolo delle misure di accompagnamento) insegneranno in qual misura i giovani ricercatori sono in grado di trovare un lavoro appropriato al termine della formazione ricevuta restando così attivi nel settore della ricerca (cfr. il punto 9.24).

9.39. Alcune università non hanno corrisposto ai beneficiari tutto l'importo della borsa dovuto in base al contratto. La remunerazione fissata spesso non teneva conto delle disposizioni fiscali e di previdenza sociale vigenti negli Stati membri, con la conseguenza che gli importi netti pagati ai borsisti variavano sensibilmente [cfr. il punto 9.26, lettera b)]. In alcuni casi non è stato raggiunto l'obiettivo della mobilità (cfr. il punto 9.27). Molti giovani ricercatori che avevano fatto domanda hanno rinunciato alla borsa (cfr. il punto 9.28). Nel caso delle reti di ricerca e delle grandi installazioni la formazione non era l'interesse principale (cfr. il punto 9.29).

9.40. Sarà possibile ottenere una maggiore competitività industriale solo a medio termine. Non è ancora chiaro in qual misura il sistema delle borse europee abbia integrato i sistemi nazionali (cfr. il punto 9.32). Le misure di coesione sono state scarsamente utilizzate (cfr. i punti 9.35-9.36).

9.41. La Commissione dovrebbe occuparsi dei problemi individuati nella presente relazione per garantire che vi saranno miglioramenti in questi settori nel prossimo programma. La Commissione dovrebbe inoltre prendere più iniziative (quali la conferenza di Rostock) in modo da ottenere dai partecipanti informazioni tempestive ed utili sulle azioni di formazione.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

L'EFFICIENZA DELLA GESTIONE DELLA COMMISSIONE

Procedure di selezione e negoziazione dei contratti

9.11. La rotazione dei responsabili della valutazione garantisce che questi operino solo per un periodo di tempo limitato (fino ad un massimo di 36 mesi). Si mira così a rinnovare regolarmente le competenze dei gruppi di valutazione. II gran numero di proposte ricevute ha impedito alla Commissione di applicare completamente le norme di rotazione nei gruppi MAT (matematica) e PHY (fisica), in cui 16 nuovi responsabili della valutazione si sono aggiunti a quelli che erano già in carica. La rotazione sarà garantita nel Quarto programma quadro.

Il principio dell'astensione, che impedisce ad un responsabile della valutazione di vagliare le proposte presentate dal suo stesso istituto di ricerca, è stato applicato senza difficoltà e si è rivelato efficace. Il tasso di successo superiore dei progetti presentati dai membri dei gruppi di selezione si spiega col fatto che questi sono stati scelti tra i migliori ricercatori dei centri più rinomati.

Il nuovo programma FMR prevede che un terzo dei membri di ciascun gruppo di valutazione sia rinnovato ogni anno. Il principio dell'astensione continuerà ad esser applicato sistematicamente.

9.12. Le funzioni del CODEST in materia di valutazione scientifica sono state descritte nel programma di lavoro che la Commissione ha adottato, previo parere favorevole del comitato di programma.

Il CODEST è stato sciolto alla fine del 1994 in virtù di una decisione della Commissione. Il coordinamento dei lavori dei vari gruppi di valutazione relativo alla FMR si effettua oggi sotto il controllo diretto della Commissione.

9.14. Per i contratti relativi alle reti gli inviti sono stati pubblicati nel maggio 1992 e le selezioni sono state effettuate in settembre-ottobre dello stesso anno. Tuttavia, grazie al considerevole lavoro svolto dal personale della Commissione, la totalità degli stanziamenti ha potuto essere impegnata prima della fine dell'anno.

Sorveglianza dei contratti

9.16. Sono stati effettuati controlli in un'università responsabile di varie borse di studio nell'ambito del CUM. Per valutare la formazione impartita e determinare le difficoltà incontrate dai borsisti, la Commissione assicura il controllo delle borse di ricerca del programma CUM mediante un contratto di studio che rientra nell'attuale programma Ricerca sulla formazione e la mobilità.

9.17. Per i casi evocati dalla Corte sono stati adottati provvedimenti correttivi. Va ricordato che queste anomalie riguardavano essenzialmente la primissima fase del programma che, tenuto conto del ritardo nell'adozione, ha avuto un avvio difficile.

a) - A seguito dell'intervento della Commissione, sono pervenute tutte le relazioni finali e sono stati effettuati tutti i pagamenti.

In un caso, il laboratorio aveva omesso di segnalare all'interessato che gli era stata concessa una borsa di sei mesi. I servizi della Commissione hanno chiesto a due riprese all'istituto ospitante prove dell'esecuzione del contratto, senza ottenere risposta. La rinuncia del borsista è giunta un anno dopo la scadenza del contratto.

In un altro caso, in cui si tratta anche di una borsa di sei mesi, la richiesta di pagamento dell'anticipo, accompagnata da una dichiarazione che certificava che il borsista aveva avviato il suo progetto, è giunta alla Commissione tre settimane dopo la fine del contratto; nessun pagamento era stato effettuato prima di tale data.

Il borsista ha smesso di lavorare cinque mesi prima della fine prevista del contratto. Il pagamento corrispondente all'anticipo (75 % dell'importo totale) superava la somma necessaria per il periodo di attività dell'interessato, la Commissione ha pertanto inviato un ordine di recupero nel febbraio del 1995.

A seguito dell'intervento della Commissione, uno dei due istituti che trattenevano parte dei sussidi ha smesso di farlo. I controlli effettuati nel marzo del 1995 dalla Commissione e dalla Corte nella seconda università hanno confermato le informazioni pervenute alla Comunità; sono state pertanto adottate misure correttive.

d) La decentralizzazione della gestione dei contratti ed il miglioramento della situazione del personale hanno considerevolmente agevolato la gestione dell'insieme dei contratti relativi alle euroconferenze.

Sono stati inviati solleciti a tutti gli interessati e la Commissione ha cominciato a ricevere le relazioni finali.

I disimpegni necessari sono stati effettuati dopo il ricevimento delle relazioni finali e dello stato delle spese.

È già stato inviato un ordine di riscossione.

9.18. Non sono più emersi problemi simili a quelli segnalati dalla Corte dei conti nella sua relazione del 1993. L'esattezza degli impegni e dei pagamenti contabilizzati nel sistema principale SINCOM e nel sistema ausiliario Ampere-C sono attualmente oggetto di una verifica sistematica; il ravvicinamento dei due sistemi consente di individuare e correggere rapidamente le differenze.

Cooperazione tra i servizi della Commissione

9.19. La procedura di selezione del CCR fa appello a dei criteri di apprezzamento scientifici identici a quelli della DG XII. Le condizioni generali che applica sono identiche a quelle del programma CUM. L'elenco dei borsisti del CCR è stato comunicato al personale incaricato del programma. Le attività scientifiche del CCR nelle reti CUM sono descritte in relazioni periodiche indirizzate al personale incaricato del programma CUM.

In definitiva, le procedure di applicazione del programma CUM nel CCR e il programma gestito dalla DG XII sono molto più simili di quanto non lo ritenga la Corte dei conti.

9.21. Le reti ERASMUS riguardano unicamente la mobilità fisica degli studenti e degli insegnanti e le attività pedagogiche concepite tra i partner di ciascuna rete. Le azioni di formazione e le reti che rientrano nel programma CUM, invece, riguardano la formazione e la formazione mediante la ricerca. Pur non essendo particolarmente indispensabile un vero proprio coordinamento, sono stati istituiti scambi regolari di informazioni.

Il nuovo programma SOCRATES prevede azioni di formazione più diversificate di ERASMUS. Sono stati adottati provvedimenti specifici per consentire il coordinamento tra FMR e SOCRATES.

EFFICACIA DEL PROGRAMMA

Quantità e qualità delle risorse umane disponibili

9.24. Analizzando le singole proposte di livello pre-dottorato, i membri dei gruppi di valutazione hanno giudicato se l'azione di formazione proposta potesse effettivamente contribuire a colmare una mancanza di competenza o di know-how. La valutazione caso per caso, che si è dimostrata molto precisa ed efficiente, era la più idonea per il programma in questione che si basa su un metodo «bottom-up» (come richiesto dal settore privato e pubblico) e che riguarda, per definizione, tutte le discipline e tutti i settori.

9.26. b Il sistema di previdenza sociale e il regime fiscale variano da un paese all'altro. La Commissione ha presentato agli Stati membri varie possibilità (esenzione oneri, armonizzazione o compensazione) che potrebbero risolvere il problema in parte o completamente. Attualmente gli Stati membri stanno analizzando a fondo la questione.

c) Uno degli obiettivi delle conferenze come quella di Rostock è proprio diffondere le informazioni su problemi di questo tipo.

9.27. La Corte cita cinquanta borse per le quali i candidati hanno potuto scegliere il paese e l'istituto ospite nei quali avevano in precedenza già vissuto o effettuato ricerche da meno di due anni. Questa possibilità è prevista dall'articolo 3 delle condizioni generali che regolano le borse di formazione comunitarie nel campo della ricerca e soddisfa in pieno l'obiettivo del programma in materia di mobilità poiché consente ai candidati di acquisire una conoscenza attiva della lingua del paese ospite o di svolgere, nell'istituto che li accoglierà, alcune attività di studio che non sono direttamente legate al progetto di formazione presentato alla Commissione. Inoltre, in alcuni casi, le sovvenzioni comunitarie hanno anche consentito a giovani ricercatori di avviare attività di ricerca di livello post-dottorato in un paese in cui avevano frequentato i primi anni universitari, ma dove non avrebbero potuto continuare i loro studi senza una borsa che consentisse loro di formarsi mediante la ricerca.

In un unico caso di scambio reciproco non si è tenuto conto dell'obiettivo della mobilità. La Commissione sta raccogliendo informazioni in proposito.

9.28. Il fatto che alcuni candidati abbiano trovato un'altra occupazione non può essere imputato solo alla lentezza delle procedure. È logico, soprattutto in un'epoca caratterizzata da un alto tasso di disoccupazione, che i candidati accettino offerte di lavoro stabili e permanenti, spesso nel campo della ricerca o dell'insegnamento.

9.29. La formazione mediante la ricerca (fattore essenziale nella formazione scientifica) è un elemento fondamentale nel caso delle reti di ricerca e delle grandi installazioni. Il 60 % dei fondi disponibili per le installazioni nel caso dei grandi impianti è stato utilizzato per i costi di utilizzazione e per migliorare l'accesso degli utilizzatori.

Competitività industriale

9.32. La Commissione sta facendo il possibile, sulla base della sua comunicazione «Realizzare il coordinamento attraverso la cooperazione» (COM(94) 438 def. del 19 ottobre 1994) per creare gli strumenti grazie ai quali le azioni volte ad accrescere la competitività siano complementari alle iniziative nazionali e non si sostituiscano ad esse.

9.33. L'eccedenza di ricercatori deriva essenzialmente dalla situazione economica e dalla riduzione della spesa pubblica in materia di RST. Tuttavia, questa eccedenza dovrebbe ridursi nella misura in cui i ricercatori, avendo acquisito nuove conoscenze, potranno sfruttare nuove opportunità. Il Libro bianco «Crescita, competitività e occupazione» afferma in proposito che «le azioni destinate ad aumentare globalmente il numero di ricercatori e di tecnici qualificati nella Comunità [....] avranno conseguenze positive sull'occupazione» (paragrafo 4.3, pag. 105).

9.34. I laboratori di ricerca dell'industria hanno partecipato solo al 10 % circa delle reti di ricerca. Tuttavia, per la rete relativa all'ingegneria il tasso di partecipazione ha superato il 20 %; questo risultato si spiega col fatto che le attività svolte in questo ambito sono più orientate verso la ricerca applicata e dimostra che la scarsa partecipazione ridotta dell'industria nelle altre discipline non è essenzialmente dovuta ad una mancanza di pubblicità negli ambienti dell'industria.

Coesione

9.35. Alcuni aspetti del programma favoriscono indubbiamente la coesione. Nelle attività che si svolgono nei grandi impianti, si accorda la priorità ai ricercatori provenienti da paesi in cui non esistono impianti simili: più del 40 % degli utilizzatori provenivano da paesi in cui le regioni svantaggiate coprono una parte o la totalità del territorio.

a) Sono state concesse le venti borse «di ritorno», conformi alle condizioni prescritte, che sono state richieste finora, al termine dei primi due anni dei contratti di formazione CUM.

Il Quarto programma quadro prevede uno stanziamento di 26 Mio di ECU per questo tipo di borse; i borsisti CUM che completano la loro formazione nel 1995 o 1996 e gli stagiaires del nuovo programma FMR potranno beneficiarne se provengono da regioni meno favorite.

b) Sebbene non siano state accordate borse per «visiting professors» a professori universitari affinché formassero giovani ricercatori nelle regioni meno favorite e contribuissero così a ridurre l'attuale «fuga di cervelli», quattro ricercatori qualificati hanno beneficiato di una sovvenzione nell'ambito del programma CUM in vista di una formazione nelle regioni più svantaggiate dell'UE.

In casi del genere, la Commissione interviene solo su richiesta.

9.36. a La relazione annuale del 1994 in materia di RST analizza il contributo delle reti di ricerca a favore della coesione. La tabella 9, ivi contenuta, dimostra che per quanto riguarda le convenzioni concluse nel 1994, le regioni dell'obiettivo 1 hanno partecipato a 203 contratti della rete CUM (su un totale di 305) che hanno coinvolto 327 istituti (su un totale di 2 113). Queste cifre superano ampiamente i tassi di partecipazione medi delle regioni meno favorite (5 %), calcolati nel «Archipelago Europe Study», alle cooperazioni tra industrie (Relazione europea 1994 relativa agli indicatori scientifici e tecnologici).

CONCLUSIONI

9.37. I pagamenti relativi ai grandi impianti e alle reti non sono stati effettuati nel 1992 perché i relativi inviti a presentare proposte sono stati pubblicati solo nel mese di maggio di quest'anno, per via della data di approvazione del programma. Grazie agli sforzi notevoli della Commissione, gli stanziamenti sono stati impegnati completamente prima della fine dell'anno (cfr. 9.14).

Il gruppo di contratti ai quali la Corte si riferisce riguarda i progetti che sono stati negoziati nel 1992, in un momento in cui, data l'adozione ritardata, il programma registrava particolari difficoltà in fase di avvio.

Per quanto riguarda il controllo e la supervisione, sono state organizzate visite in loco e una verifica contabile. Sono state organizzate tavole rotonde per consentire ai responsabili degli impianti di ricerca, agli utilizzatori e ai responsabili della Commissione di incontrarsi. Sono stati effettuati anche dei controlli per quanto riguarda le borse CUM.

Il controllo dei contratti è migliorato nei nuovi programmi specifici e tutte le attività corrispondenti sono state decentralizzate a livello delle varie unità della DG XII-G. Quest'ultima è incaricata di coordinare le azioni di formazione mediante la ricerca che rientrano negli altri programmi; scambi di informazione regolari sono organizzati con i programmi LEONARDO, SOCRATES (ex-ERASMUS) e TELEMAN in settori che non riguardano direttamente la formazione attraverso la ricerca.

9.38. Le varie azioni del programma hanno permesso a varie centinaia di giovani ricercatori di formarsi grazie alla ricerca e hanno favorito la mobilità e la cooperazione scientifica tra 6 000 laboratori organizzati in 700 reti comunitarie. Inoltre, molti giovani ricercatori hanno potuto partecipare a euroconferenze di alto livello ed utilizzare la strumentazione ultramoderna messa a loro disposizione nei grandi impianti.

Ulteriori studi sul ruolo delle misure di accompagnamento consentiranno di stabilire in che misura la formazione dei giovani ricercatori ha contribuito agli obiettivi generali del programma che la Corte ha indicati al punto 9.5 di cui sopra.

9.39. I sistemi di previdenza sociale e il regime fiscale applicabili alle borse sono di competenza degli Stati membri. È stato pertanto avviato un esame dei problemi legati alle variazioni nazionali di questi regimi. Non essendo emerso nessun accordo su una soluzione comunitaria globale, per il 1995 è stato adottato un sistema provvisorio.

L'obiettivo della mobilità non è stato rispettato in un caso di scambio reciproco tra due laboratori. La Commissione sta studiando la questione.

Il fatto che molti giovani ricercatori abbiano rifiutato la borsa che veniva loro offerta deve essere considerato normale poiché, soprattutto in un'epoca caratterizzata da un alto tasso di disoccupazione, i candidati non esitano ad accettare offerte di lavoro stabili e permanenti, spesso nel campo della ricerca e dell'insegnamento.

La ricerca e la mobilità, per il loro contributo alla formazione pratica, rientrano tra gli obiettivi generali delle azioni che rientrano nel programma CUM.

9.40. Statistiche recenti (cfr. risposta al punto 9.36) indicano che il tasso di partecipazione delle regioni meno favorite che rientrano nell'obiettivo n. 1 ha nettamente superato la media nel programma CUM.

9.41. Le proposte della Commissione relative al nuovo programma FMR riguardano i problemi sollevati dalla Corte e molti miglioramenti sono stati inseriti nel programma successivo.

La conferenza di Rostock, svoltasi nel luglio del 1994, era un'azione pilota destinata ad ottenere informazioni sul funzionamento del programma da parte dei borsisti stessi. Gli atti della conferenza sono in fase di stampa ed essa fungerà da modello per le future conferenze.

CAPITOLO 10 (*) Azioni a favore dei paesi dell'Europa centrale e orientale, dei nuovi Stati indipendenti (ex URSS) e della Mongolia

10.0. INDICE Punti

Introduzione 10.1 - 10.4

L'esecuzione del bilancio 10.5 - 10.28

L'esecuzione di bilancio del programma PHARE 10.9 - 10.17

Osservazioni relative al sistema PHACSY 10.11 - 10.13

La proroga dei contratti 10.14 - 10.17

L'esecuzione di bilancio del programma TACIS 10.18 - 10.26

La stipulazione dei contratti 10.25

La proroga dei contratti 10.26

Osservazioni sulla gestione subdelegata 10.27 - 10.28

Gli anticipi alla BERS 10.27

Gli anticipi nel quadro del programma TEMPUS 10.28

Osservazioni relative all'esecuzione del programma PHARE 10.29 - 10.39

La necessità di concentrare gli studi sulle prospettive di adesione e su investimenti concreti 10.29

La necessità di adeguare i programmi alla realtà economica e ai bisogni reali 10.30 - 10.35

Anticipi alle PMU 10.36

La necessità di una partecipazione effettiva delle delegazioni della Commissione sul posto 10.37 - 10.39

Osservazioni relative all'esecuzione del programma TACIS 10.40 - 10.53

La necessità di una selezione rigorosa del beneficiario 10.41 - 10.42

La necessità di giungere a risultati concreti 10.43 - 10.46

La necessità di prestare maggiore attenzione al trasferimento del know-how 10.47

La necessità di garantire la continuità dei programmi 10.48

La necessità di una sorveglianza migliore da parte della Commissione 10.49 - 10.50

La necessità di assistenza tecnica di modeste dimensioni ma mirata 10.51 - 10.52

La necessità di una partecipazione reale delle delegazioni della Commissione sul posto 10.53

Osservazioni relative all'aiuto umanitario 10.54 - 10.55

Osservazioni relative ad un'operazione di aiuto alimentaire di 204 Mio ECU 10.56 - 10.60

Mancanza di concertazione e di coordinamento 10.61

Seguito dato ad osservazioni formulate in passato 10.62

Conclusioni 10.63 - 10.71

INTRODUZIONE

10.1. La cooperazione dell'Unione europea (UE) con i paesi dell'Europa centrale ed orientale (PECO), con i nuovi Stati indipendenti (NSI) dell'ex Unione Sovietica e con la Mongolia, per sostenere il processo delle riforme favorendo soprattutto la ristrutturazione economica e lo sviluppo del settore privato, assume forme diverse:

a) il programma PHARE nei PECO, dal 1989, soprattutto attraverso la fornitura di assistenza tecnica e, dal 1993, anche attraverso il finanziamento di investimenti ();

b) il programma TACIS () nei NSI dal 1991 e in Mongolia dal 1993, anch'esso volto principalmente alla fornitura di assistenza tecnica;

c) i programmi di sostegno alla democrazia nei PECO e nei NSI;

d) il finanziamento di azioni di aiuto umanitario autorizzato dagli emendamenti apportati ai regolamenti dei programmi PHARE nel 1990 e TACIS nel 1993;

e) azioni di aiuto alimentare finanziate con il bilancio del Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia (FEAOG);

f) fondi di contropartita generati dall'aiuto alimentare e da taluni programmi PHARE di forniture;

g) la concessione di prestiti della Commissione, della Banca europea per gli investimenti (BEI) e della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) che integrano il dispositivo di aiuto posto in essere dall'UE attraverso i programmi PHARE e TACIS;

h) attività di supporto per il coordinamento del Gruppo dei 24 paesi dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) (G-24).

10.2. A prescindere da altri interventi, come i programmi COST (Cooperazione europea nel settore della ricerca scientifica e tecnica) e THERMIE (programma di valorizzazione delle tecnologie europee di gestione dell'energia), finanziati con altre linee di bilancio, il totale cumulato degli stanziamenti comunitari impegnati dal 1989 a favore degli Stati dell'Europa centrale ed orientale e dell'ex Unione Sovietica è stato di 6 140,1 Mio ECU alla fine del 1994. Alla stessa data, l'UE aveva approvato la concessione di prestiti o di garanzie di prestiti a favore di questi paesi per un importo cumulato di 10 342,9 Mio ECU.

10.3. Per i soli PECO, l'aiuto deciso dal G-24 ammontava, alla fine del 1994, per tutte le azioni prese insieme, a circa 74 700 Mio ECU; il 41 % proveniva dall'UE e dai suoi Stati membri e il 26 % da istituzioni finanziarie internazionali.

10.4. Le altre osservazioni contenute nel presente capitolo sono il frutto dell'esame dei fascicoli effettuato dalla Corte e delle missioni in loco in Bulgaria e in Estonia per i PECO, e in Bielorussia e Russia per i NSI. In questi paesi, il controllo della Corte si è incentrato soprattutto sull'aspetto della sana gestione finanziaria, in particolare per quanto concerne i programmi agricoltura, PMI, privatizzazione e riconversione dell'industria militare. La Corte ha inoltre esaminato in Armenia, in Azerbaigian e in Georgia l'operazione di aiuto alimentare decisa dal Consiglio nel luglio 1994.

L'ESECUZIONE DEL BILANCIO

10.5. Le tabelle 10.1 e 10.2 riportano, per paese e settore d'intervento, gli aiuti cumulati concessi sul bilancio dell'UE, distinti per impegni e pagamenti, fino al 31 dicembre 1994, per i programmi PHARE dal 1989 e per TACIS dal 1991. La tabella 10.3 illustra l'assistenza finanziaria a medio termine, costituita da prestiti e garanzie, concessa dall'UE ai paesi beneficiari.

10.6. La tabella 10.4 illustra l'utilizzazione, nell'ambito del bilancio 1994, degli stanziamenti d'impegno e di pagamento iscritti al titolo B7-6 «Cooperazione con i paesi dell'Europa centrale e orientale e con gli Stati indipendenti dell'ex Unione Sovietica». Mentre il tasso di utilizzazione di questa linea è elevato al 31 dicembre 1994 (98,9 %), esso è appena del 63,2 % () al 30 novembre 1994. Questi stanziamenti sono stati impegnati sulla base di accordi firmati con gli Stati beneficiari. Il più delle volte i contratti stessi sono stati stipulati solo negli anni successivi.

10.7. Il contributo dell'UE, di 20 Mio ECU al plurifondo per la sicurezza nucleare gestito dalla BERS era stato iscritto nel bilancio rettificativo e suppletivo n. 1 adottato il 2 dicembre 1993 (articolo B 7-630), ma gli stanziamenti non avevano potuto essere impegnati nel 1993. Questi stanziamenti, riportati, sono stati impegnati nel maggio 1994, a seguito della stipulazione di un accordo internazionale con la BERS, previa consultazione del Parlamento, e l'importo di 20 Mio ECU è stato versato alla BERS nel luglio 1994.

10.8. La tabella 10.5 presenta l'esecuzione di bilancio 1994 per gli stanziamenti destinati all'aiuto umanitario d'urgenza alle popolazioni dei paesi dell'Europa centrale e orientale e a quelle degli Stati indipendenti dell'ex Unione Sovietica. La tabella 10.6, invece, illustra l'utilizzazione degli stanziamenti d'impegno e di pagamento destinati nel bilancio 1994, ai programmi «Democrazia» in Europa centrale e orientale e negli Stati indipendenti dell'ex Unione Sovietica (articoli B7-520 e B7-521). Gli stanziamenti d'impegno sono stati interamente utilizzati. Per il programma «Democrazia» PHARE, alla fine dell'esercizio non era stato ancora effettuato alcun pagamento e alla stessa data era stato utilizzato per i paesi TACIS solo il 12 % degli stanziamenti di questo programma.

L'esecuzione di bilancio del programma PHARE

10.9. Il tasso di esecuzione degli stanziamenti d'impegno disponibili nel 1994 per il programma PHARE (linea di bilancio B7-600) è simile a quello dell'anno precedente. Gli stanziamenti di pagamento hanno registrato un aumento del 34,3 % rispetto all'esercizio precedente e sono stati interamente utilizzati.

10.10. La terza e la quarta relazione annuale sull'esecuzione del programma PHARE nel 1992 e nel 1993, documenti che la Commissione deve redigere ogni anno e trasmettere al Parlamento e Consiglio, in virtù dell'articolo 10 del regolamento di base del programma PHARE (), sono stati adottati dalla Commissione solo nel febbraio 1995 (). Tuttavia, la quinta relazione relativa all'esercizio 1994 è stata adottata dalla Commissione nel luglio 1995.

Osservazioni relative al sistema PHACSY

10.11. PHACSY è il sistema finanziario ufficiale di cui si servono le unità di gestione dei programmi (PMU) nei ministeri degli Stati beneficiari per trasmettere ogni mese alla Commissione, su nastro magnetico, le informazioni finanziarie relative ai programmi di cui sono responsabili. In base alla dotazione di bilancio locale di ciascun programma approvata dalla Commissione, il sistema PHACSY specifica la liquidazione dei pagamenti per contratto. Per la Commissione, in pratica, esso costituisce il collegamento contabile tra i progetti gestiti in loco e i conti centrali della Commissione a Bruxelles.

10.12. In Bulgaria, nel maggio 1994, un terzo soltanto delle unità di gestione usava questo sistema informatico posto in essere nell'ottobre 1992. Inoltre, i dischetti PHACSY inviati da questa unità pervenivano con molto ritardo alla delegazione che, del resto, non se ne serviva per monitorare i programmi, ma li inviava semplicemente a Bruxelles, al servizio finanziario PHARE.

10.13. La Corte ha constatato numerose lacune nel sistema PHACSY, la maggior parte delle quali dovute alla sua struttura non contabile, ad esempio: l'assenza di conti parziali specificanti la natura delle spese relative a ciascun programma, la liquidazione dei conti senza presa in considerazione dei saldi bancari, le imputazioni di bilancio negative o non corrette accettate dal sistema, l'integrità non garantita della base di dati PHACSY visto che non si procedeva ad una chiusura contabile ad intervalli regolari. Queste deficienze spiegano perché il sistema PHACSY fosse poco utilizzato, tanto come strumento di controllo quanto a fini di monitoraggio, per cui le PMU preferivano sviluppare altri strumenti contabili o di gestione. La Commissione dovrebbe adeguare o sostituire il sistema PHACSY in modo che possa effettivamente servire da collegamento tra la gestione dei contratti in loco e la contabilità centrale.

La proroga dei contratti

10.14. In tutti i paesi visitati, numerosi contratti finanziati con stanziamenti PHARE sono stati prorogati con lo stesso contraente senza bandire una nuova gara e senza che nell'appalto iniziale fosse prevista tale possibilità. In Estonia, ad esempio, un primo contratto di assistenza tecnica per le picccole e medie imprese (PMI), per un importo di 0,8 Mio ECU, prevedeva la presenza permanente sul posto di un consigliere per tutto un anno dall'inizio del 1993. Per non interrompere questa presenza in Estonia del consigliere, un nuovo contratto di due anni per un importo di 1,3 Mio ECU è stato firmato nel 1994. Il nuovo contratto è stato direttamente attribuito.

10.15. La «proroga» è stata giustificata con il fatto che la durata normale di un progetto di questo tipo è di tre anni, che un'interruzione avrebbe comportato una nuova gara e che si agiva su richiesta delle autorità estoni. Questo modo di procedere derogava tuttavia alla normativa PHARE sulla stipulazione dei contratti. Data l'entità dell'importo in causa, si sarebbe dovuto bandire una nuova gara secondo la normativa vigente.

>SPAZIO PER TABELLA>

10.16. Per quanto concerne la sorveglianza dell'aiuto alimentare e dei fondi di contropartita negli Stati del Baltico, tra il 1992 e il 1994 sono stati stipulati dalla Commissione, con gli stessi due consulenti, 17 contratti successivi, per un importo complessivo di 867 906 ECU. Solo l'undicesimo contratto, per un importo di 172 000 ECU ha formato oggetto di un bando di gara.

10.17. Quando fin dall'inizio risulta evidente che gli obiettivi fissati non potranno essere conseguiti al termine di un primo contratto, la Commissione dovrebbe contemplare già al momento del bando di gara la possibilità di estendere successivamente il contratto. Prima di stipulare un'eventuale appendice dovrebbe essere elaborata una relazione contenente un'analisi dei possibili vantaggi derivanti dal proseguimento del programma con lo stesso contraente (esperienza acquisita, desideri espressi dallo Stato beneficiario, continuità del progetto).

L'esecuzione di bilancio del programma TACIS 10.18. Gli stanziamenti d'impegno disponibili a titolo del bilancio 1994 per il programma TACIS (linea di bilancio B7- 620), ridotti del 7 % rispetto al 1993, sono stati quasi interamente utilizzati nel 1994. Sono stati stipulati contratti per complessivi 512 Mio ECU, il che corrisponde ad un aumento del 50 % circa rispetto al 1993. Gli stanziamenti di pagamento, a loro volta, aumentati del 64,8 % rispetto al 1993, sono stati consumati al 100 %.

10.19. All'atto dell'elaborazione del bilancio 1994, il Parlamento aveva deciso di mantenere nella riserva 255 Mio ECU di stanziamenti d'impegno e 120 Mio ECU di stanziamenti di pagamento, «per stimolare il TACIS a migliorare i propri risultati in termini di contratti e di pagamenti». All'epoca la Commissione aveva rilevato le difficoltà di avvio del programma e aveva osservato che l'introduzione nel 1993 di una programmazione pluriennale avrebbe migliorato l'esecuzione del programma TACIS. 10.20. Tuttavia, il miglioramento constatato per quanto concerne l'utilizzazione degli stanziamenti di pagamento non è soltanto dovuto alla nuova programmazione posta in essere. In effetti, il servizio finanziario TACIS ha deciso nel luglio 1993 che gli anticipi ai contraenti sarebbero stati portati dal 20 al 35 % dell'importo globale dei contratti. Questo provvedimento, a detta della Commissione, ha consentito di aumentare di 30 Mio ECU le spese. La decisione era retroattiva. Tramite la società incaricata di contribuire alla gestione amministrativa ai fini della preparazione dei contratti, la Commissione ha proposto ai contraenti, che al massimo avessero beneficiato di un solo pagamento, il versamento supplementare del 15 % del valore del loro contratto.

10.21. Per quanto concerne gli stanziamenti d'impegno, nella motivazione alla domanda di storno di stanziamento n. 13/94, presentata l'11 aprile 1994, la Commissione indicava: «Il TACIS ha già approvato impegni per 104 Mio ECU e intende arrivare a 362 milioni di ECU entro luglio e a 394 milioni di ECU entro ottobre». Ora, se si prendono gli impegni contabilizzati a livello della contabilità centrale della Commissione, alla fine del settembre 1994 erano stati contabilizzati sulla linea B7 6200 soli 94,6 Mio ECU. Malgrado le misure più rapide di programmazione poste in atto, negli ultimi tre mesi del 1994 è stato ancora contabilizzato il 79 % degli stanziamenti d'impegno.

10.22. Inoltre, mentre il servizio finanziario PHARE della Commissione a Bruxelles ha eseguito senza assistenza esterna circa 4 500 pagamenti nel 1994, il servizio omologo di TACIS, che ha emesso 2 800 ordini di pagamento nel corso dello stesso esercizio, ha continuato nel 1994 a subappaltare la preparazione dei pagamenti ad un consorzio privato (cfr. la relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, punti 12.43-12.44). Due compiti simili sono stati pertanto svolti in modi completamente diversi. Inoltre, il contratto iniziale di subappalto, per un importo di 1,4 Mio ECU, è stato portato nel 1994 a 1,7 Mio ECU senza peraltro modificare la durata iniziale di validità del contratto (dal dicembre 1993 al novembre 1994). Inoltre, nel 1994, questo contratto che copriva spese di natura amministrativa ha continuato ad essere finanziato con stanziamenti operativi.

10.23. La commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC) ha dichiarato, nel settembre 1994, di non essere in grado di formulare un parere in merito a questo nuovo contratto, essendo essa stata consultata a posteriori. Il contratto iniziale non era stato ad essa trasmesso per parere, in conformità dell'articolo 119 del regolamento finanziario. In realtà, il contratto iniziale era stato attribuito in base agli articoli 112-118 dello stesso regolamento, secondo le procedure TACIS, alle quali si applicano norme diverse. La CCAC ha del resto invitato il servizio TACIS, qualora intendesse ancora ricorrere a prestazioni di questo tipo, a bandire una gara conforme alle norme contenute nel suo vademecum; essa ha inoltre richiamato l'attenzione sul fatto che funzioni derivanti dall'esercizio del potere pubblico possono solo essere svolte da personale statutario.

10.24. Il contratto iniziale è stato prorogato mediante trattativa privata per 10 mesi con lo stesso consorzio per un importo di 2,1 Mio ECU. Il primo contratto stipulato al termine della gara ristretta per un importo di 1,4 Mio ECU è stato così portato in due volte a 3,8 Mio ECU, senza nuova gara.

La stipulazione dei contratti

10.25. La normativa TACIS in vigore dal 1991 contempla la stipulazione di contratti per trattativa privata fino ad un importo di 300 000 ECU. Nel 1994 sono stati stipulati mediante trattativa privata oltre 150 contratti, di cui 23 oscillanti tra 290 000 ECU e 299 900 ECU. In base ad istruzioni interne, dal novembre 1994 la Commissione chiede, per la stipulazione di contratti su fondi TACIS, la consultazione informale di almeno tre ditte per i contratti tra 150 000 e 300 000 ECU. Devono pervenire almeno due offerte perché possa essere elaborato un contratto. Le offerte possono essere inviate per fax, e ciò è in contrasto con il regolamento finanziario, per ovvie ragioni di confidenzialità. La Corte esorta la Commissione a riesaminare questa prassi.

La proroga dei contratti

10.26. Nel 1994 sono stati prorogati 75 contratti senza che tale possibilità fosse stata prevista al momento della gara che ha portato alla stipulazione del contratto. Ad esempio, nell'aprile 1992 è stato concluso con una società di consulenza un contratto per attività di consulenza per un importo di 9 Mio ECU. In seguito a otto aggiunte, questo contratto finanziato attraverso sette programmi diversi (tre regionali e quattro nazionali: Bielorussia, Georgia, Kazakistan e Ucraina) è stato portato a 17,8 Mio ECU nel 1994.

Osservazioni sulla gestione subdelegata

Gli anticipi alla BERS

10.27. In conformità dell'accordo di Bangkok del 15 ottobre 1991, la Commissione versa alla BERS delle sovvenzioni provenienti da fondi PHARE e TACIS per il finanziamento di azioni destinate a preparare progetti d'investimento della banca. Nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, la Corte aveva sollevato il problema degli interessi maturati su taluni anticipi concessi dalla Commissione (cfr. i punti 6.11-6.14). Gli interessi riscossi dalla BERS nel quadro degli anticipi versati dalla Commissione erano pari a 142 000 ECU nel 1992, a 607 000 ECU nel 1993 e a 396 000 ECU nel 1994. Alla fine del 1994, gli interessi maturati nel 1992 e 1993 nonché i saldi non utilizzati degli anticipi non avevano ancora formato oggetto di un ordine di riscossione da parte dalla Commissione.

Gli anticipi nel quadro del programma Tempus

10.28. A seguito della creazione della Fondazione europea per la formazione a Torino, che gestisce ora il programma Tempus con fondi PHARE e TACIS, il contratto stipulato con il Fondo europeo di cooperazione è scaduto alla fine del 1994. Gli interessi su anticipi concessi in passato dalla Commissione a questo organismo per la gestione del programma Tempus ammontavano a 2,9 Mio ECU alla fine del 1993 e a 3,7 Mio ECU alla fine del 1994. Alla scadenza del mandato del Fondo europeo di cooperazione alla fine del 1994, la Commissione non aveva ancora emesso un ordine di riscossione per questi interessi e gli anticipi non utilizzati (5,6 Mio ECU nel maggio 1994) relativi al 1993.

OSSERVAZIONI RELATIVE ALL'ESECUZIONE DEL PROGRAMMA PHARE

La necessità di concentrare gli studi sulle prospettive di adesione e su investimenti concreti

10.29. Nella relazione sull'esercizio finanziario 1992 (cfr. punto 11.122), la Corte aveva già osservato che dopo tre anni di finanziamenti per lo più onerosi di studi, la Commissione doveva cercare di concentrarsi su realizzazioni concrete, in stretta cooperazione con lo Stato beneficiario. In Bulgaria, ad esempio, nel marzo 1994 erano stati finanziati nell'ambito di tre programmi PHARE concernenti l'agricoltura, in particolare 26 studi e analisi varie che si trovano archiviate presso il ministero dell'Agricoltura bulgaro e la delegazione in loco della Commissione. Questi studi sono costati per il solo settore agricolo bulgaro circa 12,5 Mio ECU, uno solo però ha dato luogo ad un investimento. Inoltre, gli studi non sempre sono stati tradotti in bulgaro e sono pertanto non utilizzati o utilizzati in modesta misura dai destinatari potenziali. La Corte ribadisce la propria raccomandazione alla Commissione di meglio adattare gli studi finanziati con PHARE alle esigenze reali del settore interessato e di concentrarli specificamente sulle prospettive di adesione enunciate al vertice di Essen nel dicembre 1994 e su risultati concreti.

La necessità di adeguare i programmi alla realtà economica e ai bisogni reali

10.30. Il programma PHARE 1991 in Bulgaria aveva messo a disposizione degli agricoltori privati una linea di credito di 7 Mio ECU. Il programma però non teneva per nulla conto dello stato di avanzamento delle riforme necessarie, pure sostenute da PHARE, relative alla privatizzazione, alle finanze o al settore bancario. Nel 1993, secondo uno studio finanziato dalla Commissione, meno del 10 % delle terre era stato realmente restituito in piena proprietà al settore privato. Inoltre, nel 1994, il quadro giuridico nel settore bancario rimaneva ancora estremamente incompleto e impediva una realizzazione efficace in materia di credito. Alla fine del 1994, a distanza di tre anni dalla creazione, questa linea di credito destinata a istituire una specie di credito agricolo non era stata ancora utilizzata.

10.31. Inoltre la Bulgaria, un paese che per tradizione è un grande produttore di prodotti lattieri, ha deciso nel 1991 di sciogliere senza transizione i colcos. Negli anni successivi, la sua produzione agricola è calata di oltre il 50 % e attualmente il paese deve addirittura importare prodotti agricoli, ad esempio latte in polvere. In Bielorussia, invece, dove non sono ancora state avviate riforme sistematiche e una privatizzazione di massa (cfr. punto 10.52), i colcos garantiscono ancora una certa produzione anche se in calo e continuano a svolgere un ruolo sociale (scuole, presa a carico dei pensionati, ecc.) che nessun altro sistema è ancora in grado di assumere. In ogni caso, la privatizzazione, in particolare quella del settore agricolo, dovrebbe essere accompagnata da una strategia delle riforme chiaramente definita, tenuto conto delle realtà sociali, economiche e politiche di ciascun paese.

10.32. L'Estonia, dal canto suo, applicava strettamente i principi del liberalismo e non proteggeva i suoi produttori dalle importazioni di prodotti agricoli sovvenzionati da Stati terzi. Questa politica ha fatto sì che, per la prima volta da diversi decenni, il paese non è più in grado di garantire la propria autosufficienza alimentare. All'inizio del 1995, le autorità estoni hanno finalmente dovuto decidersi di istituire, tra altro, dei prezzi minimi per le importazioni agricole.

10.33. La Corte ha inoltre osservato una serie di negligenze puntuali nel monitoraggio dei contratti. Sempre nel quadro dei programmi a favore dell'agricoltura bulgara, ad esempio, la Commissione aveva previsto nella maggior parte dei contratti di esperti di lunga durata, l'acquisto di un'autovettura che doveva restare di proprietà del ministero dell'Agricoltura al termine della missione dell'esperto. Nel maggio 1994, il ministero dell'Agricoltura disponeva già di una ventina di macchine non utilizzate. La Commissione non aveva esaminato se occorressero veramente tante autovetture per il ministero.

10.34. Analogamente, nel 1993 è stato fornito alla Bulgaria nel quadro del programma PHARE del materiale geodetico per un valore di 1,3 Mio ECU destinato al catasto. Al momento della missione della Corte, un anno dopo, il materiale di misurazione elettronica non era ancora stato utilizzato. L'impresa nazionale che era in possesso del materiale non aveva fornito spiegazioni della mancata utilizzazione, malgrado le ripetute sollecitazioni del ministero dell'Agricoltura, ed era addirittura in procinto di rivendere o dare in noleggio il materiale.

10.35. Questi esempi, al pari dei 26 studi forniti per l'agricoltura bulgara (punto 10.29), mostrano quanto sia importante che i responsabili della Commissione, a Bruxelles e nell'ambito delle sue delegazioni in loco, nonché gli esperti, in stretta collaborazione con le autorità degli Stati beneficiari, sviluppino un approccio pragmatico e graduale per la messa in opera delle riforme. L'approccio deve essere dettato da un'analisi approfondita dei bisogni effettivi e della realtà economica nei paesi beneficiari e tener conto delle riforme già realizzate da questi ultimi. Questo vale in particolare per le strutture e i meccanismi giuridici e finanziari che devono essere creati e che sono il presupposto di un'economia di mercato.

Anticipi alle PMU

10.36. La lentezza con cui vengono utilizzati gli anticipi alle PMU e l'entità degli interessi da essi prodotti sollevano il problema della loro utilità effettiva e della loro importanza finanziaria. In effetti, gli interessi maturati erano pari a 9,7 Mio ECU al 20 ottobre 1994. La Corte raccomanda pertanto alla Commissione di gestire meglio la sua tesoreria, in particolare scaglionando meglio i pagamenti e adeguando meglio gli importi alle esigenze effettive dei beneficiari.

La necessità di una partecipazione effettiva delle delegazioni della Commissione sul posto

10.37. La nuova normativa posta in essere all'inizio del 1994 per la decentralizzazione della gestione del programma PHARE prevede che la delegazione della Commissione sul posto si accerti che tutti i programmi PHARE siano eseguiti secondo le procedure della sana gestione finanziaria e tecnica. A tal fine la delegazione riceve dalle rispettive unità di gestione dei programmi, oltre ai programmi semestrali di lavoro, i piani strategici di assistenza comunitaria e li valuta in funzione di una strategia globale.

10.38. Tuttavia, nel maggio 1994, la delegazione della Commissione a Sofia si limitava generalmente a vistare i programmi di lavoro trasmessi dalle unità di gestione, verificandone soltanto la coerenza formale con le relazioni di valutazione, senza analizzare o controllare l'effettiva attuazione dei programmi. Questa mancanza di analisi è incompatibile con la necessità di valutare i piani strategici, valutazione che si dovrà effettuare. Inoltre, la delegazione non partecipava alla progettazione dei programmi PHARE e tanto meno li seguiva o li controllava, non aveva alcun ruolo nell'applicazione dell'accordo di associazione e nel coordinamento con gli altri donatori. Nei paesi senza delegazione della Commissione, quali gli Stati baltici, l'influenza dell'UE è ancora più limitata.

10.39. Nella sua precedente relazione annuale (cfr. punto 12.30), la Corte aveva già raccomandato di rafforzare il ruolo delle delegazioni sul posto. È assolutamente indispensabile a questo proposito che la Commissione pianifichi in modo rigoroso l'occupazione dei posti all'interno delle delegazioni, al fine di evitare, ad esempio, che in una delegazione sei dei nove titolari di impieghi permanenti vengano trasferiti in un anno, lasciando i loro posti per lungo tempo vacanti e causando così una perdita della capacità di lavoro dell'ordine del 40-50 %. A titolo d'esempio, il posto del delegato/ambasciatore della Commissione è rimasto vacante per nove mesi. È anche indispensabile fornire per gli impieghi nelle delegazioni una descrizione delle funzioni per evitare che i responsabili non conoscano con precisione i compiti che devono assolvere e i doveri che ad essi incombono.

OSSERVAZIONI RELATIVE ALL'ESECUZIONE DEL PROGRAMMA TACIS

10.40. In genere gli obiettivi globali dei programmi sono mirati, ma risultano a volte troppo ambiziosi a fronte dei mezzi messi a disposizione per realizzarli o rispetto alle riforme già attuate dagli Stati beneficiari. L'esecuzione dei progetti è stata talora ostacolata da difficoltà quali la scelta di un beneficiario non appropriato, il contesto politico-economico in rapida evoluzione, la mancanza di volontà politica a livello ufficiale, la scarsa partecipazione a livello intermedio, la mancanza di investimenti concreti secondo le raccomandazioni degli esperti e la mancanza di autonomia e partecipazione delle delegazioni, quando esistono.

La necessità di una selezione rigorosa del beneficiario

10.41. Spesso, il beneficiario prescelto al momento della selezione del programma è scomparso o non più in grado di adempiere ai suoi obblighi quando il progetto viene realizzato. Questo si è verificato per tre dei quattro progetti nel settore della distribuzione alimentare esaminati dalla Corte nella regione moscovita. È indispensabile che la Commissione riservi maggiore attenzione alla scelta del partner e del beneficiario a livello locale. Un'attuazione più rapida dei programmi e un maggiore coinvolgimento del beneficiario all'atto della definizione delle condizioni contrattuali consentirebbero di evitare molti scogli.

10.42. Inoltre, non è ragionevole chiedere al partner locale una contropartita se non è il beneficiario diretto dell'azione e se non è convinto dell'interesse che reca il progetto. Nel quadro di un programma di riconversione militare in Russia, ad esempio, la Commissione ha scelto come beneficiario dell'assistenza tecnica un ufficio studi specializzato nella progettazione di macchine agricole, benché non avesse nulla a che vedere con l'industria militare. Non traendo un beneficio diretto dall'operazione, l'ufficio non ha fornito la contropartita che si era impegnato a dare.

La necessità di giungere a risultati concreti

10.43. Soltanto nei casi in cui il progetto intrapreso non corrispondeva alle aspettative del beneficiario (cfr. lo studio sulla strozzatura della ferrovia a Brest in Bielorussia), i beneficiari si dichiarano abbastanza soddisfatti del lavoro dei consulenti. Si citi ad esempio il programma di assistenza tecnica condotto in Russia concernente il trasporto su lunghe distanze di derrate deperibili, che ha dato risultati concreti in pochissimo tempo.

10.44. Tuttavia, anche se i beneficiari considerano di solito le raccomandazioni degli esperti pertinenti, essi deplorano di non disporre dei mezzi finanziari necessari per attuarle. Così è stato ad esempio per i centri per l'energia nonché per i programmi di riconversione militare finanziati da TACIS in Bielorussia e in Russia. Lo stesso vale per i progetti di miglioramento della catena di distribuzione alimentare a Mosca.

10.45. La Commissione deve in via prioritaria fare attenzione affinché, alla definizione delle condizioni contrattuali dei programmi, questi possano sfociare in risultati concreti, ad esempio in investimenti. È però vero che per gli investimenti ciò è reso difficile dal fatto che il programma TACIS può solo fornire l'assistenza tecnica, che la Banca mondiale limita i propri interventi al settore pubblico e che i criteri di ammissibilità della BERS (importo minimo dell'investimento e percentuale di partecipazione) sono molto rigidi.

10.46. La Commissione deve considerare anche approcci diversi da quelli tradizionali da essa posti in atto per il programma TACIS. A questo proposito, le modalità di intervento del programma TACIS per il Centro internazionale delle scienze e della tecnologia, che mira a tenere in Russia gli scienziati in passato operanti nella ricerca militare pagandoli per attività di ricerca con finalità civili, differiscono dalle modalità solitamente applicate da TACIS, ma ugualmente apportano una risposta valida all'importante problema della riconversione dei ricercatori.

La necessità di prestare maggiore attenzione al trasferimento del know-how

10.47. Molti beneficiari incontrati nel corso delle missioni di controllo hanno dichiarato di abbisognare non tanto degli studi effettuati quanto del know-how per realizzare studi simili, un elemento non sufficientemente considerato dalla Commissione. Ad esempio, per la riconversione di industrie militari verso la produzione di materiale agricolo nella regione di Mosca, l'esecuzione di studi ad opera di consulenti senza il trasferimento agli esperti locali delle conoscenze tecniche appropriate, non consente ai beneficiari di realizzare essi stessi in futuro questo tipo di studi. Gli stessi beneficiari tuttavia consideravano l'apprendimento della metodologia applicata dai consulenti più importante degli studi in quanto tali. La Corte è inoltre del parere che il trasferimento delle conoscenze tecniche sia indispensabile perché gli Stati beneficiari possano attuare essi stessi le riforme.

La necessità di garantire la continuità dei programmi

10.48. Gli investimenti, spesso molto ingenti, in studi ed assistenza tecnica, come per il progetto di 2,850 Mio ECU nel settore della distribuzione alimentare per gli ortofrutticoli a Mosca, rischiano di essere in buona parte persi una volta partiti i consulenti, se non si provvede a garantirne il seguito. Questo vale anche per i programmi nel settore dell'agricoltura o della riconversione delle industrie militari. La continuità dei programmi è pure minacciata quando la durata di vita del progetto dipende quasi esclusivamente dal finanziamento TACIS. Questo è il caso dei centri per l'energia e dei «Business Communication Centres» finanziati nella maggior parte dei NSI.

La necessità di una sorveglianza migliore da parte della Commissione

10.49. I responsabili della gestione della Commissione non garantiscono nemmeno una sorveglianza minima dell'evoluzione dei programmi e tanto meno dei progetti. Presi dalla preparazione di nuovi progetti, essi non sono in grado di rispondere alle tante e molteplici relazioni presentate dai consulenti al fine di avallare o correggere la strategia e/o i metodi seguiti. Questo monitoraggio insufficiente dei progetti TACIS è illustrato in particolare dalla situazione attuale in cui si trova la delegazione della Commissione a Mosca. Quest'ultima - di fronte alle critiche - rendendosi conto delle caranze croniche nella sorveglianza dei progetti ultimati, in corso o previsti (per insufficienza quantitativa o qualitativa) fa tutto il possibile per far fronte alle proprie responsabilità. Infatti, al di là del ruolo svolto dai funzionari della Commissione, in Russia la sorveglianza dei progetti è stata data in subappalto ad un'unità di monitoraggio collocata a Mosca. Questa unità funziona in modo indipendente dalla delegazione, che è responsabile della preparazione dei programmi e del sostegno ai progetti in corso. Una parte del personale è assunta da un organismo di diritto belga legato alla Commissione (AEC), l'altra parte è costituita di consulenti. Il problema del monitoraggio si mostra in particolare quando si prendono le condizioni contrattuali per i progetti TACIS che, o non sono emendate per tener conto delle nuove circostanze, o lo sono senza che la Commissione ne sia informata, o ancora sono emendate con un ritardo eccessivo e costoso, come la Corte ha potuto constatare a più riprese in Bielorussia e in Russia. Quanto alla valutazione dei progetti ultimati, essa in genere è omessa tanto dalle delegazioni quanto dalla Commissione.

10.50. Inoltre, il «monitoraggio» degli esperti e soprattutto la mancanza di risposta ai problemi da essi incontrati e spesso deplorati, conferma nuovamente quanto affermato dalla Corte nella sua relazione annuale precedente (cfr. punto 12.34) e contestato dalla Commissione. Troppo spesso ancora, la politica viene fatta dai consulenti sul posto e non dalla Commissione.

La necessità di assistenza tecnica di modeste dimensioni, ma mirata

10.51. I responsabili bielorussi e russi si lamentano di essere sommersi di studi, spesso troppo accademici, pagati dai finanziatori. Gli interventi TACIS sono più graditi dai paesi beneficiari quando, invece di riunire grandi équipe di consulenti in studi settoriali o presso i ministeri, piccole équipe di esperti competenti e motivati insegnano concretamente sul posto, attraverso progetti pilota, come procedere in pratica alle riforme, sempre però potendo contare su una certa assistenza tecnica presso il ministero competente. Questo tipo di assistenza sembra del resto garantire che, dalla base al vertice, tutti collaborino in un senso.

10.52. I piccoli progetti, più omogenei dei grandi programmi multidisciplinari, presentano il vantaggio di essere tenuti più facilmente sotto controllo. Essi danno più facilmente risultati concreti e visibili e consentono una diffusione più rapida delle esperienze. Il programma di ristrutturazione e di privatizzazione dei colcos, iniziato nel 1993 in Bielorussia, costituisce un esempio del successo che possono riportare i piccoli progetti pilota. L'assistenza tecnica TACIS ha saputo adeguarsi alle condizioni del paese. Grazie a programmi concreti, essa ha dimostrato ai contadini la fattibilità e l'importanza della privatizzazione di talune unità. Il programma ha trovato una continuazione grazie a un contratto stipulato dalla Commissione che consente di trasmettere al livello ministeriale l'esperienza acquisita e le aspettative della base, fornendo consigli sui provvedimenti di natura legislativa e strutturale da porre in atto. La richiesta di diversi colcos, di poter beneficiare di un programma simile nel 1995, comprova il successo e l'effetto incentivante di questi piccoli progetti. Lo stesso vale per una panetteria pilota creata con fondi TACIS a Tomsk nel 1992. Il progetto, per un importo di 211 500 ECU ha dato luogo successivamente alla creazione nella regione di oltre 120 altre panetterie private.

La necessità di una partecipazione reale delle delegazioni della Commissione sul posto

10.53. Le delegazioni devono essere sistematicamente informate delle misure prese dalla Commissione e dagli altri organi dell'UE, in particolare dalla BERS, in merito agli interventi comunitari negli Stati beneficiari. Ora, soprattutto per quanto concerne i programmi nel settore dei trasporti, il coordinamento tra la Commissione e la delegazione a Mosca è stato particolarmente carente. Al fine di ridurre i tempi di attuazione delle azioni, la delegazione dovrebbe tuttavia avere un ruolo più importante nella gestione dei programmi, in particolare del programma «Democrazia».

OSSERVAZIONI RELATIVE ALL'AIUTO UMANITARIO

10.54. Nel marzo 1994, la Commissione ha deciso di fornire agli ospedali di Minsk (Bielorussia) e di Kiev (Ucraina) l'attrezzatura per diagnosticare il cancro alla tiroide nonché i medicinali per il trattamento postoperatorio per un importo di 1,3 Mio ECU.

10.55. L'ospedale destinatario delle apparecchiature a Minsk non era attrezzato per ricevere questo equipaggiamento. Gli esami che si prevede di eseguire con alcune delle attrezzature fornite avrebbero già potuto essere effettuati con materiale proveniente da uno Stato membro, tenuto in ospedale nell'imballaggio originale in condizioni precarie da oltre un anno. Questa situazione sottolinea l'importanza del coordinamento tra i donatori e dell'identificazione dei bisogni reali quando i programmi vengono predisposti.

OSSERVAZIONI RELATIVE AD UN'OPERAZIONE DI AIUTO ALIMENTARE DI 204 MIO ECU

10.56. L'operazione di 204 Mio ECU, di cui 165 Mio ECU provenienti da fondi FEAOG, 35 Mio ECU dall'Ufficio della Comunità europea per gli aiuti umanitari (ECHO) e 4 Mio ECU da TACIS incaricato della sorveglianza dell'aiuto, è stata approvata dal Consiglio nel luglio 1994. L'operazione doveva consentire alle popolazioni di Armenia, Azerbaigian, Georgia, Kirghizistan, Tagikistan e Moldavia di coprire una parte del loro deficit alimentare durante l'inverno 1994/1995.

10.57. A fine marzo 1995, grazie ad un monitoraggio rigoroso ad opera dei consulenti pagati dalla Commissione, nonostante la partecipazione insufficiente della delegazione della Commissione in Georgia, l'aiuto alimentare destinato ai tre paesi del Caucaso era stato consegnato con perdite relativamente modeste malgrado le condizioni di inoltro particolarmente difficili. L'aiuto ha consentito ai suddetti paesi di passare l'inverno senza problemi di approvvigionamento e dovrebbe consentire di soddisfare perlopiù il bisogno di farina fino alla nuova campagna.

10.58. Tuttavia, la ripartizione dell'aiuto non ha tenuto sufficientemente conto dei bisogni dei singoli Stati beneficiari. L'aiuto è stato assegnato senza considerare in modo adeguato la rispettiva popolazione e le forniture al paese di altri donatori.

10.59. La Commissione non ha colto l'occasione di questa operazione per sviluppare un approccio coordinato dei suoi strumenti. Il programma TACIS, ad esempio, avrebbe potuto contemporaneamente intervenire ed essere molto utile nel settore della distribuzione alimentare. L'operazione di aiuto alimentare interessa infatti tutti i circuiti di distribuzione, dallo sbarco nei porti, al trasporto per ferrovia, all'industria molitoria, alle panetterie e ai negozi alimentari. La Commissione non ha colto questa possibilità e le unità di coordinamento TACIS nei paesi in questione non hanno ottenuto dalla Commissione l'autorizzazione di cooperare nell'ambito di questa azione di aiuto e di sviluppare un programma di utilizzazione dei fondi di contropartita previsti nel quadro dell'operazione.

10.60. L'aiuto fornito ha portato solo una soluzione temporanea dei problemi di approvvigionamento di questi paesi, senza apportare risposte durature. Un aiuto complementare in fattori di produzione per l'agricoltura (sementi, concimi, pesticidi), assieme ad azioni di assistenza tecnica TACIS per il settore agricolo, avrebbe concesso a questi paesi di rilanciare l'agricoltura e di ricorrere in futuro in minor misura ad importazioni di cereali.

MANCANZA DI CONCERTAZIONE E DI COORDINAMENTO

10.61. Gli interventi nel quadro dei programmi PHARE e TACIS nonché dell'aiuto umanitario non sono sufficientemente coordinati con quelli di altre direzioni generali o di altri donatori nei paesi beneficiari. Così è stato nel 1994 per i Centri per l'energia a Minsk e a Mosca, per i quali mancava un coordinamento tra TACIS (Direzione generale I della Commissione (DG I) e la Direzione generale dell'energia (DG XVII) (cfr. punto 10.48).

SEGUITO DATO AD OSSERVAZIONI FORMULATE IN PASSATO

10.62. Nelle precedenti relazioni annuali sugli esercizi finanziari 1992 (punto 11.131) e 1993 (punto 12.49) la Corte aveva già insistito sulla necessità che la Commissione effettuasse una valutazione sistematica dei programmi, tanto più che rischiava di perderne il controllo a seguito del subappalto delle diverse fasi delle operazioni. Alla fine del 1994 questi compiti erano svolti ancora in modo del tutto insufficiente dalla Commissione. Manca sempre una valutazione sistematica e indipendente dei programmi.

CONCLUSIONE

10.63. Al vertice di Essen nel dicembre 1994, il Consiglio europeo ha deciso che il programma PHARE avesse l'obiettivo di preparare l'adesione dei PECO all'Unione e di riaffermare l'importanza di PHARE nell'ambito del processo delle riforme in questi paesi. A giudizio della Corte, questa decisione implica che una parte sostanziale del programma PHARE debba essere volta a dare una preparazione più vasta e adeguata alle amministrazioni degli Stati che aspirano a tale adesione, a contribuire alla comprensione, all'adozione e all'attuazione delle principali politiche comunitarie e alla relativa normativa.

10.64. Nella risoluzione di discarico per l'esercizio 1993, il Parlamento europeo ha inoltre chiesto con insistenza che venisse data priorità ai progetti di investimento nell'ambito dei programmi PHARE e TACIS. Attualmente, in larga misura con PHARE e soprattutto con TACIS vengono finanziati l'assistenza tecnica e studi di consulenti privati. Questi studi dovrebbero sfociare in azioni più concrete. È assolutamente necessario che i due programmi in questione rendano ancora più facile il finanziamento di investimenti concreti, ad esempio tramite la BERS, la BEI e altre istituzioni finanziarie internazionali.

10.65. È indispensabile una stretta cooperazione tra gli Stati beneficiari e coloro che forniscono gli aiuti esterni (che si tratti di assistenza gratuita o di prestiti) al fine di porre in essere una strategia globale ed efficace che includa tutti i programmi. Occorre inoltre analizzare con cura i bisogni reali, predisporre i programmi ed adeguarli alla realtà economica affinché i progetti e gli studi finanziati nell'ambito di PHARE e TACIS diano più spesso risultati concreti. Allo stesso modo, il coordinamento tra i servizi della Commissione (a Bruxelles e in loco), le altre fonti di aiuti esterni e gli Stati beneneficiari è tuttora carente, e in alcuni casi manca del tutto.

10.66. A distanza di sei anni dall'istituzione di PHARE e di quattro anni per TACIS, la Commissione non ha ancora posto in essere un sistema indipendente di valutazione dei suoi programmi. La necessità di un tale strumento è ulteriormente sottolineata dagli orientamenti adottati al vertice di Essen.

10.67. Inoltre, come già sottolineato in passato dalla Corte nelle sue relazioni annuali, l'attuazione dei programmi resta troppo lenta. Il problema non può essere risolto semplicemente decentralizzando la gestione a livello degli Stati beneficiari senza rafforzare nel contempo la capacità di gestione delle delegazioni. Ciò è indispensabile per promuovere un coordinamento, un'istruzione e un seguito migliori dei programmi nonché un controllo più efficace dei consulenti. Le delegazioni dovrebbero anche partecipare attivamente al processo di valutazione e di coordinamento dell'insieme delle misure comunitarie poste in atto.

10.68. La Corte desidera sottolineare che le osservazioni talora severe formulate non devono far perdere di vista gli sforzi compiuti dalla Commissione, con i mezzi talora modesti a sua disposizione, per migliorare la gestione dei programmi di assistenza tecnica PHARE e TACIS. Questi ultimi richiedono soprattutto la gestione di risorse umane estremamente varie e complesse per la natura stessa dei progetti: dal nucleare alla piccola e media impresa, passando per la privatizzazione dell'economia.

10.69. Alla complessità dei programmi si aggiunge il fatto che le amministrazioni degli Stati beneficiari si trovano di fronte a un cambiamento socio-economico radicale, al quale talora non vogliono o non possono reagire con tutta l'efficacia o la rapidità auspicabile. Alcune di esse hanno la reazione naturale di attribuire automaticamente la colpa per il fallimento di un progetto alla Commissione, la quale a sua volta la respinge e la riversa su detta amministrazione.

10.70. La Commissione dovrebbe esercitare le proprie responsabilità in collaborazione con gli Stati beneficiari, soprattutto in materia di preparazione, attuazione, sorveglianza, coordinamento e valutazione dei programmi e delle azioni. In questo contesto, la Commissione dovrebbe precisare se ritiene di disporre delle risorse umane sufficienti per far fronte alle sue responsabilità, senza affidare sistematicamente a terzi o a personale non statutario dei compiti che spettano al potere pubblico. A questo riguardo la Corte è del parere che soltanto le prestazioni volte a colmare un bisogno non permanente di competenze specifiche non disponibili all'interno della Commissione debbano formare l'oggetto di contratti per la prestazione di servizi.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).8

10.71. In conclusione, la Corte è del parere che solo l'analisi e l'esposizione, da parte della Commissione, dei problemi da essa incontrati, a cui si accompagna la descrizione trasparente e realistica dei mezzi di cui essa ritiene di aver bisogno per far fronte alle sue responsabilità, consentirà di uscire dal vicolo cieco e dalle incertezze attuali.

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

ESECUZIONE DEL BILANCIO

10.6. Sino al 30 novembre 1994, il comitato Tacis ha sottoscritto e la Commissione ha approvato il 94,9 % del bilancio totale. L'impegno di bilancio è stato ritardato per difficoltà sorte con alcuni degli Stati beneficiari.

Sin dall'inizio del programma Phare, la concentrazione degli impegni nell'ultimo quadrimestre degli anni corrispondenti è causata dalla difficoltà di preparare progetti accettabili congiuntamente con le numerose istituzioni ed i molti ministeri in ciascun paese partner, nel quadro di un esercizio di programmazione annuale complesso.

Dopo l'adozione da parte del Consiglio di Essen della strategia di preadesione per quanto riguarda i PECO associati, il finanziamento di Phare nell'ambito di un quadro pluriennale e l'aumento del limite di Copenaghen al 25 %, per quanto riguarda gli investimenti di cofinanziamento e i progetti d'infrastruttura contribuiranno, in termini generali, a migliorare i risultati del bilancio e, in particolare, a scaglionare meglio gli stanziamenti finanziari.

10.7. Il riporto degli stanziamenti d'impegno è giustificato dalla mancata approvazione dell'accordo di base tra la BERS e la Commissione da parte del Parlamento europeo nel 1993.

10.8. Il Parlamento europeo ha suddiviso gli stanziamenti d'impegno pari a 10 MECU destinati ai programmi per la democrazia Phare e Tacis nel 1994 in due quote di 5 MECU. La seconda quota è stata iscritta nella riserva ed è stata resa disponibile solo nel dicembre 1994. La linea di bilancio, che comprende stanziamenti di pagamento sopravvalutati, è stata creata nel 1994 su iniziativa del Parlamento europeo. A causa del tempo necessario alla programmazione, alla preparazione e agli appalti, è stata utilizzata solo una parte ridotta degli stanziamenti di pagamento.

Esecuzione del bilancio del programma PHARE

10.10. Il formato, il contenuto e la presentazione della relazione annuale Phare 1994 sono stati completamente rivisti.

Osservazioni relative al sistema PHACSY

10.11 10.13. Nel maggio 1995, in Bulgaria le unità di gestione dei programmi (PMU), che in genere dipendono da PHACSY per le relazioni, rappresentavano l'88 % del totale dei fondi destinati al paese. Le sette PMU, delle 17 esistenti, che non avevano presentato relazioni, hanno cominciato di recente le loro attività.

La delegazione CE in Bulgaria non beneficia dei dati PHACSY per carenza di personale. Questo non impedisce tuttavia alla delegazione di controllare l'attuazione dei programmi con altri mezzi su base transitoria.

Alla fine del 1994 la Commissione ha distribuito una versione aggiornata del sistema PHACSY per renderlo più operativo, sicuro e di facile utilizzo. La Commissione sta attualmente catalogando i dati, le strutture contabili e gestionali di tutte le PMU, cosa che permetterà l'adozione di misure entro la fine del 1995, per migliorare la gestione finanziaria locale e razionalizzare il numero delle PMU.

Proroga dei contratti

10.14 10.15. L'interruzione del contratto di 0,8 MECU in Estonia avrebbe influito negativamente sulla qualità dell'assistenza e si è ritenuta giustificata una deroga alle procedure generali.

10.16. Per far fronte alle carenze delle amministrazioni locali, è stato necessario prorogare le operazioni di controllo e l'assistenza alle ispezioni a breve termine. La Commissione ha evitato di sostituire i consulenti per garantire la cooperazione efficace delle autorità baltiche.

10.17. Norme chiare sulla durata e sulle proroghe dei contratti di AT saranno inserite nella nuova versione del manuale delle procedure Phare, attualmente in preparazione. La relazione citata dalla Corte è già attualmente pratica comune nell'ambito di Phare.

Esecuzione di bilancio del programma TACIS

10.20. Gli anticipi sono stati aumentati dal 20 al 35 % per aiutare a risolvere i problemi di liquidità dei contraenti di piccole e medie dimensioni, dato il tempo necessario al primo pagamento e gli intervalli dei pagamenti durante l'esecuzione del contratto. Dopo aver deciso di aumentare gli anticipi, era opportuno estendere il beneficio alle imprese i cui contratti erano appena stati firmati. L'offerta è stata fatta dalla Commissione. Una ditta privata è stata utilizzata soltanto per i servizi di corrispondenza e la registrazione delle lettere di risposta. L'unica conseguenza sui pagamenti è stata di soli 30 MECU e rappresenta una proporzione ridotta di pagamenti aggiuntivi che sono aumentati da 32 MECU nel 1992 a 180 MECU nel 1993 e a 300 MECU nel 1994.

10.21. La programmazione di Tacis è stata accelerata ed entro ottobre la Commissione ha adottato decisioni relative al 95 % del bilancio. Gli impegni di bilancio hanno subito allora un ritardo per motivi procedurali.

10.22. La Commissione ha proceduto a subappalti ed ha conservato tutte le funzioni chiave del processo decisionale. Il contratto si applica principalmente all'assistenza consultiva e di segreteria per quanto riguarda la gara e la preparazione dei contratti e, in misura minore, alla preparazione dei pagamenti. Nel 1994 è stato necessario aumentare il bilancio del contratto a causa del maggiore onere di lavoro che ha imposto il potenziamento dell'équipe del contraente. Questi servizi di supporto sono necessari per tutto il lavoro amministrativo dei 1 300 contratti Tacis e dei 2 800 pagamenti effettuati all'anno.

Nel 1993, l'assistenza è stata finanziata prelevando fondi dalla parte B del bilancio a favore dei paesi beneficiari, analogamente al sistema di gestione Phare da parte delle unità di esecuzione dei programmi, in attesa della decentralizzazione di Tacis. Quando fu chiaro che le possibilità di decentralizzazione stavano diminuendo e che era necessario un sostegno esterno costante a causa del continuo aumento dell'onere di lavoro Tacis, si è preferito continuare il finanziamento attraverso i bilanci di funzionamento.

10.23. Alla fine del 1994, non è stato più possibile applicare gli articoli 112-118 del regolamento finanziario (contratti finanziati dalla Comunità a vantaggio dei beneficiari di assistenza esterna), bensì l'articolo 119 (contratti di assistenza esterna nell'interesse della Commissione). Solo in questa fase si è rivelato necessario far partecipare la Commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC).

10.24. La gara iniziale aveva previsto la possibilità di una proroga, soluzione più efficace dal punto di vista dei costi per proseguire con la stessa équipe di assistenza agli stessi costi e condizioni, evitando in tal modo di interrompere il funzionamento di Tacis. Da allora, Tacis ha indetto una nuova gara, questa volta in conformità delle norme CCAC per fare in modo che il nuovo contratto entri in vigore entro il 1° ottobre 1995, su richiesta del CCAC.

Stipulazione dei contratti

10.25. La Commissione non ritiene eccessivo che l'ammontare di 23 contratti si situi tra 290 000 e 300 000 ECU.

La prassi della consultazione informale per quanto riguarda i contratti più ingenti, introdotta nel 1994, va considerata un progresso, perché combina flessibilità ed efficacia con una maggiore competitività. La Commissione riesaminerà le norme relative alla presentazione delle offerte secondo le richieste della Corte.

Proroga dei contratti

10.26. Tacis ha ormai sviluppato una procedura formale per quanto riguarda la proroga dei contratti di progetti ad esito positivo in circostanze specifiche per garantire una resa ottimale: la possibilità di prorogare un contratto è di norma prevista nel bando di gara iniziale. Il valore totale di tutte le proroghe non può superare il valore del contratto iniziale. È necessaria un'offerta formale che deve essere valutata per stabilire la qualità tecnica, mentre i costi unitari non possono superare quelli del contratto originario.

Il contratto espressamente citato è stato concluso per creare il programma relativo al servizio di consulenza europeo, che comprende numerosi progetti di piccole dimensioni nel settore della consulenza giuridica e politica in tutta la CSI. Il contratto iniziale di 9 MECU per il primo anno, comprendeva una disposizione chiara che prevedeva un ulteriore finanziamento per il secondo anno. Considerata l'assegnazione rapida delle risorse nel primo anno e la crescente richiesta di attività da parte del servizio di consulenza europeo, è stato necessario fornire ulteriori stanziamenti senza interrompere questo programma che ha dato ottimi risultati. Tuttavia il contratto è stato oggetto di una nuova gara alla fine del 1994.

Osservazioni sulla gestione subdelegata

Anticipi alla BERS

10.27. Gli interessi hanno formato oggetto di un ordine di riscossione emesso il 14 marzo 1995 ed il 6 luglio è stato inviato un sollecito in tal senso. Per quanto riguarda i saldi non utilizzati degli anticipi, questi saranno riscossi previa chiusura definitiva delle operazioni.

Anticipi nel quadro del programma Tempus

10.28. Il contratto con il Fondo europeo di cooperazione è stato prorogato fino al 30 giugno 1995, data che segna la chiusura della contabilità. In seguito, la Commissione recupererà il saldo definitivo di tesoreria restante, compresi gli interessi ad eccezione di quelli oggetto di ordini di riscossione emessi da Phare e Tacis rispettivamente il 29 giugno e il 31 maggio 1995.

I trasferimenti degli importi annui completi dei programmi Tempus al Fondo europeo di cooperazione fino al 1993 giustificano gli importi considerevoli degli interessi maturati. Dal 1994 il trasferimento dei fondi è scaglionato, sistema che riduce in larga misura gli interessi maturati.

OSSERVAZIONI RELATIVE ALL'ESECUZIONE DEL PROGRAMMA PHARE

Necessità di collegare gli studi preliminari ad investimenti concreti

10.29. Solo sette progetti, per un importo di 2,7 MECU, si occupavano concretamente della preparazione di studi e di analisi che avrebbero potuto portare ad investimenti reali.

I continui cambiamenti dei governi dal 1991 e lo slittamento delle responsabilità dei principali ministeri interessati hanno messo in serio pericolo l'esecuzione delle raccomandazioni e delle strategie enunciate negli studi finanziati da Phare. Tuttavia, questi studi sono necessari per la definizione di una strategia concreta e per l'adozione di decisioni d'investimento in Bulgaria o in altri paesi partner.

I settori coperti dagli studi sono sempre più spesso collegati alla strategia di preadesione adottata ad Essen e sono definiti da esperti locali, cosa che garantisce un elevato livello di adeguamento alla situazione locale concreta e alle esigenze specifiche.

Necessità di adeguare i programmi alla realtà economica e ai bisogni reali

10.30. Dopo lo sblocco della situazione politica grazie ad una decisione da parte del Consiglio dei ministri bulgaro nel dicembre 1993, è stata messa a disposizione assistenza tecnica ad hoc per finalizzare i meccanismi e le disposizioni finanziarie necessari alla gestione della linea di credito.

10.31. La sostituzione di una struttura dominata dai monopoli di Stato e dagli oligopoli con un sistema basato sulla competitività nel quadro di un'economia di mercato costituisce un fattore essenziale della strategia del governo bulgaro. A breve termine, l'importazione di taluni prodotti di base non implica il fallimento della strategia di riforma, poiché la concorrenza basata sull'importazione inizia a manifestarsi in taluni settori dell'economia agricola. A più lungo termine, un aumento dell'efficacia della produzione interna ed un adeguamento della struttura produttiva incoraggeranno il governo bulgaro a promuovere un equilibrio ottimale, a livello economico e sociale, tra la produzione interna e le importazioni.

10.32. Il governo estone ha riconosciuto che spingersi troppo oltre sulla strada della liberalizzazione degli scambi potrebbe aggravare ulteriormente la disparità delle entrate tra la fascia della popolazione urbana e di quella rurale e sta attivamente riequilibrando le differenze crescenti.

10.33. Le osservazioni della Corte riflettono da un lato, le difficoltà di bilancio del ministero bulgaro dell'Agricoltura per quanto riguarda il finanziamento delle spese di manutenzione degli autoveicoli interessati e, dall'altro, l'incapacità del governo di decidere sulla loro destinazione. Su richiesta dei servizi della Commissione, è stato preparato un programma di assegnazione dei veicoli, la cui approvazione finale da parte del governo bulgaro dovrebbe permettere fra breve il loro utilizzo nell'ambito dei nuovi progetti di assistenza tecnica oppure da parte dei servizi prioritari del ministero dell'Agricoltura.

10.34. In considerazione di questa situazione, i servizi della Commissione hanno inviato una nota ai partner bulgari nel quadro del controllo della recente valutazione dei programmi di assistenza nel settore agricolo.

10.35. Per concludere, gli interventi di Phare si basano su un approccio pragmatico che tiene conto delle condizioni locali reali e delle esigenze manifestate dai paesi partner. Tuttavia, il raggiungimento dei risultati è a volte ritardato o minacciato dai cambiamenti politici e dall'instabilità istituzionale inerente al processo di trasformazione di questi paesi verso sistemi ad economia di mercato.

Anticipi alle unità di gestione dei programmi

10.36. Il totale degli interessi maturati grazie agli anticipi dipende in larga misura dalla correttezza delle previsioni di entrata che le unità di gestione dei programmi presentano periodicamente alla Commissione. Quest'ultima valuta attentamente l'esattezza dei dati per evitare saldi eccessivi nei conti bancari delle unità di gestione dei programmi oppure disavanzi che metterebbero in pericolo l'attuazione del programma. Inoltre, il totale dell'interesse maturato è dedotto dai successivi anticipi.

Necessità di una partecipazione effettiva delle delegazioni della Commissione sul posto

10.38. Le carenze della delegazione di Sofia sono principalmente il risultato di una seria mancanza di personale. Tuttavia, dal maggio 1994, data cui si riferiscono le osservazioni della Corte, il personale della delegazione è stato in parte potenziato e sono state avviate le nuove procedure relative all'esecuzione decentralizzata del programma. L'apertura delle delegazioni negli Stati baltici, proposta attualmente dall'autorità di bilancio, completerà la presenza locale della Commissione nei paesi Phare.

10.39. La politica è chiara per quanto riguarda la copertura degli impieghi vacanti nelle delegazioni, anche se non sempre l'esito è positivo, dato l'esiguo numero di candidature ammissibili. Il manuale di procedura Phare descrive le attività di supervisione e controllo che devono essere svolte dalle delegazioni e saranno pubblicate istruzioni destinate a essere applicate a compiti orizzontali, di coordinamento e di rappresentanza politica. Per quanto riguarda i posti vacanti a livello di capi delle delegazioni, questi sono sempre coperti su base temporanea e le funzioni sono descritte in lettere di missione specifiche.

OSSERVAZIONI RELATIVE ALL'ESECUZIONE DEL PROGRAMMA TACIS

Necessità di una selezione rigorosa dei beneficiari

10.41. La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo la quale la selezione del beneficiario costituisce una fase cruciale come pure la partecipazione adeguata del beneficiario alla definizione delle condizioni contrattuali.

I progetti nel settore agricolo a Mosca sono stati individuati nel 1992, in un momento in cui la situazione in Russia era particolarmente complessa e imprevedibile.

Tacis attualmente dispone di maggiore esperienza per quanto riguarda la selezione delle istituzioni beneficiarie. L'intervallo tra l'individuazione del progetto e l'attuazione è stato ridotto ed i beneficiari partecipano attivamente alla preparazione del progetto e alla selezione dei contraenti.

10.42. La Commissione condivide in linea di massima l'opinione della Corte e sottolinea come sia prassi comune di Tacis chiedere contributi di contropartita ai partner locali che indicano il loro impegno al progetto.

Il progetto in questione illustra le difficoltà inerenti alla scelta di un beneficiario adeguato. Nell'ambito di questo progetto, era stato selezionato un ufficio di progettazione, per avviare i contatti con i diversi beneficiari finali potenziali nell'ambito delle industrie belliche. Sebbene siano emersi dei problemi per quanto riguarda i contributi di contropartita, è stato raggiunto l'obiettivo di individuare un'impresa potenzialmente in grado di svolgere un progetto pilota.

Necessità di giungere a risultati concreti

10.43. La Commissione è lieta che la Corte riconosca il giudizio positivo espresso dai beneficiari e concorda con essa sul fatto che lo studio sulla strozzatura della ferrovia a Brest non ha risposto alle attese. Tuttavia, al contraente è stato chiesto di esaminare ulteriormente alcuni aspetti di interesse specifico per la BERS, per fare in modo di rispondere alle esigenze in tale ambito.

10.44. La Commissione riconosce che alcuni progetti potrebbero trarre vantaggio da un maggiore seguito dato loro. Tuttavia, Tacis è un programma di assistenza tecnica e non può fornire capitale di investimento. La Commissione coordina le sue attività con altri istituti finanziari internazionali per agevolare l'accesso ai fondi da parte dei beneficiari Tacis.

Le attività dei centri per l'energia saranno prorogate oltre il 1996, sottolineando la sostenibilità a lungo termine. Per quanto riguardo il progetto relativo alle basi alimentari, attualmente Tacis sta contribuendo all'individuazione di investitori potenziali e prosegue la formazione professionale.

10.45. La Commissione concorda con la Corte che per alcuni progetti Tacis sia necessario includere la preparazione degli investimenti nell'ambito dell'assistenza tecnica.

10.46. La Commissione ha sempre cercato di utilizzare gli strumenti più appropriati per raggiungere gli obiettivi dei progetti Tacis. Un esempio in tal senso è costituito dal Centro internazionale delle scienze e delle tecnologie. Non esistono restrizioni per quanto riguarda un approccio «tradizionale». Per trovare soluzioni appropriate ai problemi esistenti, sono stati creati numerosi altri strumenti (ad es.: SSTA, Bistro, Programma per la democrazia o il Programma di gemellaggio, Iniziativa per la produttività, il Work attachment programme, ecc.).

Necessità di prestare maggiore attenzione al trasferimento del know-how

10.47. L'obiettivo principale di Tacis è effettivamente il trasferimento di know-how. Tuttavia, in alcuni casi è necessario svolgere studi tecnici o di fattibilità prima di poter concretizzare i progetti. Va sottolineato che Tacis segue un approccio guidato dalla domanda. I progetti sono attuati su richiesta del beneficiario ed i beneficiari partecipano attivamente alla programmazione del progetto.

Nel caso specifico citato dalla Corte, il compito del consulente era quello di svolgere un'analisi di mercato per quanto riguarda i prodotti potenziali del beneficiario e non di insegnare al beneficiario come svolgere un'analisi.

Necessità di garantire la continuità dei programmi

10.48. Ove opportuno, Tacis appoggia attivamente la ricerca di investimenti che devono innestarsi sull'assistenza tecnica.

I «Business Communication Centres» e i centri per l'energia nei nuovi Stati indipendenti non possono essere autosufficienti dal punto di vista finanziario a partire dalla loro istituzione. Tacis continua ad appoggiare questi centri per permettere loro di sviluppare gradualmente un'autonomia finanziaria. Misure sono state adottate per garantire la sostenibilità del progetto sulle basi alimentari di Mosca (cfr. 10.47).

Necessità di una sorveglianza migliore da parte della Commissione

10.49. La Commissione condivide il parere secondo il quale è possibile migliorare ulteriormente la supervisione per quanto riguarda l'esecuzione dei progetti. Tuttavia, dati gli attuali limiti di personale di Tacis, la supervisione non può essere capillare quanto sarebbe necessario. Tenendo conto dei seri limiti di personale a livello di quartier generale e delle delegazioni, la migliore soluzione è stata la creazione di équipe di controllo indipendenti comprendenti un'équipe centrale con sede a Mosca. Queste équipe sono composte da esperti qualificati dell'UE e di controparti russe, indipendentemente dal fatto che i contratti siano stati attribuiti attraverso un'impresa di consulenza oppure attraverso l'AEC. Questo sistema ha dato buoni risultati che dovranno ora essere riassunti in una prima serie di valutazioni settoriali sintetiche. A partire da settembre 1995 sono previste tre équipe (una per la Russia con base a Mosca, una ad Almaty e una a Kiev).

Misure saranno adottate per garantire che qualsiasi modifica delle condizioni contrattuali dei progetti in fase di esecuzione, a tempo debito, si traduca in una modifica del contratto.

Gli attuali limiti di bilancio si traducono in un numero insufficiente di delegazioni della Commissione e in insufficienti risorse di personale nella CSI per garantire la supervisione in loco, uno stretto collegamento con i beneficiari e una risposta rapida alle mutate condizioni.

10.50. A partire dall'inizio del 1995, istruzioni dettagliate sono state fornite ai consulenti prima della loro partenza per i paesi partner. Unità di coordinamento sempre più efficienti e, dove esistono, delegazioni della Commissione, contribuiranno ad evitare questo problema.

Necessità di assistenza tecnica semplice ma flessibile

10.51. All'inizio del programma Tacis erano senza dubbio necessari studi settoriali approfonditi. Se da un lato la qualità di questi studi può non aver sempre soddisfatto completamente la Commissione e il beneficiario, dall'altro la situazione è decisamente migliorata. Nel frattempo, Tacis spesso segue l'approccio, raccomandato dalla Corte, di avviare piccoli progetti pilota, concentrandosi su esperienze pratiche.

10.52. La Commissione concorda che questi piccoli progetti danno in genere risultati particolarmente positivi per i motivi espressi dalla Corte.

Necessità di una partecipazione reale delle delegazioni della Commissione sul posto

10.53. La Commissione concorda con la Corte sul fatto che le delegazioni debbano essere informate in maniera sistematica di tutte le attività comunitarie in corso nel paese, ma essa non riesce sempre a garantire la trasmissione di queste informazioni da parte della BERS.

Le delegazioni partecipano sempre più attivamente alla preparazione e all'esecuzione del programma in parallelo con lo sviluppo delle loro capacità. Il settore dei trasporti non costituirà un'eccezione in tal senso e si veglierà a garantire il pieno coordinamento.

Il programma per la democrazia è stato istituito come uno strumento comune Phare e Tacis ed un coordinamento stretto sarà raggiunto in modo ottimale se i due strumenti saranno gestiti direttamente da Bruxelles. Tuttavia, si sta valutando la possibilità di decentralizzare ulteriormente alcune attività del programma per la democrazia a favore delle delegazioni Tacis.

OSSERVAZIONI RELATIVE ALL'AIUTO UMANITARIO

10.55. L'ospedale che ha beneficiato dell'aiuto è l'unico che effettua interventi contro il cancro alla tiroide in tutto il paese. Altre attività di sostegno cruciali, a livello pre e post operatorio, sono svolte in altri due ospedali di Minsk. Era stato suggerito di installare le attrezzature necessarie alle attività di supporto nell'ospedale in cui esse sarebbero state più utili, tuttavia le autorità bielorusse hanno deciso di affidare tutte le attrezzature all'ospedale beneficiario che la Corte ha visitato.

L'elenco delle attrezzature è stato compilato da esperti estremamente competenti di fama internazionale per quanto riguarda le affezioni della tiroide. Tutti i contatti con le autorità bielorusse, i funzionari del ministero della Sanità o il personale ospedaliero, hanno confermato la necessità delle apparecchiature in questione, segnatamente una macchina gamma.

Di conseguenza, la Commissione ha adottato tutte le misure necessarie per poter individuare tutte le esigenze in modo sistematico. Non esistono sistemi sicuri per proteggere la Commissione da problemi simili a quelli che si sono verificati in questo caso.

OSSERVAZIONI RELATIVE AD UN'OPERAZIONE DI AIUTO ALIMENTARE DI 204 MECU

10.57. La delegazione dell'Unione europea in Georgia è stata creata nell'ottobre 1994, un mese dopo l'inizio delle operazioni di aiuto alimentare avviate nel settembre 1994.

10.58. L'aiuto, basato sull'obiettivo di coprire il 50 % del fabbisogno complessivo non coperto dai paesi beneficiari durante l'inverno (oppure nel periodo transitorio), si è basato sulle statistiche dell'ONU/PAM, della FAO e dell'OCSE. Il totale della popolazione in ciascuno di questi paesi è stato inserito nel calcolo delle necessità.

All'inizio del 1995 si è aggiunto il contributo inatteso degli Stati Uniti all'elenco dei donatori noti al momento della programmazione delle operazioni. Si sono svolte cinque riunioni di coordinamento con le autorità statunitensi. Parallelamente, alcuni donatori, segnatamente la Turchia, non hanno concretizzato l'aiuto annunciato al momento della pianificazione.

10.59 10.60. Il Consiglio non aveva previsto di utilizzare questa operazione a fini di sviluppo. L'obiettivo dell'operazione dell'aiuto alimentare era quello di sopperire al 50 % dei bisogni alimentari dei paesi beneficiari durante l'inverno 1994-1995, di commercializzare i prodotti e di utilizzare i fondi di contropartita per programmi sociali. Senza definirsi come un'operazione umanitaria in senso stretto, quest'azione assumeva un carattere di emergenza per quanto riguarda la sua attuazione per raggiungere gli obiettivi fissati.

Se da un lato ci si può rammaricare che gli obiettivi di questa decisione siano stati limitati, è necessario tuttavia ricordare che il solo invio, nei tempi previsti, di oltre 1 Mio di tonnellate verso questi paesi beneficiari va considerata una sfida tenuto conto delle esperienze precedenti.

La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo la quale sarebbe auspicabile completare queste operazioni con azioni volte a rilanciare la produzione agricola. D'altro canto, nella progettazione delle operazioni di aiuto alimentare 1995, essa ne tiene conto, prevedendo misure strutturali nel settore agricolo.

MANCANZA DI CONCERTAZIONE E DI COORDINAMENTO

10.61. Nell'insieme, il coordinamento tra le diverse direzioni generali funziona piuttosto bene. È vero che in alcuni settori si sono verificati dei problemi, tuttavia questi sono stati individuati e risolti, cfr. il centro per l'energia di Minsk.

La Commissione ritiene di aver fatto tutto il possibile per potenziare il coordinamento con gli altri donatori, probabilmente più di altri.

SEGUITO DATO AD OSSERVAZIONI FORMULATE IN PASSATO

10.62. Fin dall'inizio del 1994, Tacis ha messo in atto un programma di controllo che diventerà in seguito un programma di valutazione. I dati raccolti sui singoli progetti sono in fase di classificazione e di valutazione dal punto di vista settoriale ed i primi risultati saranno pronti verso la metà del 1995. La fase successiva, che sta per cominciare, consiste in una valutazione globale del programma che trarrà le sue conclusioni dai dati del settore per quanto riguarda il programma Tacis nel suo insieme. Per quanto riguarda la valutazione globale del programma, le fasi succitate costituiscono una condizione necessaria. Una valutazione efficace dipende dall'esistenza di un numero sufficiente di progetti completati per garantire conclusioni equilibrate.

Fino ad oggi, Phare ha effettuato alcune valutazioni settoriali e per paese. Tuttavia, visto che un numero crescente di programmi avviati nel 1990, 1991 e 1992 sta per concludersi, le valutazioni ex post diventeranno più sistematiche già alla fine del 1995.

Il controllo e la valutazione dei due programmi saranno potenziati ulteriormente nell'ambito della nuova organizzazione in vigore dal luglio 1995 che prevede un'unità speciale per ciascun programma, destinata ad occuparsi di questi compiti.

CONCLUSIONI

10.63. Le conclusioni del vertice di Essen non riguardano solamente l'adozione da parte dei paesi associati delle norme e delle politiche dell'Unione, ma anche la loro attuazione e applicazione. Quest'ultimo obiettivo dovrà essere raggiunto con misure adeguate per quanto riguarda la creazione e lo sviluppo delle istituzioni e attraverso la riforma dell'amministrazione pubblica.

10.64. La maggior parte degli studi finanziati da Phare concernono il miglioramento delle istituzioni del settore pubblico e/o privato, la formulazione e l'attuazione della politica (ad esempio sostegno alle PMI), lo sviluppo di strategie settoriali a medio e lungo termine (ad esempio strategie nel settore agricolo, energetico e dei trasporti) e la soluzione di problemi specifici del settore privato (ad esempio sostegno pre e post privatizzazione, ristrutturazione del settore delle banche commerciali).

Sono numerosi, tuttavia, gli esempi di collegamenti diretti tra gli studi di fattibilità, strategici e preparatori finanziati da Phare e le attività d'investimento degli istituti finanziari internazionali, nel settore delle infrastrutture e nell'ambito dello sviluppo del settore privato.

Il regolamento attuale limita Tacis all'assistenza tecnica, ossia il programma può promuovere esclusivamente investimenti in forma indiretta, finanziando studi preparatori, contribuendo all'assistenza tecnica e creando un contesto favorevole agli investimenti. Il coordinamento con gli altri donatori, ad esempio con la BERS, è stretto. Nell'ambito dell'accordo di Bangkok, Tacis ha stanziato 20 MECU per azioni di sostegno e di preparazione agli investimenti nel 1994, che si prevede agevoleranno prestiti consistenti da parte della BERS. Tacis intende potenziare ancora la promozione dei suoi investimenti, senza tuttavia trascurare progetti che non prevedono direttamente investimenti, essenziali per il miglioramento del quadro politico, istituzionale e giuridico nel settore delle riforme e degli investimenti.

10.65. Il coordinamento con le diverse direzioni generali è migliorato notevolmente e, in termini generali, attualmente funziona bene. La Commissione ha già fatto molto per migliorare il coordinamento con gli altri donatori, ad esempio con la BERS, la Banca mondiale, la BEI (per quanto riguarda Phare) e i programmi di assistenza bilaterali, ed i risultati sono nettamente migliori. La Commissione comunque continuerà a sottolineare le esigenze di coordinamento, a livello centrale ed in loco.

10.66. La Commissione concorda con la Corte per quanto riguarda la necessità di un sistema di valutazione di Phare e Tacis. Questi programmi stanno attualmente sviluppando sistemi di questo tipo che saranno pienamente operativi alla fine del 1995.

Dati i limiti riassunti dalla Corte al paragrafo 68, il programma Phare è stato costretto in passato a concentrare le sue risorse sulla programmazione, sulla preparazione e sul controllo dei progetti. Attualmente, visto che i programmi avviati tre o cinque anni fa si sono conclusi o si avvicinano alla conclusione, si utilizzano metodi più severi di valutazione a posteriori o continua, in vista di migliorare la programmazione dei programmi futuri. Le conclusioni del Consiglio di Essen, che indicano la strada per quanto riguarda il futuro delle operazioni Phare in un quadro di preadesione, implicano una valutazione, un esame e, se del caso, un adeguamento sistematico dei programmi pluriennali.

10.67. La Commissione condivide pienamente l'opinione della Corte per quanto riguarda il programma Phare. Il ruolo delle delegazioni in tutte le fasi del ciclo del programma dovrà essere potenziato. I vantaggi derivanti dalla loro presenza in loco, ossia per quanto riguarda il dialogo con i governi partner, il coordinamento o il seguito, sarà sfruttato ulteriormente e non si limiterà all'esecuzione del programma Phare.

Per quanto riguarda Tacis, anche la Commissione ritiene che la decentralizzazione della gestione a favore dei beneficiari costituisca una possibilità importante per arrivare ad un'attuazione accelerata. Tuttavia, nella situazione attuale dei paesi Tacis questa si rivela problematica. La Commissione concorda che la decentralizzazione a favore dei beneficiari debba essere accompagnata da una maggiore capacità di gestione a livello delle delegazioni della Commissione per migliorare ed accelerare il programma.

Dove operano, le delegazioni stanno già partecipando sempre più attivamente alla gestione dei programmi, con lo sviluppo delle loro capacità. Tuttavia, nella maggior parte dei casi, l'attuale situazione per quanto riguarda il personale non permette la decentralizzazione auspicabile.

10.68. Le osservazioni della Corte per quanto riguarda le limitate risorse del passato sono estremamente pertinenti. È opportuno menzionare che una delle conseguenze del Consiglio di Essen, per quanto riguarda il programma Phare, è che la varietà e la complessità degli interventi in un quadro di preadesione supereranno quelle del periodo iniziale del programma in questione. Oltre a richiedere maggiori esperienze e capacità degli operatori del settore privato e delle amministrazioni degli Stati membri, in futuro gli obblighi del programma Phare richiederanno una gamma di capacità e di esperienze più ampia e maggiormente specializzata. Le attuali capacità di coordinamento, gestione, controllo e valutazione, nonché quelle di esecuzione tecnica in un'ampia serie dei settori, devono essere potenziate, sia a livello centrale che nell'ambito delle delegazioni nei paesi partner e, non da ultimo, per quanto riguarda il personale esterno che fornisce consulenze e sostegno alle strutture beneficiarie.

10.69. La resistenza comprensibile dei paesi partner che deriva dai radicali cambiamenti economici e sociali cui devono far fronte, costituisce un'altra difficoltà per la Commissione. Si prevede che un'adeguata combinazione di assistenza tecnica e di cofinanziamento degli investimenti possa gradualmente superare questa resistenza.

10.70 10.71. La questione delle risorse assegnate ai programmi Phare e Tacis deve essere valutata sulla base degli ultimi cinque anni. Tenendo conto di come sono stati creati in origine e come si sono sviluppati, segnatamente attraverso un numero elevato di progetti, sulla base dei successivi esercizi di programmazione, attualmente Phare e Tacis necessiterebbero risorse umane molto superiori rispetto agli effettivi attuali.

L'esigenza di maggiori risorse non si ridurrà, ma al contrario aumenterà. Attualmente, operazioni non previste dai programmi, come l'assistenza alimentare alle Repubbliche del Caucaso e dell'Asia centrale avviata nel 1994 ed ancora in atto, impongono oneri supplementari rispetto alle risorse esistenti. La prospettiva dei prossimi anni è altrettanto preoccupante, segnatamente per quanto riguarda i rapporti con i paesi dell'Europa centrale ed orientale. L'attuazione della strategia di preadesione definita dal Consiglio europeo di Essen e soprattutto le previsioni di bilancio fatte, segnatamente per quanto riguarda Phare, dal Consiglio europeo di Cannes, richiederà da parte di Phare una conclusione accelerata dei contratti. Essa imporrà inoltre una maggiore decentralizzazione della gestione dei programmi e di conseguenza un notevole sviluppo delle capacità di gestione, di controllo e di monitoraggio da parte delle delegazioni.

La Commissione ha avviato un esame approfondito e completo di queste esigenze in materia di risorse umane valutando, in particolare per quanto riguarda le fasi principali del ciclo dei programmi (), quanto il ricorso ad un supporto tecnico esterno possa essere giustificato. In tal modo essa ha individuato tre tipi di compiti diversi:

i) i compiti che rientrano tra le responsabilità esclusive delle autorità pubbliche devono essere riservati a funzionari, rispetto ai

ii) compiti che possono essere affidati a personale esterno, assunto all'interno dei servizi della Commissione e controllato da funzionari, ed infine

iii) i compiti che possono essere subappaltati, con lo stesso tipo di controllo.

Completando questo studio, la Commissione concorda con le osservazioni e le raccomandazioni della Corte. Al momento di trarre le conseguenze di ordine operativo, la cui estrema necessità è evidenziata dalla situazione attuale, la Commissione terrà particolarmente conto delle osservazioni della Corte concernenti l'assegnazione globale delle risorse umane e l'esercizio delle sue responsabilità.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

CAPITOLO 11 (*) Cooperazione con i paesi in via di sviluppo e con i paesi terzi (esclusa l'Europa centrale ed orientale)

11.0. INDICE Punti

Introduzione 11.1

Esecuzione del bilancio 11.2 - 11.8

Stanziamenti di impegno 11.2 - 11.6

Stanziamenti di pagamento 11.7 - 11.8

Programma di sostegno all'adeguamento strutturale 11.9 - 11.81

Introduzione 11.9 - 11.17

Analisi di bilancio 11.18

Osservazioni sulle condizioni di ammissibilità 11.19 - 11.22

Osservazioni sul programma di importazione 11.23 - 11.29

Selezione degli strumenti e degli obiettivi 11.23 - 11.25

Procedure di controllo 11.26 - 11.29

Osservazioni sui fondi di contropartita 11.30 - 11.52

Costituzione dei fondi di contropartita 11.30 - 11.34

Supporto di bilancio e sistema di controllo 11.35 - 11.45

Messa in opera dei fondi di contropartita 11.46 - 11.52

Sorveglianza dell'assistenza tecnica 11.53 - 11.61

La supervisione da parte della Commissione 11.62 - 11.69

Programma di sostegno per l'Algeria 11.70 - 11.75

Conclusioni 11.76 - 11.81

INTRODUZIONE

11.1. Il presente capitolo riguarda la «Cooperazione con i paesi in via di sviluppo e con i paesi terzi» finanziata con il bilancio generale della Comunità, principalmente attraverso gli stanziamenti relativi all'aiuto alimentare, alla cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi dell'Asia e dell'America latina e con alcuni paesi Mediterranei, nonché il confinanziamento di progetti attuati da organizzazioni non governative (ONG) e gli aiuti d'urgenza. Esso comprende inoltre i costi operativi della politica estera e di sicurezza comune stabilite al titolo V del trattato sull'Unione europea. In particolare, questo capitolo presenta i risultati dell'indagine svolta dalla Corte nel 1994 sui programmi di sostegno all'adeguamento strutturale per i paesi terzi del Mediterraneo.

ESECUZIONE DEL BILANCIO

Stanziamenti di impegno

11.2. La tabella 11.1 riassume tutti gli stanziamenti disponibili e la relativa utilizzazione. Nel 1994, il tasso di utilizzazione degli stanziamenti di impegno è sceso dal 99,9 % del 1993 al 95,2 %. Questa diminuzione è dovuta al fatto che il controllore finanziario, per le ragioni esposte ai punti 11.3-11.4, non era disposto ad apporre il proprio visto, prima della fine dell'esercizio finanziario, sulle proposte di impegno relative a 12 progetti del titolo B7-3 (Cooperazione finanziaria e tecnica con i paesi in via di sviluppo dell'Asia e dell'America latina), per un totale di 123,7 Mio ECU, decise dalla Commissione nella sua ultima riunione del 14 dicembre 1994. Di conseguenza, l'utilizzazione degli stanziamenti di impegno per questo titolo del bilancio è scesa dal 100,0 % del 1993 all'80,8 %.

11.3. All'origine di questa situazione vi erano due timori del controllore finanziario: in primo luogo, che gli impegni finanziari relativi ai progetti venissero, in alcuni casi, registrati prematuramente, con intervalli eccessivi - talvolta superiori ad un anno - tra l'assunzione dell'impegno finanziario e la firma dell'accordo di finanziamento con il beneficiario (). Allo stesso modo, vi è un numero relativamente elevato di impegni a fronte dei quali non sono stati eseguiti pagamenti dalla contabilizzazione dell'impegno ().

11.4. In secondo luogo, mentre in precedenza il controllore finanziario aveva approvato le proposte di impegno sulla base di una decisione della Commissione corroborata da una proposta di finanziamento, ritenuta un documento giustificativo sufficiente ai sensi dell'articolo 37 del regolamento finanziario, per questi progetti egli ha richiesto la presentazione del progetto di accordo di finanziamento con il beneficiario, trattandosi del documento che avrebbe fatto sorgere un obbligo finanziario per la Commissione.

>SPAZIO PER TABELLA>

11.5. Di conseguenza, la Commissione ha deciso il riporto al 1995 degli stanziamenti di impegno per un totale di 123,7 Mio ECU, a norma dell'articolo 7, paragrafo 2, lettera a), primo trattino, del regolamento finanziario. Al 31 marzo 1995 tutti gli stanziamenti risultavano impegnati.

11.6. Nella sua relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991 (), la Corte ha denunciato la fretta eccessiva con cui i progetti venivano preparati, le decisioni di finanziamento premature adottate dalla Commissione e la concentrazione eccessiva delle operazioni di impegno alla fine dell'esercizio finanziario (). Tutti questi elementi non sono compatibili con la sana gestione finanziaria. Pertanto, prima di adottare una decisione di finanziamento e prima che l'impegno finanziario sia contabilizzato, la Commissione dovrebbe assicurarsi che il progetto abbia raggiunto una fase di preparazione sufficientemente avanzata.

Stanziamenti di pagamento

11.7. Nel 1994, il tasso globale di esecuzione degli stanziamenti di pagamento è sceso dall'84,6 % del 1993 all'80,5 %. Nel capitolo B7-51 (Aiuti umanitari) il livello di utilizzazione era pari al 66,9 %. Nelle sue relazioni annuali precedenti (), la Corte ha dimostrato come mediante gli storni di bilancio dalla riserva di emergenza e attraverso la «Procedura Noteboom» nel 1992 e nel 1993 siano stati costituiti stanziamenti di pagamento per le linee di bilancio relative all'aiuto alimentare e agli aiuti umanitari superiori alla spesa che poteva essere effettuata durante l'esercizio, con conseguenti riporti cospicui di stanziamenti di pagamento all'esercizio successivo. Nel 1994, sono stati messi a disposizione 212 Mio ECU di stanziamenti di pagamento (), provenienti dalla riserva di emergenza, dei quali solo una piccola parte ha potuto essere spesa nel 1994. Di conseguenza, 186,4 Mio ECU sono stati riportati al 1995. Questa procedura sta quindi diventando un'eccezione sistematica e rilevante alla norma in materia di stanziamenti dissociati, in base alla quale, alla fine dell'esercizio finanziario, gli stanziamenti di pagamento non utilizzati decadono. L'eccezione non è tuttavia necessaria e dovrebbe essere evitata nei limiti del possibile: l'esperienza insegna che è normale che la maggior parte degli stanziamenti di pagamento della riserva siano utilizzati nell'esercizio successivo a quello in cui sono necessari gli stanziamenti di impegno. Il carattere dissociato degli stanziamenti di impegno e di pagamento relativi all'aiuto umanitario permette di tenerne conto normalmente, senza ricorrere a riporti cospicui e sistematici.

11.8. Inoltre, la Commissione ha riportato dal 1994 al 1995 più stanziamenti di pagamento di quanto avrebbe dovuto se avesse applicato le normali disposizioni dell'articolo 7, paragrafo 2, lettera b), del regolamento finanziario, che disciplina l'utilizzazione nel 1994 dei riporti dal 1993 e gli stanziamenti autorizzati per il 1994. Ai sensi dell'articolo suddetto, «la Commissione, nel quadro delle sue competenze d'esecuzione, stabilirà, in funzione delle esigenze di gestione, di utilizzare in via prioritaria gli stanziamenti autorizzati per l'esercizio in corso e ricorrerà agli stanziamenti riportati solo dopo esaurimento dei primi». Dall'esame dell'utilizzazione degli stanziamenti nel 1994 per le linee di bilancio che erano soggette a riporti al 1995, (B7-510, B7-511, B7-514 e B7-517) risulta che nelle linee di bilancio B7-511, B7-514 e B7-517 la Commissione ha utilizzato gli stanziamenti riportati dal 1993 quando erano disponibili stanziamenti di pagamento dell'esercizio finanziario 1994. Di conseguenza, al 31 dicembre 1994 la Commissione aveva più stanziamenti di pagamento dell'esercizio inutilizzati di quanti ne avrebbe altrimenti avuti. Pertanto, per due delle linee di bilancio interessate (B7-510 e B7-514), la Commissione ha riportato, rispettivamente, 14,2 Mio ECU e 58,1 Mio ECU in più di quanto avrebbe potuto se avesse applicato rigorosamente le disposizioni dell'articolo 7, paragrafo 2, lettera b). La Commissione non ha spiegato, né nella sua relazione sull'esecuzione del bilancio (), né nella sua decisione di riporto (), quali esigenze di gestione l'abbiano indotta ad utilizzare stanziamenti riportati dal 1993 mentre erano ancora disponibili stanziamenti dell'esercizio 1994. In futuro, la Commissione dovrebbe includere nelle sue note esplicative alla decisione di riporto un'analisi dalla quale risulti se siano stati utilizzati riporti dall'esercizio precedente, pur essendo disponibili stanziamenti dell'esercizio corrente, e per quali ragioni.

PROGRAMMA DI SOSTEGNO ALL'ADEGUAMENTO STRUTTURALE

Introduzione

11.9. Dalla metà degli anni '80, molti paesi del Mediterraneo meridionale ed orientale hanno avviato riforme nel campo dell'adeguamento strutturale in accordo con il Fondo Monetario Internazionale (FMI) e la Banca mondiale. Le riforme sono incentrate sulla riduzione del deficit di bilancio e del deficit estero e possono comportare serie conseguenze sul piano sociale. Per far fronte a questa situazione, la Comunità europea, nell'adottare, nel 1990, la Politica mediterranea riorientata (), ha istituito delle misure a sostegno dell'adeguamento strutturale nei paesi interessati. Queste misure avevano lo scopo di agevolare la riforma economica:

a) fornendo valuta estera per contribuire al mantenimento di un livello di importazione necessario alla crescita generale o all'attuazione di riforme settoriali, e

b) fornendo risorse di bilancio sotto forma di fondi di contropartita per iniziative sociali e volte alla creazione di posti di lavoro, al fine di contribuire a compensare l'impatto a breve termine dell'adeguamento.

11.10. Le misure di sostegno all'adeguamento strutturale sono disciplinate dall'articolo 4 dei Protocolli sulla cooperazione tecnica e finanziaria stipulati tra la Comunità europea e i paesi terzi del Mediterraneo (), dall'articolo 3 del regolamento (CEE) n. 1762/92 del Consiglio, del 29 giugno 1992 () - che stabilisce gli obiettivi e le disposizioni generali - nonché dai singoli accordi di finanziamento per i Programmi di sostegno all'adeguamento strutturale (PSAS) firmati con la Tunisia nel 1992, con la Giordania nel 1992 e nel 1994, e con l'Algeria e il Marocco nel 1993.

11.11. I PSAS sono finanziati attraverso una dotazione speciale di 300 Mio ECU. Inoltre, esiste la possibilità di ricorrere alle risorse delle normali sovvenzioni per la cooperazione finanziaria e tecnica di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera b), dei protocolli. Al 31 dicembre 1994, era stato utilizzato un totale di 270 Mio ECU, di cui 220 Mio ECU provenienti dalla dotazione speciale e 50 Mio ECU dalle sovvenzioni previste dal protocollo.

11.12. A grandi linee, il sostegno all'adeguamento strutturale assume la forma seguente:

a) i fondi vengono concessi al paese beneficiario sotto forma di valuta estera al fine di finanziare le importazioni conformemente ai termini e alle condizioni del programma di importazioni stabilito nell'accordo di finanziamento;

b) la Banca centrale costituisce dei fondi di contropartita che rappresentano il valore equivalente in valuta locale delle importazioni: questi fondi vengono trasferiti al Tesoro e assegnati al bilancio del Governo secondo le disposizioni dell'accordo di finanziamento.

11.13. Una caratteristica particolare delle misure di sostegno all'adeguamento strutturale è che sono intese a fornire uno strumento di esborso rapido di fondi per contribuire ad ovviare ad una precisa carenza di valuta estera. Grazie ad esse, il paese beneficiario dovrebbe poter disporre rapidamente di fondi addizionali a sostegno della propria strategia in materia di spesa di bilancio, convenuta quale parte integrante del processo di riforma.

11.14. Nel 1994 la Corte ha intrapreso un'indagine sulla legittimità, la regolarità e la sana gestione finanziaria della spesa sostenuta dalla Commissione riguardo ai PSAS. La Corte ha verificato se la preparazione e la definizione del sostegno alle misure di adeguamento strutturale fossero adeguate, se le disposizioni per il controllo dell'esecuzione dei PSAS fossero appropriate e se gli obiettivi stabiliti per questi programmi fossero conseguiti in modo da ottenere l'efficacia dei costi. L'indagine ha compreso missioni in Tunisia, in Marocco e in Giordania, nonché riunioni e verifiche documentali presso le autorità nazionali competenti (la Banca centrale, l'ordinatore nazionale, i ministeri competenti per la gestione dei fondi di contropartita). Gli organismi incaricati dell'assistenza tecnica sono stati visitati e i progetti finanziati con fondi di contropartita hanno formato oggetto di controlli in loco.

11.15. Nel 1993 e nel 1994, le istituzioni di controllo nazionali dei Paesi Bassi, della Svezia e del Regno Unito hanno svolto dei controlli sulle misure di sostegno all'adeguamento strutturale nell'Africa sub-sahariana, in Asia e nell'America centrale, finanziate dai rispettivi organismi di sviluppo. Pur essendo indipendenti l'uno dall'altro, questi controlli sono stati coordinati e hanno formato oggetto di contatti nelle fasi di pianificazione, di esecuzione e di completamento. Le istituzioni di controllo hanno inserito, nelle proprie relazioni, un testo concordato sui risultati comuni. Benché la Corte abbia compiuto il proprio controllo dopo le istituzioni suddette, essa ha mantenuto i contatti e scambiato informazioni con queste ultime. Nei paragrafi seguenti sono indicati in punti di convergenza fra le osservazioni generali formulate dalla Corte e le constatazioni fatte dalle altre istituzioni di controllo.

11.16. Nel 1994, la Corte ha pubblicato le proprie osservazioni riguardo ai programmi di importazione effettuati tra il 1987 e il 1992 nell'ambito del sesto Fondo europeo di sviluppo (FES) ().

11.17. Nella presentazione dei risultati del controllo, il Marocco, la Tunisia e la Giordania sono considerati assieme. In Algeria, il PSAS è soggetto a circostanze e a costrizioni particolari e quindi viene trattato separatamente.

Analisi di bilancio

>SPAZIO PER TABELLA>

11.18. La tabella 11.2 e il grafico 11.1 illustrano la ripartizione e l'utilizzazione dei fondi relativi all'adeguamento strutturale per paese beneficiario; nella tabella 11.3

>RIFERIMENTO A UN FILM>

è riportato l'impiego dei fondi di contropartita per settore di intervento. Da entrambe le tabelle risulta che:

a) al 31 dicembre 1994 era stato impegnato un totale di 270,3 Mio ECU (il 77,2 % degli stanziamenti); a quella data, la Commissione non aveva assegnato 79,9 Mio ECU della dotazione specifica destinata all'adeguamento strutturale;

b) l'87,0 % degli impegni ha formato oggetto di pagamenti; il principale pagamento in sospeso riguarda la seconda quota del programma algerino, la cui attuazione presenta un notevole ritardo per le ragioni esposte ai punti 11.69-11.75;

c) il Marocco e la Giordania sono i principali beneficiari, seguiti dall'Algeria () e dalla Tunisia; l'Egitto, il Libano e la Siria non sono stati ancora selezionati, sebbene i protocolli firmati con questi paesi prevedano programmi di sostegno all'adeguamento strutturale, a condizione che vengano rispettate determinate condizioni di ammissibilità;

d) i settori che hanno beneficiato maggiormente dei fondi di contropartita generati sono quelli degli alloggi popolari (25,9 %), dell'istruzione (24,9 %) e della sanità (18,7 %); tali risultati sono in linea con gli obiettivi del programma.

Osservazioni sulle condizioni di ammissibilità

11.19. L'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 1762/92 del Consiglio specifica che per beneficiare del PSAS i paesi interessati devono varare un programma di riforme approvato dalle istituzioni di Bretton Woods (il FMI o la Banca mondiale), o attuare programmi riconosciuti come analoghi, di concerto con queste istituzioni. Di conseguenza, gli accordi di finanziamento firmati con i paesi beneficiari comprendono una clausola per effetto della quale la concessione di fondi è subordinata ad una valutazione positiva da parte della Commissione, in cui si attesta che il beneficiario ha aderito ai termini dell'accordo in materia di adeguamento strutturale. La Commissione dovrebbe, pertanto, sorvegliare, analizzare e valutare il soddisfacimento delle condizioni di ammissibilità in ciascun paese.

>SPAZIO PER TABELLA>

11.20. A tal fine, la Commissione è regolarmente in contatto con il FMI e la Banca mondiale, da cui riceve le rispettive analisi e relazioni. La Commissione sorveglia con regolarità una serie di aggregati macro-economici e sociali e, in base alla documentazione ricevuta, prepara le proprie valutazioni dei progressi compiuti dai paesi in causa sulla via delle riforme economiche. In generale, la Commissione assolve accuratamente questo compito.

11.21. Nel caso della Giordania, tuttavia, la Commissione ha autorizzato, il 30 agosto 1993, il pagamento della seconda quota dei fondi PSAS, sebbene non fosse al corrente dei criteri riveduti relativi alle prestazioni e degli obiettivi stabiliti dall'accordo «stand-by» prorogato, approvato il 9 luglio 1993 dal comitato esecutivo del FMI. Solo nell'ottobre 1993, la Commissione ha ottenuto informazioni dettagliate sull'accordo stand-by prorogato. Ciò significa che la Commissione non era in grado di controllare la conformità a quest'ultimo, con conseguente ritardo nel trasferimento dei fondi di contropartita dalla Banca centrale giordana al conto del Tesoro (cfr. il punto 11.30).

Osservazioni sul programma di importazione

Selezione degli strumenti e degli obiettivi

11.22. A norma dell'articolo 3, paragrafo 3, del regolamento (CEE) n. 1762/92 del Consiglio, i programmi di sostegno all'adeguamento strutturale possono assumere la forma di operazioni di assistenza tecnica a livello macro-economico nei settori particolarmente interessati dall'adeguamento strutturale, di programmi di importazione o di programmi per la creazione di posti di lavoro. Alla Corte non risulta che la scelta dei programmi di importazione sia stata basata su uno studio comparato delle varie alternative consentite dal regolamento e che sia stata individuata quella che avrebbe fornito il più grande contributo al sostegno del processo di riforme. In pratica, la Commissione ha optato per l'attuazione di programmi di importazione generali, tranne nel caso dell'Algeria, paese in cui è stato lanciato un programma settoriale.

11.23. In base al regolamento (CEE) n. 1762/92 del Consiglio e agli accordi di finanziamento, l'obiettivo principale dei programmi d'importazione è quello di fornire i mezzi per finanziare importazioni indispensabili per l'espansione della capacità produttiva del paese beneficiario. Questo obiettivo è vago e mal definito. Non è possibile valutare in che misura i programmi generali di importazione finanziati dalla Comunità contribuiscano al suo conseguimento. In primo luogo, il volume di importazioni interessate dai programmi rappresenta solo una piccola percentuale del totale delle importazioni comunitarie in questi paesi (cfr. punto 11.26). In secondo luogo, l'elenco negativo che tutti i donatori finanziatori dei programmi di importazione acconsentono ad osservare non è molto restrittivo. Una vasta gamma di beni risulta ammissibile (), compresi i beni di consumo ordinari che normalmente non sarebbero da considerare essenziali ai fini dell'espansione della capacità produttiva nei paesi beneficiari.

11.24. Si osserva inoltre che i programmi di importazione non hanno influito sull'andamento delle importazioni tra i paesi comunitari e il paese beneficiario. Ciò è dovuto principalmente al fatto che la clausola retroattiva contenuta negli accordi di finanziamento con la Giordania, il Marocco e la Tunisia implica che tutte le operazioni di importazione finanziate nell'ambito dei programmi erano già state effettuate e pagate.

Procedure di controllo

11.25. Gli accordi di finanziamento prevedono l'espletamento di verifiche sui programmi di importazione che richiedono un notevole dispendio di risorse e di tempo. Le Banche centrali sono obbligate a selezionare le operazioni ammissibili e a raccogliere la documentazione commerciale originale che dovrebbe poi essere controllata dagli addetti all'assistenza tecnica. Questi controlli, tuttavia, non presentano un valore reale e non hanno condotto ad alcun risultato utile: alcune operazioni ritenute non ammissibili dal personale addetto all'assistenza tecnica sono state semplicemente sostituite con altre importazioni ammissibili (). Inoltre, la Commissione ha accettato l'inosservanza di una disposizione specifica contenuta nell'accordo di finanziamento con la Tunisia (ovvero, il lieve superamento del massimale sulle importazioni di petrolio stabilito per la prima quota).

11.26. Ancora più significativi sono i risultati di un esame delle statistiche sul commercio estero di questi paesi, da cui emerge che la valuta estera trasferita attraverso i programmi rappresenta l'1 %-4 % delle loro importazioni potenziali ammissibili. In queste condizioni, il programma di importazione non comporta grossi rischi e i controlli previsti nell'accordo di finanziamento sono superflui. Non si tratta che di procedure burocratiche che, in alcuni casi (come ad esempio in Tunisia, punto 11.30) hanno avuto l'effetto indesiderato di ritardare l'esborso dei fondi.

11.27. Questa osservazione conferma l'opinione generale espressa dalle istituzioni nazionali di controllo dei Paesi Bassi, della Svezia e del Regno Unito, ovvero che i controlli documentali relativi alle importazioni finanziate retroattivamente non si sono rivelati particolarmente utili.

11.28. I programmi di importazione effettivamente attuati nel caso della Giordania, del Marocco e della Tunisia sono in realtà programmi limitati di sostegno alla bilancia dei pagamenti. La Commissione dovrebbe pertanto riesaminare la componente «programma di importazione» delle sue misure di sostegno all'adeguamento strutturale. Essa dovrebbe fondare la propria strategia su un'analisi macro-economica della situazione del paese beneficiario per quanto concerne il commercio con l'estero. Laddove l'accesso alla valuta estera è relativamente libero e non regolamentato, per cui, in termini economici, tale valuta è ripartita in modo efficiente, e laddove i fondi forniti dalla Commissione rappresentano una piccola porzione delle esigenze totali di importazioni ritenute ammissibili ai fini del finanziamento, un siffatto programma di importazione non è necessario. Sarebbe più indicato, semplice ed efficace sotto il profilo dei costi, fornire valuta estera per un sostegno diretto alla bilancia dei pagamenti.

Osservazioni sui fondi di contropartita

Costituzione dei fondi di contropartita

11.29. I fondi di contropartita sono generati dall'organismo pagatore nazionale (la Banca centrale) mediante la messa a disposizione del valore equivalente in valuta locale della valuta estera trasferita per il programma di importazione. Successivamente, la Banca centrale trasferisce i fondi di contropartita al Tesoro nazionale, dove vengono iscritti nel bilancio nazionale. Le relative procedure contabili e di gestione sono stabilite negli accordi di finanziamento. Numerose lacune sono state riscontrate nella costituzione dei fondi di contropartita e nel loro trasferimento al Tesoro nazionale.

>SPAZIO PER TABELLA>

11.30. Innanzitutto, non sempre i fondi di contropartita sono stati prontamente inoltrati al Tesoro; uno degli obiettivi chiave delle misure di sostegno all'adeguamento strutturale, che consiste nel mettere rapidamente a disposizione del bilancio le risorse, non è stato quindi conseguito in modo soddisfacente. Dalla tabella 11.4 risulta che per i programmi relativi alla Tunisia e alla Giordania sono trascorsi da tre a sette mesi prima che i fondi di contropartita fossero trasferiti dalla Banca centrale al conto del Tesoro. Questo intervallo è difficile da giustificare, specie se si considera che le operazioni d'importazione finanziate erano già state eseguite e pagate all'epoca del trasferimento della valuta estera da parte della Commissione. Nel caso della Tunisia, il ritardo è dovuto principalmente alla complessa procedura di raccolta dei documenti giustificativi delle importazioni e, nel caso della Giordania, ad un ritardo nell'ottenimento della controfirma del capodelegazione. A causa di questi ritardi, i fondi di contropartita erano disponibili o proprio alla fine dell'esercizio di bilancio al quale erano destinati, o nell'esercizio successivo.

11.31. In secondo luogo, in Marocco, i fondi di contropartita sono stati contabilizzati nei registri del Tesoro al 31 dicembre 1993, prima che, il 21 gennaio 1994 anche il capo della delegazione della Commissione apponesse la propria firma, come prescritto dall'accordo di finanziamento.

11.32. Infine, in Tunisia e in Giordania, gli importi dei fondi di contropartita da accreditare non sono stati calcolati secondo le disposizioni degli accordi di finanziamento in materia di tassi di cambio. Non vi è una ragione tecnica sufficiente che spieghi perché le disposizioni suddette non potessero essere applicate. Nel caso della Giordania, l'assistenza tecnica ha segnalato che il rispettivo accordo di finanziamento non era stato rispettato, ma, senza valutarne l'impatto, ha indicato che il metodo usato era accettabile. La Commissione non ha reagito al riguardo. Nel caso della Tunisia, l'impatto dei diversi tassi di cambio usati è stato valutato dalla Commissione e giudicato trascurabile. Qualsiasi decisione di applicare norme diverse per la conversione dell'ECU in valuta locale avrebbe dovuto dar luogo ad un emendamento formale degli accordi di finanziamento.

11.33. Nel caso del primo PSAS per la Giordania, l'uso di norme di conversione diverse da quelle stabilite nell'accordo di finanziamento, non è stato privo di conseguenze sul piano finanziario. I fondi di contropartita generati e trasferiti al bilancio nazionale sono risultati inferiori al dovuto di circa 2,6 Mio ECU, una differenza pari al 5,2 % della sovvenzione totale prevista dal programma.

Supporto di bilancio e sistema di controllo

11.34. I programmi di sostegno all'adeguamento strutturale hanno introdotto, sostanzialmente, un nuovo strumento nel quadro dei Protocolli mediterranei sotto forma di un supporto di bilancio. I fondi di contropartita generati dai programmi di importazione sono integrati direttamente nel bilancio nazionale. Si tratta di una condizione necessaria, benché non sufficiente, per assicurare che la creazione di fondi di contropartita non abbia effetti monetari e di bilancio negativi in contrasto con gli obiettivi del programma di adeguamento strutturale. Questo è l'approccio raccomandato dalle istituzioni finanziarie internazionali - la Banca mondiale e il FMI - nonché dall'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici (OCSE); esso viene applicato dagli Stati membri nei rispettivi programmi di aiuto e dalla Commissione nel quadro della quarta Convenzione di Lomé. Le istituzioni nazionali di controllo dei Paesi Bassi, della Svezia e del Regno Unito hanno espresso una raccomandazione basilare, ovvero che i fondi di contropartita vengano sempre pagati al governo centrale, contabilizzati nella procedura di bilancio e riportati in modo trasparente nella contabilità nazionale.

11.35. La logica di questa impostazione sta nel fatto che i fondi di contropartita dovrebbero contribuire al finanziamento da parte del governo di spese già previste in un bilancio rientrante in una strategia macro-economica coerente. Dato che l'obiettivo dei PSAS è di compensare le ripercussioni sociali negative del processo di riforma economica, il bilancio dovrebbe contribuire alla spesa prioritaria in settori sociali chiave.

11.36. La Commissione ha cercato di garantire un certo livello di spesa in settori di bilancio mirati, specificando negli accordi di finanziamento che i fondi di contropartita dovevano essere utilizzati per finanziare programmi di bilancio selezionati, linee di bilancio o progetti individuati singolarmente. Le procedure di controllo stabilite negli accordi di finanziamento, comprese le disposizioni in materia di controlli finanziari e fisici, sono incentrate soprattutto su queste voci specificatamente individuate.

11.37. Queste procedure hanno tuttavia un valore limitato ai fini della valutazione, da parte della Commissione, del conseguimento degli obiettivi sociali dei PSAS. Ciò è dovuto al fatto che i fondi di contropartita non vengono utilizzati direttamente per finanziare i progetti previsti, ma fanno piuttosto parte delle risorse generali a disposizione dei governi per finanziare le relative spese di bilancio. In queste condizioni, è necessario considerare la natura «fungibile» dei fondi di contropartita. Il significato di tale definizione è che se i fondi di contropartita «finanziano» un'attività che il beneficiario avrebbe altrimenti intrapreso usando le proprie risorse, allora le risorse vengono elargite consentendo al governo di intraprendere qualche attività ulteriore diversa da quella alla quale l'aiuto è nominalmente diretto.

11.38. La situazione è illustrata da un'analisi dell'evoluzione degli stanziamenti di bilancio, dal 1990 al 1994, sulle linee di bilancio selezionate dalla Commissione per l'attribuzione dei fondi di contropartita in Marocco. Il grafico 11.2 indica che, mentre nel 1993 e nel 1994 la spesa nei settori mirati era superiore a quella degli anni precedenti, i fondi di contropartita sostituiscono in parte i fondi locali. In sintesi, il totale dei fondi locali assegnati in bilancio alle linee alimentate dai fondi di contropartita è diminuito del 36,5 % nel 1993, e nel 1994 risultava ancora inferiore a quello del 1992. Considerando come base il livello del 1992, l'effetto di sostituzione è quantificabile in 37,7 Mio ECU. Benché ciò fosse espressamente previsto dall'accordo di finanziamento, non è stata inclusa alcuna analisi per dimostrare che in assenza di fondi di contropartita le autorità marocchine non sarebbero state in grado di mantenere (o aumentare) il livello di spesa del 1992 per le linee di bilancio considerate, né è stato dimostrato che i fondi locali erogati sarebbero stati destinati ad altri settori della spesa pubblica compatibili con il Programma di sostegno all'adeguamento struttu- rale.

11.39. La natura fungibile delle risorse di bilancio ha indotto la maggior parte dei donatori - compresi i Paesi Bassi, la Svezia e il Regno Unito - a non stabilire rigorosamente la destinazione dei propri fondi di contropartita. La loro preoccupazione è invece quella di assicurarsi che la politica di bilancio del governo beneficiario abbia, nel complesso, un orientamento appropriato e che vengano perseguite politiche settoriali specifiche.

11.40. Per valutare in modo efficace l'impatto dell'aiuto comunitario, la Commissione - in collegamento con la Banca Mondiale ed eventuali altri donatori che forniscono aiuti per l'adeguamento strutturale - deve compiere con regolarità analisi dell'intero bilancio e dei settori sociali chiave cui ritiene debba essere destinata in via prioritaria la spesa di bilancio. Dovrebbero essere stabiliti, assieme al paese beneficiario, obiettivi quantitativi e qualitativi specifici a livello settoriale. Ciò non esclude che sia la Commissione a stabilire, come avviene attualmente, gli obiettivi per il completamento di progetti o programmi specifici ritenuti particolarmente prioritari. È indispensabile, tuttavia, che ciò avvenga nel contesto della valutazione dell'esecuzione dell'intero bilancio. Non è sufficiente rivedere la spesa prevista in bilancio, è fondamentale sorvegliare la spesa effettiva a livello settoriale e attraverso l'intero bilancio.

11.41. Solo per quanto riguarda il Marocco esistono elementi che comprovano un esame di bilancio da parte della Commissione; per questo paese è stato compiuto un esame parziale nel 1994, che oltre a non coprire tutti i settori del bilancio, non era riferito agli obiettivi quantitativi e qualitativi stabiliti dalla Commissione.

11.42. Pertanto, negli accordi di finanziamento, oltre a richiedere la sorveglianza del rispetto, da parte dei paesi in causa, delle condizioni dei programmi di riforma economica concordate con le istituzioni di Bretton Woods, la Commissione dovrebbe stabilire obiettivi quantitativi e qualitativi specifici per la spesa prevista ed effettiva nei principali settori sociali che essa, d'accordo con il governo, ritiene prioritari. Gli accordi di finanziamento dovrebbero contenere un'analisi accurata del bilancio generale dello Stato e delle politiche di spesa settoriale concordate con il FMI, la Banca Mondiale e gli altri donatori. Ancora, gli accordi dovrebbero comprendere un'analisi sufficiente a fornire una base per valutare in quale misura una spesa mirata contribuisca a realizzare le priorità del Governo. Dovrebbero anche essere esposte chiaramente le ragioni per cui siano preferiti degli obiettivi per alcuni settori di spesa piuttosto che per altri. I compiti dell'assistenza tecnica assunta per controllare l'esecuzione dell'accordo di finanziamento dovrebbero essere orientati verso l'assistenza alla Commissione, assieme agli altri donatori, mediante analisi della spesa prevista in bilancio ed effettiva, sia a livello settoriale che del bilancio totale, e la valutazione dei progressi compiuti in relazione agli obiettivi specifici. Questi compiti dovrebbero continuare a comprendere delle ispezioni fisiche in loco.

11.43. Questi risultati confermano quelli delle istituzioni nazionali di controllo dei Paesi Bassi, della Svezia e del Regno Unito. Tali organismi hanno rilevato la necessità di obiettivi settoriali per l'utilizzazione dei fondi di contropartita, non solo di obiettivi macro-economici, nonché di uno stretto coordinamento tra donatori per rendere più efficiente ed efficace l'attuazione delle misure di sostegno all'adeguamento strutturale.

11.44. Nell'elaborare gli accordi di finanziamento, la Commissione dovrebbe includere un'analisi del contesto sociale ed economico del settore considerato ed incoraggiare misure conformi ai piani di adeguamento. A questo proposito, le raccomandazioni delle istituzioni di Bretton Woods dovrebbero essere incorporate nei PSAS laddove esse rivestano un'importanza particolare per il settore sovvenzionato dalla Commissione. Ad esempio, in Giordania, la Commissione dovrebbe sottolineare la necessità di applicare tariffe sul consumo di acqua che riflettano i costi reali al fine di ridurre lo spreco di questa scarsa risorsa e condizionare la concessione delle future sovvenzioni a progressi in questo settore.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

Messa in opera dei fondi di contropartita

11.45. Benché vi siano pochi elementi che comprovino che la Commissione abbia valutato i settori alternativi per l'identificazione dei fondi di contropartita, i settori scelti corrispondono agli obiettivi delle misure di sostegno all'adeguamento strutturale. I programmi hanno contribuito a compensare le ripercussioni sociali negative a breve termine delle riforme economiche, specie in settori come la sanità, l'istruzione, la tutela delle risorse idriche e la conservazione del suolo, l'occupazione urbana, in cui i paesi beneficiari hanno problemi seri ed urgenti da risolvere. Nei programmi stessi e nella loro attuazione da parte delle amministrazioni locali si riscontrano tuttavia delle deficienze che ne riducono l'impatto.

11.46. In Marocco, in alcuni centri sanitari esaminati, i servizi non erano pienamente operativi a causa della mancanza di attrezzature di base e della penuria di personale.

11.47. In Tunisia, data la mancanza di chiarezza dei dati disponibili riguardo alla struttura del finanziamento del programma per la preservazione delle risorse idriche e del suolo e del programma forestale, è stato difficile valutare se il contributo comunitario in termini di percentuale fosse conforme alle disposizioni dell'accordo di finanziamento. Gli stanziamenti effettivi del bilancio statale per il periodo in questione erano inferiori di 15,88 Mio TD (13,81 Mio ECU) al contributo nazionale previsto dall'accordo di finanziamento.

11.48. In Tunisia un problema particolare riguarda i progetti inclusi nel Programma di sviluppo urbano integrato (PSUI), per il quale l'accordo di finanziamento ha destinato 9,5 Mio ECU di fondi di contropartita da assegnare al bilancio statale per il 1992 e il 1993. Il governo tunisino, tuttavia, non ha incluso nei bilanci di previsione annuali del 1992 e del 1993 gli stanziamenti convenuti per i progetti. Di conseguenza, alla fine del 1993, il tasso di esecuzione era pari ad appena il 3,1 % dell'importo previsto nell'accordo di finanziamento.

11.49. Questa situazione è dovuta ad un'analisi preliminare inadeguata, in quanto gli studi di fattibilità per i progetti PSUI non erano stati ancora completati quando il programma venne prescelto per il finanziamento con fondi di contropartita. Il PSUI è strutturato sul medio/lungo termine e come tale non si presta al finanziamento PSAS. I fondi di contropartita dovrebbero essere spesi rapidamente se si vuole che costituiscano un sostegno efficace al processo di riforma economica. La procedura di sorveglianza attuata dalla Commissione è carente, in quanto le difficoltà sorte nell'attuazione del PSUI non sono state prontamente individuate e non sono state proposte misure correttive.

11.50. In Giordania, i fondi di contropartita assegnati al settore idrico non sono stati utilizzati in modo rigorosamente conforme all'accordo di finanziamento. Le autorità giordane affermano che il progetto idrico di Al-Fuheis è stato finanziato attraverso fondi di contropartita per 3 Mio ECU, benché esso non sia compreso nell'accordo di finanziamento. Analogamente venne indicato che il programma di conservazione idrica era stato finanziato nel 1992 con fondi di contropartita equivalenti ad 1,1 Mio ECU, sebbene l'accordo di finanziamento prevedesse l'assegnazione di tali fondi al progetto in questione solo nel 1993.

11.51. Si sono anche riscontrati dei ritardi nell'esecuzione dei progetti realizzati dalle autorità giordane, i quali avrebbero dovuto essere tutti ultimati entro la fine del 1993. Su un totale di 17 centri sanitari, tre non erano stati ancora ultimati nel gennaio 1995; un quarto centro sanitario costruito a Sabah (Amman), completato nel giugno 1994, tuttavia, non risultava ancora operativo nel gennaio 1995, in quanto mancante dell'allacciamento alla rete elettrica; il ponte e le strade adiacenti colleganti Es-Salt e Wadi Shoub nel gennaio 1995 erano ancora in una fase preliminare e non saranno agibili prima della fine del 1995. Infine, si è osservato che alcuni progetti di scuole e di approvvigionamento idrico esaminati in loco necessitavano già di manutenzione. I futuri accordi di finanziamento dovrebbero includere disposizioni che assicurino la manutenzione adeguata delle strutture nei settori contemplati.

Sorveglianza dell'assistenza tecnica

11.52. Gli accordi di finanziamento prevedono l'intervento dell'assistenza tecnica con compiti di sorveglianza e controllo dei PSAS nei paesi beneficiari. Questi compiti sono stati affidati ad organismi di controllo nazionali, come l'Inspection générale des finances (IGF) in Marocco e il Contrôle générale des finances (CGF) in Tunisia, nonché a consulenti nel caso della Giordania. Nell'esecuzione delle disposizioni in causa sono state riscontrate diverse lacune, esposte nei paragrafi seguenti.

11.53. La Commissione non ha valutato adeguatamente i rischi connessi ai PSAS e non ha individuato correttamente i compiti di controllo spettanti all'assistenza tecnica. Una parte eccessiva delle limitate risorse di controllo è stata destinata a superflue verifiche documentali delle importazioni (cfr. punto 11.25). I controlli relativi all'utilizzazione dei fondi di contropartita non hanno compreso un esame dell'intero bilancio e un'analisi dei settori considerati (cfr. punto 11.42).

11.54. Le condizioni contrattuali per i controlli dell'assistenza tecnica non erano sufficientemente specificate e non prevedevano controlli approfonditi (). Inoltre, nel caso della Giordania, le risorse previste per i controlli sull'impiego dei fondi di contropartita non erano sufficienti. Benché l'accordo di finanziamento facesse riferimento a «controlli» fisici e finanziari, il contratto di assistenza tecnica prevedeva solo un esame finanziario con alcune verifiche fisiche. Le risorse stimate da riservare all'esecuzione di controlli finanziari sui fondi di contropartita erano di soli 10 giorni-uomo.

11.55. La supervisione da parte della Commissione della sorveglianza esercitata dall'assistenza tecnica è stata insufficiente. Nel caso della Giordania, la preparazione preliminare della missione da parte della Commissione è stata inadeguata, i consulenti hanno ricevuto pochi orientamenti prima di recarsi in Giordania per espletare i controlli e non hanno ricevuto alcun feed-back dai servizi della Commissione in merito alle relazioni ad essi pervenute sull'andamento dei progetti. In Marocco e in Tunisia non sono state tenute riunioni di coordinamento e non vi è stato uno scambio di informazioni sull'avanzamento dei lavori di verifica prima delle relazioni previste.

11.56. In Marocco, l'indipendenza della funzione di controllo può essere messa in dubbio, essendo l'IGF un servizio interno al ministero delle Finanze, che funge anche da ordinatore nazionale per il PSAS. Inoltre, la Commissione non ha stipulato con l'IGF alcun contratto nel quale siano definiti in modo dettagliato temi quali i compiti ad esso affidati, le norme di controllo da applicare, i documenti di controllo da preparare e da fornire, nonché la possibilità per la Commissione di avere accesso al lavoro svolto. Si tratta di una preoccupazione fondata, se si considera che il lavoro compiuto dall'IGF è risultato insoddisfacente e che la sua relazione non è stata sufficientemente obiettiva. I ritardi registrati nella presentazione da parte dell'IGF di una relazione accettabile hanno comportato ritardi nel trasferimento della seconda sovvenzione destinata a soddisfare i bisogni del PSAS per il 1994.

11.57. In Tunisia, l'analisi di bilancio compiuta dal CGF () è risultata incompleta. Inoltre, il trasferimento di fondi da parte della Commissione è stato ritardato perché le relazioni del CGF sono state elaborate in ritardo. La presentazione tardiva delle relazioni è dovuta principalmente al metodo laborioso applicato dal CGF nella stesura delle relazioni e ad un tipo di controllo ben più ampio di quanto richiesto dal PSAS. Ciò evidenzia l'insufficiente specificazione dei compiti di controllo assegnati al CGF dalla Commissione.

11.58. In Giordania, i controlli finanziari sull'impiego dei fondi di contropartita erano basati esclusivamente su dati preparati appositamente per i consulenti dal ministero delle Finanze per le linee di bilancio o i progetti individuati nell'accordo di finanziamento. Dall'esame della Corte è emerso che vi sono differenze significative tra questi dati e i dati contabili registrati presso i ministeri o servizi responsabili della realizzazione dei progetti, principalmente perché le cifre del ministero delle Finanze riportate come «spese effettive» comprendevano in realtà le spese previste. In questo modo, ad esempio, le spese relative al ponte Wadi Shoub potevano indicare, in apparenza, che il ponte era stato completato e che tutti i fondi di contropartita erano stati spesi, quando, in realtà, come constatato dai controllori, nel gennaio 1995 la costruzione del ponte era appena avviata.

11.59. Pertanto è necessario introdurre dei miglioramenti alla sorveglianza dei PSAS da parte dell'assistenza tecnica:

a) le condizioni contrattuali per l'assistenza tecnica dovrebbero essere più dettagliate riguardo ai compiti di controllo e dovrebbero stabilire lo scadenzario, la portata del controllo, la strategia e le procedure per la stesura delle relazioni. È consigliabile che gli organismi responsabili dell'assistenza tecnica siano coinvolti nella definizione delle procedure suddette;

b) sarebbe opportuno attribuire una priorità particolare all'espletamento di controlli più efficaci sull'utilizzazione dei fondi di contropartita; l'esame di bilancio e l'analisi dei settori interessati devono essere sviluppati e associati ad ispezioni fisiche selettive in loco;

c) i controlli sui programmi di importazione dovrebbero essere completamente riveduti, eliminando i controlli documentali laddove non siano utili. Un'analisi più approfondita dei dati sulle importazioni dei paesi beneficiari aiuterebbe maggiormente la Commissione a comprendere l'economia dei paesi in questione;

d) la Commissione dovrebbe seguire più da vicino l'avanzamento dei lavori svolti dall'assistenza tecnica; è necessario che si tengano riunioni di coordinamento e che siano trasmesse alla Commissione relazioni interinali e altre informazioni pertinenti; la Commissione dovrebbe inoltre trasmettere agli assistenti tecnici le proprie considerazioni in merito al lavoro da essi compiuto.

11.60. Qualsiasi accordo riguardante un'assistenza tecnica di questo tipo dovrebbe comprendere una clausola che consenta alla Commissione e alla Corte dei conti di accedere ad informazioni dettagliate sul lavoro svolto, in modo che sia possibile accertare l'efficienza e l'indipendenza delle procedure di controllo applicate.

La supervisione da parte della Commissione

11.61. Il ruolo affidato alla Commissione in materia di supervisione si esplica sostanzialmente in tre funzioni:

a) sorveglianza dell'avanzamento del programma di riforma economica per l'adeguamento strutturale dei paesi interessati e verifica del rispetto delle condizioni poste dal FMI e dalla Banca mondiale, affinché possano essere erogate le quote del finanziamento PSAS (cfr. punti 11.20 e 11.21);

b) sorveglianza dell'esecuzione dei PSAS in ogni paese, come prescritto dagli accordi di finanziamento;

c) supervisione del lavoro svolto dall'assistenza tecnica (cfr. punti 11.55-11.59).

11.62. I paragrafi seguenti vertono sulla supervisione da parte della Commissione, attraverso il personale di delegazione e della sede, dell'esecuzione dei PSAS ad opera delle autorità nazionali.

11.63. Affinché la Commissione possa esercitare la propria supervisione sui PSAS nei paesi beneficiari, gli accordi di finanziamento e i Protocolli di esecuzione firmati con i paesi beneficiari prevedono, in particolare, riunioni di coordinamento con le autorità nazionali e la presentazione di relazioni sull'avanzamento dei lavori e sull'esecuzione finanziaria, nonché di relazioni contabili redatte dall'ordinatore nazionale e/o dai servizi funzio- nali.

11.64. In Marocco, benché la delegazione sostenesse di essere regolarmente in contatto con le autorità, l'unica prova che si è potuta trovare dello svolgimento di riunioni di coordinamento tra la delegazione della Commissione e le autorità marocchine sono stati dei contatti per i quali non erano stati preparati né un ordine del giorno né verbali. All'epoca della visita della Corte, nell'ottobre 1994, non era stata presentata alcuna relazione sull'avanzamento dei lavori inerenti all'esecuzione, a livello centrale e regionale, delle linee di bilancio rientranti nei PSAS, come prescritto dall'accordo di finanziamento. Queste relazioni erano necessarie per valutare l'impatto dei PSAS sulle aree rurali e sulle aree più svantaggiate, uno degli obiettivi principali del programma. La delegazione, inoltre, non aveva richiesto gli estratti bancari relativi ai conti speciali aperti presso la Banca Al-Maghrib per la gestione del PSAS.

11.65. Analogamente, in Tunisia, la Corte non ha potuto reperire elementi probanti, sotto forma di ordini del giorno di riunioni, verbali, o appunti, da cui risultasse che si erano svolte delle riunioni di coordinamento con le autorità nazionali. Le relazioni dei servizi responsabili della gestione sono state presentate con notevole ritardo (oltre un anno dopo per il ministero dell'Agricoltura), oppure non lo sono state affatto, come nel caso del sottoprogramma PCRS () inserito nel PSUI. Per rafforzare la sua supervisione, la Commissione ha assunto dei consulenti affinché svolgessero un'analisi delle relazioni redatte dai servizi gestionali e delle relazioni di controllo del CGF. L'analisi compiuta dai consulenti, tuttavia, non è di grande utilità: in particolare, la qualità dell'analisi di bilancio non è soddisfacente. I dati di bilancio indicati sono incompleti e il tasso di utilizzazione pecca per eccesso, dato che i consulenti non hanno tenuto conto nei loro calcoli degli stanziamenti riportati. Non è chiaro perché la Commissione si avvalga di consulenti in questo modo: così facendo introduce un altro livello di analisi - in questo caso di scarsa qualità - prima che il personale da ultimo responsabile prenda le decisioni.

11.66. In Giordania, le riunioni di coordinamento fra la delegazione e le autorità giordane erano adeguatamente documentate. Tuttavia, per quanto riguarda la sorveglianza dei programmi, la Commissione si è basata quasi esclusivamente sui dati ottenuti dalla società responsabile per l'assistenza tecnica. Come illustrato nel punto 11.58, questi dati non costituivano un quadro attendibile della spesa effettiva inerente ai programmi e ai progetti mirati. Tali problemi avrebbero potuto essere evitati se il ministero delle Finanze avesse presentato le relazioni trimestrali sull'utilizzazione dei fondi di contropartita richieste dall'accordo di finanziamento, e se fossero stati coinvolti i servizi competenti per la gestione, come nel caso della Tunisia e del Marocco.

11.67. Le lacune sopracitate riscontrate nella supervisione della Commissione sono in parte spiegabili con il credito eccessivo fatto alla componente rappresentata dall'assistenza tecnica. È molto importante che la Commissione non supponga che, per il fatto che sia stato firmato un contratto di assistenza tecnica per espletare un certo numero di controlli, i suoi compiti in materia di supervisione siano stati ampiamente assolti. La Commissione deve svolgere un ruolo attivo nell'assicurare che le autorità nazionali e l'assistenza tecnica producano per tempo i dati e le relazioni necessarie, che i dati e ogni altra informazione vengano analizzati, che venga fornito il «feedback» appropriato e dato, laddove necessario, il giusto seguito alle azioni.

11.68. L'insufficienza della supervisione esercitata dalla Commissione deriva anche da risorse inadeguate di personale, sia nell'ambito delle delegazioni che nella sede di Bruxelles. Va inoltre rilevato che, rispetto alla cooperazione finanziaria e tecnica tradizionale, l'adeguamento strutturale e le relative misure richiedono capacità diverse, specie per quanto riguarda la comprensione di valutazioni macro-economiche e le verifiche di bilancio. Nella sede di Bruxelles, una sola persona è responsabile dei programmi relativi al Marocco, alla Tunisia e all'Algeria. Per quanto concerne la responsabilità per il programma giordano, la mancanza di personale permanente ha avuto effetti negativi.

Programma di sostegno per l'Algeria

11.69. Il PSAS per l'Algeria viene trattato separatamente in questo capitolo, in quanto il programma differisce per molti aspetti da quello degli altri paesi beneficiari e la sua realizzazione è fortemente condizionata dalla situazione politica. Di conseguenza, la Corte ha limitato il proprio controllo ad un esame dei documenti e a colloqui con il personale della Commissione.

11.70. Il programma per l'Algeria è un programma di sostegno all'adeguamento settoriale basato su un programma settoriale di importazione dei materiali da costruzione, necessari all'attuazione di un programma di alloggi popolari, sovvenzionato con i fondi di contropartita generati. Diversamente dagli altri programmi di importazione, le importazioni ammissibili sono definite in un elenco positivo di sei categorie di materiale per l'edilizia.

11.71. La scelta, molto più strettamente controllata, di un elenco positivo, è stata adottata dalla Commissione perché in Algeria l'economia in generale e il mercato delle divise estere in particolare sono fortemente regolamentati, con un settore di imprese statali predominante. Inoltre, benché l'Algeria abbia formato oggetto di vari programmi di stabilizzazione monetaria a breve termine attuati con il FMI, non esiste un programma generale di adeguamento strutturale. Esiste però un programma settoriale della Banca mondiale per 100 000 unità abitative al quale è collegato il programma comunitario per gli alloggi popolari.

11.72. L'accordo di finanziamento è stato firmato il 14 settembre 1993 per 70 Mio ECU, in un periodo in cui la situazione della sicurezza si stava già gravemente deteriorando. La prima quota di 35 Mio ECU è stata erogata alla Banca centrale di Algeria il 23 dicembre 1993.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).9

11.73. Peraltro, da allora, si sono dovuti affrontare seri problemi in materia di procedure di gara per la selezione dei fornitori europei e degli importatori algerini; all'inizio del 1995 tali procedure non erano state ancora completate. Le ragioni di tale ritardo possono essere ampiamente attribuite al deteriorarsi della situazione politica in Algeria (frequenti cambiamenti di governo, chiusura tecnica della delegazione della Commissione nell'agosto 1994, impossibilità per gli assistenti tecnici europei di operare in Algeria). Inoltre, la Commissione ha dovuto insistere per rilanciare la procedura di gara per gli importatori algerini, dato che la prima selezione compiuta dalla commissione aggiudicatrice aveva alterato i risultati a favore delle imprese statali.

11.74. A ciò si aggiungono le prestazioni insoddisfacenti dell'assistenza tecnica locale assunta per sorvegliare le procedure di gara. Il livello tecnico del lavoro è risultato inadeguato, la sorveglianza da parte dell'assistenza tecnica locale del programma di lavoro svolto dalle autorità algerine insufficente e gli obblighi previsti dal contratto riguardo alla presentazione di relazioni non sono stati adempiuti. Benché avesse constatato queste deficienze, la Commissione non ha agito in modo sufficientemente rapido per porre fine al contratto.

11.75. Di conseguenza, i 35 Mio ECU trasferiti alla fine del 1993, sono rimasti su un conto della Banca centrale di Algeria non produttivo di interessi. Si stima che la perdita di interessi-opportunità sui 35 Mio ECU depositati ammonti a quasi 2 Mio ECU l'anno.

Conclusioni

11.76. Il sostegno ai programmi di adeguamento strutturale nei paesi del Mediterraneo meridionale ed orientale costituisce una parte importante della politica comunitaria di assistenza allo sviluppo della regione. È necessario, comunque, che la Commissione riveda la concezione dei programmi, affinché siano più consoni alle particolari situazioni economiche e di bilancio dei paesi in questione e al fine di un miglioramento dell'efficacia dei programmi e della loro sorveglianza da parte della Commissione.

11.77. Laddove è possibile, la Commissione dovrebbe cercare di evitare di introdurre restrizioni e condizioni superflue sull'uso dei fondi da essa forniti a sostegno dell'adeguamento strutturale. Nei casi in cui la divisa estera sia assegnata in modo ragionevolmente efficiente agli operatori economici, e laddove il volume della divisa estera da fornire rappresenti una piccola percentuale delle importazioni del paese che possono beneficiare del finanziamento, non sono necessari programmi di importazione comportanti rilevanti controlli documentali: la divisa estera può essere fornita direttamente alla Banca centrale, la quale la converte semplicemente in valuta locale per costituire i fondi di contropartita. Questa soluzione richiede una valutazione da parte della Commissione dei dati relativi all'importazione di ciascun paese e delle procedure attraverso le quali gli operatori economici sono in grado di ottenere valuta estera.

11.78. Tutti i fondi di contropartita dovrebbero essere impiegati e contabilizzati nei bilanci nazionali. La Commissione dovrebbe, unitamente agli altri donatori che sostengono l'adeguamento strutturale, eseguire un esame del bilancio per ciascun paese e assicurarsi che la strategia di bilancio sia in linea con il programma di riforme economiche. Essa dovrebbe poi definire degli obiettivi quantitativi e qualitativi per i settori o i sottosettori prioritari, oltre agli obiettivi macro-economici contenuti nel programma di adeguamento strutturale. Gli obiettivi settoriali, che possono comprendere obiettivi per progetti o programmi specifici, dovrebbero essere inglobati nell'accordo di finanziamento e formare l'oggetto principale della sorveglianza.

11.79. La Commissione dovrebbe rafforzare le proprie procedure di supervisione e cercare di aumentare le risorse umane assegnate ai PSAS. La maggiore attenzione che deve essere prestata all'esame del bilancio richiede personale supplementare che possieda le capacità e l'esperienza necessarie per svolgere tali compiti, in collegamento con gli altri donatori. I compiti di controllo spettanti all'assistenza tecnica devono essere definiti con precisione e dovrebbero essere basati sulla valutazione dei rischi reali connessi ai programmi. La Commissione dovrebbe seguire più da vicino il lavoro dell'assistenza tecnica.

11.80. È necessario che la Commissione mantenga un approccio particolarmente rigoroso riguardo ai PSAS in Algeria. Questo perché, nonostante le riforme volte in tale paese a liberalizzare l'economia, attualmente essa è ancora fortemente regolamentata e il quadro di bilancio non è ancora sufficientemente trasparente. Per di più, data la situazione attuale, la Commissione è obbligata a sorvegliare il programma a distanza. La necessità di sorvegliare l'intero bilancio rimane, tuttavia, e dovrebbe far parte dell'accordo di finanziamento.

11.81. Affinché le misure di sostegno all'adeguamento strutturale possano essere attuate in modo efficiente ed efficace è fondamentale coordinare l'intervento dei donatori. L'esame dei bilanci non può essere compiuto in modo efficace da un solo donatore, ma deve essere frutto della collaborazione di tutti i donatori e gli organismi che sostengono l'adeguamento strutturale. Tra la Commissione, la Banca mondiale e il FMI è già in atto un buon coordinamento, che dovrebbe essere ulteriormente sviluppato. Laddove intervengano altri donatori, come nel caso della Tunisia le autorità giapponesi e tedesche, il coordinamento dovrebbe essere mantenuto.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

Osservazioni generali

Le osservazioni della Corte sui programmi di sostegno all'adeguamento attuati dalla Commissione nei paesi del Mediterraneo meridionale e orientale contengono una serie di critiche globali o specifiche ma non rimettono in questione né la pertinenza né la coerenza della concezione di questi programmi.

Le osservazioni sulle condizioni di realizzazione e di organizzazione del controllo concordano con la riflessione della Commissione e tendono a corroborare la politica attuale piuttosto che a criticare le sue azioni nell'ambito delle regolamentazioni e delle procedure in vigore.

ESECUZIONE DEL BILANCIO

Stanziamenti d'impegno - Stanziamenti di pagamento

11.6 11.7. Sia nel 1993 che nel 1994 la Commissione ha potuto disporre della totalità degli stanziamenti solo ad anno inoltrato, il che ha consentito di disporre solo del tempo sufficiente per provvedere all'espletamento delle procedure di decisione, di tutti gli impegni e delle relative procedure contrattuali.

Gli stanziamenti di pagamento scritti rispettivamente nei bilanci 1994 e 1995 non erano sufficienti per coprire contemporaneamente le azioni dell'esercizio in corso e quelle derivanti dall'esercizio precedente, donde la necessità di riportare una parte degli stanziamenti inutilizzati dei rispettivi esercizi.

Inoltre, pur essendo vera l'affermazione della Corte in merito all'«eccezione sistematica» di questi riporti, si rileva che la pesantezza della procedura connessa ad eventuali mobilitazioni della riserva non consente alla Commissione di trovare alternative in un settore in cui le popolazioni beneficiarie dell'aiuto risentono pesantemente dei ritardi.

La Commissione si permette ancora una volta di richiamare l'attenzione sulla riserva «Aiuto d'urgenza», le cui possibilità di mobilitazione dovrebbero essere semplificate per consentire un impiego più rapido in caso di necessità.

11.8. La Commissione riconosce il carattere eccezionale dei riporti di stanziamenti elencati dalla Corte al punto 11.7. La Commissione ritiene che tali riporti siano giustificati, visto il carattere altrettanto eccezionale del fabbisogno in materia di aiuti d'urgenza.

La Commissione prende nota della preoccupazione della Corte in merito alle decisioni di riporto per i prossimi esercizi.

PROGRAMMA DI SOSTEGNO ALL'ADEGUAMENTO STRUTTURALE

Osservazioni sulle condizioni di ammissibilità

11.21. La decisione del Fondo monetario internazionale del 9 luglio 1993 che modifica lo «Stand-by Arrangement» si basava su una relazione di lavoro del 15 giugno 1993 (trasmessa alla Commissione) nelle cui conclusioni si affermava che la Giordania aveva soddisfatto le condizioni del programma di adeguamento strutturale in termini di realizzazioni macroeconomiche anche se erano stati constatati dei ritardi sul piano delle riforme strutturali.

Tenuto conto dell'analisi del Fondo monetario internazionale, la Commissione è giunta alla conclusione che le condizioni preliminari alla liberazione della seconda quota erano riunite.

Le informazioni dettagliate sulle modifiche introdotte nello «Stand-by Arrangement», per quanto importanti ai fini del futuro controllo del programma di adeguamento strutturale, non erano tali da modificare la valutazione effettuata dalla Commissione.

Osservazioni sul programma di importazioni

Selezione degli strumenti e degli obiettivi

11.22. Il fatto che la Commissione non abbia proceduto sistematicamente ad uno studio comparato dei vari strumenti previsti dal regolamento del Consiglio n. 1762/92, si spiega e si giustifica con quanto segue:

- la Commissione ha fatto ricorso ai vari strumenti e non esclusivamente al programma di importazioni: in tutti i paesi interessati, essa ha intrapreso operazioni di assistenza tecnica (riguardanti le spese pubbliche sociali) e realizzato programmi di importazioni e, in alcuni paesi, programmi per la creazione di posti di lavoro (a titolo dei fondi di contropartita);

- si tratta, secondo la Commissione, di tipi di intervento complementari (e meno alternativi) da modulare in funzione delle esigenze dei rispettivi paesi: i persistenti squilibri esterni e interni (sintomi di bisogno di adeguamento) giustificano l'ampio ricorso a programmi ad esborso rapido (programma d'importazione e assegnazione dei fondi di contropartita);

Perché l'ampio ricorso al programma d'importazione (PI)?

- Una delle finalità del programma di adeguamento strutturale (PAS), vale a dire la fornitura di valuta (cfr. 11.9a e 11.13), non può essere realizzata né mediante un programma di assistenza tecnica né mediante un programma di creazione di posti di lavoro, attinendo quest'ultimo programma più in particolare all'impiego dei fondi di contropartita (FCP);

- può esistere un solo programma di adeguamento ed è preferibile che gli strumenti utilizzati dai vari finanziatori (in questo caso il PI) siano simili. Ciò non impedisce evidentemente che, al momento opportuno, si proceda ad un adattamento degli strumenti ().

11.23 11.24. Applicando l'elenco negativo standard (che figura nelle convenzioni), la Commissione si attiene alla prassi internazionale (l'elenco è identico a quello utilizzato dalla Banca mondiale) in modo da non creare ulteriori difficoltà di gestione.

Anche introducendo la clausola retroattiva (nei paesi con scambi esterni liberalizzati e moneta convertibile per le transazioni correnti), la Commissione segue la prassi internazionale.

Procedure di controllo

11.25 11.26. Il tipo di controllo descritto è perfettamente coerente con gli strumenti impiegati. Se ne prevede la soppressione nel quadro di un adeguamento degli strumenti per paesi a moneta liberamente convertibile/trasferibile e con scambi esterni liberalizzati.

Per quanto riguarda la Tunisia, il leggero superamento del massimale dei prodotti petroliferi nella prima quota è stato compensato nella seconda.

11.28. Le raccomandazioni della Corte confortano l'analisi della Commissione e corroborano la sua argomentazione a favore di un approccio più flessibile e più globale:

- sostegno diretto alla bilancia dei pagamenti («sostegno finanziario diretto») piuttosto che realizzazione di programmi d'importazione (condizioni: liberalizzazione degli scambi con l'estero, moneta liberamente convertibile e trasferibile);

- assegnazione più globale dei fondi di contropartita (condizione: politica finanziaria efficace/equa/trasparente);

- analisi e controllo macroeconomico e finanziario più ampio e più approfondito.

Tuttavia:

- questa proposta è valida per PGI realizzati nelle condizioni specifiche indicate in precedenza;

- negli altri casi, i PGI presentano spesso un vantaggio non trascurabile in quanto possono favorire lo sviluppo del settore privato locale quando, ad esempio, se ne riserva ad esso una parte cospicua.

Questo tipo di adeguamento richiede una riflessione e un coordinamento approfonditi con gli Stati membri e con le istituzioni finanziarie, quale il Fondo monetario internazionale, attualmente in via di conclusione. La risoluzione n. 7566/95 del Consiglio sull'adeguamento strutturale, del 1° giugno 1995, inaugura la possibilità di concepire sostegni finanziari diretti e assegnazioni più globali dei fondi di contropartita.

Con questa nuova impostazione, tuttavia, la Commissione dovrebbe disporre delle risorse umane e della «massa critica» necessarie per realizzare gli studi macroeconomici (bilancia dei pagamenti, bilancio, politica di cambio e politica monetaria), il che, per il momento, non corrisponde alla realtà (cfr. 11.68).

Osservazioni sui fondi di contropartita

Costituzione dei fondi di contropartita

11.30. I ritardi cui fa riferimento la Corte sono dovuti essenzialmente alla pesantezza dell'iter amministrativo connesso alle procedure in vigore. La Commissione cerca, nei limiti delle sue possibilità, di evitare il ripetersi di questi problemi, pur constatando che le incidenze di questi ritardi sull'esecuzione dei programmi sono state limitate.

11.31. Secondo la procedura concordata dalla Commissione e dal governo marocchino, la duplice firma del ministero delle Finanze e della Delegazione, rispettivamente in data 14 e 21 gennaio 1994, avrebbe dovuto costituire l'atto di acquisizione definitiva dei fondi da parte del Tesoro. Apparentemente, la procedura non è stata rispettata dal beneficiario.

11.32. Per quanto riguarda la Tunisia, la Commissione ha insistito sull'applicazione della disposizione per la seconda quota.

Nel caso della Giordania, la norma della conversione in un'unica soluzione è stata adottata per i programmi successivi e integrata nei relativi accordi di finanziamento.

11.33. La perdita valutata dalla Corte è il risultato di sviluppi (rivalutazione del Dinar giordano) indipendenti dal controllo della Commissione.

Supporto di bilancio e sistema di controllo

11.35. La Commissione sottoscrive questo approccio più globale in materia di spese pubbliche che conforta la propria analisi. Dal momento che anche la risoluzione del Consiglio sull'adeguamento strutturale del 1° giugno 1995 rientra in quest'ottica, la Commissione affronta per ora un'operazione di adeguamento strutturale in Tunisia con obiettivi macroeconomici e finanziari (spese sociali) a titolo dei fondi di contropartita.

11.37 11.38. L'intera questione sta nel ben distinguere tra il trasferimento dei fondi di contropartita in risorse del bilancio dello Stato e l'accordo stipulato tra il governo e la Commissione sulla scelta delle assegnazioni di bilancio (e del loro livello) considerate prioritarie nel quadro di politiche sociali e/o settoriali ().

Il fatto che l'apporto dei fondi di contropartita possa elargire ulteriormente le risorse di bilancio non è necessariamente incompatibile con il processo di adeguamento, a condizione che l'impiego di questa eccedenza della bilancia delle operazioni correnti sia conforme agli obiettivi del Policy Framework Paper.

La giusta collocazione dei fondi di contropartita può costituire una fase utile, per non dire indispensabile, verso un approccio macroeconomico e finanziario più globale. Tale collocazione (abbinata ad analisi sistematiche delle spese pubbliche) costituisce uno strumento privilegiato per il miglioramento della trasparenza di bilancio nei paesi beneficiari.

11.38. Per quanto riguarda le rubriche selezionate nel 1993 dai fondi di contropartita della sovvenzione dell'Unione europea nel quadro del PAS II del Marocco, giova segnalare il cospicuo aumento degli stanziamenti iscritti a queste rubriche nel periodo compreso tra il 1991 e il 1993. È questa la dinamica che la Commissione vorrebbe incoraggiare. Tra il 1992 e il 1993 l'aumento è stato considerevole.

Le discussioni con il governo marocchino hanno evidenziato i seguenti orientamenti nel settore sociale per il 1994:

- consolidare gli interventi realizzati nei settori dell'istruzione e della sanità dal 1991 al 1993 per evitare che un'evoluzione negativa deteriori i buoni risultati ottenuti a conclusione del II PAS;

- rivalorizzare gli stanziamenti di altri dipartimenti sociali per attenuare gli effetti della politica di bilancio restrittiva;

- attribuire maggiore importanza alle azioni miranti a creare posti di lavoro produttivi. In quest'ambito, la legge finanziaria del 1994 ha creato il Fondo per la creazione di posti di lavoro dei giovani dotato di un credito di 1 Mrd di Dirhams.

La Commissione ritiene quindi che:

- siano stati raggiunti gli obiettivi perseguiti (particolarmente per quanto riguarda le spese sociali selezionate);

- l'apporto degli FCP abbia «liberato le risorse proprie (locali)», consentendo di rivalorizzare i crediti di altri dipartimenti sociali.

11.40 11.41. La Commissione sottoscrive l'approccio che prevede la revisione delle spese da realizzare entro i limiti dei mezzi a sua disposizione (cfr. inoltre risposte ai paragrafi 11.35 e 11.78). La Commissione ha partecipato, con la Banca mondiale, all'esame della spesa pubblica in Marocco e in Tunisia (che può essere, secondo il contesto specifico, parziale o limitato).

Gli obiettivi quantitativi e qualitativi (in materia di spese sociali, ad esempio la componente sociale del PAS per il Marocco) sono fissati di comune accordo, benché la Commissione ammetta una leadership della Banca.

Per quanto concerne la definizione e la verifica dei deficit di bilancio e delle priorità di spesa (sociale) del governo in Tunisia, in collaborazione con il Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale e con la partecipazione della Commissione, queste discussioni si limitano ai grandi aggregati e equilibri.

11.42. Nel quadro dell'intensificazione delle revisioni di bilancio e dell'approfondimento del dialogo con gli Stati interessati sulle priorità e la razionalizzazione delle spese pubbliche, gli obiettivi macroeconomici e di bilancio (spese sociali) figureranno al centro degli interventi (cfr. nuova operazione in Tunisia e risposta al punto 11.35).

11.44. La Commissione si sforza di includere nella propria analisi il quadro settoriale, ma non dispone sempre degli opportuni mezzi d'investigazione (capacità propria o assistenza per realizzare gli studi preliminari necessari). Inoltre, i paesi beneficiari sono spesso reticenti ad accettare questa impostazione.

Nel caso preciso della tariffazione dell'acqua in Giordania, la Commissione può solo sottoscrivere il punto di vista della Corte, di cui ha tenuto conto nell'ultimo programma di sostegno all'adeguamento strutturale.

Impiego dei fondi di contropartita

11.46. I progetti vegono realizzati nel quadro del bilancio marocchino e seguono le procedure in vigore in questo contesto.

11.47. Il tasso di realizzazione globale del programma per la preservazione delle risorse idriche e del suolo (CES)/foreste è dell'82 %, vale a dire soddisfacente.

11.48 11.49. Per quanto riguarda il Programma di sviluppo urbano integrato (PSUI), la Commissione ritiene di avere individuato le difficoltà d'esecuzione e di avere adottato le misure adeguate.

Dal momento che il programma viene realizzato nel quadro del bilancio nazionale, l'intervento nella sua gestione sarebbe contrario ai principi della responsabilità e della sovranità nazionale.

I ritardi constatati dalla Commissione nella realizzazione del programma sono stati imputati alla preoccupazione delle autorità tunisine di utilizzare la sovvenzione dell'Unione europea nelle migliori condizioni, cosa che ha indotto la Commissione a procedere ad una ridistribuzione delle spese piuttosto che a penalizzare i ritardi.

In occasione dell'istruzione del sostegno al PAS 1992, il PSUI è stato presentato come programma estremamente prioritario, che poteva riassorbire il saldo di 9,2 MECU programmato per gli esercizi 1992 e 1993.

Il PSUI in oggetto è stato scelto in quanto particolarmente adatto ad attenuare, con la creazione di posti di lavoro, il costo sociale dell'adeguamento. L'impatto previsto da questo programma è la creazione di circa 5000 posti di lavoro permanenti (piccolo artigianato per i giovani) e 2,2 milioni di giornate lavorative (nei cantieri, per le popolazioni più svantaggiate).

Dall'inizio del 1994 i lavori sono effettivamente avanzati e il ritmo di crociera è stato raggiunto nei tre siti pilota. Per quanto riguarda gli undici nuovi siti, i lavori sono iniziati ai primi del 1995. Il pacchetto previsto potrebbe essere utilizzato in gran parte, tenuto conto dell'esperienza acquisita in precedenza, entro la fine del 1995.

11.50. La Commissione conferma gli elementi del caso giordano menzionati dalla Corte, ma vorrebbe sottolineare che gli importi in questione restano relativamente bassi rispetto all'importo totale del programma (50 MECU).

11.51. Per quanto riguarda i ritardi nell'esecuzione dei progetti realizzati dalle autorità giordane, le somme provenienti dai fondi di contropartita costituivano un finanziamento parziale dei progetti. Ciò ha reso più difficile il rispetto dei termini (cfr. inoltre Wadi Staub Bridge - punto 11.58).

È inoltre opportuno tener conto dei tempi lunghi impiegati dalle autorità giordane per l'attribuzione degli appalti pubblici.

Pur essendo stati constatati dei ritardi, non va dimenticato che la maggior parte dei progetti è stata realizzata entro i termini.

Sorveglianza dell'assistenza tecnica

11.52 11.59. Cfr. inoltre risposta ai punti da 11.77 a 11.79. Realizzare studi finanziari globali e settoriali particolareggiati con gli altri finanziatori, procedere ad analisi economiche e finanziarie approfondite per la preparazione degli accordi di finanziamento, giustificare le opzioni di selezione dei fondi di contropartita e garantire un controllo regolare di tutti questi parametri richiede mezzi e competenze di cui la Commissione dispone solo in minima parte.

La Corte suggerisce di riorientare in tal senso i compiti di realizzazione dell'Assistenza tecnica (AT), ma questa proposta solleva due problemi:

- l'AT preposta alla realizzazione dovrebbe assistere il paese beneficiario (e meno la Commissione)?

- quale assistenza (finanziata da quale bilancio) potrebbe aiutare la Commissione negli studi e nelle revisioni macroeconomiche e finanziarie preliminari?

Se le raccomandazioni della Corte sull'adattamento degli strumenti di sostegno all'adeguamento convergono con la riflessione della Commissione, esse dimostrano anche che tale riflessione deve superare lo stadio della semplice concezione degli strumenti e inglobare anche le decisioni:

- di assegnazione delle risorse;

- di investimento politico nel processo di adeguamento;

- di assegnazione interna dei mezzi in seno ai servizi della Commissione.

Il problema forma oggetto di riflessione.

Tuttavia, per quanto riguarda quest'ultimo punto, la Corte riconosce che i mezzi di cui dispone la Commissione dovrebbero essere potenziati per consentire di realizzare tale analisi e tale controllo. Questa riflessione costituisce probabilmente un elemento chiave del nuovo approccio previsto per il sostegno all'adeguamento.

11.53. Per quanto riguarda i compiti realizzati, cfr. risposta ai punti 11.40 e 11.41. Tenuto conto degli strumenti di sostegno utilizzati fino ad ora, i compiti dell'assistenza tecnica erano logicamente concentrati su controlli documentali e di conformità.

11.54 11.55. La Commissione rileva che, per quanto riguarda le operazioni in Marocco, in Tunisia e in Giordania, i lavori dell'assistenza tecnica sono stati seguiti nei limiti delle risorse di cui essa dispone.

11.56 11.57. L'Ispettorato generale delle finanze (IGF) in Marocco e il Controllo generale delle finanze (CGF) in Tunisia sono considerati dalla Banca mondiale e dalla BAS «uditori indipendenti». Anche in questo caso la Commissione ha seguito a priori la prassi dei principali finanziatori partecipanti al processo di adeguamento. Non appena ha constatato ritardi nella presentazione delle relazioni, essa ha completato l'organico esistente con un'assistenza tecnica di controllo/valutazione.

La Commissione ha indicato chiaramente dei termini di riferimento per le operazioni di controllo dell'IGF e del CGF nel quadro dell'accordo di finanziamento.

11.58. Si noti che sono stati compiuti sforzi per verificare le spese dei ministeri e dei servizi tecnici interessati in Giordania, sulla base dei conti del ministero delle Finanze. Per mancanza di tempo e di risorse umane, tali verifiche hanno riguardato esclusivamente i metodi più impiegati e non i conti nei particolari. Della critica della Corte si dovrebbe tener conto nei prossimi programmi, ricorrendo ad un contabile di lingua araba.

Supervisione da parte della Commissione

11.64 11.67. Per i motivi menzionati dalla Corte al punto 11.68, la Commissione ritiene che, nella misura del possibile e nei limiti delle risorse umane disponibili, si sia provveduto al coordinamento e alla supervisione dei lavori di assistenza tecnica.

Programma di sostegno per l'Algeria

11.74. La Commissione era effettivamente consapevole delle prestazioni insufficienti dell'assistenza tecnica assunta sul posto con un bando di gara della delegazione (la scelta dei candidati era successivamente ristretta). Essa ne ha tenuto conto garantendo una supervisione più severa di quella abitualmente richiesta per i lavori realizzati ad Algeri, ribadendo a più riprese le esigenze nei confronti dell'assistenza tecnica e respingendo qualsiasi proposta di proroga del contratto.

Tuttavia, le procedure di gara in corso richiedevano un minimo di presenza locale impossibile da garantire tenendo conto della situazione di insicurezza del paese (chiusura tecnica della delegazione).

11.75. Il protocollo di accordo prevedeva espressamente la disposizione in base alla quale gli interessi generati direttamente o indirettamente dai depositi effettuati dalla Commissione presso la Banca d'Algeria sono stornati integralmente sul conto del programma.

La Commissione ha insistito più volte, per iscritto, su questo punto. Il nuovo governatore della Banca centrale ha quindi informato la Commissione dell'impossibilità statutaria di generare interessi. È stata quindi inviata alla Commissione un'attestazione firmata, nella quale si spiegava la situazione.

Il collocamento di fondi nelle banche commerciali dell'Algeria presentava un rischio eccessivo (la maggior parte delle banche presenta una situazione di fondi propri negativa).

Conclusioni

11.76. Le raccomandazioni della Corte sul necessario adattamento degli strumenti di sostegno all'adeguamento, in particolare nel contesto dei paesi del Mediterraneo meridionale e orientale, concordano con la riflessione della Commissione e ne corroborano la politica.

11.77. La Commissione ha proposto un approccio meno strumentale dell'adeguamento, più orientato su un dialogo macroeconomico e finanziario approfondito con i paesi interessati.

Tale approccio è stato confermato dalla risoluzione del Consiglio sull'adeguamento strutturale n. 7566/95, del 1° giugno 1995, che autorizza la Commissione a prospettare sostegni finanziari diretti per i paesi i cui scambi esterni siano liberalizzati e la moneta liberamente convertibile e a sostituire l'assegnazione mirata dei fondi di contropartita con un'assegnazione più globale (cfr. risposta al paragrafo 11.78), in presenza di alcune condizioni.

Tuttavia, la realizzazione dell'aiuto finanziario diretto richiede una stretta concertazione con gli altri finanziatori e singolarmente con le istituzioni di Bretton Woods per ottenere una definizione precisa dei criteri di ammissibilità a questo nuovo tipo di finanziamento.

Tale evoluzione degli strumenti consentirà di eliminare gli ostacoli connessi ai programmi d'importazione e ai tipi di controllo che ne derivano (cfr. risposte ai punti 11.25 e 11.26). I criteri di ammissibilità includono le valutazioni richieste dalla Corte.

11.78. La Commissione ha sempre attribuito particolare importanza all'integrazione finanziaria dei fondi di contropartita e ad un'analisi finanziaria della loro assegnazione. A tal fine essa ha partecipato o seguito i risultati delle analisi finanziarie realizzate dalle istituzioni di Bretton Woods. L'intensificazione di questo approccio realizzato nel quadro dell'istruzione di una nuova operazione di adeguamento strutturale in Tunisia permetterà di approfondire il dialogo con gli Stati interessati sulle priorità e la razionalizzazione delle spese pubbliche. È opportuno peraltro evitare un moltiplicarsi delle condizioni sproporzionato al contributo finanziario dell'UE ai programmi di adeguamento, che possa provocare ostacoli nella realizzazione dei programmi, quali sono stati già sperimentati dalla Banca mondiale (stop and go).

11.79. La Commissione approva la raccomandazione della Corte di rafforzare le sue capacità di preparazione, realizzazione e controllo dei suoi programmi di sostegno all'adeguamento.

Essa perderebbe in credibilità:

- nella realizzazione dei suoi programmi;

- nello sviluppo di un dialogo macroeconomico e finanziario costruttivo;

- nell'eventuale aumento del suo contributo alle riforme economiche e all'adattamento delle economie alle nuove poste economiche della regione (esempio: zona di libero scambio con l'UE).

L'adattamento previsto degli strumenti condurrà necessariamente ad un'evoluzione del ruolo dell'assistenza tecnica verso compiti di analisi economica e finanziaria destinati ad alimentare la riflessione e il dialogo tra la Commissione e gli Stati interessati. La Commissione studia attualmente questo adattamento del ruolo dell'assistenza tecnica, parallelamente a quello degli strumenti di sostegno.

11.80. Malgrado le difficoltà incontrate e gli eventuali ostacoli nella realizzazione del sostegno all'adeguamento in Algeria, la Commissione fa il possibile per garantire il rigore necessario alle azioni di sostegno a questo paese e per seguire l'impostazione descritta.

Tuttavia, non è sempre facile agire nel rispetto dei principi e in presenza di condizionamenti politici, della sicurezza e altro.

11.81. La Commissione ha sempre sostenuto la necessità e attua uno stretto coordinamento con gli altri finanziatori che partecipano all'adeguamento strutturale, più in particolare le istituzioni di Bretton Woods, principali attori dell'adeguamento nella regione.

Essa ha partecipato con la Banca mondiale a revisioni di spese pubbliche in Marocco e in Tunisia. Nel settembre 1995 è prevista la realizzazione di una missione congiunta di valutazione in Tunisia.

La Commissione prende nota della raccomandazione della Corte di migliorare il coordinamento con i finanziatori bilaterali, in particolare gli Stati membri che partecipano al processo.

CAPITOLO 12 (*) I Fondi europei di sviluppo

12.0. INDICE Punti

Osservazione preliminare 12.1

L'esecuzione dei FES fino al 31 dicembre 1994 12.2 - 12.4

L'attuazione della cooperazione regionale nell'ambito della terza convenzione di Lomé (sesto FES) 12.5 - 12.74

Introduzione 12.5 - 12.10

Gli obiettivi della cooperazione regionale, la programmazione e la gestione degli stanziamenti 12.11 - 12.33

Gli obiettivi e il quadro della cooperazione regionale 12.11 - 12.16

La programmazione della cooperazione regionale del sesto FES 12.17 - 12.20

Le dotazioni finanziarie ed i tipi di azioni intraprese 12.21 - 12.27

La ripartizione degli stanziamenti fra i diversi tipi di azioni 12.28 - 12.31

Il rapporto fra i sistemi OLAS e PICS 12.32 - 12.33

La realizzazione della cooperazione regionale programmabile di Lomé III 12.34 - 12.65

La preparazione dei programmi regionali 12.34 - 12.37

La sorveglianza dei programmi regionali 12.38

Il carattere regionale dei progetti approvati 12.39 - 12.42

La definizione dei progetti e la qualità degli studi preparatori 12.43 - 12.50

Il conseguimento degli obiettivi dei progetti 12.51 - 12.57

La sorveglianza dei progetti 12.58 - 12.60

I ritardi nell'attuazione 12.61 - 12.65

Conclusione sulla cooperazione regionale 12.66 - 12.74

La Fondazione culturale 12.75 - 12.102

Introduzione 12.75 - 12.79

Il funzionamento della Fondazione 12.80 - 12.89

L'applicazione della normativa in materia amministrativa 12.80 - 12.83

La tipologia e i risultati delle azioni della Fondazione per il periodo 1992-1994 12.84 - 12.86

Le carenze che caratterizzano alcuni progetti 12.87 - 12.89

La gestione finanziaria e contabile 12.90 - 12.93

La supervisione esercitata dalla Commissione 12.94 - 12.97

Conclusione sulla Fondazione culturale 12.98 - 12.102

sservazione preliminare

12.1. Diversamente dagli anni precedenti, le osservazioni di questo capitolo non si basano sul controllo finanziario annuale dei FES, ma riuniscono i risultati di lavori che vertono maggiormente sulla sana gestione finanziaria di operazioni della cooperazione regionale nell'ambito di Lomé III, con un'attenzione particolare per la Fondazione culturale (Lomé III e Lomé IV). Con l'entrata in vigore del trattato sull'Unione europea (articolo 188 C, paragrafo 1, secondo comma del trattato CE), la dichiarazione che attesta l'affidabilità dei conti, risultato del controllo finanziario annuale, forma oggetto per il FES di una relazione distinta.

L'esecuzione dei FES fino al 31 dicembre 1994

12.2. La tabella 12.1 illustra l'erogazione degli stanziamenti del sesto e settimo FES al 31 dicembre 1994. Per le due convenzioni di Lomé la cui esecuzione è continuata nel 1994, i pagamenti dell'esercizio sono ammontati a 1 781,6 Mio ECU, mentre i nuovi impegni primari () sono stati pari a 2 480,7 Mio ECU. Gli importi corrispondenti erano stati, rispettivamente, di 1 353,7 Mio ECU e di 1 631,3 Mio ECU per i tre FES in corso d'esecuzione nel 1993. Il forte aumento delle decisioni e dei pagamenti è dovuto soprattutto all'esecuzione, nel 1994, dei due anni di applicazione 1992 e 1993 per lo Stabex ed all'aiuto umanitario concesso nel contesto delle importanti crisi verificatesi (specie in Ruanda) nel corso dell'esercizio. Nove anni dopo l'entrata in vigore del sesto FES, gli esborsi di questo rappresentavano il 76,8 % delle risorse; nella stessa fase, per il quinto FES corrispondevano al 76,6 %. L'esecuzione del settimo FES corrisponde ad un tasso di esborso del 26,7 % alla fine del quarto anno di applicazione. Per il sesto FES, nella stessa fase, il tasso era del 29 %.

>SPAZIO PER TABELLA>

12.3. Quando il quarto FES è stato chiuso il 31 dicembre 1990, sono stati trasferiti al sesto FES 125,1 Mio ECU di stanziamenti. Quattro anni dopo, tali stanziamenti erano stati utilizzati per pagamenti solo per un importo di 41,7 Mio ECU, cioè per il 33 % del trasferimento. Quando il quinto FES è stato chiuso il 3 dicembre 1993, stanziamenti per 492,5 Mio ECU sono stati trasferiti al settimo FES. Al 31 dicembre 1994, con questi stanziamenti erano stati eseguiti pagamenti solo per 61,7 Mio ECU, cifra che rappresenta il 12,5 % del trasferimento.

12.4. Questa situazione deriva dalla ripartizione iniziale degli stanziamenti fra gli Stati ACP quando sono stati lanciati i programmi indicativi. Con la firma di nuove convenzioni di Lomé, vengono concordati nuovi programmi indicativi e gli Stati ACP che dispongono di nuove risorse tendono a perdere di vista i vecchi residui. Al tempo stesso, è possibile che il FES debba avviare senza indugio studi o azioni per cui le risorse non sono immediatamente disponibili. Ne consegue una situazione paradossale, in cui gli stanziamenti esistenti sono bloccati per mancanza di azioni da realizzare in certi paesi, mentre non si possono intraprendere altre azioni perché gli stanziamenti non sono disponibili. Il problema del riporto dei residui dei FES chiusi dovrebbe essere affrontato con gli Stati ACP per stabilire, di comune accordo, un termine oltre il quale l'assegnazione nazionale degli stanziamenti è annullata ed i residui sono trasferiti ad una massa comune, che può essere mobilitata su richiesta dell'ordinatore principale.

L'ATTUAZIONE DELLA COOPERAZIONE REGIONALE NELL'AMBITO DELLA TERZA CONVENZIONE DI LOMÉ (sesto FES)

Introduzione

12.5. La Corte ha esaminato le operazioni di cooperazione regionale del sesto FES, per valutarne le condizioni di attuazione rispetto alle intenzioni della terza convenzione di Lomé. In questa prospettiva, oltre all'iter di programmazione di ciascuna delle sette regioni ACP (tabella 12.3), essa ha verificato in modo approfondito 35 progetti, che rappresentano complessivamente 463 Mio ECU. Un controllo in loco è stato espletato per una ventina di questi progetti.

12.6. Nel luglio 1988 la Corte aveva pubblicato una relazione speciale sulla cooperazione regionale del quarto e del quinto FES (). In questa relazione essa rilevava diverse carenze di gestione, che potevano essere la causa di difficoltà o insuccessi nell'attuazione. In definitiva essa raccomandava:

a) di eseguire una valutazione completa dei programmi ultimati;

b) di operare una scelta più rigorosa rispetto al criterio di validità finanziaria o economica dei progetti;

c) di riconsiderare i compiti affidati ai delegati della Commissione, in modo da tener maggiormente conto degli aspetti della cooperazione regionale.

12.7. Nelle sue risposte la Commissione faceva presente che con la nuova convenzione di Lomé III si era ormai tenuto conto delle esperienze precedenti e che il criterio regionale era meglio definito. In seguito, essa sottolineava che l'importanza da attribuire alle possibilità di successo di un progetto non doveva avere l'effetto di scartare operazioni probabilmente meno facili, ma che avrebbero conferito un carattere autenticamente regionale ad una strategia settoriale. Infine, riguardo all'intervento limitato dei suoi delegati nel campo della cooperazione regionale, la Commissione riteneva che si trattasse di un fenomeno del passato e che i loro interventi si fossero intensificati.

12.8. Diverse ragioni hanno portato la Corte ad esaminare la cooperazione regionale del sesto FES. In primo luogo occorre rilevare una gestione difficile degli stanziamenti, menzionata in relazioni annuali recenti () e dovuta in particolare ai compiti assegnati alla Banca europea per gli investimenti (BEI) dall'accordo interno finanziario (). In secondo luogo, i ritardi e le lacune registrati dall'iter della programmazione regionale hanno palesato che questo è un settore che presenta rischi particolari sotto il profilo degli obiettivi perseguiti e della validità delle azioni. In terzo luogo, le missioni svolte dalla Corte in diversi Stati ACP fra il 1988 ed il 1992 hanno dato modo di constatare che per i progetti regionali le delegazioni della Commissione incontravano ancora difficoltà di coordinamento e di gestione. Infine, le raccomandazioni espresse nelle valutazioni di tre regioni (), come pure le modifiche limitate apportate alla procedura di programmazione della cooperazione regionale di Lomé IV dal 1992 hanno giocato a favore di un nuovo esame di questo tipo di cooperazione.

12.9. Al 31 dicembre 1994, cioè quattro anni dopo la scadenza della terza convenzione di Lomé (), gli stanziamenti concessi alla cooperazione regionale del sesto FES presentavano la situazione sotto illustrata:

>SPAZIO PER TABELLA>

12.10. Le decisioni di finanziamento riguardanti le risorse proprie della BEI ammontavano a 21,0 Mio ECU. Alla fine del 1994 i servizi della Commissione non erano al corrente del loro grado reale di esecuzione (pagamenti).

Gli obiettivi della cooperazione regionale, la programmazione e la gestione degli stanziamenti

Gli obiettivi e il quadro della cooperazione regionale

12.11. La cooperazione regionale è un fattore originale e molto importante della cooperazione (ACP-CE) poiché stabilisce che tutte le parti riconoscano politicamente l'aspetto regionale e l'interdipendenza dei paesi che costituiscono una regione. Il titolo VII della seconda parte della terza convenzione di Lomé disciplina la cooperazione regionale del sesto FES (), comprese la cooperazione interregionale e quella fra paesi ACP. Nella convenzione l'obiettivo della cooperazione regionale è definito in modo molto ampio, in quanto essa deve sostenere gli sforzi per «promuovere lo sviluppo collettivo e autonomo, sociale, culturale ed economico, nonché una maggiore autosufficienza regionale» (). Al riguardo la quarta convenzione di Lomé è più chiara, nel senso che l'obiettivo essenziale della cooperazione regionale è l'integrazione economica ().

12.12. Oltre agli obiettivi, la convenzione stabilisce gli aspetti della cooperazione meritevoli di particolare attenzione (articolo 103), i criteri da adottare per poter definire regionale una data operazione (articolo 106), nonché il campo di applicazione della cooperazione regionale (articolo 113). Ad essa è stata assegnata globalmente una dotazione finanziaria di 1 000 Mio ECU (articolo 112) (), cioè l'11,80 % della totalità dei fondi disponibili nell'ambito della terza convenzione di Lomé. Questi mezzi finanziari sono prelevati dall'insieme delle risorse assegnate al sesto FES in virtù delle disposizioni dell'articolo 194 della convenzione e quindi comprendono una parte imprecisata dei 1 100 Mio ECU, che la BEI, in linea di massima, poteva destinare a prestiti sulle sue risorse proprie (cfr. 12.15).

12.13. L'importanza crescente della cooperazione regionale si riflette nelle dotazioni: 399 Mio ECU per Lomé 1, 632 Mio ECU per Lomé II e 1 000 Mio ECU per Lomé III.

12.14. L'accordo interno relativo al finanziamento ed alla gestione degli aiuti della Comunità () precisa, dal canto suo, che al comitato di programmazione, composto di rappresentanti degli Stati membri e della BEI e presieduto da un rappresentante della Commissione, vengono sottoposti gli orientamenti previsti per la cooperazione regionale (articolo 17, paragrafo 5). Applicando le disposizioni dell'articolo 13 di questo accordo, la Commissione istruisce i progetti e i programmi di azione che possono essere finanziati mediante sovvenzioni o mediante prestiti speciali sulle risorse del Fondo, mentre la BEI istruisce quelli che possono essere finanziati mediante prestiti sulle sue risorse proprie o mediante capitali di rischio.

12.15. Da questa struttura risulta che la cooperazione regionale nel sesto FES è caratterizzata da una gestione condivisa, in cui la quota parte della Commissione e quella della BEI non sono definite. Infatti, a causa dei criteri di redditività finanziaria che guidano l'istruzione delle operazioni che le sono sottoposte, la Banca non assume alcun impegno definitivo al di là dei progetti individuali. Questa situazione ha ripercussioni sull'intera procedura di programmazione (priorità settoriali) e di attuazione (utilizzo degli stanziamenti) della cooperazione regionale. Data la situazione, sarebbe auspicabile in futuro una separazione più netta fra le dotazioni provenienti dalla BEI e quelle mobilitate dalla Commissione.

12.16. Nonostante l'esperienza del primo decennio di cooperazione regionale (Lomé I e Lomé II), lo schema della convenzione di Lomé III continua ad essere carente in merito alla soluzione di diversi problemi fondamentali:

a) il concetto di regione non è definito (articolo 102), laddove l'accordo interno e le disposizioni amministrative della Commissione vanno nel senso di una programmazione regionale;

b) il ruolo delle organizzazioni internazionali regionali non è stabilito per evitare di recare pregiudizio alla sovranità degli Stati ACP;

c) la procedura di negoziazione, di adozione e attuazione dei programmi indicativi regionali non è soddisfacente, poiché il recepimento delle procedure applicate per i programmi indicativi nazionali crea difficoltà a causa della molteplicità delle parti in causa.

La programmazione della cooperazione regionale del sesto FES

12.17. I servizi della Commissione hanno iniziato l'iter di programmazione regionale di Lomé III nell'aprile 1985. Come per le convenzioni precedenti, sono state considerate sette regioni () (tabella 12.3). Le cinque tappe principali dell'iter di programmazione sono state le seguenti:

a) riflessione sui temi regionali fra gli Stati ACP e fra questi e la Commissione;

b) individuazione dei temi regionali prioritari sussidiariamente ai programmi indicativi nazionali;

c) esecuzione di un'analisi congiunta (delegazioni e servizi centrali) della cooperazione regionale per ciascuna regione;

d) scambio di opinioni con il comitato di programmazione in base ad un documento di sintesi presentato dalla Commissione;

e) preparazione ed adozione di un documento sulla programmazione regionale.

12.18. L'iter in causa ha risentito di diverse difficoltà:

a) l'analisi congiunta è stata conclusa solo per la regione Caraibi;

b) gli «orientamenti per lo scambio di opinioni sulla cooperazione regionale» sono stati preparati tardivamente, tranne che per la regione Africa centrale. Per la regione Pacifico, che rappresenta un caso estremo, il documento è stato disponibile solo dopo che era stato ultimato il documento di programmazione;

c) per le regioni Caraibi e Oceano Indiano, i documenti di programmazione sono stati ultimati con ritardi significativi;

d) per due regioni (Africa occidentale e Africa orientale), che insieme rappresentano il 55 % della dotazione programmabile, non è stato possibile giungere ad un documento di programmazione;

e) nei documenti di programmazione i settori di concentrazione erano abbinati ai mezzi finanziari solo per l'Africa australe, l'Oceano Indiano e i Caraibi;

f) l'obbligo di svolgere un esame annuale congiunto (ACP-CE) della realizzazione del programma regionale era stato previsto solo per tre regioni su sette (Africa australe, Africa occidentale e Caraibi).

12.19. Mentre le istruzioni riguardanti la programmazione regionale attribuivano un ruolo importante alla partecipazione delle organizzazioni regionali o plurinazionali, tale ruolo non è stato significativo per l'Africa occidentale, l'Africa orientale e l'Africa centrale.

12.20. Alcune difficoltà incontrate sul piano della programmazione non sono semplicemente di origine amministrativa. Sono dovute a reticenze di carattere politico dal momento che, per gli Stati ACP, si tratta di mettere in comune delle risorse finanziarie. Una parte delle difficoltà incontrate è dovuta anche alla composizione geografica delle regioni. La programmazione regionale è stata più facile nelle piccole regioni insulari o nell'Africa australe, dove esisteva già una certa integrazione regionale in seno alla SADC (). In regioni come l'Africa orientale, che comprende insiemi culturali molto contrastati, o come l'Africa occidentale, in cui il numero dei paesi è particolarmente elevato (17 Stati) e le condizioni economiche molto disuguali (regione del Sahel e regione costiera), la composizione tradizionale delle regioni dovrebbe essere seriamente riesaminata. Infatti, per poter realizzare una vera e propria cooperazione regionale, è essenziale disporre di insiemi regionali il più possibile coerenti, in cui la volontà e le possibilità d'integrazione siano reali. Inoltre, un meccanismo più incentivante di ripartizione degli stanziamenti regionali, basato su un principio di mobilitazione per quote liberate in funzione dei risultati acquisiti, potrebbe contribuire a dare impulso agli sforzi d'integrazione regionale. Sembra che questo approccio non sia stato preso in considerazione all'atto della ripartizione iniziale degli stanziamenti regionali del primo protocollo finanziario di Lomé IV (tabella 12.4).

Le dotazioni finanziarie ed i tipi di azioni intraprese

La ripartizione degli stanziamenti

12.21. Lo schema di ripartizione degli stanziamenti della cooperazione regionale è illustrato alla tabella 12.5. La gestione degli stanziamenti è particolarmente difficile a causa dell'intreccio dei suoi parametri. Infatti, le operazioni regionali riguardano contemporaneamente zone geografiche (), strumenti finanziari (), organizzazioni ACP o ACP-CE, che lavorano nei settori di attività e responsabili della gestione diversi () (tabelle 12.6 e 12.7). Dalla sua relazione sull'esercizio 1991 (), ogni anno la Corte constata che i conti della Commissione non riflettono la situazione reale degli stanziamenti della dotazione regionale di Lomé III. Nel 1993 la Commissione ha deciso di prendere a carico l'importo inutilizzato della dotazione della BEI con uno storno di 21,7 Mio ECU provenienti dai bonifici d'interessi inutilizzati nel quadro di Lomé III, per cui al 31.12.1993 è rimasto un superamento dei mezzi finanziari globali della cooperazione regionale pari a 2,7 Mio ECU ().

12.22. Nella contabilità del sesto FES le dotazioni per la cooperazione regionale dei paesi ACP sono iscritte per un importo di 965,4 Mio ECU. Aggiungendo i 21,0 Mio ECU già decisi dalla BEI sulle sue risorse proprie, il totale dei mezzi finanziari autorizzati di 984,8 Mio ECU (tabella 12.2) è superato di 1,6 Mio ECU.

>SPAZIO PER TABELLA>

12.23. Il fatto che la BEI non possa associarsi ad una gestione previsionale degli stanziamenti che le sono affidati (12.15) è una delle ragioni principali delle difficoltà incontrate. Lo stesso fenomeno incide sugli stanziamenti regionali del primo protocollo finanziario di Lomé IV. Pertanto, sarebbe auspicabile che per l'ottavo FES la Commissione elaborasse un sistema contabile di ripartizione delle quote degli stanziamenti regionali privo delle ambiguità attuali.>RIFERIMENTO A UN FILM>

12.24. Peraltro, dall'esame dei conti degli impegni è risultato che per la promozione industriale e per la promozione commerciale le decisioni di finanziamento contabilizzate superano rispettivamente di 5,9 Mio ECU e di 4,7 Mio ECU quelle iscritte nei conti di dotazione, mentre gli importi, nella logica del sistema contabile, dovrebbero essere rigorosamente identici.

12.25. Questa anomalia denota le deficienze delle consuetudini seguite nella contabilità del FES per la registrazione delle scritture contabili, deficienze dovute in sostanza ad un procedimento mal coordinato d'imputazione e di registrazione dei movimenti a debito e a credito per la stessa scrittura contabile.

12.26. Dal punto di vista strettamente contabile, la Commissione gestisce gli stanziamenti regionali in blocco (), senza tener conto della loro destinazione geografica o dell'organismo beneficiario. Pertanto, non si distingue fra le varie regioni nonostante la programmazione dei loro mezzi finanziari. In questo sistema si è provveduto in modo extracontabile alla sorveglianza degli stanziamenti fra le regioni (), agli storni di stanziamenti verso altri strumenti finanziari () ed alla gestione degli stanziamenti assegnati alla riserva nella programmazione iniziale, e ciò non consente di eseguire alcun controllo affidabile sulla disponibilità degli stanziamenti. In questa situazione, il quadro contabile della gestione degli stanziamenti regionali deve subìre una riforma profonda.

>SPAZIO PER TABELLA>

12.27. Poiché le operazioni regionali della BEI non sono tenute sotto controllo dalla Commissione ed i dati finanziari di quest'ultima non sono raffrontati periodicamente con quelli della BEI, solo alla fine del 1993 si è constatato che 69,8 Mio ECU restavano disponibili per la cooperazione regionale di Lomé III. Sarebbe quindi necessario eseguire questi raffronti periodicamente, poiché tali fondi potrebbero allora essere mobilitati in altri settori deficitari invece di restare inutilizzati a causa di una sorveglianza insufficientemente rigorosa. Peraltro, ed a causa di una gestione extracontabile, sembra che in molti casi si sia fatto un amalgama fra i residui degli stanziamenti regionali di Lomé II e gli stanziamenti di Lomé III, per cui la sorveglianza ha sofferto di ulteriore confusione (). Per chiarire la situazione, sarebbe ormai auspicabile riattribuire i residui della cooperazione regionale di Lomé III agli stanziamenti generali e utilizzarli nei settori in cui possono essere mobilitati rapidamente. Infatti, il 69 % degli stanziamenti disponi-

bili appartiene alla categoria dei prestiti speciali. Questo strumento finanziario, che è già molto difficile mobilitare nel contesto dei programmi nazionali, presenta difficoltà ancora maggiori nel caso delle operazioni regionali ().

>SPAZIO PER TABELLA>

La ripartizione degli stanziamenti fra i diversi tipi di azioni

12.28. L'erogazione degli stanziamenti regionali di Lomé III ha continuato ad essere lenta poiché al 31 dicembre 1994 i tassi di esecuzione degli impegni primari (decisioni), degli impegni secondari (contratti) e dei pagamenti erano rispettivamente del 94 %, dell'82 % e del 68 % (tabella 12.2). Per quanto riguarda l'aiuto programmabile, il ritmo di erogazione degli stanziamenti è stato particolarmente lento per il Pacifico, l'Oceano Indiano, l'Africa occidentale e l'Africa centrale. Il livello di esecuzione della cooperazione regionale alla fine del 1994 è inferiore a quello dell'insieme del sesto FES, che è del 95 % per gli impegni primari, dell'86 % per gli impegni secondari e soprattutto dell'81 % per i pagamenti. 12.29. Alla stessa data le parti rispettive delle decisioni riguardanti l'aiuto programmabile e l'aiuto non programmabile erano di 768 Mio ECU e di 157 Mio ECU. Peraltro, mentre secondo le stime iniziali della Commissione 100 Mio ECU erano stati destinati alle operazioni che dovevano essere attuate dalla BEI, quest'ultima al 31 dicembre 1994 aveva impegnato solo 79,9 Mio ECU, cioè:

a) risorse proprie21,0 Mio ECU

b) bonifici d'interessi2,7 Mio ECU

c) capitali di rischio56,2 Mio ECU

12.30. Dall'analisi delle decisioni per settore di concentrazione risulta che, nonostante gli sforzi preannunciati dalla Commissione per privilegiare le azioni regionali corrispondenti ai grandi temi d'azione della terza convenzione di Lomé, come la sicurezza alimentare o la lotta contro la desertificazione e contro il degrado ambientale, la parte relativa al settore dei trasporti continua a prevalere con oltre il 45 % dell'insieme (tabella 12.8) (). Il settore della produzione rurale occupa il secondo posto con il 15,5 %, percentuale bassa rispetto alle priorità di Lomé III. Nell'Africa occidentale le operazioni relative ai tre grandi temi di azione hanno mobilitato il 9,8 % dei fondi in settori vicini a quello della sicurezza alimentare, ma di fatto questi fondi sono stati destinati in gran parte ad un progetto CILSS (), che ha dato risultati poco convincenti.

>SPAZIO PER TABELLA>

12.31. Le decisioni in merito alle azioni non programmabili hanno interessato un importo di 157 Mio ECU. Esse riguardano il sostegno dato al bilancio di diversi organismi ACP o ACP-CE () (76 Mio ECU) ed azioni interregionali (60 Mio ECU) o assistenze tecniche generali (21 Mio ECU). Recentemente la Corte ha esaminato l'utilizzo delle sovvenzioni versate al Segretariato degli ACP () ed al Centro di sviluppo industriale (). Osservazioni sulla Fondazione culturale sono esposte ai punti 12.74-12.101 della presente relazione. I commenti che seguono riguardano esclusivamente l'erogazione dell'aiuto programmabile.

Il rapporto fra i sistemi OLAS e PICS

12.32. Le azioni decise dalla Commissione per realizzare la cooperazione regionale non sono definite nel sistema OLAS (), bensì nel sistema PICS (). In quest'ultimo si stabilisce un nesso fra le azioni regionali in causa e le decisioni registrate nella contabilità (OLAS). È dunque il sistema PICS che consente di conoscere in termini regionali le azioni della cooperazione regionale ed il loro stato di realizzazione.

12.33. Avendo constatato discordanze fra i due sistemi, a parere della Corte è importante che la Commissione ponga in essere procedure rigorose di raffronto e di sincronizzazione con i dati contabilizzati, le quali consentiranno anche di ottenere una maggiore trasparenza dei sistemi informativi contabili.

La realizzazione della cooperazione regionale programmabile di Lomé III

La preparazione dei programmi regionali

12.34. Nei due casi in cui l'attività di programmazione non si è conclusa con la stesura di un programma formale (Africa occidentale e Africa orientale), l'erogazione degli stanziamenti si è basata su un documento interno dei servizi della Commissione. Pertanto, era comunque disponibile per le sette regioni uno strumento di riferimento atto a garantire un grado minimo di coerenza nell'erogazione degli stanziamenti. Sulla rilevanza di questi documenti di base hanno inciso carenze relative a diversi aspetti.

12.35. La trama dei programmi regionali doveva consistere in obiettivi specifici per ogni regione, ma questi ultimi sono stati enunciati solo per l'Africa occidentale e l'Africa australe.

12.36. Come i programmi indicativi nazionali, i programmi regionali dovevano essere articolati intorno a settori di concentrazione, per ottenere un effetto di massa ed evitare rischi di dispersione e di frazionamento. Per il Pacifico e l'Oceano Indiano la definizione dei settori di concentrazione è rimasta imprecisa. Per l'Africa orientale, il Pacifico e l'Africa occidentale gli stanziamenti assegnati ai settori di concentrazione non sono stati precisati. Infine, per i Caraibi, l'Africa orientale, l'Africa occidentale e l'Africa australe, alcuni settori di concentrazione sono stati trascurati all'atto dell'erogazione degli stanziamenti (tabella 12.9). Nell'Africa australe il settore dei trasporti è stato sostenuto a detrimento del settore della sicurezza alimentare e dell'agricoltura (12 % anziché 30 % degli stanziamenti). Nell'Africa orientale il 103 % degli stanziamenti iniziali è stato impiegato in uno solo dei tre settori di concentrazione (il settore dei trasporti e delle comunicazioni).

12.37. La terza convenzione di Lomé riconosce l'importanza delle organizzazioni regionali nella realizzazione della cooperazione regionale. Si è constatato che le organizzazioni regionali hanno sofferto spesso di carenze istituzionali gravi, riguardanti il mandato, le strutture o le loro risorse finanziarie, o ancora le loro capacità di progettazione o di gestione. Fenomeni di questo tipo sono stati particolarmente spiccati per il Pacifico (South Pacific Bureau for Economic Cooperation), i Caraibi (Caribbean Community Secretariat), l'Oceano Indiano (Commission de l'Océan indien), l'Africa occidentale (Comité Inter-États de lutte contre la sécheresse dans le Sahel) e l'Africa centrale (Unione doganale ed economica dell'Africa centrale). È necessario rafforzare le capacità e lo status di tali organizzazioni nel contesto della convenzione di Lomé, per evitare i ritardi e le vischiosità troppo spesso constatati. Le disposizioni dell'articolo 161 della quarta convenzione di Lomé sono ancora più impegnative poiché raccomandano che le organizzazioni regionali svolgano «un ruolo importante nella progettazione e nell'attuazione dei programmi regionali».

La sorveglianza dei programmi regionali

12.38. Mentre la sorveglianza regolare dell'attuazione è il corollario di qualsiasi programmazione, è risultato che le procedure d'esame nel corso della realizzazione e di eventuale riorientamento dei programmi indicativi regionali (che si concretano a loro volta in diversi progetti individuali) sono state gravemente trascurate nelle regioni Caraibi, Africa orientale, Africa occidentale ed Africa centrale. Poiché solo il funzionamento efficiente di queste procedure può garantire che siano prese decisioni di riorientamento idonee e rapide, è l'efficacia complessiva dei fondi erogati che è in questione. Pertanto, considerata l'esperienza deludente di Lomé III in materia, è essenziale che dal settimo FES si curi maggiormente l'applicazione rigorosa delle disposizioni dell'articolo 160, paragrafo 1, lettera b) della quarta convenzione di Lomé. A questo proposito, la presentazione di una relazione annuale obbligatoria per ogni regione costituirebbe un elemento indispensabile di disciplina interna per i servizi della Commissione (), anche se la convenzione non la prevede esplicitamente.

Il carattere regionale dei progetti approvati

>SPAZIO PER TABELLA>

12.39. Quando gli Stati ACP sono poco consapevoli della loro appartenenza regionale, è notevole il rischio che i fondi regionali siano mobilitati per progetti di interesse regionale scarso. Conscia di questo rischio la Commissione, per Lomé III, ha adottato un sistema in cui gli stanziamenti regionali devono essere erogati da uno Stato ACP solo se lo stesso è disposto ad impiegare, per il progetto in causa, una frazione più o meno significativa dei fondi del proprio programma indicativo nazionale (PIN). Nonostante questo dispositivo, si sono riscontrati diversi casi in cui gli stanziamenti regionali in definitiva sono serviti a finanziare operazioni per le quali non è stato possibile accertare se la ripartizione degli stanziamenti fosse ben fondata, oppure operazioni di carattere sostanzialmente nazionale.

12.40. La ripartizione dei finanziamenti fra i programmi indicativi nazionali e regionali doveva riflettere, in linea di massima, il grado di rilevanza regionale dei progetti (). Tuttavia, data la mancanza di informazioni sufficienti presso i servizi della Commissione, è stato impossibile verificare come sia stato calcolato l'importo del contributo proveniente dagli stanziamenti regionali. In molti casi, pertanto, la quota degli stanziamenti regionali non risulta avere un rapporto chiaro con l'interesse dell'operazione per lo sviluppo regionale.

12.41. Ciò si è verificato per:

a) la costruzione di una pista aeroportuale e di un aeroporto a Bequia (Saint Vincent e Grenadine) per un importo di 18,9 Mio ECU, di cui 2 Mio ECU a carico del PIN di Saint Vincent;

b) la costruzione della strada Bukombe-Isaka in Tanzania per un importo di 35,9 Mio ECU, di cui 5 Mio ECU a carico del PIN tanzaniano;

c) la costruzione della strada Kobero-Nyakasansa in Tanzania, per un importo di 26,5 Mio ECU, di cui 3,5 a carico del PIN tanzaniano;

d) il rifacimento della strada Ibanda-Uyole in Tanzania per un importo di 9,8 Mio ECU, di cui 3,5 Mio ECU a carico del PIN tanzaniano;

e) la realizzazione del programma per dare uno sbocco alla rete stradale in Burundi per un importo di 33 Mio ECU, di cui 11 Mio ECU a carico del PIN burundese;

f) la sistemazione del «corridoio centrale» in Tanzania per un importo di 13 Mio ECU, di cui 2 Mio ECU a carico del PIN tanzaniano.

12.42. Il carattere regionale stesso non è stato riscontrato in diversi casi, ad esempio nei seguenti:

a) nel progetto di formazione del terzo ciclo nei Caraibi (7,2 Mio ECU), poiché le spese elevate di frequenza escludono gli studenti non originari delle isole in cui sono situati i campus;

b) nel programma di utilizzazione dell'energia solare nei paesi del Sahel (34 Mio ECU), che è stato trattato in definitiva raggruppando vari progetti nazionali, senza conseguire pienamente le economie di scala previste inizialmente;

c) nel progetto di valorizzazione del legno della valle di Kompienga (6,5 Mio ECU), di cui in definitiva solo il Burkina Faso è stato il vero beneficiario;

d) nel progetto di conservazione e di uso razionale degli ecosistemi forestali in Africa centrale (20 Mio ECU), il cui principale elemento regionale - cioè una banca di dati sulla conservazione delle risorse naturali - non era ancora stato creato dopo quattro anni.

La definizione dei progetti e la qualità degli studi preparatori

12.43. Secondo le istruzioni interne della Commissione, una nota redatta alla fine dell'istruzione doveva riassumere il processo di elaborazione dei progetti e precisarne le caratteristiche principali. Pur essendo uno strumento di riferimento amministrativo basilare per una soddisfacente realizzazione dei progetti, questa nota è stata preparata in uno solo dei 35 casi esaminati.

12.44. Come per tutti i progetti, la qualità degli studi preparatori può avere serie ripercussioni non solo sul calendario ma anche sul costo e sull'impatto dei progetti. Nel caso delle azioni regionali, le difficoltà incontrate sono aggravate dal numero dei partecipanti e dalla diluizione delle responsabilità. L'esame ha evidenziato diversi casi in cui la qualità degli studi preparatori lasciava a desiderare.

12.45. Per il progetto «Block Trains» in Tanzania (30 Mio ECU) l'attendibilità dei dati relativi al traffico ferroviario di transito non è stata verificata. Nel tenerne conto nel calcolo della redditività del progetto si è ottenuto un risultato ampiamente sopravvalutato. In pratica, il progetto ha comportato vantaggi per l'insieme del traffico ferroviario tanzaniano, poiché il fatto di limitarlo al traffico di transito, come previsto dalla convenzione di finanziamento, non era una soluzione valida.

12.46. Per la Caribbean Agricultural Trading Company (CATCO) (progetto di 3 Mio ECU), che doveva sostenere i piccoli imprenditori agricoli, gli ostacoli giuridici e amministrativi che frenano gli scambi interregionali sono stati in gran parte ignorati, le capacità di gestione della CACTO sono state sopravvalutate, benché esistesse un progetto Lomé II in corso di esecuzione, e la situazione finanziaria reale dell'organismo non è stata considerata.

12.47. Per la strada Bukombe-Isaka in Tanzania (35,9 Mio ECU), i calcoli di redditività sono stati basati su ipotesi particolarmente ottimistiche. In effetti nel calcolo non sono stati considerati taluni investimenti necessari, con la conseguenza logica di migliori prospettive di redditività del progetto.

12.48. Le strade nazionali n. 1 e n. 6 in Burundi (33 Mio ECU) sono state ammodernate in base a vecchi studi attualizzati in condizioni confuse. Infine, i costi definitivi della strada n. 1 hanno superato del 62 % quelli previsti nel contratto concluso inizialmente e del 20 % l'importo (inclusi gli accantonamenti) previsto dalla convenzione di finanziamento.

12.49. Il rifacimento della strada Godomey-Bohicon nel Benin (10,5 Mio ECU) è stato avviato con sei mesi di ritardo poiché gli studi tecnici disponibili erano obsoleti.

12.50. Per la strada Ibanda-Uyole in Tanzania (9,8 Mio ECU) la pavimentazione raccomandata nello studio tecnico è risultata inadatta, per cui i lavori sono stati ritardati e si sono avuti costi supplementari dell'ordine di 4,5 Mio ECU.

Il conseguimento degli obiettivi dei progetti

12.51. In più occasioni si è constatato che gli obiettivi delle convenzioni di finanziamento non erano stati raggiunti affatto, od erano stati conseguiti solo in parte.

12.52. Nell'ambito del progetto dei «Block Trains» in Tanzania, il traffico delle merci in transito, destinate allo Zaire, al Ruanda, al Burundi e all'Uganda, è stato, nel 1993, nettamente inferiore a quello previsto dalla convenzione di finanziamento. Il sostegno dato nel contesto di questo progetto alla Tanzania Railways Corporation è tuttavia servito a migliorare le condizioni del traffico all'interno della Tanzania.

12.53. Benché i lavori di ammodernamento finanziati dalla cooperazione regionale fossero ammontati a 56 Mio ECU, le possibilità di utilizzazione del porto di Beira in Mozambico sono state considerevolmente ridotte dal 1991 in quanto non è stato risolto il problema del dragaggio dei canali del porto.

12.54. Il terminal ferroviario di Isaka (Central Corridor 10 Mio ECU), destinato al trasbordo delle merci inoltrate per ferrovia, non è mai stato costruito. Infatti, la Tanzania non ha firmato in tempo il contratto di leasing a lungo termine del terreno situato alla frontiera con il Ruanda. In seguito la Tanzania Railways Corporation ha costruito un impianto di trasbordo, le cui capacità sono ben inferiori a quelle previste dalla convenzione di finanziamento.

12.55. Per il progetto Central Corridor in Tanzania, i lavori eseguiti sulla ferrovia (componente principale del progetto) hanno avuto solo un effetto minimo data l'insufficienza della massicciata.

12.56. Nei Caraibi gli effetti del progetto Caribbean Agricultural Research and Development Institute (CARDI) sono stati limitati a causa dei risultati deludenti delle sue diverse componenti e dello scarso appoggio dato dagli Stati membri della Caribbean Community (CARICOM) (arretrati dei contributi, mancanza di responsabili locali corrispondenti e di agenti di divulgazione qualificati).

12.57. La componente zairese (3,2 Mio ECU) del progetto di conservazione e di impiego razionale degli ecosistemi forestali in Africa centrale (20 Mio ECU) non sarà realizzata data la situazione del paese. Nell'ottobre 1994 i fondi bloccati dall'inizio del 1992 non erano ancora stati liberati per nuove azioni.

La sorveglianza dei progetti

12.58. Un ordinatore regionale nominato appositamente ed i servizi della Commissione devono provvedere insieme alla sorveglianza individuale di ciascun progetto regionale. Questa è essenziale per garantire che, sul piano regionale, gli obiettivi stabiliti non siano persi di vista e la cooperazione regionale conservi il suo carattere di strumento d'integrazione efficace.

12.59. Per quanto riguarda i servizi decentrati della Commissione, la sorveglianza della cooperazione regionale è suddivisa fra le delegazioni della regione. Non esiste una procedura formale per designare una delegazione capofila, dotata di risorse e di responsabilità per la sorveglianza dell'insieme. D'altra parte, né la ripartizione dei compiti specifici affidati alle delegazioni, né il loro coordinamento sono organizzati sufficientemente. Nei servizi centrali tecnici incaricati di sorvegliare la realizzazione dei progetti, la massa di lavoro è tale che l'attenzione prestata ai progetti regionali ne risente. Nei servizi centrali generali non esiste una cellula incaricata di gestire gli aspetti comuni dei progetti regionali e di sorvegliare complessivamente l'attuazione ed il seguito dato alle raccomandazioni espresse nelle relazioni di valutazione.

12.60. I progetti seguenti possono essere citati fra quelli per i quali i meccanismi di sorveglianza e di coordinamento hanno presentato carenze sia a livello centrale, sia sul piano locale:

a) il programma solare nel Sahel, per il quale nessuna procedura di coordinamento fra le nove delegazioni interessate ha veramente funzionato bene;

b) il Caricom Regional Trade Development Programme, per il quale i servizi centrali hanno risposto solo dopo otto mesi ad una proposta di valutazione a metà strada dell'esecuzione, formulata dalla delegazione;

c) il programma Caribbean Tourism Development, per il quale i servizi della Commissione hanno aspettato sei mesi per annullare una procedura di aggiudicazione, i cui risultati non erano stati soddisfacenti;

d) il progetto Limpopo Line Rehabilitation in Mozambico, per il quale i servizi centrali della Commissione nel luglio 1994 ignoravano lo stato di avanzamento della consegna delle forniture, i cui contratti erano stati conclusi nel 1992 e nel 1993;

e) due progetti interregionali riguardanti l'Agenzia di sicurezza della navigazione aerea in Africa e nel Madagascar (37 Mio ECU), finanziati con capitali di rischio, per i quali i servizi centrali della Commissione non sono stati in grado di produrre un fascicolo di sorveglianza del progetto non solo in occasione del controllo svolto dalla Corte, ma neppure, e contrariamente a quanto indica la Commissione nella sua risposta, in occasione degli ultimi contatti al riguardo nel luglio 1995. Nella relazione annuale sull'esercizio 1991 (), la Corte aveva già constatato che per le operazioni con capitali di rischio la documentazione dei servizi della Commissione era molto carente;

f) per il progetto Caribbean Agricultural Trading Company, per la sorveglianza del quale due delegazioni erano state incaricate di accordarsi, le responsabilità specifiche, in pratica, non sono state suddivise con chiarezza, cosicché si è giunti ad un deterioramento della situazione finanziaria senza che i servizi centrali della Commissione intervenissero.

In diversi casi le carenze nella sorveglianza dei progetti da parte delle delegazioni e dei servizi centrali sono dovute al fatto che alcuni posti sono rimasti a lungo vacanti.

I ritardi nell'attuazione

12.61. L'attuazione della cooperazione regionale è lenta non solo a causa delle difficoltà di individuazione dei progetti ammissibili, ma anche a causa dei ritardi di cui soffrono i progetti dopo che la Commissione ha preso la decisione di finanziamento.

12.62. Per la convenzione di finanziamento del programma regionale di cooperazione meteorologica per i cicloni tropicali nell'Oceano Indiano (5 Mio ECU), firmata alla fine del 1990, al 30 giugno 1994 erano stati conclusi contratti solo per il 6 % del suo importo, mentre le attrezzature avrebbero dovuto essere operative entro due anni dalla firma. I ritardi sono originati dalle procedure di coordinamento e di sorveglianza della Commissione.

12.63. La creazione di un sistema automatizzato di trattamento dei dati doganali nei Caraibi doveva essere ultimata nel 1991. Alla fine del 1992 il sistema esisteva solo in tre dei nove paesi interessati. I ritardi erano dovuti al fatto che non erano stati sufficientemente considerati alcuni ostacoli (non viene applicata una tariffa doganale comune) e ad un coordinamento carente fra i responsabili della gestione del progetto.

12.64. Per il Caribbean Examination Council Data Processing System, l'attrezzatura tecnica non era ancora stata installata quattro anni dopo la firma della convenzione di finanziamento a causa di incertezze che, sin dall'inizio, hanno caratterizzato l'organizzazione del progetto a seguito di uno studio preliminare insoddisfacente ed all'indisponibilità del personale necessario.

12.65. Per il progetto relativo alla costruzione di scuole di sicurezza aerea a Douala ed a Niamey (7 Mio ECU), la scuola regionale di sicurezza incendi a Douala (Camerun), il cui ammodernamento doveva concludersi nel marzo 1991, nel settembre 1994 non aveva ancora ripreso i corsi, mentre alla stessa data non erano state ancora installate le attrezzature della scuola di Niamey (Niger).

Conclusione sulla cooperazione regionale

12.66. Dato che gli obiettivi della cooperazione regionale di Lomé III sono stati enunciati in modo molto generale, è impossibile procedere ad un raffronto ragionato fra intenzioni e realizzazioni (12.34 e 12.35). Analogamente, sul piano dei programmi regionali, sono stati definiti più i settori di concentrazione che i fini da conseguire (12.36). Pertanto, mancando punti di riferimento precisi e quantificati, i responsabili della gestione possono valutare i risultati ottenuti solo intuitivamente, il che è insoddisfacente poiché si tratta dell'erogazione di fondi pubblici.

12.67. Pur riconoscendo i vari miglioramenti già apportati all'iter di programmazione della cooperazione regionale di Lomé III, a parere della Corte si dovrebbero perseguire altri miglioramenti, come la fissazione di un calendario e la stesura di un documento di programmazione più sistematico (12.17-12.20).

12.68. Riguardo alle organizzazioni regionali la Commissione dovrebbe cercare di convincere gli Stati ACP a conferire loro un mandato più ampio ed a designarle più sistematicamente come ordinatore regionale; ciò contribuirebbe all'efficacia dei programmi regionali sotto il profilo sia del ritmo, sia della qualità (12.37). Tuttavia, occorre prima assicurarsi che queste organizzazioni abbiano effettivamente i mezzi e le capacità per svolgere questo ruolo. Giova osservare che, in questa prospettiva, nell'ambito della quarta convenzione di Lomé () mezzi finanziari significativi sono stati riservati al rafforzamento di alcune organizzazioni regionali.

12.69. La gestione finanziaria e contabile della cooperazione regionale permane molto carente. È essenziale chiarire il meccanismo di ripartizione degli stanziamenti fra la Commissione e la BEI, quindi instaurare un sistema di sorveglianza contabile sia per natura degli strumenti finanziari, sia per zona regionale od altro insieme di Stati o di beneficiari (12.21-12.31).

12.70. All'esecuzione dei programmi regionali sono state applicate procedure di sorveglianza presso la Commissione e soltanto in alcuni casi in collaborazione con gli Stati ACP. Si è constatato che queste procedure di sorveglianza sono state trascurate in diverse regioni e che sarebbe necessario precisarne gli obiettivi, i servizi responsabili e la frequenza (12.38). Peraltro, in diverse regioni le dotazioni finanziarie dei settori di concentrazione stabilite nei documenti di programmazione non erano state rispettate, poiché non era stata seguita nessuna procedura trasparente di revisione dei programmi regionali.

12.71. Troppo spesso il carattere regionale dei progetti è rimasto dubbio (12.39 e 12.42). Affinché le azioni intraprese rispondano effettivamente all'obiettivo generale dell'integrazione regionale, occorre che ciascun progetto sia sottoposto sin dall'inizio ad un esame critico rigoroso e che venga scartata qualsiasi azione che soddisfa solo parzialmente i criteri di ammissibilità previsti per la cooperazione regionale. Peraltro, dev'essere creato un vero e proprio meccanismo incentivante, per dare un sostegno privilegiato alle regioni che mostrano in pratica una volontà reale d'integrazione economica (12.20).

12.72. In merito all'esecuzione dei progetti, restano da compiere sforzi affinché:

a) la preparazione delle azioni sia più accurata, in particolare per quanto riguarda l'individuazione degli ostacoli, la qualità e il calendario degli studi tecnici e la serietà delle analisi di redditività economica e finanziaria (12.43-12.50);

b) la sorveglianza delle operazioni diventi più regolare e più efficace da parte sia dei servizi della Commissione, sia di quelli dell'ordinatore regionale (12.58-12.60);

c) gli obiettivi operativi e la frequenza degli interventi dei servizi della Commissione (delegazioni e servizi centrali) siano chiariti, in modo che sia più facile determinare le responsabilità e al tempo stesso ne sia facilitata l'assunzione (12.61-12.65).

12.73. D'altra parte, occorre segnalare che le deficienze constatate dalla Corte in materia di programmazione, di realizzazione delle azioni, di ruolo delle organizzazioni regionali e di sorveglianza dei progetti sono state menzionate più volte in diverse valutazioni esterne (), alle quali al 31 dicembre 1994 non era ancora stato dato un seguito sistematico.

12.74. La Corte prende atto dell'opinione della Commissione, secondo cui le disposizioni e le prassi di attuazione della quarta convenzione di Lomé hanno consentito di superare sostanzialmente le difficoltà incontrate nel mobilitare gli stanziamenti regionali di Lomé III. Tuttavia, la Corte ricorda che nelle risposte alla relazione speciale n. 4/88 sulla cooperazione regionale finanziata nell'ambito delle prime due convenzioni di Lomé, la Commissione aveva già affermato, all'epoca, che le disposizioni della nuova convenzione (Lomé III) avevano dato soluzione ai problemi incontrati nell'attuazione delle convenzioni precedenti. Pertanto, la Corte insiste sulla necessità di presentare ogni anno all'autorità competente per il discarico una relazione sull'attuazione globale della cooperazione regionale e sull'avanzamento e sulle modifiche dei programmi indicativi regionali (12.38).

LA FONDAZIONE CULTURALE

Introduzione

12.75. La Fondazione culturale è stata creata nella scia della terza convenzione di Lomé (), nel giugno 1986, sotto forma di associazione internazionale di diritto belga (). A seguito di difficoltà di finanziamento la sua attività è stata sospesa nel corso dell'esercizio 1994 (cfr. 12.96). Sin dall'inizio era stata sostenuta dalla Commissione, poiché uno dei suoi ex membri ne era stato il primo presidente. Lo statuto di questa associazione prevede una struttura di gestione molto complicata perché, oltre all'assemblea generale dei membri, un consiglio di amministrazione composto di 21 persone è coadiuvato da un consiglio consultivo di 15 persone ed è rappresentato da un ufficio di presidenza di almeno cinque persone (). Nessun meccanismo particolare garantisce le risorse finanziarie necessarie al suo funzionamento. Così costituita, questa associazione, i cui obiettivi erano estremamente ambiziosi, si trovava in una situazione particolarmente precaria sul piano finanziario.

12.76. Un protocollo di accordo, concluso fra la Commissione e la Fondazione il 16 dicembre 1988, ha stabilito, a beneficio di quest'ultima, il principio che, con fondi del sesto FES, sarebbero state sostenute l'elaborazione e la realizzazione di progetti culturali rispondenti agli obiettivi della convenzione (). Il protocollo non fissava l'entità dei mezzi finanziari.

12.77. A favore di azioni di cooperazione culturale, il 23 ottobre 1987 la Commissione ha preso una decisione globale di finanziamento di 10 Mio ECU provenienti dagli stanziamenti della cooperazione regionale del sesto FES. Nel quadro di questa decisione globale la Fondazione ha ricevuto circa 3 Mio ECU dagli stanziamenti del sesto FES, fra il 1987 e il 1991, o per retribuire «assistenti tecnici» di carattere permanente (quasi dipendenti), o per finanziare progetti prevalentemente culturali. Le spese di funzionamento della Fondazione erano coperte da una commissione del 10 % sulle somme destinate ai progetti.

12.78. La quarta convenzione di Lomé (articolo 141) riconosce l'esistenza della Fondazione e conferma che è destinata a concorrere al raggiungimento degli obiettivi della cooperazione culturale, senza farne peraltro un'organizzazione ACP-CE. La dichiarazione all'allegato XXII della convenzione precisa che: «La Comunità mette a disposizione della Fondazione un contributo finanziario... onde permetterle di svolgere i compiti ad essa affidati. Il sostegno finanziario viene concesso per una durata pluriennale da fissare nel quadro di un protocollo d'accordo che sarà concluso con la Commissione, rinnovabile in funzione delle realizzazioni della Fondazione, tenendo conto anche dei risultati ottenuti in materia di mobilitazione di risorse esterne diverse da quelle contemplate dalla convenzione».

12.79. Poiché non è mai stato possibile firmare il protocollo d'accordo relativo al settimo FES per mancanza d'intesa fra le parti, fra l'aprile 1992 e l'agosto 1993 la Commissione ha versato direttamente alla Fondazione anticipi per 2,25 Mio ECU () e nel 1994 ha impegnato, per conto della stessa, un importo di 738 606 ECU per liquidare le operazioni in corso.

Il funzionamento della Fondazione

L'applicazione della normativa in materia amministrativa

12.80. La Fondazione è soggetta alla legge belga del 25 ottobre 1919 sulle associazioni internazionali, che prescrive che l'elenco dei dirigenti dell'associazione sia pubblicato e che lo statuto disciplini questioni come l'adozione dei bilanci e l'approvazione dei conti da parte dell'assemblea generale.

12.81. Lo statuto, approvato con regio decreto il 19 febbraio 1987, è stato modificato il 7 novembre 1990. In quest'occasione le finalità della Fondazione sono state rese molto più ampie per coprire l'insieme delle disposizioni del titolo XI (cooperazione culturale e sociale) della seconda parte della quarta convenzione di Lomé. Analogamente, le disposizioni sull'amministrazione della Fondazione sono state ampliate affinché facciano parte del suo consiglio di amministrazione un numero il più possibile elevato di rappresentanti di organismi ACP e ACP-CE, nonché di istituzioni della Comunità. Infine, è stato creato un consiglio consultivo, composto per quanto possibile di rappresentanti di organismi ACP o ACP-CE, per coadiuvare il consiglio di amministrazione, in specie nel ricercare finanziamenti complementari a quelli del FES (). Così facendo la Fondazione si è data un carattere quasi istituzionale, includendo evidentemente fra i suoi obiettivi quello di rendere perpetuo il suo finanziamento.

12.82. Dalla sua creazione, la Fondazione non è stata amministrata in conformità delle disposizioni statutarie:

a) l'assemblea generale non è stata convocata nel 1992 e non è stato possibile rintracciare i processi verbali delle riunioni anteriori al luglio 1990;

b) il consiglio di amministrazione non si è riunito nel 1991; non si sono rintracciati i processi verbali delle riunioni anteriori all'aprile 1992;

c) i registri previsti agli articoli 9 e 13 dello statuto, per registrare le risoluzioni dell'assemblea generale e le decisioni del consiglio di amministrazione, non sono stati tenuti;

d) l'assemblea generale non ha mai adottato un bilancio annuale e non è mai stata consultata in proposito dal consiglio di amministrazione;

e) l'assemblea generale non ha mai approvato i conti dell'esercizio trascorso;

f) l'assemblea generale non ha provveduto al rinnovo dei mandati degli amministratori del consiglio di amministrazione alla metà del 1988 ed alla metà del 1990, violando l'articolo 10 del vecchio statuto. De facto l'obbligo per legge di pubblicare i nomi e le qualifiche degli amministratori non è stato rispettato;

g) il consiglio di amministrazione non ha mai predisposto il programma annuale delle attività della Fondazione (articolo 14 dello statuto);

h) la tabella dei contributi dei membri è stata fissata solo alla fine del gennaio 1994, cioè sette anni dopo la creazione della Fondazione, e ciò è stato fatto in condizioni di scarsa trasparenza poiché non se ne fa menzione nello statuto;

i) i due revisori dei conti prescritti dall'articolo 18 del nuovo statuto sono stati nominati solo nel 1994 e non si tratta di professionisti, che possono essere citati in giudizio ();

j) il regolamento interno previsto all'articolo 7 è stato adottato solo all'inizio del 1994, cioè con sette anni di ritardo.

12.83. Riguardo al funzionamento degli organi statutari, dall'esame dei documenti disponibili è risultato quanto segue:

a) l'assemblea generale ha svolto un ruolo modesto, molto meno determinante di quello previsto dallo statuto;

b) il consiglio di amministrazione non ha seguito, né controllato la gestione della Fondazione ed in particolare le attività del segretario generale;

c) il ruolo dei tesorieri è stato esiguo rispetto alle disposizioni dell'articolo 15 dello statuto, che li associa agli atti importanti che impegnano la Fondazione finanziariamente;

d) il segretario generale ha avuto a disposizione un potere esorbitante ed ha gestito la Fondazione a suo piacimento e senza rendere conto della sua gestione.

La tipologia e i risultati delle azioni della Fondazione per il periodo 1992-1994

12.84. La Fondazione non ha attuato un piano strategico delle sue operazioni. Analogamente, non ha mai disposto di obiettivi definiti chiaramente e perseguiti tramite i programmi di lavoro annuali. Poiché le operazioni sono state realizzate caso per caso, non è possibile misurare obiettivamente l'efficacia globale. Il «piano strategico» elaborato dalla Commissione per Lomé IV non è mai stato approvato dagli organi che amministrano la Fondazione e non è stato possibile applicarlo.

12.85. Fra il 1° gennaio 1992 ed il 30 giugno 1994 la Fondazione ha finanziato interamente o in parte 69 progetti (tabella 12.10). Per oltre l'80 % di questi, gli impegni individuali non sono superiori a 50 000 ECU, l'impegno medio essendo dell'ordine di 24 000 ECU. I tre finanziamenti più importanti riguardano:

a) un contributo di 150 000 ECU per coprire circa un quarto del costo di uno spettacolo musicale (Waramba, l'opera mandinga), presentato al festival francofono di Limoges nell'ottobre 1992, nel corso di una tournée in Africa occidentale nel 1993 e presentato per tre settimane a Parigi () nell'autunno del 1992;

b) fra il gennaio 1992 e l'ottobre 1994 una serie di trasmissioni radiofoniche su RTBF (), riguardanti la cultura ACP (318 ore di trasmissione finanziate con un importo di 129 000 ECU);

c) una serie di manifestazioni molto differenti, presentate all'esposizione universale di Siviglia nel luglio 1992 (100 300 ECU).

12.86. In generale non si è provveduto ad una valutazione indipendente dei progetti. Dal canto loro, i servizi della Commissione non dispongono di alcun «press-book», che potrebbe dare un'idea dell'impatto delle azioni finanziate con i fondi del FES. A sua volta, la Fondazione ha svolto una valutazione interna delle 21 azioni più importanti del periodo 1992-1994, ma non vi si può dare molto credito poiché è una constatazione di autosoddisfazione, come la Corte ha avuto modo di riscontrare esaminando i finanziamenti di alcuni tirocini e seminari.

Le carenze che caratterizzano alcuni progetti

12.87. Diversi casi di spese criticabili sotto il profilo della loro opportunità od utilità, relativi a due progetti del sesto FES finanziati nel 1989, hanno valore esemplificativo e devono essere segnalati.

Seminario sulla cultura e sullo sviluppo dei paesi ACP insulari

12.88. Per questo seminario, che è stato tenuto all'isola Maurizio dal 31 luglio al 4 agosto 1989 e che è costato al FES 103 167 ECU, la Corte ha fatto le constatazioni sotto esposte, senza che ci siano state osservazioni da parte dei servizi della Commissione:

a) la Fondazione non ha mai presentato la relazione prevista dal contratto, eppure la Commissione ha pagato 500 000 BFR (12 821 ECU);

b) il seminario è durato solo cinque giorni, ma un'autovettura è stata noleggiata, senza una motivazione convincente, per un periodo iniziato 14 giorni prima dell'inizio del seminario e terminato quattro giorni dopo la fine del seminario;

c) una persona, la cui presenza al seminario non è dimostrata, ha percepito indennità di soggiorno per 78 000 BFR (2 000 ECU);

d) il progetto ha finanziato le spese di un cocktail per 200 persone, mentre i partecipanti al seminario erano solo 50.

Tirocinio di formazione sulla cultura e sullo sviluppo

12.89. Questo tirocinio, che si è svolto a Cotonou (Benin) dal 21 agosto al 1° settembre 1989, è stato fatturato al FES 145 229 ECU e dà adito alle osservazioni seguenti:

>SPAZIO PER TABELLA>

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).10

a) alla Commissione non è mai pervenuta la relazione finale, per la quale la Fondazione ha ricevuto un importo forfettario di 300 000 BFR (7 800 ECU). L'abbozzo di nota di sintesi, che presenta un breve resoconto degli interventi di alcuni partecipanti, non può - a causa sia della struttura, sia del contenuto - essere considerato equivalente ad una relazione finale comprendente conclusioni particolareggiate ();

b) le spese di soggiorno all'albergo Sheraton di Cotonou sono state sostenute dal progetto per 34 016 ECU senza che fosse nota l'identità dei beneficiari e la durata del loro soggiorno, dato che i documenti disponibili presso la Commissione erano insufficienti per poter svolgere un controllo dettagliato;

c) tre dei 14 biglietti di aereo Bruxelles-Cotonou pagati dalla Commissione sono di prima classe;

d) due persone hanno percepito, ciascuna, onorari per 165 000 BFR (4 300 ECU) oltre alle spese di soggiorno e senza giustificazioni convincenti degli onorari;

e) anche in questo caso i servizi della Commissione hanno rimborsato le somme così fatturate senza chiedere spiegazioni.

La gestione finanziaria e contabile

12.90. Nonostante le disposizioni dell'allegato XXII della quarta convenzione di Lomé, il FES è rimasto il finanziatore principale della Fondazione, poiché ha finanziato il 98 % delle operazioni del 1992 e del 1993 (rispettivamente 1,16 e 1,18 Mio ECU). I contributi dei membri della Fondazione sono rimasti simbolici.

12.91. Per il 1993, ultimo esercizio di piena attività della Fondazione, le spese amministrative hanno corrisposto al 47,3 % del totale delle spese (). Queste spese sostanzialmente riguardano:

a) le spese per il personale (19 862 000 BFR, cioè 509 283 ECU) riguardanti tre persone a tempo pieno e, dal 1° luglio 1993, il segretario generale ();

b) l'affitto dell'edificio sede della Fondazione (2 145 000 BFR, cioè 55 000 ECU).

12.92. Le retribuzioni del personale comprendevano indennità alle quali la Fondazione non aveva applicato la regolamentazione sociale e fiscale in vigore in Belgio. Peraltro, l'affito pagato per la sede della Fondazione non rispondeva né alla sua attività, né ai suoi mezzi finanziari.

12.93. Nel corso degli esercizi 1992 e 1993 la Fondazione ha tenuto importi notevoli su conti bancari non remunerati (), con la conseguenza di mancati introiti significativi.

La supervisione esercitata dalla Commissione

12.94. Sino alla fine del 1993, la Commissione si è limitata a versare alla Fondazione le somme che erano state stabilite negli accordi di finanziamento dei progetti, senza esercitare un controllo di bilancio sul funzionamento della Fondazione o un controllo di gestione finanziaria sui progetti.

12.95. In seguito alla controversia iniziata nel gennaio 1992 sulla gestione della Fondazione, i servizi del controllore finanziario della Commissione hanno verificato in loco le operazioni realizzate dalla Fondazione e finanziate dal FES. I risultati di questa visita di controllo, svolta nell'ottobre 1992, sono particolarmente limitati in quanto non sono state esaminate le questioni relative alla consistenza delle spese impegnate. La relazione presentata nel novembre 1992 intendeva essere rassicurante (), ma raccomandava in ogni caso ai servizi della DG VIII di svolgere regolarmente controlli in loco presso la Fondazione, il che fino a quel momento non era mai stato fatto.

12.96. È solo per l'insistenza del comitato del FES che i servizi della Commissione hanno deciso di trattare a fondo il problema della gestione della Fondazione; ne sono conseguiti il licenziamento del personale dal febbraio 1994 e la sospensione della sua attività. L'ultimo impegno di stanziamenti, pari a 738 606 ECU, nell'aprile 1994 era destinato a concludere le operazioni in corso ed a prendere le disposizioni necessarie per sospendere l'attività della Fondazione. In seguito a questa sospensione ed a causa di ritardi nel pagamento dell'affitto di sette mesi, il giudice di pace del quarto distretto di Bruxelles ha condannato in solido la Fondazione ed il suo segretario generale, il 28 novembre 1994, a pagare gli arretrati dell'affitto, le spese e gli interessi di mora per 1 260 900 BFR (32 050 ECU), nonché le spese della causa. In seguito ad una composizione in via amichevole fra il locatore e il segretario generale della Fondazione (), nell'agosto 1995 la Commissione ha versato 1 071 660 BFR (28 005 ECU) come indennità per rottura del contratto di affitto, mentre gli arretrati di questo sono stati pagati ricorrendo alla garanzia bancaria locativa per 660 000 BFR (17 247 ECU).

12.97. Nel giugno 1994 il controllore finanziario ha vistato l'ultimo impegno di 738 606 ECU, corredandolo del parere negativo seguente: «il controllore finanziario mantiene un atteggiamento critico riguardo alla proposta in causa, che in fin dei conti avalla le conseguenze di una cattiva gestione finanziaria». Questa prassi del controllore finanziario è criticabile nella misura in cui il suo intervento deve rendere trasparenti i casi di gestione non conformi alla normativa, anche se sono motivati da considerazioni di ordine esterno (). Il visto corredato di un parere negativo non contribuisce alla trasparenza perseguita. Nella fattispecie sarebbe stata appropriata una procedura di rifiuto del visto.

Conclusione sulla Fondazione culturale

12.98. Le difficoltà incontrate dalla Fondazione sono dovute in gran parte alle disfunzioni dei suoi organi amministrativi, che non hanno saputo esercitare, su mandato del segretario generale, il controllo che sarebbe stato auspicabile (12.80-12.83). Data la situazione, i servizi della Commissione avrebbero dovuto attirare l'attenzione dell'autorità di bilancio sugli sviamenti constatati già prima del secondo semestre 1993. A questo proposito, la nota del 10.3.1993, citata dalla Commissione nella sua risposta, non parla del funzionamento non conforme allo statuto degli organi amministrativi della Fondazione.

12.99. Nella misura in cui la Fondazione non deve essere costituita sotto forma di organismo ACP-CE, non è auspicabile permettere che si presenti in questa veste. Anche qui la Comunità ha una grande responsabilità per aver acconsentito a sostenere, dal 1992, le spese di funzionamento della Fondazione senza aver istituito un meccanismo di controllo sufficiente sulla fondatezza delle decisioni adottate e delle azioni intraprese (12.94-12.97).

12.100. Poiché mancano obiettivi definiti chiaramente ed un piano di lavoro preciso la cui esecuzione possa essere realmente sorvegliata, non è possibile valutare i risultati globali della Fondazione. In queste condizioni è auspicabile finanziare solo progetti singoli, assicurandosi che siano ben fondati, che siano effettivamente realizzati e che la qualità dei loro risultati sia soddisfacente. Qualsiasi sviluppo nel senso di un'istituzionalizzazione della Fondazione ha il solo risultato di dar luogo a spese di funzionamento costose (12.84 e 12.86).

12.101. Per quanto riguarda l'ultimo impegno, per sospendere l'attività della Fondazione nel giugno 1994 (738 606 ECU), il controllore finanziario, poiché riteneva che l'operazione prevista fosse il risultato di una cattiva gestione, avrebbe dovuto rifiutare il visto. La Commissione allora avrebbe potuto non tener conto del rifiuto, motivando la sua decisione, oppure lasciare ai dirigenti della Fondazione la responsabilità dei loro atti (12.96 e 12.97).

12.102. Dovendo subire le conseguenze finanziarie di decisioni prese in condizioni non conformi allo statuto dal presidente e dal segretario generale della Fondazione, la Commissione dovrebbe studiare la possibilità di perseguire in giudizio questi dirigenti, per recuperare le somme che il FES ha dovuto prendere a carico, cioè il costo della sospensione dell'attività della Fondazione: indennità di licenziamento, indennità per rottura del contratto di affitto, spese amministrative eccessive dal 1993, nonché le altre spese e studi connessi e che fanno parte dei 738 606 ECU.

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

ATTUAZIONE DELLA COOPERAZIONE REGIONALE NELL'AMBITO DELLA TERZA CONVENZIONE DI LOMÉ (6° FES)

Osservazione preliminare

La Commissione è pienamente consapevole delle difficoltà presentate dall'attuazione della cooperazione regionale, inerenti alla problematica della questione stessa. È importante tuttavia rammentare che la Comunità europea è l'unico finanziatore ad aver avviato un programma di cooperazione regionale di un certo rilievo. Alla conferenza sullo sviluppo in Africa svoltasi a Maastricht nel luglio 1990, i paesi africani e i donatori hanno chiesto alla Commissione di contribuire all'elaborazione di un programma volto a promuovere la cooperazione e l'integrazione regionali. I lavori si sono svolti nell'ambito della Coalizione mondiale per l'Africa. Inoltre, nel quadro del programma speciale d'assistenza a favore dell'Africa, la Commissione ha avviato l'esame sulla dimensione regionale dell'adeguamento, spianando la via ai lavori dell'iniziativa transfrontaliera in corso nell'Africa orientale ed australe e nell'Oceano Indiano, che costituiscono un'impostazione pragmatica intesa a far avanzare l'integrazione economica regionale.

Introduzione

12.8. Per la risposta alle osservazioni della Corte, si veda il punto 12.15.

12.10. La situazione dei pagamenti sulle risorse proprie della BEI alla fine del 1994 è stata stabilita nei primi sei mesi del 1995 nel corso di un'operazione di regolarizzazione contabile tra i servizi della Commissione e quelli della BEI.

Gli obiettivi della cooperazione regionale, la programmazione e la gestione degli stanziamenti

Gli obiettivi e il quadro della cooperazione regionale

12.12. Per chiarire la situazione finanziaria globale della cooperazione regionale, per il secondo Protocollo finanziario della Quarta Convenzione di Lomé, gli stanziamenti previsti dal protocollo consisteranno unicamente in sovvenzioni gestite dalla Commissione per un importo minimo. La programmazione regionale non terrà conto delle operazioni gestite dalla BEI, di per sé non programmabili.

12.15. L'accordo interno relativo al finanziamento precisa che in sede di Comitato di programmazione, composto anche di rappresentanti della BEI, occorre procedere ad uno scambio di opinioni sugli orientamenti generali per l'attuazione della cooperazione regionale.

I progetti regionali istruiti e finanziati dalla BEI sono stati oggetto, secondo le decisioni di concessione, di un'assegnazione a posteriori nelle dotazioni stabilite dalla Commissione. Per tutta la durata della Terza Convenzione di Lomé, la BEI ha informato regolarmente i servizi della Commissione. Si veda anche la risposta al punto 12.12.

12.16. a) Sarebbe inutile fornire una definizione rigida di regione. La cooperazione regionale può riguardare svariate situazioni, come risulta dall'articolo 102. Per ragioni pratiche, tuttavia, tutta la cooperazione regionale è stata programmata e attuata per sette regioni geografiche. Altre iniziative regionali sono state spesso destinate a paesi appartenenti a più di una regione geografica.

b) Il ruolo delle organizzazioni regionali in materia di programmazione e attuazione della cooperazione regionale è stato progressivamente perfezionato. La Quarta Convenzione di Lomé riconosce esplicitamente l'importante ruolo delle organizzazioni regionali ufficialmente incaricate. Una partecipazione valida di tali organizzazioni dipende in larga misura dal contesto specifico. Occorre inoltre operare un'importante distinzione tra organizzazioni generalmente incaricate dell'integrazione economica ed altre specializzate in determinati settori o argomenti. Nel complesso, la cooperazione regionale è risultata più facile con le organizzazioni più specializzate. Una complicazione deriva dal fatto che con l'evolversi della situazione nel corso del tempo, vengono create nuove organizzazioni e modificati gli incarichi di quelle esistenti. Un'altra difficoltà consiste nel fatto che spesso gli incarichi delle varie organizzazioni si sovrappongono o sono addirittura in conflitto tra loro. Tali fattori illustrano perché in pratica le organizzazioni regionali abbiano svolto un ruolo diverso nelle varie regioni.

c) È chiaro che in generale l'elaborazione e l'attuazione dei programmi regionali sono più complesse rispetto a quelle dei programmi nazionali. Quando lo ritenesse opportuno, la Commissione ha optato per l'impiego delle procedure utilizzate per i programmi indicativi nazionali. Nell'ambito della Quarta Convenzione di Lomé si sono svolti incontri regolari tra gli ordinatori nazionali, le organizzazioni regionali e la Commissione per le diverse aree geografiche. Laddove esistesse un'organizzazione regionale ufficialmente incaricata, essa ha svolto un ruolo di rilievo nelle procedure.

La programmazione della cooperazione regionale del 6° FES

12.18. Al momento della programmazione di Lomé III, non esistevano responsabili geografici regionali per le unità geografiche. Alla verifica dei programmi regionali provvedevano diversi funzionari responsabili per uno o più paesi specifici. È per questo che il processo di programmazione regionale non risulta ben documentato come quello del processo nazionale. La situazione è migliorata con la Quarta Convenzione di Lomé grazie alla nomina dei responsabili regionali.

12.19. La fisionomia e le capacità delle organizzazioni regionali variano notevolmente da una regione all'altra. In alcune regioni le varie organizzazioni non dispongono di un mandato sufficientemente chiaro. Tali fattori spiegano perché il ruolo delle organizzazioni regionali sia stato limitato nelle regioni citate. Tra gli obiettivi prioritari di Lomé IV figura il sostegno all'integrazione regionale attraverso il potenziamento delle capacità delle organizzazioni regionali.

12.20. La Commissione ritiene impossibile suddividere le regioni in modo ottimale. A prima vista, l'appartenenza a un'organizzazione regionale potrebbe rappresentare una suddivisione logica. In pratica, tuttavia, sorge il problema del sovrapporsi di varie organizzazioni. La suddivisione adottata dalla Commissione rappresenta quindi una soluzione pragmatica.

La Commissione ritiene inoltre che sistemi diversi dal complesso meccanismo di mobilitazione delle quote di stanziamenti possano favorire una migliore integrazione regionale. Lo stesso dicasi della combinazione dei fondi nazionali e regionali e dell'aiuto supplementare alla bilancia dei pagamenti per i paesi impegnati in programmi volti all'integrazione regionale. Si veda anche la risposta al punto 12.71.

Le dotazioni finanziarie e i tipi di azioni avviate

La ripartizione degli stanziamenti

12.22. Questo superamento è stato riassorbito in seguito a disimpegni di routine su progetti regionali nel 1995.

12.23. Come ha indicato la Commissione nelle risposte alla relazione annuale della Corte del 1993 (punto 15.20), nell'ambito del sistema OLAS verrà stabilito un meccanismo di riserva di un'eventuale partecipazione BEI risorse proprie nel 1995. Si veda anche la risposta al punto 12.12.

12.24 12.25. Nel 1995 i conti dotazione «promozione commerciale» e «promozione industriale» sono stati oggetto di un controllo, che ha ristabilito la coerenza con gli impegni registrati.

12.26. Sebbene dall'inizio di Lomé II sia stata effettuata una verifica extracontabile (fuori OLAS), è vero quanto sostiene la Corte, che cioè la gestione delle dotazioni sarebbe stata agevolata dall'inserimento di tali dati nel sistema OLAS. Le dotazioni verranno informatizzate quanto prima.

Quando saranno state apportate le opportune modifiche al sistema OLAS, la Commissione vi inserirà le dotazioni per sottoregioni e per lo strumento «Tutti gli ACP». Non esisterà più, pertanto, una gestione extracontabile.

12.27. Dall'inizio del 1995 si è proceduto a un ravvicinamento periodico sistematico tra i conti della BEI e quelli della Commissione. I dati della banca e quelli della Commissione vengono ormai aggiornati ogniqualvolta la BEI notifichi l'impiego degli strumenti capitali di rischio o abbuono di interessi/risorse proprie. È stata altresì effettuata un'operazione di recupero che ha consentito di risolvere alcune incoerenze del passato. In seguito al vertice di Cannes (giugno 1995), si prevede di trasformare i residui prestiti speciali del 5° e 6° FES in sovvenzioni.

La ripartizione degli stanziamenti fra i diversi tipi di azioni

12.30. La cooperazione regionale è stata orientata verso attività che i paesi ACP non avrebbero, o avrebbero difficilmente, potuto finanziare da soli. Inoltre, l'ammodernamento del settore dei trasporti (infrastrutture e quadro normativo) è un requisito essenziale per migliorare la sicurezza alimentare, considerata l'incidenza sul costo e sulla concorrenza del trasporto degli alimenti da aree eccedentarie ad aree deficitarie. La struttura delle spese, inoltre non rispecchia necessariamente l'importanza annessa a determinate priorità specifiche. A differenza dei miglioramenti delle infrastrutture, alcuni tipi di operazioni nel campo della sicurezza alimentare non richiedono finanziamenti cospicui. In alcuni casi specifici, operazioni programmate di sicurezza alimentare sono state ostacolate da lotte civili nei paesi partecipanti (è il caso delle attività svolte per l'Autorità intergovernativa in materia di siccità e di desertificazione - IGADD - nel Corno d'Africa).

Il rapporto fra i sistemi OLAS e PICS

12.32 12.33. Non appena le dotazioni delle sottoregioni e dello strumento «Tutti gli ACP» saranno stati inseriti nel sistema OLAS, il ravvicinamento sarà automatico. Il recupero è in corso.

La realizzazione della cooperazione regionale programmabile di Lomé III

La preparazione dei programmi regionali

12.36. Il concetto di concentrazione settoriale è più difficilmente applicabile a livello regionale che a livello nazionale. Ci si è adoperati per perfezionare progressivamente l'impostazione settoriale a livello regionale, e si sono registrati progressi significativi al riguardo nell'ambito di Lomé IV. Ciononostante, resta necessaria una certa flessibilità a livello regionale.

12.37. In generale, la Commissione cerca di trovare partner a livello di organizzazioni regionali per garantire l'esito positivo dei suoi progetti e dei suoi programmi regionali, ma non è possibile andare oltre la volontà politica degli Stati interessati, che deve fornire l'impulso a tali organizzazioni.

La Commissione è consapevole della debolezza di molte organizzazioni regionali [si veda anche la risposta al punto 12.16 b)]. Nell'ambito di Lomé IV, le attività volte a potenziarne le capacità sono divenute prioritarie. Inoltre, la Commissione ha sostenuto le iniziative intese a razionalizzare le istituzioni di integrazione nell'ambito della coalizione globale per l'Africa.

La sorveglianza dei programmi regionali

12.38. Come ha indicato la Corte, la complessità della cooperazione regionale può richiedere un riorientamento del programma per tener conto di nuovi sviluppi.

In conformità dell'articolo 160, paragrafo 1, lettera b), della Quarta Convenzione di Lomé, e degli insegnamenti tratti dall'attuazione di Lomé III, viene regolarmente organizzata un'operazione di sorveglianza dei programmi regionali che comprende attività di coordinamento e scambi di opinioni a livello di attuazione e di controllo tra la Commissione, gli ordinatori nazionali, le organizzazioni regionali e i responsabili dei progetti regionali.

Per alcuni programmi regionali, segnatamente per le regioni Caraibi e Pacifico, viene redatta una relazione annuale. La Commissione ritiene auspicabile disporre di relazioni sistematiche per gli altri programmi e progetti regionali e ne esaminerà l'eventuale preparazione.

Il carattere regionale dei progetti approvati

12.40 12.41. La Commissione rileva che il carattere regionale dei progetti specifici citati non viene messo in discussione. Come risulta dalla risposta al punto 12.37, l'impiego di fondi nazionali per integrare i fondi regionali dimostra l'impegno del governo nei confronti dell'operazione regionale. La quota di fondi nazionali utilizzati per integrare i fondi regionali dipende essenzialmente dalla disponibilità dei primi e dall'impegno del governo nei confronti dell'operazione regionale.

12.42. a) Il progetto è formato da tre componenti:

- assistenza tecnica (AT) presso il segretariato dell'OECS (Organizzazione degli Stati caraibici orientali);

- formazione di insegnanti delle scuole superiori;

- infrastrutture.

Tra gli obiettivi fissati dalla politica di riforma del settore dell'istruzione dell'OECS, figura la circolazione di studenti tra i vari paesi. Si tratta di un obiettivo importante tenuto conto della creazione, in ciascun paese, di centri di specializzazione responsabili in materia di formazione degli studenti della sottoregione in una determinata disciplina. La strategia è ancora allo stadio iniziale e tutti i partecipanti sono ormai consapevoli del fatto che per consolidare il carattere regionale dell'operazione la circolazione degli studenti dovrà essere sostenuta da un programma di borse di studio. Lo scambio di studenti sarà quindi integrato nella strategia in una prossima fase.

b) La natura regionale del progetto è giustificata dalle economie di scala realizzate grazie ad acquisti raggruppati di attrezzature.

c) Anche se il Burkina Faso è stato il principale beneficiario, alcune operazioni di commercializzazione del legno realizzate nell'ambito del progetto hanno avuto carattere regionale, seppure di portata inferiore al previsto.

d) Il progetto ECOFAC (Conservazione e utilizzazione razionali degli ecosistemi forestali nell'Africa centrale) è stato avviato nel marzo 1992. Esso è stato concepito come serie di azioni pilota realizzate nei vari paesi interessati.

Il principale elemento della «regionalità» consiste nel fatto che le varie amministrazioni nazionali interessate non sono chiamate soltanto a condividere le proprie conoscenze, ma anche ad affrontare problemi relativi a un medesimo ecosistema. In tale contesto, la «base di dati» alla quale fa riferimento la relazione della Corte rappresenta un elemento di gestione e di condivisione delle conoscenze. Il sistema è già entrato in funzione e dovrebbe venire sviluppato grazie all'inserimento progressivo dei nuovi dati consentito dall'avanzamento dei lavori realizzati in loco.

La definizione dei progetti e la qualità degli studi preparatori

12.43. La nota in questione non è prevista dalla Convenzione o dall'accordo interno. Si tratta piuttosto di una procedura amministrativa abbandonata da tempo.

12.45. Treni Block delle ferrovie tanzaniane (Tanzania Railways Corporation - TRC). Una verifica del progetto, completata nel giugno 1994, conferma che la crescita del traffico di transito è stata sopravvalutata. Le previsioni in materia di traffico di transito sono inevitabilmente aleatorie, considerati gli imprevedibili sconvolgimenti politici ed economici della regione. Due fattori particolari illustrano perché l'aumento del traffico sia stato inferiore al previsto:

- il drastico calo delle esportazioni di rame e zinco dallo Zaire orientale dovuto alla diminuzione della produzione della Gecamines;

- i ritardi subiti dalla realizzazione del progetto del terminale di Isaka, e la conseguente riduzione della sua portata, che hanno comportato la deviazione di una sempre maggiore percentuale del traffico ruandese verso il corridoio settentrionale (recentemente, grazie al miglioramento delle operazioni ad Isaka, si è registrata un'inversione di tendenza).

Va sottolineato che poiché il traffico di transito è stato inferiore al previsto, il programma ha consentito alle ferrovie tanzaniane di rendere più efficienti i servizi interni. Il progetto prevedeva dispositivi per garantire l'impiego dei treni block per il traffico di transito e istituiva a tal fine un comitato direttivo composto di rappresentanti di paesi utenti. Il sistema previsto si è rivelato tuttavia irrealizzabile a causa di numerosi conflitti e la gestione dei treni block è stata effettivamente riassegnata alle ferrovie tanzaniane.

12.46. La Commissione è consapevole del problema e cercherà di evitarlo in futuro attraverso studi preparatori approfonditi.

12.47. Strada Bukombe-Isaka. Dalla relazione di valutazione esterna (giugno 1994) del progetto (Transport Sector Evaluation - Technecon) risulta che le previsioni della Commissione erano realistiche e addirittura modeste, poiché le attuali prospettive di redditività economica sono superiori al previsto.

È vero tuttavia che l'aumento del traffico è stato agevolato anche da altri investimenti, segnatamente TRC e terminale di Isaka, realizzati durante o dopo la costruzione della strada Bukombe-Isaka. Di norma, la valutazione economica di tutti i progetti futuri nel settore dei trasporti terrà conto di tutta la rete, compresi tutti i modi di trasporto. Questo fattore è particolarmente importante nell'ambito dei progetti regionali in Tanzania.

Inoltre, il livello inatteso di traffico per il trasporto di aiuti d'emergenza ai rifugiati nella Tanzania occidentale dalla metà del 1994 ha certamente contribuito ad aumentare il traffico medio giornaliero oltre le previsioni iniziali.

12.48. Quanto agli studi preparatori, è chiaro che vari studi hanno dovuto essere dedicati all'ammodernamento della strada nazionale n. 1, la principale via di comunicazione del paese, tanto per il traffico nazionale, quanto per quello internazionale.

Il superamento del costo definitivo dei lavori rispetto all'importo del contratto è pari al 62 % (30 % per la revisione dei prezzi).

12.50. Strada Ibanda-Uyole. Il progetto di ammodernamento della strada è stato terminato nel 1990. La pavimentazione era conforme alle norme stradali vigenti in Tanzania («strato d'usura di 50 mm»).

Durante i lavori, tre anni più tardi, si è deciso di modificare la composizione del manto stradale, alla luce dell'evoluzione del traffico e dei danni subiti dalla strada. Il costo supplementare delle modifiche è stato pari complessivamente a circa 1 MECU, e il resto dei finanziamenti supplementari (3,5 MECU) è stato destinato allo strato intermedio (soluzione composta) e a alcuni lavori complementari.

Il conseguimento degli obiettivi dei progetti

12.52. Dall'inizio della crisi ruandese nell'aprile 1994, si è registrato un notevole aumento del trasporto di forniture d'emergenza verso i campi profughi (attualmente circa 400 000 t l'anno), considerevolmente agevolato dal progetto.

12.53. Prima del termine dei lavori finanziati dal FES nel porto, uno studio sul fabbisogno in materia di dragaggio è stato seguito, nel maggio 1993, da una gara d'appalto aperta. Le offerte presentate nel settembre 1993 superavano, in media, del 100 % tanto il prezzo stimato dall'ufficio studi (DHV - Paesi Bassi) quanto la dotazione finanziaria prevista per il progetto (20 MECU). Le autorità del Mozambico hanno quindi proposto di annullare la gara d'appalto e di scegliere una soluzione migliore sotto il profilo economico e tecnico.

La Commissione ha concesso il proprio accordo innanzitutto per l'annullamento della gara d'appalto e, in secondo luogo, per lo studio della nuova impostazione, che prevede:

- un potenziamento istituzionale dell'impresa mozambicana di dragaggio;

- l'acquisto di una draga, le cui caratteristiche vengono attualmente discusse dalle due parti.

12.54 12.55. Terminale di Isaka/Central Corridor. A causa di ritardi subiti dalla ratifica dell'accordo di leasing da parte delle autorità tanzaniane, il terminale di Isaka non è mai divenuto la piattaforma di transito regionale per tutti i paesi senza sbocco sul mare confinanti con la Tanzania come inizialmente previsto. Quando la Tanzania ha firmato il contratto di leasing, era ormai troppo tardi per «salvare» il progetto iniziale. Il terminale più piccolo costruito successivamente dalla TRC ha consentito un aumento significativo del traffico, soprattutto per l'invio di aiuti d'urgenza ai campi profughi situati presso il confine con il Ruanda.

Nell'ambito del programma di ristrutturazione della TRC attualmente in corso (33 MECU, 14 dei quali nell'ambito del programma nazionale), la realizzazione della massicciata dev'essere affidata a un appaltatore privato. L'applicazione della massicciata e la manutenzione permanente dei binari vengono migliorate da attrezzature aggiuntive e mediante assistenza tecnica per la manutenzione delle rotaie.

12.56. La Commissione riconosce che la struttura della CARDI (Carribean Agricultural Research and Development Institute - Istituto caraibico per la ricerca e lo sviluppo agricoli) non si è rivelata abbastanza efficace, soprattutto per il mancato sostegno degli Stati membri della CARICOM (Comunità caraibica) all'organizzazione.

È per questo, tra l'altro, che nell'ambito della Quarta Convenzione di Lomé è stata prevista la creazione di un'unità di gestione affidata ad un ufficio esterno per il programma regionale del settore agricolo. L'unità sarà incaricata di coordinare e promuovere il programma e farà rapporto a un Consiglio d'amministrazione costituito dai ministri dell'Agricoltura degli Stati Cariforum, Stati che avranno pertanto una maggiore responsabilità nella gestione quotidiana del programma.

12.57. La richiesta di riassegnazione della dotazione finanziaria della componente zairese del progetto di conservazione e di impiego razionale degli ecosistemi forestali in Africa centrale è stata presentata dall'ordinatore regionale e accolta dall'ordinatore principale nel giugno 1995.

La sorveglianza dei progetti

12.59. Si veda la risposta al punto 12.73.

12.60. a) Procedura di coordinamento tra le delegazioni. Riconoscendo l'importanza del coordinamento dell'esecuzione del progetto, la Commissione ha creato un posto di consigliere a livello della delegazione nel Burkina Faso, incaricato dei progetti regionali.

Il principale strumento di coordinamento del programma è il comitato direttivo, che si riunisce una volta l'anno e comprende rappresentanti dei responsabili dei lavori nazionali e regionali, del coordinamento regionale e della Commissione. Per questioni di bilancio, è stato difficile garantire la regolare partecipazione di tutte le delegazioni interessate.

b c) Talvolta, la complessità dei problemi e il sovraccarico di lavoro sono tali da non consentire una corretta valutazione delle proposte in breve tempo. Per questo possono risultare necessari tempi più lunghi del previsto.

d) Nel caso concreto del progetto «Limpopo Line Rehabilitation» in Mozambico, nel 1994 i servizi centrali non erano informati sui contratti di forniture conclusi nel 1992 e nel 1993, a causa del sovraccarico di lavoro nella delegazione (assenza del delegato e anno di elezioni in Mozambico). Tali informazioni erano tuttavia disponibili presso la delegazione: si è trattato soltanto di ritardi subiti dal normale flusso di informazioni.

e) I documenti riguardanti i due progetti ai quali si riferisce la Corte sono stati trasmessi alla Commissione dalla BEI nel dicembre 1994 e archiviati conformemente alla procedura di archiviazione adottata dalla Commissione nel 1992 per consentire alla Corte di consultare i documenti trasmessi dalla Banca.

La comunicazione della Corte del 20 luglio, contenente i numeri dei progetti in questione, indispensabili per identificarli, non ha potuto essere esaminata prima della fine di agosto. La Commissione ha informato la Corte della disponibilità dei documenti corrispondenti nel settembre 1995. Non è mai stata sua intenzione, pertanto, ostacolare i lavori della Corte.

f) La Commissione è consapevole del problema e, dalla Quarta Convenzione di Lomé, designa il responsabile di ciascun progetto. La delegazione di Barbados era responsabile del progetto CATCO (Carribean Agricultural Trading Company).

La Commissione accoglie le osservazioni della Corte. L'esperienza acquisita nell'ambito di tale progetto consente attualmente una migliore valutazione dell'esecuzione dei programmi regionali.

I ritardi nell'attuazione

12.62. I ritardi sono imputabili a due fattori principali:

- la situazione politica in Madagascar;

- problemi di attuazione che hanno richiesto la creazione di un posto di direttore del progetto, nonché l'istituzione di un comitato di gestione.

È stato necessario inoltre valutare le conseguenze dei cambiamenti verificatisi dall'approvazione del progetto. In seguito alle modifiche apportate alla convenzione di finanziamento nel maggio 1993, l'attuazione del progetto si è rivelata relativamente soddisfacente.

12.63. I ritardi sono dovuti essenzialmente a quattro fattori:

- l'approvazione dei sistemi proposti;

- la lenta introduzione di leggi e normative;

- l'assenza di formazione dei funzionari doganali nei paesi;

- le esigenze del settore dell'informatica e la compatibilità dei sistemi da realizzare nel quadro del programma. Si è riscontrata altresì una profonda lacuna nella gestione generale dei dati commerciali provenienti da diverse fonti.

La Commissione ha effettuato una valutazione del programma nel 1994. Le informazioni raccolte e le conclusioni tratte si dimostreranno utili per proseguire nella regione iniziative analoghe, estremamente importanti per la promozione commerciale. Come risulta al punto 12.60 f), viene ormai designato un responsabile per ciascun progetto.

12.64. La Commissione analizzerà il proseguimento del progetto.

12.65. La scuola ERSI a Douala è stata aperta ufficiosamente nel novembre 1994 e il progetto è stato presentato ufficialmente alle autorità interessate il 18 febbraio 1995. Nonostante il ritardo, la Commissione ritiene che il progetto della scuola ERSI abbia conseguito gli obiettivi fissati.

Scuola EAMAC a Niamey - Fornitura per ASECNA. Tutte le forniture sono giunte a Niamey. Il radar pedagogico (lotto n. 8) è stato ricevuto il 16 novembre 1994. L'antenna HF (lotto n. 6) è stata installata nel luglio 1995.

Conclusione sulla cooperazione regionale

12.66. Il controllo della cooperazione regionale presenta numerose difficoltà rispetto a quella effettuata a livello nazionale o per determinati strumenti specifici. Non è facile quantificare i punti di riferimento. La Commissione desidera tuttavia migliorare nel complesso il controllo della cooperazione regionale. Grazie all'esperienza acquisita nell'ambito dell'attuazione di Lomé III, è stato possibile definire nuovi orientamenti per Lomé IV. Le lacune riscontrate nel campo della programmazione e della definizione degli obiettivi hanno lasciato il posto, nel quadro della Quarta Convenzione di Lomé, alla definizione di un obiettivo centrale della cooperazione regionale, identificato come tale in tutti i programmi indicativi regionali, vale a dire l'integrazione economica, basata sulla liberalizzazione degli scambi intraregionali, il rafforzamento dei meccanismi di compensazione e di finanziamento degli scambi e il coordinamento delle politiche settoriali.

12.67. Per quanto riguarda Lomé IV, sono state migliorate la concertazione e la formalizzazione del processo di programmazione. Ciascun capo di Stato e di governo è stato invitato a definire le proprie priorità in materia di cooperazione a livello di ogni regione o eventualmente nell'ambito di altri gruppi. Partendo da tali priorità, indicate in allegato ai programmi indicativi nazionali, è stata elaborata e discussa con gli Stati ACP di ciascuna regione una sintesi dei primi orientamenti, sulla cui base i servizi della Commissione hanno preparato un documento di pre-programmazione per tutte le regioni. In quattro regioni, inoltre, un'organizzazione regionale è stata incaricata del coordinamento dell'operazione (nelle altre tre regioni, tuttavia, numerose organizzazioni di integrazione e di cooperazione regionale hanno partecipato all'attuazione). Dopo aver ricevuto il parere positivo del comitato FES sul documento di pre-programmazione, il programma indicativo regionale in questione, documento standard e omogeneo in conformità delle raccomandazioni formulate dal comitato, di norma è stato firmato il mese successivo.

12.68. La designazione più sistematica di organizzazioni regionali per le funzioni di ordinatore regionale rappresenta effettivamente un obiettivo della Commissione, il cui fine è tuttavia quello di razionalizzare le organizzazioni regionali. In quest'ottica, il potenziamento di alcune organizzazioni regionali nell'ambito di Lomé IV (assistenza finanziaria e tecnica) dovrebbe consentire di migliorare il loro ruolo di partner, il che, nella realtà, si scontra talvolta con problemi di competenza tra dette organizzazioni.

12.69. La sorveglianza contabile sarà agevolata dall'inserimento nel sistema OLAS (giugno/luglio 1995) delle dotazioni delle sottoregioni e dello strumento «tutti gli ACP», nonché dei relativi progetti: anche le azioni finanziate sulle risorse proprie della Banca verranno inserite, fuori della contabilità, in tale sistema. Si vedano i punti 12.15, 12.23, 12.26, 12.27 e 12.33.

12.70. Come abbiamo già indicato, la complessità della cooperazione regionale è evidente tanto durante la fase di programmazione quanto al momento dell'esecuzione. Se è necessario riesaminare i programmi regionali e le relative dotazioni, l'impostazione finora adottata consiste nel discutere tali riesami con i partner direttamente interessati. Per soddisfare il desiderio di trasparenza della Corte, la Commissione intende tuttavia adottare misure volte a chiarire l'attuale procedura.

12.71. L'inserimento dell'integrazione economica regionale quale obiettivo centrale della cooperazione regionale e la sistematizzazione del processo di programmazione hanno consentito di migliorare i criteri di ammissibilità dei progetti nell'ambito della Quarta Convenzione di Lomé.

Inoltre, la creazione di un vero e proprio incentivo per sostenere regioni che si impegnano concretamente in un processo di integrazione economica è già una realtà nell'ambito di Lomé IV, soprattutto per i paesi dell'Africa orientale e australe e dell'Oceano Indiano che partecipano all'iniziativa regionale di agevolazione degli scambi, degli investimenti e dei pagamenti transfrontalieri. Tale sostegno è imperniato su tre punti:

- sostegno finanziario aggiuntivo agli Stati, legato al meccanismo di adeguamento strutturale, ai fini del finanziamento supplementare dei costi provvisori della liberalizzazione economica intraregionale;

- sostegno alla ristrutturazione del settore privato;

- aiuto tecnico per il consolidamento delle istituzioni.

12.72. La nomina di responsabili geografici regionali, nonché lo svolgimento regolare di riunioni con gli ordinatori nazionali e le organizzazioni regionali, hanno già consentito una migliore elaborazione ed una migliore sorveglianza delle azioni regionali. La Commissione è inoltre consapevole del fatto che le delegazioni debbono svolgere un ruolo più attivo in molti settori prioritari (cooperazione politica, democratizzazione, prevenzione di conflitti, Stato di diritto, ecc.). A tal fine, essa desidera potenziare il loro ruolo.

12.73. È vero comunque che se il processo di programmazione è stato notevolmente migliorato nell'ambito di Lomé IV, alcune osservazioni e raccomandazioni della Corte restano valide e utili, e la Commissione ne terrà conto per quanto riguarda:

- il conferimento di un ruolo più ampio alle organizzazioni regionali debitamente incaricate;

- il potenziamento del ruolo delle delegazioni nel processo di programmazione e di sorveglianza;

- la coerenza delle azioni e dei progetti regionali.

12.74. La Commissione rammenta che alcune caratteristiche fondamentali rendono la cooperazione regionale complessa e difficile. Ciò riguarda tutte le fasi del ciclo di programmazione e di attuazione. È stato tuttavia possibile migliorare progressivamente l'impostazione, da una Convenzione all'altra, e numerosi problemi riscontrati dalla Corte sono stati risolti.

Come risulta dal punto 12.38, viene preparata una relazione per determinati programmi regionali, segnatamente per le regioni dei Caraibi e del Pacifico. La Commissione ritiene auspicabile disporre di relazioni sistematiche per gli altri programmi e progetti regionali ed esaminerà la possibilità di prepararle.

LA FONDAZIONE CULTURALE

Il funzionamento della Fondazione

L'applicazione della normativa in materia amministrativa

12.81. La Corte nota giustamente che la Fondazione si è data un carattere quasi istituzionale al fine di rendere permanente la concessione di fondi comunitari per il suo funzionamento.

La Commissione da parte sua, e di concerto col Consiglio, ha sempre considerato la Fondazione un'istituzione privata. Essa ha quindi logicamente respinto la sua richiesta di diventare «istituzione paritetica», ha declinato l'invito rivoltole più volte di diventare membro a pieno diritto del consiglio d'amministrazione e ha rifiutato infine di concedere un aiuto finanziario e di funzionamento.

Per tali ragioni, la Commissione non ha voluto intervenire nella gestione delle questioni interne della Fondazione. D'altra parte, gli aiuti concessi sono sempre stati mirati: finanziamento di operazioni specifiche o di azioni di assistenza tecnica che comprendevano una quota forfettaria destinata a coprire spese d'amministrazione generale (si veda la risposta al punto 12.99, quarto paragrafo).

12.82. La Corte ha dimostrato con vari esempi che la Fondazione non è stata amministrata in conformità delle disposizioni statutarie. Tale fatto riguarda esclusivamente l'amministrazione interna della Fondazione.

Spetta alla Commissione, quale finanziatore, assicurarsi che le sovvenzioni relative ai singoli progetti vengano utilizzate secondo le norme di una corretta gestione finanziaria e per conseguire gli obiettivi per i quali sono state concesse.

La tipologia e i risultati delle azioni della Fondazione per il periodo 1992-1994

12.84. Le operazioni finanziate nell'ambito di Lomé III scaturivano da un programma pluriennale di attività elaborato dalla Fondazione e accolto dal Consiglio ACP nel 1987.

Per Lomé IV, la Fondazione ha elaborato un nuovo programma pluriennale (1991-1995) sulla cui base è stata redatta la proposta di finanziamento presentata al comitato FES. La proposta comportava «un piano strategico» preparato con l'assistenza tecnica finanziata dalla Commissione, il quale è stato elaborato seguendo la cosiddetta «impostazione integrata».

Le carenze che caratterizzano alcuni progetti

12.87. Sotto il profilo operativo, i servizi della Commissione hanno seguito da vicino tutte le azioni realizzate dalla Fondazione, procedendo alla verifica delle spese nell'ambito delle loro competenze.

Seminario sulla cultura e sullo sviluppo dei paesi ACP insulari

12.88. Seminario svoltosi all'Isola Maurizio

a) Gli atti del seminario, che riportano le comunicazioni più significative, sono stati pubblicati unitamente da UNESCO e Fondazione. Quest'ultima non ha ritenuto necessario elaborare una relazione finale, che si sarebbe sovrapposta a tale pubblicazione.

b) L'autovettura in questione è stata noleggiata per un periodo superiore alla durata del seminario per consentire gli spostamenti e i contatti preparatori necessari e per mettere a punto determinate operazioni di chiusura amministrativa.

c) Si tratta di una segretaria cittadina dell'Isola Maurizio e residente a Bruxelles, che durante lo svolgimento del seminario trascorreva le vacanze nel proprio paese. Il biglietto di andata e ritorno è stato pagato dal suo datore di lavoro di Bruxelles.

La persona, che svolgeva le mansioni di segretaria del seminario e il cui biglietto non era stato pagato dalla Fondazione, ha ricevuto una diaria come compenso delle prestazioni fornite.

d) Il fatto che il numero di invitati a un cocktail sia superiore al numero dei partecipanti al seminario è prassi corrente in questo genere di manifestazione.

L'elenco degli invitati al ricevimento organizzato alla fine del seminario è stato compilato dal ministero dell'Istruzione in consultazione con il servizio del protocollo del ministero degli Esteri, per tener conto delle esigenze protocollari e della prassi locale (erano presenti il governatore generale, alcuni ministri, alte personalità di enti statali e parastatali).

Tirocinio di formazione sulla cultura e sullo sviluppo

12.89. Seminario svoltosi a Cotonou

a) La Fondazione ha presentato, come relazione finale, una «nota sintetica» redatta dagli organizzatori del seminario e contenente le conclusioni dei lavori. La nota è stata trasmessa al rappresentante della Corte.

La Commissione era inoltre a conoscenza di una valutazione interna del tirocinio realizzata dai partecipanti.

Essi hanno espresso la propria soddisfazione nei riguardi del tirocinio e sottolineato la sua grande utilità nella dichiarazione adottata durante la seduta conclusiva.

b) Il pagamento della fattura alberghiera è stato effettuato dall'agenzia viaggi dell'ULB, alla quale la Fondazione ha affidato le attività logistiche del seminario. La conformità dei pagamenti effettuati in loco è stata verificata dal tesoriere della Fondazione, membro tra l'altro del corpo insegnante dell'ULB, recatosi a Cotonou a tal fine. La fattura è stata controllata dalla Commissione.

c) Due dei biglietti di prima classe sono stati acquistati per l'ambasciatore del Benin in Belgio, che doveva partecipare al seminario, e per il segretario generale della Fondazione, all'epoca ambasciatore dell'Isola Maurizio in Belgio. Il terzo biglietto è stato acquistato poiché per le date in questione era difficile trovare un numero sufficiente di posti in classe economica.

d) Due esperti di alto livello hanno effettivamente ricevuto onorari per la preparazione del seminario e per le attività di formazione organizzate durante il suo svolgimento. Essi hanno ricevuto altresì una diaria durante il soggiorno a Cotonou. Essendo a conoscenza della loro partecipazione attiva alla preparazione e alla realizzazione del tirocinio, la Commissione ha considerato tale spesa normale e conforme ai servizi forniti.

La gestione finanziaria e contabile

12.91. La percentuale effettivamente esagerata di spese amministrative, che ha raggiunto il 47,3 % nel 1993, non rappresenta una costante della Fondazione. Tale percentuale si è sempre attestata infatti al 25 %, anche durante i primi sei mesi del 1993. Dal luglio di tale anno, essa ha registrato un brusco aumento poiché la Fondazione ha continuato a funzionare aspettando la sovvenzione del FES, che riteneva imminente, e alla quale credeva di avere un diritto legittimo e inalienabile in base alle disposizioni dell'articolo 141 e dell'allegato XXII della Quarta Convenzione di Lomé.

12.92. I locali affittati dalla Fondazione sarebbero stati adeguati se le attività di quest'ultima avessero registrato una normale evoluzione. Pur non essendo lussuosi, essi rispecchiavano le aspettative della Fondazione per il proprio futuro.

La supervisione esercitata dalla Commissione

12.94 12.95. Ogni nuovo versamento è stato effettuato dopo aver esaminato i documenti contabili riguardanti le spese dei versamenti precedenti.

Nell'ottobre 1992, su domanda della DG VIII, i servizi del controllo finanziario hanno proceduto a una verifica del funzionamento della contabilità della Fondazione culturale. Sono state riscontrate alcune imperfezioni dovute, tra l'altro, al fatto che la contabilità era tenuta da personale con una formazione contabile limitata. Sebbene dal controllo non fossero emerse irregolarità, si è comunque ritenuto preferibile che i servizi della DG VIII procedessero regolarmente a controlli in loco.

Il fatto che la DG VIII non abbia proceduto a detti controlli è dovuto all'assenza cronica di mezzi.

Su richiesta della Commissione, nel 1990 la Fondazione ha inserito nello statuto controlli supplementari, quali la nomina di commissari addetti ai conti per garantirne la corretta gestione.

12.96. La situazione finanziaria della Fondazione si è sempre rivelata precaria e, in seguito all'ultimo rifiuto del comitato FES di accettare il suo programma (ottobre 1993), la situazione è precipitata. La Commissione ha allora proposto al presidente della Fondazione di cercare di sbloccare un ultimo aiuto, a condizione di licenziare parte del personale e di sospendere le attività. Tali passi sono stati quindi compiuti su iniziativa dei servizi della Commissione. In seguito, il 1° giugno 1994, la Commissione ha adottato una decisione di finanziamento.

L'avvio di procedimento giudiziario a causa del mancato pagamento dell'affitto è imputabile alla Fondazione, che non ha preso le disposizioni necessarie per lasciare i locali al termine dei sei mesi di preavviso, la cui copertura era prevista nella decisione di finanziamento del 6 giugno 1994. Grazie soltanto all'insistenza della Commissione, il 27 marzo 1995 è stato possibile giungere a un accordo tra il proprietario dei locali e la Fondazione sul problema della risoluzione del contratto d'affitto e del pagamento degli arretrati. Con tale accordo, il proprietario ha accettato la risoluzione del contratto d'affitto che aveva precedentemente contestato e subordinato alla presentazione, da parte della Fondazione, di qualcuno che rilevasse il contratto. Con l'accordo, il proprietario ha anche rinunciato implicitamente agli arretrati dell'affitto non coperti dalla garanzia bancaria della Fondazione, che non consisteva in un deposito della Fondazione su un conto vincolato ma in una cauzione della banca, eseguibile alla prima richiesta, e il cui versamento costituiva una delle condizioni dell'accordo del 27 marzo 1995 e che la Commissione si è assicurata fosse stata versata dalla banca prima di pagare direttamente l'indennità di risoluzione del contratto di cui sopra.

12.97. Si veda la risposta al punto 12.101.

Conclusione sulla Fondazione culturale

12.98. Le difficoltà incontrate dalla Fondazione sono di ordine finanziario e istituzionale.

Le prime difficoltà si sono rivelate in maniera piuttosto grave nel secondo semestre del 1993, dopo che la proposta di finanziamento è stata respinta.

In precedenza, la Commissione non aveva constatato gravi problemi nella gestione delle sovvenzioni concesse alla Fondazione, a parte alcuni inconvenienti che non sembravano insormontabili.

Le difficoltà interne della Fondazione, soprattutto quelle presentatesi dopo l'assemblea generale del 14 giugno 1993, erano di dominio pubblico. Alcuni amministratori che contestavano la legittimità delle decisioni adottate avevano pensato di adire le vie legali, ma le loro intenzioni non si sono concretate. Tuttavia, finché sussisteva una possibilità di intervento dei tribunali belgi, la Commissione non intendeva procedere a una valutazione giuridica delle modalità di funzionamento interno della Fondazione. Tale posizione è stata esposta più volte, sia oralmente che per iscritto (nota del 10.3.1993) alle rappresentanze permanenti degli Stati membri. Essa è stata oggetto altresì di una dichiarazione verbale del commissario Marín ai membri dell'assemblea paritetica riuniti a Bruxelles dal 4 all'8 ottobre 1993.

12.99. In conformità delle disposizioni della Quarta Convenzione di Lomé (articolo 141 e allegato XXII) e delle risoluzioni del Consiglio dei ministri ACP, la Commissione non poteva non concedere un aiuto finanziario per il funzionamento della Fondazione, legato alla realizzazione delle sue azioni.

Come risulta dalla risposta al punto 12.81, la Commissione, di concerto con il Consiglio, ha sempre ritenuto di non dover intervenire nelle questioni interne di un'associazione di diritto privato, ma di doversi limitare al controllo della gestione finanziaria.

La Fondazione non ha mai ricevuto direttamente dalla Comunità un aiuto istituzionale a sostegno delle spese generali di funzionamento.

Tutti gli aiuti concessi dal 1987 ad oggi, sono stati erogati per l'assistenza tecnica o per finanziare varie operazioni. È chiaro tuttavia che la Fondazione era autorizzata a prelevare una parte di tali importi per il proprio funzionamento. Si tratta comunque di una prassi corrente nell'ambito del sostegno alle attività delle associazioni o entità non commerciali, i cui obiettivi corrispondono a quelli perseguiti dalla Comunità.

La Commissione non ha effettivamente voluto far parte degli organi decisionali della Fondazione. Ciò l'avrebbe infatti messa nella delicatissima situazione di essere al tempo stesso «giudice e parte». Di converso essa ha esercitato, entro i limiti delle sue possibilità, un controllo esterno in merito all'opportunità delle azioni proposte e alla fondatezza delle spese.

12.100. Già nel 1987 la Fondazione aveva elaborato un programma pluriennale di attività presentato al Consiglio dei ministri ACP e da esso approvato. Nella risoluzione sulla cooperazione culturale e sociale del 13 maggio 1987, il Consiglio ACP ha designato la Fondazione organismo esecutore delle azioni contenute nel programma. Le azioni realizzate negli anni successivi sono scaturite da questo primo programma.

12.101. Dal 1993, il controllore finanziario ha formulato un parere negativo sul progetto «Programma di attività della Fondazione per la cooperazione culturale ACP/CE» per il quale era stata richiesta una sovvenzione di 7 750 000 ECU. Egli ha mantenuto la propria posizione nel 1994, opponendosi soprattutto al livello elevato delle indennità previste. Infine, dopo un controllo esterno e negoziati con i responsabili della Fondazione, è stata presentata una proposta di finanziamento notevolmente inferiore (738 606 ECU) per quadrare la situazione finanziaria della Fondazione, seguita dal disimpegno totale della Comunità nei confronti di quest'ultima. La proposta è stata presentata al comitato del FES del 21 aprile 1994, che ha emesso parere favorevole. Il controllo finanziario, che non era stato consultato prima di tale presentazione, ha fatto sapere alla Commissione che manteneva la propria posizione critica nei confronti della proposta, insistendo affinché tutti gli obblighi finanziari venissero esaminati e valutati con la massima attenzione, tenuto conto delle interconnessioni esistenti, nella fattispecie, tra le disposizioni del diritto comunitario e quelle del diritto belga, per pervenire a una liquidazione definitiva e incontestabile. Dopo aver valutato tutti gli elementi della pratica, la Commissione ha emesso parere favorevole sulla proposta il 1° giugno 1994 (PV 941204 del 2.6.1994) e il controllore finanziario ha apposto il proprio visto alla relativa proposta d'impegno.

12.102. Come indicato al punto 12.82, il fatto, riscontrato dalla Corte sulla base di diversi esempi, che la Fondazione non sia stata amministrata conformemente alle proprie disposizioni statutarie riguarda l'amministrazione interna della Fondazione. Non spetta alla Commissione, che è il principale finanziatore della Fondazione ma che non è membro dei suoi organi di gestione, interferire direttamente in tale gestione interna.

Il FES non aveva alcun obbligo giuridico di assumersi il costo della sospensione dell'attività della Fondazione culturale. È chiaro infatti che la decisione di concedere alla Fondazione un aiuto destinato a liquidare i suoi debiti e ad assumere le spese determinate dalla sospensione delle attività era opportuna sotto il profilo politico e non era assolutamente determinata da obblighi giuridici. La decisione adottata dal collegio della Commissione il 1° giugno 1994, previo parere favorevole dei rappresentanti degli Stati membri riuniti in sede di comitato FES, di concedere alla Fondazione un finanziamento di 738 606 ECU per tutte le voci, è quindi senza dubbio una decisione di natura politica. In tali condizioni, la Commissione non ritiene necessario perseguire i dirigenti della Fondazione per recuperare il costo, politico, della sospensione dell'attività della Fondazione.

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>

RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>RIFERIMENTO A UN FILM>

>

RIFERIMENTO A UN FILM>

PARTE II Osservazioni sugli stanziamenti di funzionamento delle istituzioni e degli organi delle Comunità europee

Capitolo 13 - Commissione

- Spese per il personale e spese di funzionamento delle delegazioni della Commissione europea

- Gestione finanziaria e amministrativa del patrimonio (escluso il settore della ricerca)

Capitolo 14 - Corte dei conti

CAPITOLO 13 (*) Commissione

13.0. INDICE Punti

Spese per il personale e spese di funzionamento delle delegazioni della Commissione europea

Introduzione 13.1 - 13.2

Stanziamenti di bilancio e organico 13.3 - 13.4

Agenti locali 13.5 - 13.16

Regolamentazioni relative alle condizioni di impiego degli agenti locali 13.5 - 13.8

Regime particolare del personale amministrativo e tecnico di talune delegazioni 13.9 - 13.13

Determinazione dello scatto al momento dell'inquadramento iniziale e dei reinquadramenti successivi nel corso della carriera 13.14 - 13.16

Inventari permanenti dei beni mobili 13.17 - 13.18

Indennità chilometrica, vetture di servizio e ore di lavoro straordinario 13.19 - 13.20

Gestione dei congedi annuali 13.21 - 13.27

Alloggi 13.28 - 13.33

Irregolarità 13.31 - 13.33

Conclusione 13.34 - 13.37

Gestione finanziaria e amministrativa del patrimonio (escluso il settore della ricerca)

Introduzione 13.38 - 13.39

Osservazioni sul valore del patrimonio 13.40 - 13.55

Immobili 13.40 - 13.42

A Bruxelles 13.40 - 13.41

Nei paesi terzi 13.42

Beni mobili a Bruxelles e a Lussemburgo 13.43 - 13.52

Impossibilità di dichiarare attendibili i valori comunicati 13.43 - 13.52

Inventari fuori Comunità 13.53 - 13.54

Ufficio delle pubblicazioni 13.55

Fattori esplicativi 13.56 - 13.84

Il ruolo del contabile 13.57

Quadro regolamentare 13.58 - 13.68

Principi contabili 13.58 - 13.60

Tenuta dell'inventario 13.61 - 13.68

Il bilancio e la sua esecuzione 13.69 - 13.71

Risorse umane impiegate 13.72

I sistemi di gestione 13.73 - 13.84

Il sistema ufficiale di tenuta dell'inventario (SYSBIEN) 13.73 - 13.74

Gestione amministrativa dell'attrezzatura informatica 13.75 - 13.76

Il sistema contabile SINCOM 13.77 - 13.79

Approccio globale e coordinato dei bisogni di gestione 13.80 - 13.84

Ripercussioni finanziarie 13.85 - 13.88

Conclusione 13.89

Spese per il personale e spese di funzionamento delle delegazioni della Commissione europea

INTRODUZIONE

13.1. Negli ultimi due anni, la Corte ha proceduto al controllo di cinque delegazioni che rappresentano circa il 19 % del totale degli stanziamenti delle delegazioni attribuiti all'inizio dell'esercizio.

13.2. Le constatazioni fatte in occasione di queste visite in loco hanno indotto ad esaminare in sede taluni aspetti che, a livello della gestione locale decentralizzata, hanno rivelato deficienze o lacune.

STANZIAMENTI DI BILANCIO ED ORGANICO

13.3. Nel 1994 sono stati iscritti al titolo A-6 del bilancio della Commissione stanziamenti iniziali per un totale di 186,5 Mio ECU, di cui 1,9 Mio ECU sono stati stornati nel corso dell'esercizio a favore di un altro titolo. I rimanenti stanziamenti (184,6 Mio ECU) sono stati utilizzati per coprire le spese per il personale e le spese di funzionamento delle delegazioni della Commissione europea.

13.4. Inoltre, al 31 dicembre 1994, gli agenti statutari dipendenti dal servizio esterno della Commissione erano 559, su un totale di 609 posti attribuiti alle delegazioni, cui si aggiungono 1 814 agenti locali. È opportuno ricordare che l'attività di gestione della Commissione nei paesi terzi comporta anche l'impiego di agenti assunti e gestiti dall'Associazione europea per la cooperazione (AEC), o di agenti dipendenti dall'Ufficio umanitario dell'Unione europea (ECHO), nonché di esperti dei paesi in via di sviluppo (PVS), categorie per le quali vengono applicate condizioni di retribuzione diverse.

AGENTI LOCALI

Regolamentazioni relative alle condizioni di impiego degli agenti locali

13.5. In seguito all'integrazione degli agenti ex AEC nei servizi della Commissione, la direzione responsabile all'epoca della gestione del servizio esterno aveva incaricato una task force, all'inizio del 1992, di elaborare, in applicazione di una regolamentazione quadro entrata in vigore il 1° gennaio 1990 in esecuzione dell'articolo 79 del regime applicabile agli altri agenti (RAA), le condizioni particolari di impiego degli agenti locali in servizio presso ciascuna delegazione.

13.6. Alla fine del 1992, una trentina di regolamentazioni locali avevano superato le varie fasi previste dalla regolamentazione quadro ed erano pronte per l'applicazione del nuovo regime agli agenti locali interessati mentre circa ottanta progetti venivano elaborati e formavano oggetto delle procedure di concertazione previste (cfr. la relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1992, punti 17.41 e 17.42, pag. 379).

13.7. Dopo tre anni, all'inizio del 1995, per le 116 delegazioni interessate, 63 regolamentazioni locali «nuovo regime» erano entrate in vigore, 23 erano ancora all'esame del Comitato centrale del personale, 14 erano sempre in fase di trattativa locale e 16 erano ancora in fase di elaborazione.

13.8. Considerati i problemi derivanti dal vuoto giuridico nelle delegazioni per le quali non esiste una normativa, appare urgente accelerare le procedure interne affinché tutte queste delegazioni siano poste al più presto sotto il regime comune definito nella regolamentazione quadro.

Regime particolare del personale amministrativo e tecnico di talune delegazioni

13.9. In talune delegazioni, una parte degli agenti locali di origine comunitaria è retribuita diversamente dal personale locale avente la cittadinanza dello Stato che ospita la delegazione e, se del caso, di altri cittadini di origine europea.

13.10. A causa di questa situazione accade che coesistano due retribuzioni diverse, o che al personale europeo suddetto venga concessa un'indennità speciale sotto forma di un multiplo dello stipendio. In questo modo, nelle retribuzioni si riscontrano divari che vanno da 1 a 3 e persino da 1 a 10. È il caso del personale amministrativo e tecnico di una decina di delegazioni dell'Europa centrale ed orientale nonché dell'Asia, per il quale tale differenza è giustificata da ragioni di riservatezza e di sicurezza.

13.11. Per quanto riguarda lo stipendio del personale in questione, risulta troppo oneroso assoggettare quest'ultimo al regime statutario, specie quello di agente temporaneo previsto dal regime applicabile agli altri agenti (RAA), con tutti i vantaggi molto costosi che derivano dall'allegato X dello Statuto.

13.12. Dato che il personale interessato (una sessantina di persone) deve comunque essere inserito in un quadro giuridico appropriato, che escluda ogni possibile contestazione, si dovrebbe procedere d'urgenza ad una modifica adeguata dei testi che comprenda la situazione del personale assunto in loco per posti di particolare responsabilità.

13.13. In particolare, sarebbe opportuno procedere ad un adeguamento dell'articolo 79 del RAA e della regolamentazione quadro che fissa le condizioni di impiego degli agenti locali in servizio in un paese terzo, nonché alla creazione di una tabella delle retribuzioni specifica con, all'occorrenza, dei coefficienti che ne consentano l'adeguamento alle situazioni locali.

Determinazione dello scatto al momento dell'inquadramento iniziale e dei reinquadramenti successivi nel corso della carriera

13.14. Delle cinque delegazioni controllate, solo due avevano assoggettato i propri agenti locali (53 persone) ad una regolamentazione che stabilisce le condizioni particolari di impiego in applicazione della regolamentazione quadro citata al punto 13.6.

13.15. Tuttavia, per le due delegazioni suddette, in un fascicolo su sei verificato è stata constatata una determinazione errata dello scatto attribuito o al momento dell'inquadramento iniziale legato all'assunzione, o al seguito di una promozione o di un reinquadramento successivo.

13.16. Una percentuale di irregolarità così elevata (17 %) non è ammissibile. Essa dovrebbe indurre l'Autorità abilitata a stipulare contratti di assunzione (AASC) e i responsabili della gestione locali, nonché le autorità di controllo della sede, in particolare il controllore finanziario, a fare in modo che i calcoli iniziali e le verifiche successive siano eseguiti con la massima precisione.

INVENTARI PERMANENTI DEI BENI MOBILI

13.17. Per quanto riguarda le delegazioni, gli inventari permanenti dei beni mobili che costituiscono il patrimonio della Commissione sono tenuti in loco. Essi devono essere trasmessi regolarmente alla sede secondo le modalità previste dalla circolare amministrativa n. 42 dell'11 febbraio 1992, relativa alla tenuta decentralizzata degli inventari presso le delegazioni fuori della Comunità, gli uffici e le delegazioni all'interno della Comunità. Nel gennaio 1995, 93 inventari locali erano stati aggiornati al 31 dicembre 1994 e inviati alla sede, altri 25 inviati precedentemente non erano stati ancora aggiornati alla data sopraindicata e tre non erano mai stati trasmessi (questa rilevazione comprende cinque uffici esterni di delegazioni).

13.18. La tenuta decentralizzata degli inventari delle delegazioni dà adito tuttavia ad alcune osservazioni specifiche:

a) la struttura degli inventari deve essere organizzata, sia in loco che nella sede, onde consentire, da un lato, la determinazione corretta dei valori patrimoniali che devono essere ripresi nel bilancio finanziario e, dall'altro, la loro copertura adeguata mediante assicurazioni collettive. Questa organizzazione dovrebbe consentire, in particolare, la produzione di elenchi che rendano possibile la sorveglianza dei beni delle delegazioni, siano essi ubicati negli uffici o negli alloggi messi a disposizione dei funzionari;

b) le radiazioni dovrebbero essere eseguite in tutti i casi previsti dalla regolamentazione e in particolare quando i beni in questione non sono più utilizzati dalla delegazione;

c) in molti casi, la localizzazione dei beni iscritti deve essere riveduta: spesso, infatti, quando dei beni inventoriati sono trasferiti in un altro locale, non vengono apportate all'inventario le correzioni necessarie; questi beni si trovano in stanze o a piani diversi da quelli indicati nella rilevazione.

INDENNITÀ CHILOMETRICA, VETTURE DI SERVIZIO E ORE DI LAVORO STRAORDINARIO

13.19. L'articolo 19 dell'allegato X dello Statuto dispone che, qualora per gli spostamenti di servizio all'interno del settore di attività non sia messa a disposizione una vettura di servizio, il funzionario riceve, per l'uso del veicolo personale, un'indennità chilometrica, il cui importo è fissato dall'Autorità che ha il potere di nomina (AIPN).

13.20. Nonostante i lavori intrapresi dal 1988 per elaborare le norme di applicazione della precitata disposizione, non è stato compiuto alcun progresso concreto. Tuttavia, l'istituzione di un'indennità chilometrica o, all'occorrenza, di criteri vincolanti per quanto concerne l'uso delle vetture di servizio consentirebbe di:

a) esaminare le possibilità di ridurre il parco automobili, attualmente costituito da 500 vetture, rimasto quasi immutato dall'entrata in vigore dell'allegato X dello statuto. Pur essendo consapevole della situazione particolare dei paesi ACP, la Corte osserva tuttavia che in talune delegazioni il numero di automobili pare decisamente troppo elevato rispetto al numero di agenti che esercitano funzioni operative e ai mezzi di trasporto in loco;

b) ammortizzare il costo del trasporto, verso la nuova sede di servizio, delle auto personali degli agenti trasferiti alla delegazione, imputato al bilancio comunitario e

c) di ridurre il numero di ore di lavoro straordinario degli autisti.

GESTIONE DEI CONGEDI ANNUALI

13.21. Il regime speciale relativo ai congedi degli agenti in servizio presso una delegazione, esposto all'allegato X dello Statuto, prevede 60 giorni di calendario di congedo annuale, di cui 20 possono essere riportati automaticamente all'esercizio successivo. Un riporto superiore deve essere giustificato da esigenze di servizio che non consentono di usufruire di tutti i giorni di congedo nel corso dell'anno civile.

13.22. La gestione dei congedi è stata decentrata nel 1992, ma la fissazione dei diritti spetta sempre alla sede. Le delegazioni devono inviare alla sede centrale, una volta all'anno, la situazione dei congedi. Circa un terzo delle delegazioni non hanno trasmesso gli estratti dei congedi per il 1994. A questo proposito, va però rilevato che la sorveglianza della gestione locale da parte della sede non è ancora molto sviluppata. Essa viene esercitata manualmente, man mano che le delegazioni trasmettono le informazioni.

13.23. Per quanto concerne questo aspetto, la direzione «Gestione del servizio esterno» dovrebbe, ai fini di una gestione efficace, dotarsi al più presto di un programma informatico adeguato che consenta, in particolare, la sorveglianza della pianificazione e della fruizione dei congedi nell'ambito delle delegazioni.

13.24. Per quanto riguarda i riporti di congedo dell'esercizio 1993 all'esercizio 1994, 255 agenti hanno beneficiato di un riporto di oltre 20 giorni, per un totale di 11 029 giorni, vale a dire 6 000 giorni oltre il riporto automatico. Per quanto concerne le domande di riporto al 1995, la situazione è la seguente: 271 agenti hanno presentato una domanda di riporto di oltre 20 giorni, per un totale di 12 650 giorni, ovvero più di 7 200 giorni oltre il riporto automatico.

13.25. Una nota del 29 novembre 1994 sulla gestione dei congedi, che fissa le modalità di applicazione della circolare amministrativa n. 26 bis del 6 novembre 1991 relativa al decentramento della gestione del fascicolo «congedi», prevede orientamenti volti a ridurre il numero di giorni di congedo riportati.

13.26. Sin dall'inizio sono stati accumulati notevoli ritardi. Infatti, benché fosse stato chiesto alle delegazioni di presentare, entro il 31 dicembre 1994, la rispettiva pianificazione dei congedi per l'anno successivo, all'inizio del febbraio 1995, 45 delegazioni non avevano ancora risposto all'istruzione in causa, e solo verso la metà del mese di marzo erano disponibili tutte le pianificazioni richieste.

13.27. Ora, una riduzione graduale dei giorni di congedo riportati può essere conseguita solo se viene posta in atto una pianificazione efficace sin dall'inizio dell'anno, consentendo in tal modo l'autorizzazione del riporto dei giorni di congedo che superano il riporto automatico.

ALLOGGI

13.28. La Commissione mette a disposizione dei funzionari del suo servizio esterno un alloggio ammobiliato che sono tenuti ad occupare e le cui spese di affitto e di arredamento sono sostenute dalla Commissione. La circolare amministrativa n. 7 del 1988 prevede la stipulazione obbligatoria, tra la Commissione, rappresentata dal capo delegazione o dal suo delegato, e il funzionario che beneficia di un alloggio gratuito, di una convenzione che fissi le modalità di occupazione dell'immobile messo a disposizione.

13.29. Nonostante le istruzioni molto chiare fornite dalla sede, nel mese di febbraio 1995, solo 21 delle 112 delegazioni che gestivano degli alloggi per conto della Commissione avevano trasmesso alla Direzione incaricata della gestione del servizio esterno tutte le convenzioni relative agli alloggi da esse gestiti; 30 delegazioni vi avevano provveduto per una parte più o meno importante di alloggi e 61 non avevano trasmesso alcuna convenzione.

13.30. Risulta pertanto indispensabile un richiamo all'osservanza delle disposizioni in vigore, affinché i capi delegazione e i loro delegati siano indotti ad assolvere gli obblighi che ad essi incombono.

Irregolarità

13.31. In materia di alloggio sono state riscontrate alcune irregolarità presso una delegazione dell'Asia sud-orientale, nella quale le esigenze personali di taluni agenti hanno indotto i responsabili locali a non rispettare i limiti dei bisogni ammissibili.

13.32. Ad esempio, la pratica concernente l'autorizzazione di affitto di una casa per un funzionario assunto da poco tempo, proposta all'ordinatore per l'autorizzazione preventiva, è stata ritirata, nel corso della procedura presso la sede, mediante una nota del capo delegazione, con la motivazione che l'immobile non era più disponibile, senza però che ne fossero addotte le prove. Dopo soli due mesi, è stato presentato un nuovo fascicolo in cui si proponeva l'affitto di un'altra casa, questa volta con la firma del capo delegazione aggiunto e alcuni schizzi della pianta, benché, trattandosi di una costruzione nuova, proposta sul mercato per la prima volta, fossero disponibili le planimetrie originali. Le piante e il fascicolo preparato per le esigenze dell'ordinatore e della Commissione consultiva per gli acquisti e i contratti (CCAC) indicavano una superficie utile pari a solo il 40 % circa della superficie utile constatata in occasione della visita in loco e confermata da un'indagine successiva condotta dai servizi della Commissione, vale a dire 460 m2.

13.33. La Commissione dovrebbe dare un seguito appropriato a questo caso, esaminando le responsabilità a tutti i livelli.

CONCLUSIONE

13.34. In seguito al decentramento, specie nei settori della gestione degli inventari, degli immmobili e degli agenti locali, derivante in particolare dalla modifica del regolamento finanziario nel 1990 (articoli 121-123) e del regolamento della Commissione del 1993, che stabilisce le modalità di esecuzione di alcune disposizioni del suddetto regolamento finanziario, ampi settori di competenze gestionali sono passati dall'amministrazione centrale della sede alle delegazioni.

13.35. Sono necessari sforzi maggiori in materia di formazione e di informazione per sensibilizzare il più possibile sia i capi delegazione e i loro delegati, sia gli assistenti amministrativi, riguardo alle nuove responsabilità che ad essi incombono.

13.36. Inoltre, le modalità di controllo, specie in loco, applicate dai servizi e dalle direzioni generali interessati non sembrano più adeguate, in tutti i casi, alle nuove situazioni generate dal decentramento (si consideri in particolare la tenuta degli inventari e l'inquadramento degli agenti locali).

13.37. Infine, la direzione «Gestione del servizio esterno» dovrebbe dare la priorità all'adozione dei regolamenti mancanti intesi a completare l'applicazione dello statuto, specie per quanto riguarda gli agenti locali e l'utilizzazione delle vetture di servizio.

Gestione finanziaria e amministrativa del patrimonio (escluso il settore della ricerca)

INTRODUZIONE

13.38. In base alle informazioni disponibili al 31 dicembre 1994, è stato eseguito un controllo del valore del patrimonio mobiliare e immobiliare della Commissione. L'indagine ha riguardato dei beni per un valore di circa 445 Mio ECU, detenuti a Bruxelles e a Lussemburgo, nonché negli uffici della Comunità e delle delegazioni all'esterno della Comunità.

13.39. Si tratta di immobili di proprietà (146,1 Mio ECU), di veicoli (11,2 Mio ECU), di materiale informatico (151,5 Mio ECU) e di altri beni mobili (136,4 Mio ECU). In totale, i beni mobili sono circa 450 000.

OSSERVAZIONI SUL VALORE DEL PATRIMONIO

Immobili

Bruxelles

13.40. Benché la Commissione abbia modificato la presentazione del bilancio finanziario introducendo la voce «immobilizzazioni in corso», il valore esatto dei beni in causa ammonta a 18,8 Mio ECU (invece di 12,1 Mio ECU). Alcune informazioni provenienti dalla CECA, e non adeguate ai bisogni, sono state mal interpretate. La Commissione avrebbe dovuto cercare nei propri conti le informazioni necessarie per una corretta contabilizzazione.

13.41. La Commissione doveva menzionare nei suoi stati finanziari la stipulazione di contratti di enfiteusi che conferiscono un diritto reale sugli immobili a Bruxelles per periodi di almeno 27 anni.

Nei paesi terzi

13.42. Il valore del patrimonio immobiliare situato fuori della Comunità è particolarmente difficile da stabilire. In alcuni paesi il mercato è soggetto a notevoli fluttuazioni. La mancanza di documenti giustificativi pertinenti (titoli di proprietà, documenti contabili, ecc.), la non considerazione dei lavori di sistemazione che hanno contribuito ad aumentare il valore e i metodi contabili poco trasparenti non consentono di stabilire facilmente il valore del patrimonio in causa.

Beni mobili a Bruxelles e a Lussemburgo

Impossibilità di dichiarare attendibili i valori comunicati

13.43. Una parte importante dei controlli ha interessato il valore dei beni mobili iscritti nell'inventario. La verifica stessa dell'importo trasmesso dalla Commissione è risultata difficile a causa della costante evoluzione dei dati che figurano nel sistema informatico di gestione dei beni (SYSBIEN), lo strumento gestionale utilizzato per espletarla. Questo sistema non era stato concepito in un modo che consentisse di utilizzarlo veramente per produrre gli stati finanziari. Il metodo utilizzato per stabilire il valore dei beni mobili non è stato concepito per eliminare i beni il cui valore era inferiore alle quattro soglie di iscrizione previste dal regolamento finanziario.

13.44. Il regolamento finanziario prevede che sia specificata la collocazione di ogni bene acquistato. A tal fine, il sistema SYSBIEN chiede che vengano forniti quattro dati: la città, l'edificio, il piano e l'ufficio. Per quanto riguarda circa 65 700 beni, per un valore di 91,6 Mio ECU, almeno uno di questi dati è mancante. Le implicazioni variano a seconda della natura dell'informazione omessa.

13.45. In circa 700 casi, che rappresentano un importo di 5,4 Mio ECU e riguardano principalmente attrezzature scientifiche per il controllo di sicurezza dell'Euratom, non è stato fornito nessuno dei quattro elementi. È poco probabile che queste attrezzature si trovino nelle sedi di attività abituali della Commissione. La verifica della loro esistenza fisica pone problemi particolari.

13.46. Per circa 11 200 beni, del valore totale di 6,5 Mio ECU, il nome della città è stato indicato ma manca il secondo elemento di identificazione più importante: il nome dell'edificio.

13.47. Negli altri 53 800 casi, le informazioni sono incomplete perché mancano le indicazioni relative al piano e all'ubicazione al piano (ufficio o parte comune). Ogni imprecisione a questo proposito rende più complesso il controllo d'inventario. Il raffronto tra i dati d'inventario e il materiale esistente può risultare impossibile da realizzare se le informazioni che consentono di situare il bene da controllare non sono disponibili.

13.48. In base ai dati iscritti nel sistema SYSBIEN, circa 27 800 beni, per un valore di 15,6 Mio ECU, si trovavano al 1° dicembre 1994 nell'edificio Berlaymont a Bruxelles, benché quest'ultimo fosse stato evacuato completamente nel 1991. Questa situazione si ripresenta per circa altri 5 000 beni, del valore di 4,3 Mio ECU, sempre inventoriati in tre edifici recentemente evacuati e per circa 20 000 beni, pari a 5 Mio ECU, ufficialmente ubicati nel deposito di Zaventem.

13.49. L'analisi della codificazione impiegata per localizzare i beni ha posto in evidenza che, nel complesso, per circa 83 000 articoli, del valore di circa 41,6 Mio ECU, i dati forniti sono talmente insufficienti da non consentire in pratica di ritrovarli.

13.50. È assolutamente necessario aggiornare in modo regolare e affidabile l'inventario di tutti i beni. Solo i beni del settore informatico (151,5 Mio ECU) hanno formato oggetto, negli ultimi anni, di un'attenta sorveglianza. Per queste attrezzature, la Commissione potrebbe disporre nel corso del 1995 di dati più attendibili e soprattutto controllabili.

13.51. Per gli altri beni, la Commissione non ha seguito questa procedura dalla fine degli anni 70. A causa dell'evacuazione dell'edificio Berlaymont e dei continui traslochi tra i circa 60 edifici occupati dalla Commissione a Bruxelles, si è perso il controllo della situazione. Su questa parte del patrimonio, il cui valore comunicato è di 136,4 Mio ECU, non può essere espresso alcun giudizio.

13.52. Un caso particolare è quello del parco automobili a Bruxelles. L'inventario non è tenuto secondo le norme abituali (con la registrazione nel sistema del valore dei beni) e la sorveglianza è insufficiente.

Inventari fuori Comunità

13.53. Gli inventari dei beni detenuti nelle delegazioni fuori della Comunità presentano sempre gli stessi problemi che la Corte continua a denunciare dal 1979 nelle sue relazioni annuali (). Tutto ciò, a prescindere dalla struttura di gestione [un tempo costituita dall'AEC, poi dall'Amministrazione delle delegazioni e degli uffici (DAD) e oggi dalla DG 1AE] e nonostante il completamento di un processo di informatizzazione che semplifica notevolmente la sorveglianza.

13.54. In nessuna fase del processo di trasmissione che inizia dalle delegazioni per arrivare al contabile della Commissione, sono state espletate le verifiche necessarie. Nel caso del Niger, tra l'importo che figura nello stato trasmesso al contabile dalla DG IA e la sua giustificazione a mezzo dell'elenco di inventario vi è una differenza di circa 0,8 Mio ECU. Nell'inventario della delegazione in Costa d'Avorio un mobile figura con il valore di 532 074 ECU. In Nigeria, gli stessi beni sono ripresi tre volte per quanto riguarda il numero e due per il valore; inoltre, il valore di un veicolo è dieci volte superiore a quello di altri veicoli di tipo simile. Per molte delegazioni, la valorizzazione in ECU non è stata in molti casi effettuata e i beni figurano con un valore nullo.

Ufficio delle pubblicazioni

13.55. Il valore delle scorte detenute dall'Ufficio delle pubblicazioni sono iscritte in un bilancio finanziario distinto. Secondo il regolamento finanziario e i principi contabili comunemente accettati, i valori immobilizzati acquisiti con stanziamenti specifici dell'Ufficio delle pubblicazioni dovrebbero figurare nel bilancio finanziario specifico di quest'ultimo.

FATTORI ESPLICATIVI

13.56. I fattori sotto esposti spiegano come la Commissione non possa comunicare un valore attendibile del proprio patrimonio.

Il ruolo del contabile

13.57. Il contabile non ha alcun controllo sugli elementi ricevuti: non può né accertarne la veridicità, né sapere esattamente come sono stati stabiliti. Deve adoperarsi ulteriormente per raccogliere la documentazione necessaria che gli consenta di capire le modalità di calcolo delle cifre in questione e verificare la conformità delle procedure al quadro regolamentare. Solo così potrà effettivamente esercitare le responsabilità assegnategli.

Quadro regolamentare

Principi contabili

13.58. La mancanza di affidabilità degli stati finanziari è dovuta anche all'insufficienza del quadro regolamentare. I principi contabili utilizzati derivano da un semplice progetto che risale al 1986, il cui testo non è ripreso nelle istruzioni contabili e di bilancio di cui dispongono abitualmente i servizi della Commissione.

13.59. La Commissione e le altre istituzioni necessitano, per le loro esigenze gestionali, di norme più precise e più attuali in vista della compilazione, in condizioni soddisfacenti, del bilancio consolidato.

13.60. Sarebbe opportuno distinguere tra ciò che rientra nella valorizzazione del patrimonio per la preparazione degli stati finanziari e ciò che riguarda la conservazione o la gestione razionale dei beni necessari al funzionamento dei servizi.

Tenuta dell'inventario

13.61. A decorrere dal 1° gennaio 1994, la Commissione deve registrare in un inventario (in cui figuri il numero e il valore) qualsiasi bene mobile il cui valore superi una certa soglia (350 ECU). Nelle norme che disciplinano la tenuta di inventari non si è tenuto conto delle conseguenze dell'adozione di una soglia ormai stabilita in 350 ECU. Il regolamento del 1969 in virtù del quale vengono applicate è completamente superato e deve essere rielaborato. In particolare, esso non tiene conto della gestione informatizzata introdotta nel 1985.

13.62. Questo importo di 350 ECU implica l'esclusione dal bilancio finanziario di molti beni, ma comporta una diminuzione marginale del valore che figura nei conti. Nel 1994, la percentuale dei beni obbligatoriamente inclusi nell'inventario passa dal 99,7 % al 91,7 % in termini di valore e dal 91,8 % al 39,6 % nel numero. È per esigenze di gestione che la Commissione ha continuato ad iscrivere nel proprio inventario beni di valore inferiore alla soglia.

13.63. Nella sua concezione attuale, il regolamento finanziario non impone alla Commissione di contrarre assicurazioni e di disporre di stime realistiche del valore del proprio patrimonio per assicurare una copertura appropriata.

13.64. Nessuna disposizione consente di stabilire con precisione chi assuma la responsabilità della conservazione del patrimonio. È prevista solo la responsabilità degli ordinatori, dei controllori finanziari e dei contabili e solo in rapporto alla conservazione dei fondi e dei valori. Dopo l'acquisto dei beni, gli ordinatori non dispongono di istruzioni chiare per quanto concerne le loro responsabilità riguardo a tali beni e le modalità di cessione interna.

13.65. Questo quadro normativo non è stato adattato per rispondere alle necessità attuali. Molti beni mobili non sono più acquistati bensì affittati. Le informazioni contenute nelle note del bilancio finanziario sono frammentate e non danno un'immagine completa delle spese sostenute. In taluni casi, l'affitto del bene può essere accompagnato da un'opzione di acquisto che potrebbe condurre la Commissione a divenirne proprietaria. La Commissione dovrebbe migliorare i propri strumenti di sorveglianza dei beni affittati per consentire, in modo agevole, un raffronto con la contabilità.

13.66. S'impone inoltre la sorveglianza dei programmi informatici per tener conto dell'evoluzione delle condizioni della loro distribuzione e della retribuzione degli editori. La loro valorizzazione consentirebbe inoltre alla Commissione di applicare la 4a direttiva del Consiglio del 25 luglio 1978, che prescrive l'iscrizione di una licenza come immobilizzazione immateriale se essa è stata acquisita a titolo oneroso. Questa direttiva contiene inoltre disposizioni relative all'ammortamento dei beni. La questione dovrebbe essere esaminata anche perché l'aumento della soglia di iscrizione porta a mantenere dei beni ormai privi di valore commerciale, mentre altri beni di valore non trascurabile non vi figurano più.

13.67. Le disposizioni relative alla valorizzazione delle scorte richiederebbero una revisione completa.

13.68. In considerazione di quanto precede, la Corte ritiene che la Commissione dovrebbe avviare un processo di revisione del proprio regolamento finanziario per renderlo conforme ai bisogni e alle norme contabili attuali.

Il bilancio e la sua esecuzione

13.69. La nomenclatura di bilancio impiegata e l'esecuzione del bilancio presentano delle lacune che ostacolano una buona sorveglianza del patrimonio della Commissione. A priori, solo dei pagamenti eseguiti su un numero limitato di linee di bilancio dovrebbero condurre ad acquisti di beni. Per i beni di uno stesso tipo, sarebbe auspicabile utilizzare una sola linea di bilancio. In realtà ciò non avviene. A causa della struttura stessa del bilancio, prevista dal regolamento finanziario, le imputazioni per natura e per destinazione sono mescolate.

13.70. L'acquisto dei beni nel campo dell'informatica illustra chiaramente questa situazione. Per controllare i volumi impegnati, è stata posta in essere una procedura di siglatura tramite parafa degli impegni relativi alle azioni in campo informatico. Questa procedura non garantisce un'esaustività assoluta.

13.71. In una struttura in cui la responsabilità dell'esecuzione del bilancio incombe a diversi attori, la stessa nomenclatura di bilancio rende difficile l'applicazione di procedure che garantiscano un'iscrizione completa e precisa dei beni nell'inventario, per non parlare di una gestione di bilancio poco trasparente.

Risorse umane impiegate

13.72. A Bruxelles, per gestire l'intero inventario, la Commissione ha istituito una cellula composta di soli quattro funzionari, uno di categoria B, due di categoria C e uno di categoria D. Essa è assistita da un esperto di informatica che dedica a tale funzione un terzo del proprio tempo.

I sistemi di gestione

Il sistema ufficiale di tenuta dell'inventario (SYSBIEN)

13.73. L'acquisizione dei dati contenuti in SYSBIEN deve essere resa più affidabile espletando realmente i controlli di coerenza previsti nel sistema; in questo modo si eviterebbe, ad esempio, l'iscrizione di 68 poltrone per un importo di 19,6 Mio ECU. Il ricorso a talune tecniche moderne di identificazione dei beni (ad esempio, il codice a barre) è un modo per eliminare di fatto alcuni di questi errori di acquisizione. La possibilità di creare registri che garantiscano la coerenza e l'omogeneità delle registrazioni non è stata sufficientemente sfruttata. In mancanza di un adeguamento della regolamentazione vigente, il sistema contiene un numero elevato di dati vecchi o ormai inutili.

13.74. Alcuni errori rilevati nei dati pongono degli interrogativi riguardo al funzionamento stesso del sistema SYSBIEN. Si raccomanda pertanto un controllo del sistema che comprenda tutti gli aspetti del funzionamento di SYSBIEN, al fine di garantirne l'affidabilità.

Gestione amministrativa delle attrezzature informatiche

13.75. Le attrezzature informatiche sono sottoposte ad una gestione amministrativa specifica. I dati disponibili non possono tuttavia servire, perlomeno direttamente, alla preparazione degli stati finanziari, perché il prezzo d'acquisto non vi figura. La direzione informatica non ha alcun bisogno di questo tipo di dato. La responsabilità della tenuta dell'inventario rimane affidata ad un'entità unica e centrale (la DG IX), alla quale spetta il compito di comunicare il valore da iscrivere nel bilancio finanziario.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 395Y1114(01).11

13.76. Malgrado qualche lacuna, la base centrale delle attrezzature informatiche costituisce uno strumento interessante per il riordinamento degli inventari della Commissione. La procedura seguita, basata sulla decentralizzazione a cui si accompagna il coordinamento, la specializzazione per tipo specifico di beni e la verifica annuale del materiale esistente, deve servire da modello.

Il sistema contabile SINCOM

13.77. Il sistema contabile SINCOM non è adatto per garantire l'iscrizione di un bene nell'inventario a causa delle condizioni di concessione dei visti elettronici. Esso non obbliga a verificare la corretta applicazione del regolamento finanziario che impone la registrazione nell'inventario prima che possa essere eseguito il pagamento.

13.78. Si è tentato di procedere ad un raffronto tra i dati contabili che figurano nel sistema SINCOM e i valori di inventario. I risultati non sono stati convincenti a causa del carattere opaco e troppo globale delle scritture contabili e della molteplicità delle linee di bilancio impiegate per gli acquisti.

13.79. Non è possibile tracciare sistematicamente una pista di controllo («audit trail»). È impossibile oggi, in pratica, tentare un raffronto fra le spese di bilancio di un esercizio e l'aumento lordo del valore del patrimonio della Commissione nel corso di quest'ultimo.

Approccio globale e coordinato dei bisogni di gestione

13.80. Gli strumenti di gestione non si inseriscono in una prospettiva più globale intesa a soddisfare i bisogni della Commissione nel suo insieme. Nella maggior parte dei casi, essi sono concepiti per rispondere unicamente ai bisogni dei loro utilizzatori diretti e riprendono in parte le stesse informazioni. Occorre eliminare gli attuali sprechi di risorse, che possono essere evitati attraverso una migliore gestione dell'informazione. I dati che devono figurare contemporaneamente in SYSBIEN e nella base centrale di attrezzature informatiche vengono ancora introdotti manualmente e separatamente. Ogni anno, questa doppia acquisizione riguarda circa 10 000 beni.

13.81. La situazione degli inventari generata dal modo in cui SYSBIEN è stato gestito, l'esistenza di diversi strumenti, talvolta non funzionanti, l'acquisto di un nuovo software contabile (progetto SINCOM 2), i vari progetti più o meno avanzati in materia di gestione di beni, nonché la difficoltà di comunicazione tra i sistemi richiedono una reazione rapida. È necessario uno schema orientativo che conduca all'adozione di una strategia e alla determinazione, tra le varie opzioni possibili, di una procedura per la sorveglianza dei beni.

13.82. Per quanto riguarda gli strumenti da porre in atto, o la Commissione si dota di un enorme sistema integrato che risponda a tutti i bisogni, fondendo tra loro tutti i sistemi attualmente esistenti, oppure si affida a sistemi autonomi che sincronizzano un flusso regolare delle informazioni. In entrambi i casi, sono indispensabili uno studio approfondito dei bisogni in materia di informazione e una definizione precisa delle funzionalità necessarie. Infine, è necessario disporre di sistemi sufficientemente rigorosi per le elaborazioni di natura contabile.

13.83. La sorveglianza decentralizzata delle attrezzature informatiche potrebbe essere estesa a tutti i beni. La futura organizzazione sarebbe fondata sul principio di responsabilizzazione delle direzioni generali, nelle quali un'entità incaricata del coordinamento troverebbe punti di appoggio o dei collegamenti.

13.84. Un simile cambiamento di concezione presuppone che sia prima disponibile un inventario attendibile. Le direzioni generali rileverebbero una situazione risanata. Mantenerla in uno stato soddisfacente sarebbe utile nel loro stesso interesse. Al processo di risanamento deve contribuire anche il controllo finanziario.

RIPERCUSSIONI FINANZIARIE

13.85. La perdita di controllo delle informazioni relative all'inventario, specie riguardo alla localizzazione dei beni, ha ripercussioni sul piano finanziario. Il riordinamento dell'inventario darà luogo, inevitabilmente, ad un onere eccezionale per il bilancio.

13.86. Va inoltre rilevato lo spreco delle risorse costituito dalla doppia acquisizione delle informazioni, dall'esistenza di sistemi indipendenti e parzialmente ridondanti, nonché dalla mancanza di basi appropriate per la gestione dei beni mobili.

13.87. Una migliore sorveglianza del parco automobili eviterebbe qualsiasi dubbio sul pagamento superfluo di premi di assicurazione e qualsiasi rischio di omissione di copertura.

13.88. Considerate le statistiche elaborate, l'Ufficio di sicurezza della Commissione conclude che il furto non incide in modo significativo sul patrimonio dell'istituzione. A questo proposito, una simile conclusione potrebbe essere condivisa solo:

a) se dei controlli fisici di inventario venissero eseguiti regolarmente e anche al di là della semplice osservanza del regolamento finanziario,

b) se fosse certo che le sparizioni di oggetti venissero sistematicamente dichiarate,

c) se l'Ufficio di sicurezza fosse sempre in grado di indagare rapidamente sulla sparizione dei beni e

d) se il danno finanziario potesse essere effettivamente quantificato.

CONCLUSIONE

13.89. In totale, circa 450 Mio ECU sono stati iscritti dalla Commissione nel bilancio che presenta la situazione al 31 dicembre 1994 per quanto riguarda i valori immobilizzati che hanno formato oggetto di un esame. Dopo aver studiato i diversi elementi che compongono questo importo, è lecito concludere che solo per il patrimonio immobiliare a Bruxelles (circa 120 Mio ECU) è stato possibile stabilire cifre attendibili. Per il resto, gli importi indicati nel bilancio finanziario non rispecchiano fedelmente la situazione patrimoniale della Commissione a questa data.

RISPOSTE DELLA COMMISSIONE

AGENTI LOCALI

Regolamentazioni relative alle condizioni di impiego degli agenti locali

13.8. La Commissione prevede che le diverse fasi per l'adozione delle regolamentazioni locali potranno giungere a buon fine entro la fine del 1995.

Regime particolare del personale amministrativo e tecnico di talune delegazioni

13.12 13.13. La Commissione conferma che sta studiando l'attuazione di disposizioni adeguate al personale locale amministrativo e tecnico di origine comunitaria secondo gli orientamenti descritti dalla Corte dei conti.

Determinazione dello scatto al momento dell'inquadramento iniziale e dei reinquadramenti successivi nel corso della carriera

13.16. La Commissione riconosce che la percentuale di errori constatata per quanto riguarda la determinazione dell'inquadramento degli agenti locali è elevata. Essa ha quindi preso, in particolare su richiesta del controllore finanziario, le misure seguenti onde evitare una centralizzazione amministrativa eccessiva:

- all'assunzione di un agente, i dati personali che possono determinare l'inquadramento debbono essere registrati dal responsabile amministrativo della delegazione e certificati conformi. Essi sono inviati alla sede sotto forma di un formulario ormai standardizzato,

- il progetto di contratto-tipo di lavoro, compreso il progetto d'inquadramento, è inviato alla sede per fax con la garanzia che i diplomi e attestati del candidato sono stati verificati,

- se non giungono commenti della sede entro cinque giorni lavorativi, il contratto può essere stipulato localmente. Tuttavia i contratti sono soggetti alle verifiche esercitate dal Controllo finanziario.

INVENTARI PERMANENTI DEI BENI MOBILI

13.17. Nel giugno 1995, 118 delegazioni hanno inviato i loro inventari alla sede. Gli inventari formano oggetto attualmente di una verifica particolareggiata, poiché la direzione I A.E ha incaricato del controllo un funzionario dell'unità I A.E.3 (cfr. punto 13.55).

13.18. a) La Commissione desidera, per ragioni di controllo e di assicurazione, mantenere nei suoi inventari relativi alle delegazioni nei paesi terzi l'integralità dei beni mobili e immobili indipendentemente dal loro valore, anche se inferiore alla soglia regolamentare di 350 ECU. Onde adattare i loro importi per la determinazione corretta dei valori patrimoniali ripresi nel bilancio, come previsto dal regolamento finanziario, dovranno essere realizzati alcuni adeguamenti del programma informatico. I servizi responsabili stanno discutendo per identificare le modifiche da apportare al programma esistente. Una riorganizzazione del programma può essere prevista nell'ultimo semestre 1995.

b) Le procedure di radiazione formano oggetto di una valutazione generale per tutti i beni mobiliari della Commissione, compresi quelli nei paesi terzi. Onde dar seguito alle altre osservazioni della Corte su questo punto, tutti gli incaricati di missione della direzione I A.E devono prevedere, per ogni missione presso una delegazione, un esame sul posto della situazione degli inventari e del controllo delle procedure di radiazione. Inoltre, il Controllo finanziario, nei controlli sul posto, verifica sistematicamente gli inventari.

c) Per evitare un aggiornamento permanente e costante degli inventari, la Commissione ha previsto che gli inventari inviati alla sede siano determinati a livello di ogni immobile. Gli spostamenti di beni mobili inventoriati in seno allo stesso immobile non modificano l'inventario totale dell'immobile, né il valore del patrimonio globale della Commissione.

INDENNITÀ CHILOMETRICA, VETTURE DI SERVIZIO E ORE DI LAVORO STRAORDINARIO

13.20. La Commissione si è fissata quale obiettivo di precisare le norme di applicazione in questo entro la fine del 1995. Essa desidera tuttavia far notare che, come per numerose missioni diplomatiche, la consistenza del parco automobili è determinata dal tipo di attività di ogni delegazione e dai compiti affidati non soltanto ai funzionari ma anche a taluni agenti locali.

a) Nei paesi in via di sviluppo il numero di autovetture di servizio è molto ridotto.

L'attuale impostazione della Commissione prevede soltanto, nella maggioranza dei paesi ACP, un numero di vetture pari al numero dei funzionari, più un fuoristrada in vista delle difficoltà di trasporto e del numero abbastanza elevato delle missioni e dei luoghi delle missioni situati nella boscaglia fuori dalle strade internazionali. Inoltre, si devono considerare le difficoltà di riparazione, incluse quelle dell'invio dei pezzi di ricambio.

c) Si daranno istruzioni alle delegazioni perché riesaminino il numero di ore di lavoro straordinario degli autisti per accertarne la necessità.

GESTIONE DEI CONGEDI ANNUALI

13.23. Il programma informatico relativo alla fissazione dei diritti al congedo è ormai in pieno funzionamento. Il programma relativo al controllo della pianificazione dei congedi e delle autorizzazioni al congedo è atteso per la fine dell'anno.

13.26. All'inizio del maggio 1995, la sede aveva approvato il 93 % della pianificazione dei congedi. Contrariamente agli anni precedenti la pianificazione prevede che i funzionari esauriscano tutti i loro diritti al congedo annuale durante l'anno. Questa misura vuole in particolare limitare i giorni di congedo riportati conformemente alle raccomandazioni della Corte.

Inoltre, nel quadro dell'esercizio 1995 relativo alla rotazione dei funzionari in delegazione, ci si occuperà in particolare della situazione in materia di diritti al congedo annuale per evitare che i funzionari non inizino la loro attività presso la nuova destinazione con un saldo eccessivo di tali diritti. Infine, le domande di autorizzazione di riporti di giorni di congedo all'esercizio 1996 saranno esaminate in modo rigoroso secondo le disposizioni della nota del 29 novembre 1994 sulla gestione dei congedi.

ALLOGGI

13.28 13.30. Il richiamo all'osservanza delle disposizioni in vigore suggerito dalla Corte è stato lanciato il 4 luglio 1994. L'invio dei contratti conclusi fra il funzionario che occupa l'alloggio e la Commissione è effettivamente diventato più sistematico. A metà giugno 1995 ha potuto essere regolarizzato il 70 % delle pratiche. E si continuerà a impegnarsi in questo senso.

Inoltre, ogni contratto d'affitto è ormai subordinato alla stipula di una convenzione di occupazione del bene fra il funzionario e la Commissione.

Irregolarità

13.31 13.33. La direzione I A.E. ha aperto, in seguito a una missione sul posto, una pratica che è stata trasmessa ai servizi responsabili per un esame in vista di una procedura amministrativa, che nel frattempo è stata avviata.

Inoltre, la direzione I. A.E. ha fissato, nel marzo 1994, gli orientamenti generali in materia di alloggio dei funzionari delle delegazioni nei paesi terzi. Inoltre, le procedure di esame e di decisione di nuovi affitti sono state riesaminate e semplificate, in particolare per accelerare il processo di decisione (decisione che modifica le procedure CCAM adottate dalla Commissione l'11 novembre 1994).

CONCLUSIONE

13.35. La Commissione continua a impegnarsi per quanto riguarda la formazione e l'informazione a livello dei capi di delegazione e a livello degli assistenti amministrativi. Per il 1995 sono previste una riunione dei capi di delegazione, un corso di formazione per funzionari della sede che si preparano a occupare un posto in delegazione e corsi di formazione continuata per i funzionari assegnati a una delegazione.

13.36. La Commissione riconosce che il decentramento implica una nuova impostazione delle modalità di controllo che dovrà orientarsi maggiormente verso un controllo a posteriori sulla base di regole di gestione note e aggiornate regolarmente.

13.37. La Commissione ha quale obiettivo di concludere la messa in opera delle regolamentazioni locali degli agenti locali alla fine del 1995. Nel frattempo, è stata redatta nel marzo 1995 una «Guida amministrativa» di carattere pratico per spiegare in modo dettagliato le disposizioni regolamentari.

Per l'uso delle vetture di servizio è previsto per la fine del 1995 un rimaneggiamento delle istruzioni.

Gestione finanziaria e amministrativa del patrimonio (escluso il settore della ricerca)

OSSERVAZIONI SUL VALORE DEL PATRIMONIO

Immobili

Bruxelles

13.40. Gli errori citati dalla Corte risultano dal fatto che le procedure attuali che permettono di stabilire la situazione patrimoniale della Commissione si basano esclusivamente su un censimento dei dati extracontabili. La ripetizione di tali errori, che non risultano da una cattiva interpretazione ma da problemi di trasmissione di dati, dovrebbe poter essere evitata con la messa a punto del nuovo sistema SINCOM 2.

13.41. Alla luce dei principi contabili generalmente ammessi dalle norme contabili internazionali, la Commissione vedrà come riprendere nei suoi stati finanziari i contratti di enfiteusi.

Nei paesi terzi

13.42. La Commissione condivide l'opinione della Corte secondo la quale il mercato subisce importanti fluttuazioni in determinati paesi. Le note esplicative relative al bilancio finanziario (pag. 693) dicono che i terreni e gli immobili dove si trovano le delegazioni hanno formato oggetto di una rivalutazione con riferimento al prezzo del mercato. Le valutazioni sono state effettuate da esperti indipendenti e gli importi corrispondenti sono stati ripresi nel bilancio al 31 dicembre 1994. Gli immobili ripresi dopo il 1992 figurano nel bilancio per il valore d'acquisto.

Beni mobili a Bruxelles e a Lussemburgo

Impossibilità di dichiarare attendibili i valori comunicati

13.43. Se la finalità iniziale di Sysbien non era di produrre gli stati finanziari, la sua utilizzazione apre tuttavia la possibilità di realizzare tale operazione. L'eliminazione dei beni il cui valore è inferiore alla soglia di iscrizione prevista dalla regolamentazione finanziaria è stata realizzata, conformemente ai desideri della Corte, per il bilancio finale dell'esercizio 1994.

13.44 13.51. La Commissione ammette l'esistenza di problemi per quanto riguarda la localizzazione di una parte dei beni mobili costituenti il suo patrimonio. Tuttavia una parte sostanziale di queste difficoltà è legata all'evacuazione precipitata del Berlaymont, dovuta a ragioni di sicurezza e alla moltiplicazione dei traslochi dei servizi, conseguenza della moltiplicazione dei luoghi di lavoro. Tra i criteri considerati in Sysbien, le indicazioni dell'edificio e del piano sono le più importanti, le altre indicazioni (città e ufficio) sono utili, ma non indispensabili: da un lato, infatti, il nome dell'edificio rende superflua l'indicazione della città e dall'altro non è detto che tutti i beni mobili si trovino necessariamente in un solo ufficio (es.: fotocopiatrici e fax comuni a più servizi). La regolamentazione finanziaria non impone inoltre criteri di ubicazione particolari.

Pertanto, conscia dell'esistenza del problema, la Commissione ha intrapreso un'operazione che dovrebbe tradursi, tra il settembre 1995 e il febbraio 1996, in un inventario fisico generalizzato di tutti i 450 000 beni mobili, nonché in un rimodernamento delle tecniche di gestione dei beni, grazie, fra l'altro, all'introduzione sistematica di un sistema di etichette a codice a barre lette da lettore ottico. La Commissione sta dunque prendendo le misure necessarie per essere in grado di controllare la situazione nel 1996.

Un cocontraente è già stato scelto per realizzare l'operazione in seguito alla pubblicazione di un bando di gara.

13.52. Il parco automobili della sede della Commissione è controllato secondo norme specifiche (registrazione in un sistema informatico interno, attribuzione di un numero d'inventario legato all'esistenza di schede magnetiche di carburante).

La Commissione si impegnerà a inserire la gestione e il controllo del parco automobili nel sistema generale Sysbien.

Inventari fuori Comunità

13.54. Come indicato al punto 13.17, la direzione I A.E. ha designato un funzionario dell'unità I A.E.3 per seguire la tenuta degli inventari inviati dalle delegazioni per giungere a cifre e scritture più esatte. In seguito alle osservazioni della Corte le anomalie citate sono state corrette.

Ufficio delle pubblicazioni

13.55. La Commissione baderà all'iscrizione di questi beni nel bilancio dell'Ufficio.

FATTORI ESPLICATIVI

Il ruolo del contabile

13.57. È esatto, come lo sottolinea la Corte, che il contabile non dispone formalmente di alcun potere di controllo, né di alcuno strumento di coercizione, pur avendo l'obbligo di redigere il bilancio.

Sono tuttavia in corso delle azioni che hanno in particolare l'obiettivo di distinguere tra le responsabilità degli ordinatori e quelle del contabile. Tuttavia, il contabile si adopera per ottenere informazioni complete e certificate dagli ordinatori.

Quadro regolamentare

Principi contabili

13.58 13.60. È esatto che le istruzioni relative alla tenuta degli inventari e alla gestione delle scorte risalgono al 1986. Lavori sono attualmente in corso a livello di un gruppo interservizi per fissare delle norme interne adatte alle esigenze di una gestione coerente e ordinata e che distingue le responsabilità in materia di elaborazione di stati finanziari e la conservazione del patrimonio.

Tenuta dell'inventario

13.61 13.62. Le conseguenze dell'introduzione nella regolamentazione finanziaria di una nuova soglia di iscrizione nell'inventario hanno formato oggetto di discussioni a livello dei capi di amministrazione in una riunione del 18 maggio 1994, nel corso della quale questi ultimi si sono messi d'accordo sulle modalità di applicazione della nuova soglia.

Per il resto, nulla impedisce alle istituzioni, oltre alle disposizioni relative all'inventario finanziario, di organizzarsi su basi diverse per esigenze di gestione interna. A livello del bilancio al 31 dicembre, le soglie sono state applicate nel pieno rispetto delle disposizioni regolamentari in vigore all'acquisto dei beni.

13.63. La Commissione assicura i suoi immobili e il loro contenuto in modo da garantire la copertura del loro valore di sostituzione in caso di sinistro, valore calcolato a partire dal prezzo d'acquisto del bene.

13.64. Vedi risposta al punto 13.59.

13.65. La Commissione ritiene che i suoi mezzi di gestione per i beni informatici affittati siano sufficientemente efficaci. Essa esaminerà, per gli altri beni affittati, le possibilità di un miglioramento.

13.66 e 13.68. Il nuovo regolamento di inventario preciserà le disposizioni per l'immobilizzazione immateriale nonché per la messa a punto di norme relative all'ammortamento dei beni.

13.67. Le istruzioni interne del 1986 relative alla valorizzazione delle scorte saranno modificate per renderle conformi alle disposizioni della regolamentazione e alle norme contabili della quarta direttiva.

Il bilancio e la sua esecuzione

13.69 e 13.71. La molteplicità delle voci di imputazione del bilancio, anche per quanto riguarda i beni di uno stesso tipo, non costituisce in sé un problema quando le spese d'acquisto formano correttamente oggetto di un'imputazione per natura. La Commissione vigilerà tuttavia affinché alcuni acquisti di beni non siano realizzati, grazie a un'imputazione per destinazione, su linee di bilancio che non dovrebbero dar luogo a questo tipo di operazione.

I casi che danno la possibilità di acquistare beni al di fuori delle linee del titolo A2 e del titolo A5 (per i beni informatici) sono rari, noti e autorizzati dall'autorità di bilancio: si tratta per l'essenziale degli acquisti effettuati a partire dai mini-bilanci ancora autorizzati (ricerca e fondi strutturali) o a partire dal titolo A6 (che comprende tutte le spese dei servizi esterni).

Il problema nato dall'assenza di legame fra nomenclatura di bilancio e nomenclatura d'inventario dovrebbe trovare una soluzione in un prossimo futuro grazie alla messa a punto di SINCOM 2 (seconda versione del sistema informatizzato di contabilità) che comprende un modulo di gestione relativo alle immobilizzazioni.

Risorse umane impiegate

13.72. Un primo rafforzamento di personale del settore «inventario» è già stato effettuato sulla base di una ridistribuzione delle risorse interne nell'unità competente della direzione generale del personale e dell'amministrazione. La prossima adozione di regole di decentramento della gestione dovrebbe portare inoltre alla designazione di responsabili in ogni direzione generale.

I sistemi di gestione

Sistema ufficiale di tenuta dell'inventario (Sysbien)

13.73 13.74. Le critiche della Corte riguardano

- il funzionamento stesso di Sysbien;

- l'assenza di talune procedure di gestione finanziaria;

- la qualità dei dati;

- l'assenza di interfacce con altri sistemi di gestione del patrimonio.

La Corte propone di rendere effettivo il meccanismo di controllo della coerenza e raccomanda che sia effettuato un audit tecnico. Sulla base dei lavori preparatori elaborati dalla Corte, la Commissione ha già cominciato a realizzare di un audit tecnico di Sysbien. La relazione, che sarà disponibile nel luglio 1995, verrà messa a disposizione della Corte: essa contiene un piano di lavoro per il miglioramento del sistema, con un accento particolare sullo sviluppo dei meccanismi di controllo della coerenza dei dati onde migliorarne la qualità. Talune misure tecniche sono d'altronde già attuate (es.:identificatore, salvataggio dello schedario del bilancio).

In seguito alla definizione di un'architettura generale dei sistemi che operano nel settore della gestione dei beni (cfr. risposta ai punti 13.82-13.86), Sysbien sarà arricchito da dati che provvedono alle connessioni coi sistemi finanziari, restando inteso che la finalità principale del sistema resterà la gestione dell'inventario e dei beni.

Sistema contabile SINCOM

13.77 13.79. La Commissione riconosce che attualmente il sistema centrale di contabilità e Sysbien non permettono un ravvicinamento dei rispettivi dati.

Nel quadro della definizione del ruolo e dell'interazione dei diversi sistemi interessati, quali proposti dalla Commissione al punto 13.83 ed in particolare nel contesto del progetto SINCOM 2 i diversi servizi interessati definiranno le procedure che garantiscono l'ermeticità del flusso di informazioni dall'acquisto del bene e della sua iscrizione all'inventario fino alla trasmissione al contabile degli elementi necessari per la produzione delle informazioni finanziarie riprese nel bilancio.

Approccio globale e coordinato dei bisogni di gestione

13.80. La Commissione ha messo a punto dagli inizi del 1994 un'istanza di coordinamento perché tutti i sistemi amministrativi istituzionali per la gestione dei beni, delle finanze, del personale e delle procedure si sviluppino in modo coerente, in una prospettiva globale. L'obiettivo di questa azione è l'efficacia amministrativa e l'utilizzazione ottimale delle risorse. Tale obiettivo sarà realizzato su cinque anni dando la priorità alla gestione finanziaria e contabile e alla gestione dei beni.

Per quanto riguarda Sysbien e la base centrale di attrezzature informatiche, un primo risultato di questo coordinamento e che il trasferimento dei dati fra i due sistemi è ora automatico.

13.81. Fin d'ora, l'analisi realizzata nel 1994 ha dimostrato che i sistemi esistenti o in progetto corrispondono ad esigenze di gestione diverse e che non vi è quindi globalmente moltiplicazione inutile dei sistemi. La definizione di un'architettura per settore (beni, bilancio, personale, procedure) è in corso. Essa preciserà la funzione rispettiva di ogni sistema e le loro necessarie interazioni. L'obiettivo è di migliorare i sistemi nel modo più semplice e più omogeneo possibile.

13.82. Questa architettura deve permettere al contabile, al controllore finanziario e agli amministratori di beni di esercitare le loro responsabilità e di produrre gli stati giustificativi necessari. In questo contesto, le competenze di ciascuno saranno definite non soltanto in termini tecnici di scambio di informazioni, ma anche in termini qualificativi di ripartizione delle informazioni tra i diversi sistemi. Una ripartizione equilibrata permetterà di limitare la ridondanza dell'informazione.

Queste esigenze funzionali saranno considerate dagli informatici al momento della definizione delle soluzioni da attuare. Fin d'ora è già esclusa la creazione di un solo sistema, che sarebbe incompatibile con l'organizzazione della Commissione e non realizzabile vista la diversità delle funzioni. Fra i diversi sistemi, il modo d'accesso alle informazioni, il livello di automaticità degli scambi, l'acquisto dei diversi moduli debbono formare oggetto di studi approfonditi prima di ogni attuazione.

13.83. La generalizzazione della decentralizzazione del controllo dei beni è attualmente allo studio. Essa normalmente sarà uno dei punti del regolamento di inventario in preparazione.

13.84. Il risanamento, auspicato dalla Corte, della base d'inventario è uno dei risultati dell'operazione di controllo fisico che inizierà nel settembre 1995.

RIPERCUSSIONI FINANZIARIE

13.88. Per quanto riguarda le attrezzature informatiche, particolarmente sensibili in materia di furto, la Commissione effettua regolarmente controlli fisici di inventario e ha ricordato ai responsabili di tali attrezzature la procedura di dichiarazione all'ufficio di sicurezza in caso di scomparsa.

CONCLUSIONE

13.89. Senza per questo contestare le osservazioni della Corte, la Commissione desidera osservare che, fin dall'ottobre 1994, è stato elaborato un programma di riforma delle regole e tecniche di gestione amministrativa e finanziaria dei beni i cui principali orientamenti possono riassumersi come segue:

- rafforzamento degli effettivi incaricati del controllo dei beni;

- elaborazione di un regolamento di gestione dei beni che comprenda la messa in inventario, la gestione decentralizzata del patrimonio e il declassamento. La prima parte (messa in inventario) è già pronta; il complesso sarà sottoposto alla Commissione prima della fine dell'anno dopo chiusura dei lavori interservizi;

- verifica della base di inventario dopo controllo fisico generalizzato dei 450 000 beni in lista fra settembre 1995 e febbraio 1996. Per i beni informatici, si tratterà d'altronde del terzo controllo fisico d'inventario in tre anni;

- rimodernamento delle tecniche di controllo del patrimonio grazie all'apposizione, concomitante al controllo fisico, di etichette informatiche a codice a barre su tutti i beni, che permetta di realizzare in un secondo tempo controlli periodici mediante lettura ottica;

- rafforzamento del coordinamento dei diversi sistemi informatici interessati dalla conservazione del patrimonio.

CAPITOLO 14 (*) Corte dei conti

Il certificato del revisore esterno sulla regolarità e sulla veridicità del conto di gestione e del bilancio finanziario al 31 dicembre 1994

e

la sua relazione sul sistema di controllo interno e sulla sana gestione finanziaria della Corte dei conti

sono stati pubblicati nella GU C 298 dell'11.11.1995.

() Relazione speciale n. 4/94 sull'ambiente urbano, GU C 383 del 31.12.1994.

Relazione speciale n. 1/95 sullo strumento finanziario di coesione, GU C 59 dell'8.3.1995.

Relazione speciale n. 2/95 relativa allo STABEX nell'ambito del primo protocollo finanziario della quarta convenzione di Lomé, GU C 167 del 3.7.1995.

Relazione speciale n. 3/95 sull'attuazione delle misure d'intervento previste dall'organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni ovine e caprine, GU C 285 del 21.10.1995.

Relazione speciale n. 4/95 sulla gestione della spesa del FEAOG, sezione orientamento, in Portogallo dal 1988 al 1993 (in corso di pubblicazione).

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 45

() GU L 185 del 15.7.1988, pag. 24.

() Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989 recante applicazione della decisione 88/376/CEE, Euratom del Consiglio, del 24 giugno 1988, relativa al sistema delle risorse proprie delle Comunità, quinto considerando, GU L 155 del 7.6.1989, pag. 1.

() GU L 302 del 19.10.1992, pag. 1.

() GU L 144 del 2.6.1981, pag. 1.

() GU L 90 del 2.4.1987, pag. 3.

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, paragrafi 1.27, 1.28 e 14.82, GU C 327 del 24.11.1994.

() Lotta antifrode - Relazione annuale 1994 del 29.3.1995, COM(95) 98 def.

() Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989, articolo 6, paragrafo 3, GU L 155 del 7.6.1989, pag. 1.

() IRrégularités, ENquêtes, Exploitation (irregolarità, indagini, utilizzazione). La base IRENE contiene inoltre i casi di frode commessa a danno delle «spese» del bilancio: PAC [regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio del 4 marzo 1991, articoli 3, 4 e 5], Fondi strutturali [regolamento (CEE) n. 1681/94 della Commissione dell'11 luglio 1994, articolo 3], Fondo di coesione [regolamento (CEE) n. 1831/94 della Commissione del 26 luglio 1994, articolo 3].

() Regolamento (CEE) n. 1468/81 del Consiglio del 19 maggio 1981 relativo alla mutua assistenza tra le autorità amministrative degli Stati membri e alla collaborazione tra queste e la Commissione per assicurare la corretta applicazione della regolamentazione doganale o agricola, articolo 15 ter, GU L 144 del 2.6.1981, pag. 1.

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione, del 2 luglio 1993, che fissa talune disposizioni d'applicazione del regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce il codice doganale comunitario, articolo 94, paragrafo 5, GU L 253 dell'11.10.1993, pag. 1.

() Decisione n. 2/94 del comitato di cooperazione doganale ACP-CE del 25 novembre 1994 che modifica la decisione n. 4/93 relativa alla deroga alla definizione di «prodotti originari» per tener conto della situazione specifica della Repubblica delle Seychelles per quanto riguarda la produzione di conserve di tonno, GU L 371 del 31.12.1994, pag. 1.

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993.

() Dal 7 gennaio 1995 questo elenco, che figurava nell'allegato 53 delle disposizioni d'applicazione del codice, è stato soppresso dal regolamento (CEE) n. 3254/94 del 19 dicembre 1994 e sostituito con una procedura di comunicazione tra la Commissione e gli Stati membri.

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articolo 82, paragrafo 1; decisione del Consiglio e della Commissione, del 25 febbraio 1991, relativa alla conclusione della quarta convenzione ACP-CEE, protocollo n. 1 della convenzione di Lomé, articolo 16, paragrafo 1, GU L 229 del 17.8.1991, pag. 1.

() Comunicazione della Commissione - Frodi nel regime di transito, soluzioni previste e prospettive per il futuro, COM(95) 108 def. del 29 marzo 1995.

() I risultati dell'esame precedente sono stati pubblicati nella relazione annuale sull'esercizio finanziario 1987 - cfr. i paragrafi 3.3 3.35, GU C 316 del 12.12.1988, pag. 45.

() Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio, del 12 ottobre 1992, che istituisce un codice doganale comunitario, articolo 37, GU L 302 del 19.10.1992, pag. 1.

() Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992, articolo 43.

() Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992, articoli 48 e 49.

() Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992, articolo 50.

() Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992, articolo 51.

() Regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992, articolo 53.

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1987, paragrafi 3.17 3.19, GU C 316 del 12.12.1988.

() L'ufficio di partenza è l'ufficio doganale nel quale ha inizio l'operazione di transito comunitario [regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articolo 309, lettera b)].

() L'ufficio di destinazione è l'ufficio doganale nel quale le merci vincolate al regime di transito comunitario devono essere ripresentate per porre termine all'operazione di transito comunitario [regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articolo 309, lettera d)].

() L'obbligato principale è la persona che, all'occorrenza, per il tramite di un rappresentante abilitato chiede, mediante una dichiarazione che ha formato oggetto delle formalità doganali prescritte, di effettuare un'operazione di transito comunitario e risponde nei confronti delle autorità competenti della regolare esecuzione di detta operazione [regolamento (CEE) n. 2913/92 del Consiglio del 12 ottobre 1992, articolo 96, paragrafo 1, e articolo 4, punto 21].

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articolo 378.

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articolo 379.

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articoli 359 - 374.

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articoli 444 e 448.

() Strategia antifrode della Commissione - Programma di lavoro 1994, lettera d) «Risorse proprie», COM(94) 92 def. del 23.3.1994, pag. 7 del testo italiano.

Risposta data dalla sig.ra Scrivener a nome della Commissione (30 settembre 1994) all'interrogazione scritta E-1850/94 di Florus Wijsenbeek (ELDR) alla Commissione (6 settembre 1994) (95/C24/84), GU C 24 del 30.1.1995, pag. 38.

() TIR: trasporti stradali internazionali (transports internationaux routiers). Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articoli 451 - 457.

() 329 396 227 DM convertiti in ECU al tasso contabile del 31 dicembre 1994, di cui 73 Mio DM convertiti in ECU al medesimo tasso (1 ECU: 1,90533 DM).

() 2 800 000 DM convertiti in ECU al tasso contabile del 31 dicembre 1994 (1 ECU: 1,90533 DM).

() Regolamento (CEE) n. 2454/93 della Commissione del 2 luglio 1993, articolo 378.

() COM(95) 108 def.

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991, punti 1.119 1.121 (GU C 330 del 15.12.1992). Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1992, punti 1.80 1.81 (GU C 309 del 16.11.1993). Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, punti 1.68 1.71 (GU C 327 del 24.11.1994).

() GU L 49 del 21.2.1989, pag. 26.

() GU L 155 del 7.6.1989, pag. 1.

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, punti 1.77 1.82, GU C 327 del 24.11.1994.

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, punto 1.92 (GU C 327 del 24.11.1994).

() Dichiarazione rilasciata dal Consiglio e dalla Commissione, in occasione dell'adozione della direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio del 13 febbraio 1989, come risulta dai verbali del Consiglio.

() GU L 77 del 19.3.1994, pag. 51.

() Si tratta dei quattro studi seguenti: 1) La descrizione dei calcoli e delle rettifiche che assicurano l'esaustività delle attuali stime del PNL; 2) La convalida dei dati sull'occupazione alla base delle attuali stime del PNL; 3) L'uso delle informazioni tratte dalle verifiche fiscali per migliorare l'esaustività delle stime del PNL; 4) La descrizione delle norme e delle rettifiche statistiche relative ai redditi in natura e alle mance. Due di essi sono stati esaminati dal comitato PNL (lo studio n. 2 e lo studio n. 4). Decisione 94/168/CE, Euratom della Commissione del 22 febbraio 1994 (GU L 77 del 19.3.1994, pag. 51).

() Nel corso della sua 18a riunione, tenutasi il 21 e 22 dicembre 1994, il comitato PNL ha approvato, con emendamenti, una proposta di decisione presentata dalla Commissione relativa ai principi adottati per la valutazione degli affitti nei conti nazionali.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 83

() Regolamento n. 23 del Consiglio del 4 aprile 1962, abrogato dal regolamento (CEE) n. 1035/72 del 18 maggio 1972 (GU L 118 del 20.5.1972).

() Regolamento (CEE) n. 516/77 del Consiglio del 14 marzo 1977 (GU L 73 del 21.3.1977), sostituito dal regolamento (CEE) n. 426/86 del Consiglio del 24 febbraio 1986 (GU L 49 del 27.2.1986).

() GU C 258 del 6.10.1980.

() GU C 128 del 24.5.1989.

() COM(94) 360 del 27.7.1994.

() Regolamento (CEE) n. 1035/72 del Consiglio del 18 maggio 1972, articolo 13 (GU L 118 del 20.5.1972).

() Regolamento (CEE) n. 1596/79 della Commissione del 26 luglio 1979 (GU L 189 del 26.7.1979).

() Regolamento (CEE) n. 3587/86 della Commissione del 20 novembre 1986 che fissa i coefficienti di adattamento da applicare ai prezzi d'acquisto (GU L 334 del 27.11.1986).

() Regolamento (CEE) n. 1201/93 della Commissione del 17 maggio 1993 (GU L 122 del 18.5.1993).

() Stima basata sul 28 % delle spese dichiarate, 108,5 Mio ECU nel 1993 e 107,7 Mio ECU nel 1994, per le pesche e le nettarine.

() GU L 350 del 14.12.1990.

() In Italia sono stati controllati nove trasformatori di agrumi, che hanno ricevuto il 33,2 % dell'aiuto totale alla trasformazione per i limoni ed il 21,8 % della compensazione finanziaria totale per le arance in Italia per l'esercizio FEAOG 1992/93. In Spagna sono stati controllati cinque trasformatori di agrumi, che hanno ricevuto il 24 % del totale della compensazione finanziaria nel 1992/93. In Grecia è stato controllato un trasformatore, che aveva ricevuto l'8,8 % della compensazione finanziaria totale per la Grecia per l'esercizio FEAOG 1992/93.

() GU C 128 del 24.5.1989.

() Regolamento (CEE) n. 920/89 della Commissione del 10 aprile 1989, allegato II (GU L 97 dell'11.4.1989).

() Il numero dei richiedenti visitati in ogni Stato membro e gli importi oggetto delle loro domande erano come segue. Pomodori: 3 in Grecia (10,8 Mio ECU, 21,1 %), 2 in Spagna (18 Mio ECU, 40 %), 6 in Italia (10,3 Mio ECU, 5,6 %); pesche: 1 in Grecia (3,3 Mio ECU, 9,7 %), 4 in Spagna (1,4 Mio ECU, 13 %), 1 in Italia (0,11 Mio ECU, 1,1 %).

() Regolamento (CEE) n. 1558/91 della Commissione del 7 giugno 1991 (GU L 144 dell'8.6.1991).

() Regolamento (CEE) n. 1558/91 della Commissione del 7 giugno 1991 (GU L 144 dell'8.6.1991).

() Regolamento (CEE) n. 789/89 del Consiglio del 20 marzo 1989 (GU L 85 del 30.3.1989), recante modifica del regolamento di base n. 1035/72 del 18 maggio 1972.

() Regolamento (CEE) n. 2159/89 della Commissione del 18 luglio 1989 (GU L 207 del 19.7.1989).

() Lettera della Commissione, riferimento 34755, del 21.10.1993 firmata dal direttore generale.

() La Corte ha esaminato un campione statistico di spese estratto dal Nomos di Heraklion, che da solo rappresenta il 46,7 % della spesa totale di 93,2 Mio ECU per le uve secche in Grecia. La transazione ha interessato 408 beneficiari, che hanno ricevuto 0,54 Mio ECU.

() Regolamento (CEE) n. 2911/90 della Commissione del 9 ottobre 1990 (GU L 278 del 10.10.1990).

() La situazione dell'agricoltura nella Comunità, Relazione 1993. Dimensioni delle imprese agricole: 7 ha per un'impresa che produce frutta ed altri raccolti permanenti; 4 ha per un'impresa che produce ortaggi e 22 ha in media per le altre.

() Relazione finanziaria della Commissione per il 1993 (spese) e la Situazione dell'agricoltura nella Comunità, Relazione 1993 (superfici).

() Relazioni annuali della Commissione 1984-91: La situazione dell'agricoltura nella Comunità.

() Commissione europea, direzione generale Agricoltura, Relazione sui prodotti ortofrutticoli in data 17.5.1994.

() COM(94) 360 del 27.7.1994.

() Relazioni finanziarie della Commissione 1989-93 e statistiche della DG VI/E1 sui ritiri e la trasformazione di prodotti ortofrutticoli.

() Regolamento (CEE) n. 668/93 del Consiglio del 17 marzo 1993 (GU L 72 del 25.3.1993).

() Regolamento n. 23 del Consiglio del 4 aprile 1962, abrogato dal regolamento (CEE) n. 1035/72 del 18 maggio 1972 (GU L 118 del 20.5.1972).

() Regolamento (CEE) n. 1319/85 del Consiglio del 23 maggio 1985 (GU L 137 del 27.5.1985).

() COM(94) 271 del 6.7.1994.

() COM(94) 360 del 27.7.1994.

() Regolamento (CE) n. 2475/94 della Commissione del 13 ottobre 1994 (GU L 264 del 14.10.1994) recante modifica del regolamento (CEE) n. 2911/90 della Commissione del 9 ottobre 1990 (GU L 278 del 10.10.1990).

() GU C 128 del 24.5.1989.

() Regolamento (CEE) n. 595/91 del Consiglio del 4 marzo 1991 (GU L 67 del 14.3.1991).

() Cfr. la relazione speciale della Corte n. 7/93, paragrafi 4.13-4.25 (GU C 53 del 19.2.1994).

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 98

() GU L 388 del 31.12.1992.

() Quindicesimo «considerando» del regolamento (CEE) n. 3468/88 del Consiglio del 7 novembre 1988 che modifica il regolamento (CEE) n. 3796/81 relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca e il regolamento (CEE) n. 2658/87 relativo alla nomenclatura tariffaria e statistica ed alla tariffa doganale comune (GU L 305 del 10.11.1988).

() GU L 350 del 31.12.1994. Le modifiche interessano sostanzialmente la semplificazione della gestione amministrativa della misura e la soppressione o modifica di talune condizioni d'applicazione e di taluni massimali.

() Fonti di dati, rispettivamente: l'amministrazione spagnola, il sindacato nazionale degli armatori di tonniere congelatrici, le amministrazioni regionali di Madera e delle Azzorre.

() Vale a dire 750 Mio FF secondo le informazioni provenienti dal sindacato nazionale degli armatori di tonniere congelatrici.

() Risultato di un calcolo basato su dati relativi ai quantitativi venduti e ai prezzi di vendita medi ottenuti presso l'amministrazione spagnola.

() Doc. COM(94) 266 def. del 28.6.1994.

() Decisione 92/448/CEE della Commissione del 30 luglio 1992, GU L 248 del 28.8.1992.

() Regolamento (CEE) n. 1503/94 del Consiglio del 27 giugno 1994, GU L 162 del 30.6.1994.

() Articoli 4 e 18 del regolamento di base e articolo 1 del regolamento (CEE) n.105/76 del Consiglio del 19 gennaio 1976 relativo al riconoscimento delle organizzazioni di produttori nel settore della pesca (GU L 20 del 28.1.1976).

() Articolo 2, paragrafo 1, lettera d), del regolamento (CEE) n.105/76 del Consiglio del 19 gennaio 1976.

() Articolo 5 del regolamento (CEE) n.2381/89 della Commissione del 2 agosto 1989 che stabilisce le modalità d'applicazione relative alla concessione dell'indennità compensativa per i tonni destinati all'industria conserviera (GU L 225 del 3.8.1989).

() GU L 20 del 27.1.1979.

() Articolo 6 del regolamento (CEE) n. 2381/89

() GU L 144 del 2.6.1981.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 120

() Tabella delle prospettive finanziarie, GU C 331 del 7.12.1993, pag. 6.

() Decisione di adeguamento delle prospettive finanziarie, GU C 395 del 31.12.1994, pag. 1.

() Regolamento (CEE) n. 2052/88 del Consiglio, del 24 giugno 1988, relativo alle missioni dei Fondi a finalità strutturali, alla loro efficacia e al coordinamento dei loro interventi e di quelli della Banca europea per gli investimenti e degli altri strumenti finanziari esistenti, modificato dal regolamento (CEE) n. 2081/93 del Consiglio del 20 luglio 1993 (GU L 193 del 31.7.1993, pag. 5).

() Regolamento (CEE) n. 2080/93, n. 2081/93, n. 2082/93, n. 2083/93, n. 2084/93 e n. 2085/93 del Consiglio del 20 luglio 1993.

GU L 193 del 31.7.1993, pagine 1-47.

() Regolamento (CE) n. 1164/94 del 16 maggio 1994.

GU L 130 del 25.5.1994.

() Articolo 14, paragrafo 2, del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio del 19 dicembre 1988 (GU L 374 del 31.12.1988, pag. 1), modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio del 20 luglio 1993 (GU L 193 del 13.7.1993, pag. 20).

() Relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1992, punto 6.43, e relazione speciale n. 1/95 sullo strumento finanziario di coesione, punto 4.18.

() Direttive del Consiglio 93/36/CEE, 93/37/CEE, 93/38/CEE, 92/50/CEE, 92/13/CEE e 89/665/CEE.

() Relazione annuale della Commissione sull'applicazione del diritto comunitario.

() Comunicazione C(88) 2510 della Commissione agli Stati membri sul controllo del rispetto delle norme in materia di pubblici appalti nei progetti e nei programmi finanziati dai Fondi strutturali e dagli strumenti finanziari, GU C 22 del 28.1.1989, pag. 3.

() GU C 59 dell'8.3.1995.

() Relazione annuale della Commissione sull'applicazione del diritto comunitario.

() GU C 245 del 23.9.1992.

() GU L 175 del 5.7.1985, pag. 40.

() P.O.I. dell'isola di Gomera, FESR n. 881109002, pag. 53, allegato alla decisione C(90) 1493/1 del 30.7.1990.

() GU L 135 del 30.5.1991, pag. 40.

() Articolo 11 del regolamento (CEE) n. 4253/88, modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93.

() Comunicazione C(90) 1562/3 - GU C 215 del 30.8.1990 - Allegato 1.

() Articolo 25 del regolamento (CEE) n. 4253/88, modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93.

() Punto 7.60 e successivi della relazione annuale della Corte sull'esercizio finanziario 1993.

() Altri progetti sono stati controllati per campionamento nel quadro della dichiarazione di affidabilità (DAF). I risultati di questi controlli saranno ripresi nell'apposita relazione speciale.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 147

() I dati SINCOM sono estratti dallo schedario CUC Cumulo degli impegni (situazione al 5.1.1995) e i dati EURADA relativi al FSE (1990-1993) provengono dal raffronto delle tabelle «payments codes overview for years 1990-1993» al 28.1.1994 e al 26.1.1995. Per il FSE (1994-1999) i dati sono estratti dalla tabella al 26.1.1995.

() Il calcolo è il seguente: su un importo di 10 Mio ECU verificato è stato individuato un errore di 150 000 ECU. Al 31.12.1994 l'importo totale dei pagamenti effettuati a favore della Grecia ammontava a 1 285 Mio ECU, per cui l'errore relativo ai tassi di cambio è pari a 128,5 X 150 000 = 19,27 Mio ECU.

() GU C 327 del 24.11.1994.

() Articolo 44 del regolamento (Euratom, CECA, CE) n. 3418/93 della Commissione del 9 dicembre 1993 che stabilisce le modalità di esecuzione di alcune disposizioni del regolamento finanziario del 21 dicembre 1977.

() Cfr. il paragrafo 8.35 della relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993.

() Lisrestel, GTI, Lisnico, Rebocalis e Gaslimpo T-450/93 del dicembre 1994.

() Articolo 24 del regolamento (CEE) n. 4253/88 del Consiglio del 19 dicembre 1988, modificato dal regolamento (CEE) n. 2082/93 del Consiglio del 20 luglio 1993.

() Grecia: 11,9 Mio ECU; Francia: 7,5 Mio ECU; Italia: 54,2 Mio ECU; Portogallo: 8 Mio ECU.

() Per ragioni di ordine pratico tutti questi organismi sono qui denominati «enti pubblici».

() Costo totale dell'azione: LIT 2 690 139 000, di cui LIT 968 450 040 di contributo FSE.

() PO 94 0026 I1, PO 94 0029 I3 e PO 94 0032 I4 per un importo complessivo di 960,025 Mio ECU.

() Banca Commerciale Italiana, Credito Italiano e Nuovo Pignone.

() PE 210.850/fin del 20.12.1994 e seconda relazione annuale 1994 dell'osservatorio europeo delle PMI, pag. 17.

() Fonte: Eurostat.

() Regolamenti (CEE) n. 4254/88 (articolo 4, paragrafo 2) e n. 4255/88 [articolo 2, lettera b)], GU L 374 del 31.12.1988.

() COM(93) 700 def. del 5.12.1993.

() GU C 224 del 31.8.1992, pag. 78.

() GU C 294 del 22.10.1994, pag. 6.

() Progetto di comunicazione della Commissione del 1994 sulla definizione di PMI, pag. 12.

() SEC (92) 351 del 29.4.1992, pag. 1.

() Regolamento (CEE) n. 2084/93, GU L 193 del 31.7.1993, pag. 41.

() Studio sulla valutazione dell'utilizzazione dei Fondi strutturali da parte delle PMI in Portogallo. La sintesi a livello comunitario è stata effettuata dalla Ernst & Young nel 1993.

() Decisioni del Consiglio 89/490/CEE del 28 luglio 1989 per il periodo 1990-1993 e 93/379/CEE del 14 giugno 1993 per il periodo 1993-1996.

() Indagine dell'ottobre 1993, EOS Gallup, sulla notorietà delle reti della DG XXIII.

() SEC(92) 1867 def. del 27.10.1992.

() Quarta relazione della Commissione sull'avanzamento del piano pilota «capitale iniziale», del 1995.

() Idem.

() Decisione del Consiglio 93/379/CEE del 14 giugno 1993 che sostituisce la decisione del Consiglio 91/319/CEE del 18 giugno 1991, che modificava la decisione 89/490/CEE.

() SEC(92) 704 e procedura scritta E/701/94.

() Decisione del Consiglio 89/490/CEE del 28 luglio 1989, articolo 5.

() Allegato E della relazione della DG XXIII sul funzionamento futuro delle reti d'informazione e di cooperazione.

() SEC(94) 488 del 22.3.1994, pag. 2.

() Lettera dell'IAPMEI del 31.1.1995 in risposta ad un questionario della Corte (pagina 6, ultimo paragrafo).

() COM(94) 207 def.

() COM (93) 600 def.

() Per quanto riguarda i pagamenti relativi al 1990 si tratta di stime.

() GU C 13 del 17.1.1994, pag. 7.

() Cfr. Risoluzioni 88/C197/04, 90/246/CEE e 92/C331/02.

() Basata sul programma di azione a favore delle PMI, i cui principi sono stati approvati dal Consiglio, cfr. COM(86) 445 def. e Risoluzione 86/C287/01.

() The European Seed Capital Fund Scheme: Review of the first three years. Warwick Business School, 29.05.1992.

() «Capital d'amorçage», Quarta relazione sullo stato di avanzamento del piano pilota comunitario, DG XXIII/B3, febbraio 1995.

() Per la terza relazione, relativa all'anno 1995, cfr. ISBN 90-371-0538-6.

() ISBN 92-826-7692-7.

() Il relativo bando di gara è stato pubblicato sulla GU C 106 del 27.4.1995, pag. 11.

() «Politica di informazione e di comunicazione della Commissione - Priorità e proposte di coordinamento» SEC(86) 1841 def. del 4.11.1986 e pag. 1 del COM(87) 152 def. del 7.4.1987.

() SEC(94) 488 del 22.3.1994.

() SEC(89) 931 def. del 5.6.1989, pag. 5 e 6.

() COM(88) 161, pag. 7.

() «Review of UK European Information Centres», Ernst & Young, agosto 1994.

() «Les PME, les instruments communautaires au service des entreprises et la Semaine européenne de l'entreprise», Gallup Europe/EOS Managers, ottobre 1993.

() Allegato «Azioni comunitarie nel quadro del programma integrato a favore delle imprese», pag. 27.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 170

() Direttiva 85/337/CEE del Consiglio del 27 giugno 1985 concernente la valutazione dell'impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.

() -Dichiarazione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 22 novembre 1973 concernente un programma di azione delle Comunità europee in materia ambientale (GU C 112 del 20.12.1973, pag. 1).

-Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 17 maggio 1977 concernente il proseguimento e l'attuazione di una politica e di un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale (GU C 139 del 13.6.1977, pag. 1).

-Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 7 febbraio 1983 concernente il proseguimento e l'attuazione di una politica e di un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale (1982-1986) (GU C 46 del 17.2.1983, pag. 1).

-Risoluzione del Consiglio e dei rappresentanti dei governi degli Stati membri del 19 ottobre 1987 concernente il proseguimento e l'attuazione di una politica e di un programma d'azione delle Comunità europee in materia ambientale (1987-1992) (GU C 328 del 7.12.1987).

() Relazione speciale n. 3/92 della Corte dei conti sull'ambiente (GU C 245 del 23.9.1992, pag. 1).

() Risoluzione del Consiglio del 1° febbraio 1993, riguardante un programma comunitario di politica ed azione a favore dell'ambiente e di uno sviluppo sostenibile, GU C 138 del 17.5.1993, pag. 1.

() Regolamento (CEE) n. 1973/92 del Consiglio del 21 maggio 1992 che istituisce uno strumento finanziario per l'ambiente (LIFE), GU L 206 del 22.7.1992.

() -ACE: regolamento (CEE) n. 1872/84 del Consiglio del 28 giugno 1984 relativo ad azioni comunitarie per l'ambiente.

-MEDSPA: regolamento (CEE) n. 563/91 del Consiglio del 4 marzo 1991 relativo ad un'azione comunitaria per la protezione dell'ambiente nella regione mediterranea.

-NORSPA: regolamento (CEE) n. 3908/91 del Consiglio del 19 dicembre 1991, relativo ad un'azione comunitaria per la protezione dell'ambiente delle zone costiere e delle acque costiere del Mare d'Irlanda, del Mare del Nord, della Manica, del Mar Baltico e della parte Nord-Est dell'Oceano Atlantico.

-ACNAT: regolamento (CEE) n. 3907/91 del Consiglio del 19 dicembre 1991 riguardante azioni comunitarie per la salvaguardia della natura.

() Il principio della sussidiarietà è stato introdotto nel diritto comunitario dall'articolo 130 R, paragrafo 4, dell'Atto unico.

() Direttiva 92/43/CEE del Consiglio del 21.5.1992, (GU L 206 del 22.7.1992, pag. 7).

(*) La Commissione non ha fornito alcuna risposta a questo capitolo.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 184

() Decisione 78/870/CEE del Consiglio, del 16 ottobre 1978 (GU L 298 del 25.10.1978).

Decisione 82/169/CEE del Consiglio, del 15 marzo 1982 (GU L 78 del 24.3.1982).

Decisione 83/200/CEE del Consiglio, del 19 aprile 1983 (GU L 112 del 28.4.1983).

Decisione 87/182/CEE del Consiglio, del 9 marzo 1987 (GU L 71 del 14.3.1987).

() Decisione 77/270/Euratom del Consiglio, del 29 marzo 1977 (GU L 88 del 6.4.1977).

() Regolamento (CEE) n. 397/75 del Consiglio, del 17 febbraio 1975 (GU L 46 del 20.2.1975).

() Relazione annuale CECA 1994.

() Decisione 81/19/CEE del Consiglio del 20 gennaio 1981 (GU L 37 del 10.2.1981).

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991 (GU C 330 del 15.12.1992, punti 12.12-12.48).

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1991, risposta della Commissione al punto 12.26.

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993 (GU C 327 del 24.11.1994, punti 10.3-10.9).

() Relazione della commissione parlamentare italiana sull'impiego dei fondi pubblici destinati a lavori di riparazione e ricostruzione nelle zone terremotate, del 27 gennaio 1991.

() Eurispes - Istituto di studi politici economici e sociali, false imprese + falsi imprenditori, dall'industria fantasma allo sviluppo delle aree terremotate nel Mezzogiorno, S. Casillo/V. Moretti, Koiné Edizioni, Roma, 1993.

() Le zone industriali visitate sono: Baragiano, Tito, Vitalba, Oliveto Citra, Porrara, Buccino, Melfi e Calabritto

() Il prestito di 70 000 Mio LIT era stato pagato in Yen giapponesi e corrispondeva a 13 190 Mio Yen. L'ammontare dei bonifici di interessi era di 3 503 Mio Yen. La parte dei bonifici di interessi indebitamente versati è pari a 260 Mio Yen che, al tasso di cambio a fine esercizio 1994 (122,659 Yen/ECU) corrisponde a 2,1 Mio ECU (il cambio LIT/Yen è passato da 5,3 al momento del versamento nel 1982 a 16,3 alla fine dell'esercizio 1994).

() Decisione del Parlamento europeo del 21 aprile 1993 che concede il discarico alla Commissione per l'esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee per l'esercizio 1991, (93/366/Euratom, CECA, CEE) GU L 155 del 26.6.93, paragrafo 6.2.

() Decisione 94/375/CE del Consiglio, del 6 giugno 1994 (GU L 173 del 7.7.1994).

() Documento di lavoro della commissione per il controllo di bilancio del Parlamento europeo sulle operazioni di erogazione e di assunzione di prestiti, documento PE 211.586 del 7 marzo 1995, pagina 4.

() Regolamento (CE, Euratom) 2728/94 del Consiglio, del 31 ottobre 1994, GU L 293 del 12.11.1994.

() Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, punti 10.26 -10.30.

() Cfr. la relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1984 (punti 14.20-14.23), sull'esercizio finanziario 1985 (punti 12.12-12.14), sull'esercizio finanziario 1986 (punti 14.10-14.24) e sull'esercizio finanziario 1987 (punto 11.32).

() Risoluzione del Parlamento europeo del 18 aprile 1986 (GU L 150 del 4.6.1986).

() Relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1987, risposta della Commissione al punto 11.32.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 197

() Decisione 90/221/Euratom, CEE del Consiglio, del 23 aprile 1990, concernente il programma quadro delle azioni comunitarie di ricerca e di sviluppo tecnologico (1990-1994), GU L 117 dell'8.5.1990, pag. 32.

() GU L 107 del 24.4.1992, pag. 11.

() Il CODEST è stato istituito in virtù di una decisione della Commissione del 1982, GU L 350 del 10.12.1982, pag. 45.

() GU L 107 del 24.4.1992, pag. 11.

() Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1993, GU C 327 del 24.11.1994, punto 14.91, pag. 255.

() GU C 14 del 20.1.1987, pag. 5.

() GU L 107 del 24.4.1992.

() Crescita, competitività, occupazione: le sfide e le vie da percorrere per entrare nel XXI secolo, libro bianco, Commissione delle Comunità europee, COM (93) 700 def., punto 4.2, lettera a).

() Mid-Term Evaluation of the Human Capital and Mobility Programme (Valutazione a metà programma in materia di capitale umano e mobilità), relazione finale, aprile 1994.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 218

() Regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio, del 18 dicembre 1989 (GU L 375 del 23.12.1989, pag. 11), relativo all'aiuto economico a favore di taluni paesi dell'Europa centrale e orientale (Albania, Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Lettonia, Lituania, Romania, Slovacchia e Slovenia), modificato dal regolamento (CEE) n. 2698/90 del Consiglio, del 17 settembre 1990 (GU L 257 del 21.9.1990, pag.1), dal regolamento (CEE) n. 3800/91 del Consiglio, del 23 dicembre 1991 (L 357 del 28.12.1991, pag.10) e dal regolamento (CEE) n. 2334/92 del Consiglio, del 7 agosto 1992 (GU L 227 dell'11.8.1992, pag.1).

() Regolamento (CEE, Euratom) n. 2157/91 del Consiglio, del 15 luglio 1991, relativo a un'assistenza tecnica all'Unione delle repubbliche socialiste sovietiche nello sforzo di risanamento e di raddrizzamento della sua economia (GU L 201 del 24.7.1991, pag. 2), modificato dal regolamento (Euratom, CEE) n. 2053/93 del Consiglio, del 19 luglio 1993 (GU L 187 del 29.7.1993, pag. 1).

() Cfr. anche i punti 11.2 11.6 della presente relazione, sull'esecuzione di bilancio dei programmi di cooperazione con i paesi in via di sviluppo e con i paesi terzi (PECO e NSI esclusi), in cui è pure descritto il problema della concentrazione eccessiva degli impegni a fine esercizio.

() Regolamento (CEE) n. 3906/89 del Consiglio, del 18 dicembre 1989, relativo all'aiuto economico a favore della Repubblica di Ungheria e della Repubblica popolare di Polonia (GU L 375 del 23.12.1989, pag. 11).

() Doc. COM(95) 13 def. del 20.2.1995.

() Preparazione, attuazione, seguito, coordinamento, valutazione.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 245

() Il sistema informatico gestionale della Commissione non fornisce ancora, in proposito, informazioni complete per tutte le linee di bilancio del titolo B7-3. Per quanto riguarda le voci B7-3010 e B7-3011 (America latina), su 97 progetti in corso di esecuzione o che hanno formato oggetto di una decisione della Commissione al 31 dicembre 1994, 30 hanno registrato dei ritardi di almento sei mesi tra la decisione della Commissione e la firma dell'accordo di finanziamento.

() Al 31 dicembre 1994, i conti del titolo B7-3 contenevano 69 impegni contratti nel triennio 1991-1993, per un valore di 361,3 Mio ECU, a fronte dei quali non era stato eseguito alcun pagamento.

() GU C 330 del 15.12.1992, capitolo 15; cfr. in particolare i punti 15.3 e 15.21-15.23.

() Cfr. il punto 10.6 della presente relazione in cui, nell'ambito dei programmi PHARE e TACIS, è menzionato il problema dell'eccessiva concentrazione delle operazioni alla fine dell'esercizio.

() Punto 12.2 della relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1992, GU C 309 del 16.11.1993, e punto 13.2 della relazione annuale della Corte dei conti sull'esercizio finanziario 1993, GU C 327 del 24.11.1994.

() Storno 32/94 del 20.9.1994, SEC(94) 1489 def.

() SEC(95) 83 (versione provvisoria).

() SEC(95) 400 def. del 13.3.1995 - decisione di riporto dal 1994 al 1995.

() Decisione del Consiglio del dicembre 1990 adottata nella sessione 1464 del 18-19.12.1990; cfr. inoltre il documento «Redirecting the Community's Mediterranean Policy», SEC(89) 1961 def. del 23.11.1989, e SEC(90) 812 def. del giugno 1990.

() GU L 18 del 25.1.1992 per la Tunisia; GU L 94, dell'8.4.1992, per l'Algeria e la Giordania; GU L 352 del 2.12.1992 per il Marocco.

() GU L 181 dell'1.7.1992.

() Relazione speciale n. 2/94 sui programmi di importazione eseguiti nell'ambito del sesto FES, GU C 97 del 6.4.1994.

() Nel 1991 la Comunità ha fornito all'Algeria anche un prestito a medio termine di 400 Mio ECU a sostegno della bilancia dei pagamenti. Un secondo prestito di 200 Mio ECU è stato deciso dal Consiglio, per lo stesso motivo, il 22.12.1994.

() Tra le merci non ammissibili specificate nell'elenco negativo figurano articoli come gli alcolici, il tabacco, il materiale radioattivo e nucleare, i beni di lusso e gli equipaggiamenti militari.

() Si considerino, a questo proposito, le osservazioni formulate dalla Corte al punto 7.12 della sua relazione speciale n. 2/95 relativa allo Stabex nell'ambito del primo protocollo finanziario della quarta convenzione di Lomé (GU C 167 del 3.7.1995).

() La Corte ha riscontrato situazioni simili nell'attuazione dei programmi di importazione del sesto FES; cfr. punto 5.7 della sua relazione speciale n. 2/94 (GU C 97 del 6.4.1994).

() Come nel caso del Marocco, il CGF è un servizio interno al ministero delle Finanze. Tuttavia, dato che in Tunisia il ministero delle Finanze non funge da ordinatore nazionale, il problema dell'indipendenza dell'organismo di assistenza tecnica è meno grave che in Marocco.

() Programma dei cantieri regionali di sviluppo.

() Per quanto riguarda i paesi avanzati nel processo di riforma (liberalizzazione degli scambi con l'estero, moneta liberamente convertibile e trasferibile, politica finanziaria efficace/equa/trasparente) abbiamo in futuro la possibilità di prospettare sostegni finanziari diretti e mirati (cfr. risoluzione del Consiglio n. 7566/95 sull'adeguamento strutturale dell'1.6.1995).

() Dal momento che l'accordo costituisce la condizione del trasferimento, si tratta di una condizionalità e non di un'assegnazione.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 274

() Nella contabilità del FES gli impegni primari corrispondono alle decisioni di finanziamento, mentre gli impegni secondari riguardano i contratti conclusi con terzi.

() Relazione speciale n. 4/88 del 19 maggio 1988, GU C 188 del 18.7.1988.

() Relazione annuale 1991, GU C 330 del 15.12.1992, paragrafo 17.21; relazione annuale 1992, GU C 309 del 16.11.1993, punto 14.6; relazione annuale 1993, GU C 327 del 24.11.1994, punto 15.20.

() Accordo interno relativo al finanziamento ed alla gestione degli aiuti della Comunità, GU L 86 del 31.3.1986.

() Africa orientale (marzo 1991), Oceano Indiano (marzo 1991), Africa centrale (luglio 1991).

() A norma dell'articolo 291 la convenzione scadeva il 28 febbraio 1990. Tuttavia, il settimo FES è entrato in vigore solo il 1° settembre 1991, a causa di ritardi nella ratifica da parte di alcuni Stati membri.

() Articoli 101-113.

() L'accordo di Georgetown, che ha istituito il gruppo degli ACP nel 1975, e la dichiarazione del Consiglio dei ministri ACP di Suva del 1977, avevano già posto l'accento sull'autosufficienza collettiva, sulla diminuzione della dipendenza degli ACP dalle importazioni e sulla creazione di mercati sufficientemente ampi.

() Articolo 156, paragrafo 3.

() Diversi articoli della convenzione destinano somme limitate di questa dotazione globale ad operazioni particolari: sviluppo del commercio e dei servizi (articolo 100 per 60 Mio ECU), Centro di sviluppo industriale (articolo 73, paragrafo 4 per 40 Mio ECU) e Assemblea paritaria ACP-CE (allegato XXXI per 1 Mio ECU).

() Firmato a Bruxelles dagli Stati membri il 19 febbraio 1985, GU L 86 del 31.3.1986.

() Sulla composizione di alcune regioni ha inciso l'adesione di nuovi Stati: Mozambico, Capo Verde, Guinea Bissau e Angola.

() Southern Africa Development Community.

() Sette regioni e gruppi d'interesse interregionali.

() Sovvenzioni, prestiti speciali, prestiti su risorse proprie BEI, capitali di rischio, bonifici d'interessi.

() Banca europea per gli investimenti e Commissione.

() Relazione annuale sull'esercizio 1991, punto 17.22, GU C 330 del 15.12.1992.

() Resoconto della riunione Cooperazione regionale Lomé III; VIII/C/2/D(94)JOB.

() Codice paese «RPR».

() Superamenti sono stati constatati alla fine del 1993 per l'Oceano Indiano (0,04 Mio ECU) e l'Africa occidentale (4,1 Mio ECU).

() Il 7 luglio 1988 il Consiglio ha deciso di aumentare le risorse Stabex (sistema di stabilizzazione dei proventi da esportazione) 1987 di 15 Mio ECU prelevandoli dalle risorse della cooperazione regionale del sesto FES. Questo prelievo non ha mai portato ad una riduzione degli stanziamenti regionali nei conti del FES. Una nota interna della Commissione del 21 novembre 1994 indica uno storno di 15,2 Mio ECU.

() Al 31 dicembre 1994 la contabilità del sesto FES comprende, per i Caraibi, 18 azioni regionali considerate trasferimenti da Lomé II e ammontanti a 12 Mio ECU.

() Relazione annuale sull'esercizio 1993, punto 15.22, GU C 327 del 24.11.1994.

() Nella sua risposta al paragrafo 4.3 della relazione speciale n. 4/88 della Corte dei conti, la Commissione sosteneva che i progetti stradali erano «un caso tipico in cui il carattere regionale è stato spesso difficilmente dimostrabile».

() Comité Inter-États de lutte contre la sécheresse dans le Sahel.

() Centro di sviluppo industriale, Centro tecnico di sviluppo agricolo, Fondazione culturale, Segretariato degli ACP, Assemblea paritaria ACP-CE, il «Courrier».

() Relazione sull'esercizio 1990, paragrafi 14.17-14.40.

() Relazione sull'esercizio 1993, paragrafi 15.99-15.111.

() On Line Accounting System.

() Project Information Control System.

() Il sistema secondo cui le relazioni annuali di ogni delegazione comprendono un capitolo sulla cooperazione regionale cui il paese partecipa, non consente di avere un quadro d'insieme della cooperazione all'interno della stessa regione ed a maggior ragione su un piano regionale globale.

() Quanto più il carattere regionale di un progetto è spiccato, tanto maggiore è il rapporto fra i fondi regionali ed i fondi nazionali mobilitati (cfr. l'articolo 107 della convenzione di Lomé III).

() Relazione annuale sull'esercizio 1991, GU C 330 del 15.12.1992, paragrafo 17.52.

() Carisec, Commission de l'Océan indien, Pacific Secretariat Forum.

() Africa orientale: marzo 1991; Oceano Indiano: marzo 1991; Africa centrale: luglio 1991; paesi del CILSS: maggio 1993.

() Diversamente dal Centro di sviluppo industriale (CDI), o dal Centro tecnico di sviluppo agricolo (CTA), la Fondazione culturale non è un'organizzazione ACP-CE.

() Queste associazioni perseguono uno scopo filantropico, religioso, scientifico, artistico o pedagogico (legge del 25 ottobre 1919).

() Le spese delle due assemblee generali e delle riunioni del consiglio di amministrazione sono ammontate a 928 889 BFR nel 1993 (23 225 ECU).

() Titolo VIII della seconda parte della terza convenzione di Lomé.

() Quindi, fra il 1987 e il 1993 la Fondazione ha ricevuto complessivamente circa 5,2 Mio ECU di sovvenzioni dalla Commissione.

() Cfr. le disposizioni dell'allegato XXII della quarta convenzione di Lomé.

() Cfr. la relazione annuale sull'esercizio 1993, paragrafo 15.111, GU C 327 del 24.11.1994.

() Teatro dei Champs Elysées.

() Radio francofona belga.

() Non vi figura la dichiarazione adottata nella seduta di chiusura e citata nella risposta della Commissione come conclusione del seminario.

() Cioè 26,2 Mio BFR (671 795 ECU) per un totale delle spese di 55,4 Mio BFR (1,42 Mio ECU).

() Prima del suo pensionamento dalla funzione pubblica mauriziana, il segretario generale esercitava le sue funzioni gratuitamente.

() A titolo di esempio: 11,4 Mio BFR (292 308 ECU) all'inizio del 1992; 11,5 Mio BFR (294 872 ECU) alla fine del 1992 e 6,2 Mio BFR (158 975 ECU) alla fine del 1993.

() La relazione così concludeva: «non vediamo alcuna ragione per interrompere l'applicazione delle disposizioni di finanziamento correnti».

() Secondo lo statuto il segretario generale della Fondazione non era autorizzato a prendere da solo una decisione del genere (articoli 14 e 15 dello statuto).

() Cfr. la relazione annuale sull'esercizio 1993, paragrafo 14.62, GU C 327 del 24.11.1994.

(*) Le risposte della Commissione si trovano a pagina 307

() Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1979, seconda parte, paragrafo 4.9, terzo trattino, e risposta della Commissione.

Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1985, paragrafo 10.50.

Relazione annuale sull'esercizio finanziario 1989, paragrafo 1.105, e risposta della Commissione.

ALLEGATO I

Relazioni e pareri adottati dalla Corte dei conti nel corso dell'ultimo quinquennio

In conformità delle disposizioni dei trattati, alla Corte dei conti incombe l'obbligo di redigere una relazione annuale. Essa deve inoltre, a norma dei trattati e di altri regolamenti vigenti, compilare relazioni annuali su taluni organismi e attività comunitarie. Inoltre i trattati conferiscono alla Corte il potere di presentare le sue osservazioni su problemi particolari e di formulare pareri su richiesta di una delle istituzioni. Il sottostante elenco riporta le relazioni e i pareri adottati dalla Corte nel corso dell'ultimo quinquennio.

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATO II

Allegato relativo alle abbreviazioni e ai simboli utilizzati nella relazione nonché alle informazioni di base sul bilancio generale

1. Fonte dei dati finanziari

I dati finanziari riportati nei grafici della presente relazione sono desunti dai conti di gestione e dai bilanci finanziari delle Comunità europee () e dei Fondi europei di sviluppo, nonché da vari altri consuntivi finanziari forniti dalla Commissione. La ripartizione geografica è stata eseguita in base agli indici dei codici di ciascun paese del sistema SINCOM.

2. L'unità monetaria

Tutti i dati finanziari sono espressi in milioni di ECU (Mio ECU) e sono stati arrotondati al decimo di milione. Essi rappresentano sempre l'arrotondamento di ciascun valore esatto e non la somma di arrotondamenti.

3. La nomenclatura

Nella presentazione delle serie storiche, la Corte adotta, per ciascun esercizio, la nomenclatura di bilancio corrispondente all'esercizio in causa. Nel 1988 vi è stato un importante cambiamento nella nomenclatura rispetto agli esercizi precedenti: da questo esercizio le spese sostenute per la riscossione delle risorse proprie non figurano più come spese ma come entrate negative. Nel 1991, la nomenclatura delle spese ha subìto notevoli cambiamenti in quanto gli stanziamenti della Commissione sono stati raggruppati in sottosezioni, al fine di rendere più uniforme la nomenclatura di bilancio delle rubriche in corrispondenza delle «prospettive finanziarie pluriennali». È opportuno tenerne conto nei confronti fra i vari esercizi.

4. Abbreviazioni e simboli

CE Comunità europea (europee)

CECA Comunità europea del carbone e dell'acciaio

CEE Comunità economica europea

CEEA o Euratom Comunità europea dell'energia atomica

EFTA Associazione europea di libero scambio

PNL Prodotto nazionale lordo

IVA Imposta sul valore aggiunto

BFR Franco belga

DKR Corona danese

DM Marco tedesco

DR Dracma greca

ESC Escudo portoghese

FF Franco francese

HFL Fiorino olandese

IRL Lira irlandese

LFR Franco lussemburghese

LIT Lira italiana

PTA Peseta spagnola

UKL Lira sterlina

UC Unità di conto (fino al 1977)

UCE Unità di conto europea (dal 1978 al 1980)

ECU Unità di conto in vigore a partire dall'1.1.1981

Mio ECU Milione di ECU

SD Stanziamenti dissociati

SND Stanziamenti non dissociati

SI Stanziamenti d'impegno

SP Stanziamenti di pagamento

SPI Stanziamenti per impegni

SPP Stanziamenti per pagamenti

B Belgio

DK Danimarca

D Germania

GR Grecia

E Spagna

F Francia

IRL Irlanda

I Italia

L Lussemburgo

NL Paesi Bassi

P Portogallo

UK Regno Unito

EUR 10/12 Totale dei 10 o 12 Stati membri delle Comunità europee

ex RDT ex Repubblica democratica tedesca

FES Fondo europeo di sviluppo

ACP Stati dell'Africa, dei Caraibi e del Pacifico

PTOM Paesi e territori d'oltremare

DOM Dipartimenti d'oltremare

PRR Piano di ripristino e di rilancio

Stabex Stabilizzazione dei proventi d'esportazione

Sysmin Sistema di stabilizzazione dei proventi d'esportazione di prodotti minerari

RF Regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (cfr. anche l'avviso ai lettori a pagina 2 della copertina)

GU Gazzetta ufficiale delle Comunità europee

S Sezione del bilancio generale

Ss Sottosezione del bilancio generale

T Titolo del bilancio generale

C Capitolo del bilancio generale

0,0 Dati compresi fra zero e 0,05

- Mancanza di dati

% Percentuale

G Grafico a cui si fa riferimento in altri grafici (ad es.: G IX)

5. Informazioni di base sul bilancio generale

5.1. Origine del bilancio generale

Il bilancio generale è stato istituito dal trattato di fusione () (articolo 20). A decorrere dal 1° gennaio 1968 esso sostituisce i tre bilanci separati delle Comunità europee, esistenti prima della fusione: il bilancio amministrativo della CECA, il bilancio della CEE e il bilancio di funzionamento della CEEA; il bilancio delle ricerche e degli investimenti della CEEA risulta, a partire dal 1971, incluso nel bilancio generale in virtù del trattato di Lussemburgo () (articolo 10).

5.2. Fondamento giuridico

Il bilancio generale è disciplinato dalle disposizioni finanziarie dei trattati di Parigi () (articolo 78 del trattato CECA) e di Roma () () (articoli da 199 a 209 del trattato CEE e articoli da 171 a 183 del trattato CEEA), nonché da alcuni regolamenti finanziari ().

5.3. Principi fondamentali del bilancio enunciati dai trattati e dal regolamento finanziario

Tutte le entrate e tutte le spese comunitarie devono esere iscritte in un unico bilancio (principio dell'unità). Le entrate servono a finanziare indistintamente l'insieme delle spese e devono, analogamente alle spese, essere iscritte in bilancio e successivamente nei conti, per il loro importo integrale e senza contrazione (principio dell'integrità). Gli stanziamenti sono specificati in funzione della natura e della destinazione (principio della specificazione). Il bilancio è adottato per la durata di un esercizio finanziario (principio dell'annualità). Esso è in pareggio (principio dell'equilibrio). Esistono alcune eccezioni ai succitati principi.

5.4. Contenuto e struttura del bilancio generale

Il bilancio si suddivide in uno «stato generale delle entrate» e in uno «stato delle entrate e delle spese»; quest'ultimo è suddiviso, a sua volta, in cinque sezioni: (I) Parlamento; (II) Consiglio (in allegato Comitato economico e sociale); (III) Commissione (7); (IV) Corte di giustizia; (V) Corte dei conti; (VI) Comitato economico e sociale e Comitato delle regioni.

All'interno di ogni sezione () le entrate e le spese sono classificate per linea di bilancio (titoli, capitoli, articoli ed eventualmente voci) in funzione della loro natura e destinazione.

5.5. L'unità monetaria del bilancio generale

Il bilancio è stabilito ed eseguito in ECU. L'ECU è un'unità basata su un paniere di monete nazionali. A seguito della revisione del settembre 1989 la composizione del paniere di monete è la seguente: 1 ECU = 0,6242 DM + 0,08784 UKL + 1,332 FF + 151,8 LIT + 0,2198 HFL + 3,301 BFR + 0,130 LFR + 0,1976 DKR + 0,008552 IRL + 1,440 DR + 1,393 ESC + 6,885 PTA.

I tassi di conversione dell'ECU in monete nazionali al 31 dicembre 1994 erano i seguenti: 1 ECU = 39,1614 BFR = 7,48233 DKR = 1,90533 DM = 295,480 DR = 195,884 ESC = 6,57579 FF = 2,13424 HFL = 0,795061 IRL = 39,1614 LFR = 1 997,45 LIT = 162,070 PTA = 0,787074 UKL.

5.6. Il finanziamento del bilancio generale (entrate di bilancio)

Il bilancio generale è sostanzialmente finanziato dalle risorse proprie delle Comunità: prelievi agricoli, contributi zucchero e isoglucosio; dazi doganali; risorse proprie IVA; risorse proprie PNL. Per informazioni più dettagliate vedasi le disposizioni regolamentari in vigore ().

Oltre alle risorse proprie, esistono altre entrate marginali (cfr. il grafico XII).

5.7. Tipi di stanziamenti di bilancio

Per far fronte alle spese previste, il bilancio generale distingue i seguenti tipi di stanziamenti di bilancio:

a) gli stanziamenti dissociati (SD), utilizzati per finanziare azioni pluriennali in taluni settori. Essi si suddividono in stanziamenti d'impegno e stanziamenti di pagamento:

- gli stanziamenti d'impegno (SI) consentono di contrarre, nel corso dell'esercizio, obblighi giuridici per azioni pluriennali;

- gli stanziamenti di pagamento (SP) consentono di finanziare le spese derivanti da impegni contratti nel corso dell'esercizio e/o degli esercizi precedenti;

b) gli stanziamenti non dissociati (SND): destinati a far fronte, nel corso dell'esercizio, all'impegno e al pagamento delle spese relative ad azioni annuali.

Pertanto, è importante stabilire, per lo stesso esercizio, i due totali seguenti:

a) il totale degli stanziamenti per impegni (SPI) () = stanziamenti non dissociati (SND) + stanziamenti d'impegno (SI) (1).

b) il totale degli stanziamenti per pagamenti (SPP) (1) = stanziamenti non dissociati (SND) + stanziamenti di pagamento (SP) (1).

Le entrate iscritte in bilancio servono a coprire gli stanziamenti per pagamenti. Non è necessario che gli stanziamenti d'impegno siano coperti da entrate.

Il seguente schema semplificato (con importi fittizi) mostra l'incidenza di questi tipi di stanziamenti su ciascun esercizio:

>RIFERIMENTO A UN FILM>

5.8. L'esecuzione del bilancio generale

5.8.1. La responsabilità dell'esecuzione

La Commissione provvede all'esecuzione del bilancio conformemente al regolamento finanziario, sotto la propria responsabilità e nei limiti degli stanziamenti assegnati; essa riconosce alle altre istituzioni i poteri necessari all'esecuzione delle rispettive sezioni del bilancio (). Il regolamento finanziario specifica le procedure di esecuzione e in particolare la responsabilità degli ordinatori, dei contabili, degli amministratori delle anticipazioni e dei controllori finanziari delle istituzioni (). In taluni settori specifici (soprattutto il FEAOG-garanzia e i Fondi strutturali) la gestione dei fondi comunitari è condivisa con gli Stati membri.

5.8.2. L'acquisizione delle entrate

Le previsioni di entrata sono iscritte in bilancio con riserva di eventuali modifiche apportate da bilanci rettificativi e suppletivi.

Per quanto riguarda le entrate, l'esecuzione del bilancio consiste nell'accertamento dei diritti e nella riscossione degli importi dovuti alle Comunità (risorse proprie e altre entrate); essa è disciplinata da disposizioni specifiche ().

Per entrate effettive di un esercizio si intende la somma delle riscossioni di diritti accertati dell'esercizio in corso e di diritti di esercizi precedenti ancora da riscuotere.

5.8.3. L'erogazione delle spese

Le previsioni di spesa sono iscritte in bilancio. L'erogazione delle spese iscritte in bilancio, vale a dire l'evoluzione e l'utilizzo degli stanziamenti, può essere sintetizzata come segue:

a) Stanziamenti per impegni

- Evoluzione degli stanziamenti: l'insieme degli stanziamenti per impegni disponibili nel corso di un dato esercizio consta dei seguenti elementi: bilancio iniziale (SND + SI) + bilanci rettificativi e suppletivi + entrate supplementari () + storni (1) + stanziamenti d'impegno riportati dall'esercizio precedente () + riporti non automatici () dall'esercizio precedente non ancora impegnati (SND) + stanziamenti d'impegno disimpegnati dei precedenti esercizi e ricostituiti () + riversamento di acconti che dà luogo a riutilizzo ().

- Utilizzo degli stanziamenti: gli stanziamenti per impegni sono disponibili nel corso dell'esercizio per contrarre impegni (stanziamenti per impegni utilizzati = importo degli impegni contratti).

- Riporti degli stanziamenti dell'esercizio all'esercizio successivo: gli stanziamenti non dissociati dell'esercizio che non sono stati impegnati, possono essere oggetto di un riporto non automatico all'esercizio successivo previa autorizzazione dell'autorità di bilancio (6). Gli stanziamenti d'impegno dell'esercizio inutilizzati possono essere riportati dalla Commissione all'esercizio successivo (5). Nel caso delle spese per conto terzi è possibile procedere nuovamente a riporti.

- Annullamento di stanziamenti: il saldo è annullato.

b) Stanziamenti per pagamenti

- Evoluzione degli stanziamenti: l'insieme degli stanziamenti per pagamenti, disponibile nel corso dell'esercizio, consta dei seguenti elementi: bilancio iniziale (SND + SP) + bilanci rettificativi e suppletivi + entrate supplementari (4) + storni (1) + stanziamenti riportati dall'esercizio precedente sotto forma di riporti di diritto () o di riporti non automatici () + riversamento di acconti che dà luogo a riutilizzo (8).

- Utilizzo degli stanziamenti: gli stanziamenti per pagamenti sono disponibili nel corso dell'esercizio per eseguire pagamenti (stanziamenti per pagamenti utilizzati = importo dei pagamenti eseguiti).

- Riporti di stanziamenti dell'esercizio all'esercizio successivo: gli stanziamenti dell'esercizio inutilizzati possono essere riportati all'esercizio successivo sotto forma di riporti di diritto () o di riporti non automatici (). Nel caso delle spese per conto terzi è possibile procedere nuovamente a riporti.

- Annullamento di stanziamenti: il saldo è annullato.

In materia di spese effettive occorre distinguere i due concetti seguenti:

- le spese effettive erogate nel corso di un esercizio = totale dei pagamenti eseguiti nel corso dell'esercizio = pagamenti a fronte di stanziamenti per pagamenti dell'esercizio + pagamenti a fronte di stanziamenti per pagamenti riportati dall'esercizio precedente;

- le spese effettive a carico di un esercizio = spese del conto di gestione consolidato (cfr. il punto 5.8.4) = pagamenti a fronte di stanziamenti per pagamenti dell'esercizio + stanziamenti per pagamenti dell'esercizio riportati all'esercizio successivo.

5.8.4. Conto di gestione consolidato e computo del saldo dell'esercizio

Alla chiusura di ciascun esercizio viene compilato il conto di gestione consolidato e viene calcolato il saldo dell'esercizio, che deve essere iscritto nel bilancio dell'esercizio successivo () in occasione di un bilancio rettificativo (cfr. il grafico VII).

5.9. Rendimento dei conti

I conti di un dato esercizio sono trasmessi, entro e non oltre il 1° maggio dell'esercizio successivo, al Parlamento, al Consiglio e alla Corte dei conti; tali conti sono presentati sotto forma di un conto di gestione e di un bilancio finanziario, corredati di un'analisi della gestione finanziaria ().

5.10. Controllo esterno

Dal 1977 il controllo esterno sul bilancio generale viene espletato dalla Corte dei conti delle Comunità (), la quale esamina i conti di tutte le entrate e di tutte le spese del bilancio generale. Essa presenta al Parlamento europeo e al Consiglio una dichiarazione in cui attesta l'affidabilità dei conti e la legittimità e la regolarità delle relative operazioni. La Corte controlla la legittimità e la regolarità delle entrate e delle spese ed accerta la sana gestione finanziaria. I controlli possono essere svolti prima della chiusura dei conti dell'esercizio finanziario in causa, e sono cartolari e, in caso di necessità, espletati in loco, presso le istituzioni delle Comunità e negli Stati membri. La Corte dei conti redige una relazione annuale su ciascun esercizio e può presentare in qualsiasi momento le sue osservazioni su problemi particolari ed emanare pareri su richiesta di una delle istituzioni delle Comunità.

5.11. Discarico e «follow-up»

Dal 1977 si applicano le seguenti disposizioni (): entro il 30 aprile del secondo anno successivo all'esercizio in causa, il Parlamento, su raccomandazione del Consiglio, dà atto alla Commissione dell'esecuzione del bilancio. A tale scopo il Consiglio e il Parlamento esaminano i conti presentati dalla Commissione e la relazione annuale della Corte dei conti. Le istituzioni devono adottare tutte le misure opportune per dar seguito alle osservazioni contenute nelle decisioni di discarico e riferire in merito alle misure prese ().

() Per l'esercizio 1994: conto di gestione e bilancio finanziario relativi alle operazioni del bilancio dell'esercizio 1994 [Doc. SEC (95) 252-255].

() Trattato di fusione (8 aprile 1965): trattato che istituisce un Consiglio unico e una Commissione unica delle Comunità europee.

() Trattato di Lussemburgo (22 aprile 1970): trattato che modifica talune disposizioni in materia di bilancio dei trattati che istituiscono le Comunità europee e del trattato di fusione.

() Trattato di Parigi (18 aprile 1951): trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell'acciaio (CECA).

() Trattato di Roma (25 marzo 1957): trattato che istituisce la Comunità economica europea (CEE).

() Trattato di Roma (25 marzo 1957): trattato che istituisce la Comunità europea dell'energia atomica (Euratom).

() Principalmente il regolamento finanziario del 21 dicembre 1977 (GU L 356 del 31.12.1977). Cfr. al riguardo l'avviso ai lettori a pag. 2 della copertina.

() La sezione III (Commissione) consta di due parti: la parte A «Spese per il personale e di funzionamento» e la parte B «Spese operative»; quest'ultima è suddivisa in sottosezioni a cui corrispondono grandi settori di attività. La sezione VI (Comitato economico e sociale è suddivisa in una parte A «Comitato economico e sociale», in una parte B «Comitato delle regioni» e in una parte C «Struttura organizzativa comune».

() Principali atti giuridici in materia di risorse proprie: Sesta direttiva del Consiglio del 17 maggio 1977 - Sistema comune di IVA: base imponibile uniforme (GU L 145 del 13.6.1977); Decisione 88/376/CEE, Euratom del Consiglio del 24 giugno 1988 (GU L 185 del 15.7.1988); Regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio del 29 maggio 1989 (GU L 155 del 7.6.1989); Regolamento (CEE, Euratom) n. 1553/89 del Consiglio del 29 maggio 1989 (GU L 155 del 7.6.1989); Direttiva 89/130/CEE, Euratom del Consiglio del 13 febbraio 1989 relativa all'armonizzazione della fissazione del PNL (GU L 49 del 21.2.1989).

() È importante tener presenti le differenze fra «stanziamenti per impegni» e «stanziamenti d'impegno», e fra «stanziamenti per pagamenti» e «stanziamenti di pagamento». I due termini «stanziamenti d'impegno» e «stanziamenti di pagamento» vengono usati esclusivamente nel contesto degli stanziamenti dissociati.

() Cfr. l'articolo 78 quinto CECA, 205 CE, 179 CEEA e 22, paragrafo 2, del regolamento finanziario.

() Cfr. gli articoli da 21 a 55 e da 73 a 77 del regolamento finanziario.

() Cfr. gli articoli da 28 a 35 del regolamento finanziario e i regolamenti (CEE, Euratom) nn. 1552/89 e 1553/89 del Consiglio del 29 maggio 1989 (GU L 155 del 7.6.1989).

() Cfr. l'articolo 96, paragrafo 2, del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 2, lettera a), del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 1, lettera a), e l'articolo 7, paragrafo 3, del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 6, del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 7, del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 1, lettera a), e l'articolo 7, paragrafo 2, lettera b), del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 1, lettera b), del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 7, paragrafo 1, lettera a), e l'articolo 7, paragrafo 2, lettera b), del regolamento finanziario.

() Cfr. l'articolo 32 del regolamento finanziario e gli articoli 15 e 16 del regolamento (CEE, Euratom) n. 1552/89 del Consiglio (GU L 155 del 7.6.1989).

() Cfr. gli articoli da 78 a 82 del regolamento finanziario.

() Cfr. gli articoli 45A, 45B e 45C CECA, 188A, 188B e 188C CE, 160A, 160B e 160C CEEA e da 83 a 90 del regolamento finanziario.

() Cfr. gli articoli 78 ottavo CECA, 206 CE, 180 ter CEEA.

() Cfr. l'articolo 89 del regolamento finanziario.