RELAZIONE SPECIALE No 2/88 sull' approccio integrato nel finanziamento comunitario delle azioni a finalità strutturale corredata delle risposte della Commissione (88/C 188/01) (Osservazioni in virtù dell'articolo 206 bis, paragrafo 4 del trattato CEE)

INDICE >PIC FILE= "T0050218">

>PIC FILE= "T0050219">

1. INTRODUZIONE

1.1. Dal 1978, i testi comunitari che vertono sui finanziamenti strutturali lasciano sempre più spazio al concetto di approccio integrato. Questa impostazione si basa sul presupposto che l'impatto delle varie misure sarà più incisivo se esse produrranno i rispettivi effetti venendo attuate insieme anziché separatamente, poiché una programmazione più rigorosa di diversi finanziamenti, nonché una gestione meglio coordinata dei diversi progetti di investimento possono potenziarne l'interazione.

1.2. L'approccio integrato comporta tutta una serie di implicazioni che riguardano gli obiettivi, le condizioni, i criteri e le procedure d'intervento dei vari strumenti. Queste implicazioni sono state esposte in una nota informativa che la Commissione ha presentato al Consiglio e al Parlamento (1) e che si propone di definire i metodi atti a favorire l'integrazione.

1.3. In concreto, l'obiettivo di applicare un approccio integrato compare per la prima volta nell'operazione a favore di Napoli, attuata essenzialmente sotto l'egida del FESR a partire dal 1979 e nel contesto degli strumenti finanziari preesistenti.

1.4. Il concetto di approccio integrato si ritrova nell'operazione a favore di Belfast. In questo caso, tuttavia, a differenza dell'azione precedente l'operazione si è basata su un regolamento del Consiglio, inizialmente proposto dalla Commissione nel 1981 e adottato nel 1983, che prevedeva sia un'azione specifica, sia mezzi finanziari che sono stati aggiunti a quelli messi a disposizione dai Fondi comunitari tradizionali.

1.5. Nel frattempo, erano state istituite tre azioni di carattere prevalentemente agricolo e riguardanti le Western Isles della Scozia, il dipartimento della Lozère ed il Belgio sud-orientale. Queste nuove azioni si differenziano dalle due precedenti in quanto istituite da regolamenti adottati dal Consiglio nel 1981, che prevedono per le tre regioni in causa programmi di sviluppo integrato, nonché dotazioni supplementari specifiche riservate alle misure agricole.

1.6. Nel 1983 la Commissione ha presentato al Consiglio una proposta di regolamento, che istituiva i cosiddetti programmi integrati mediterranei (PIM) ; tale regolamento è stato poi adottato nel 1985 (2). Nel frattempo sono state avviate una serie di azioni pilota preparatorie, di carattere sperimentale, allo scopo di verificare i metodi di elaborazione e di gestione previsti per i programmi mediterranei integrati.

1.7. Sotto il profilo regolamentare, la nozione stessa di integrazione non ha formato oggetto di alcuna disposizione specifica fino al 1984 e le iniziative anteriori a tale data sono state adottate senza che la normativa in materia ne desse alcuna definizione. Dal 1984, il concetto di integrazione figura, per quanto concerne il FESR, nel nuovo regolamento adottato nel giugno 1984 e, per quanto concerne i programmi mediterranei integrati, nel regolamento adottato nel luglio 1985. Disposizioni corrispondenti non sono state adottate per gli altri strumenti finanziari, ma gli «Orientamenti» della Commissione per la gestione del Fondo sociale europeo (FSE) (3) considerano prioritarie le operazioni, le azioni oppure i programmi integrati che prevedono il contributo di diversi strumenti finanziari comunitari.

1.8. In merito alle operazioni integrate di sviluppo, il nuovo regolamento del FESR precisa che esse consistono di un insieme coerente di azioni e di investimenti pubblici e privati, alla cui realizzazione la Comunità e le autorità nazionali e locali degli Stati membri contribuiscono in stretto coordinamento, concertando l'impiego dei diversi strumenti finanziari a finalità strutturale. Gli stessi elementi si ritrovano, espressi in modo leggermente più elaborato, negli articoli 2, 4, 5 e 9 del regolamento (CEE) no 2088/85, relativo ai PIM.

1.9. La presente relazione ha lo scopo di fare il punto sull'insieme delle iniziative prese in relazione all'approccio integrato, fondate o meno su regolamenti, prima della realizzazione dei PIM veri e propri. Si tratta di quattro tipi di interventi analizzati nei paragrafi che seguono (operazione Napoli, operazione Belfast, azioni agricole, azioni pilota preparatorie), che presentano leggere differenze ma che sono tutti caratterizzati dal fatto che si prefiggono di raggiungere un'integrazione dei vari mezzi finanziari messi a disposizione per le zone e le attività in questione.

(1) Le note figurano alla fine della relazione. 2. L'OPERAZIONE INTEGRATA DI SVILUPPO PER NAPOLI

2.1. Data la gravità dei problemi connessi alla mancanza od insufficienza delle infrastrutture di base (sanità pubblica, trasporti, acqua e condutture, alloggi, servizi), ed alla necessità di creare nuovi posti di lavoro produttivi, in una zona che presenta un'alta densità di popolazione come Napoli, la Comunità e le autorità italiane interessate hanno convenuto di prendere un'iniziativa eccezionale, che si è concretata, nell'ottobre 1979, nel lancio di un'operazione integrata per Napoli (OPIN).

Il coordinamento dell'operazione

2.2. L'operazione non è contemplata da una normativa specifica, né è stata dotata di specifici mezzi finanziari. Per la sua attuazione vengono utilizzati gli strumenti legislativi ed amministrativi tradizionali, ma questi sono integrati dall'intervento di un gruppo incaricato della supervisione e del coordinamento, gruppo che, nei limiti del possibile, ha il compito di eliminare gli ostacoli di varia natura che si oppongono ad una soddisfacente realizzazione dei progetti. Pertanto, il finanziamento delle opere ha luogo attraverso i canali tradizionali, e lo stesso vale per la Comunità, che partecipa al finanziamento dell'operazione con i suoi strumenti a finalità strutturale, dato che nei bilanci comunitari non sono stati previsti stanziamenti specifici per l'operazione in causa.

2.3. Il gruppo è composto di rappresentanti delle autorità comunitarie, nazionali, regionali e locali. All'atto della sua creazione, nel 1980, esso comprendeva, da un lato, un gruppo di responsabili politici e, dall'altro, un gruppo cosiddetto gruppo tecnico. Qust'ultimo è stato sostituito nel 1985 da un comitato di coordinamento che, pur conservando gli stessi compiti e la stessa composizione del precedente gruppo tecnico, dispone di un segretariato permanente rafforzato (sei o sette agenti). Il comitato di coordinamento ha il compito di formulare proposte dopo aver definito le priorità e individuato gli ostacoli ad una soddisfacente realizzazione dei progetti. Esso opera sotto l'autorità del gruppo dei responsabili politici, al quale deve riferire.

2.4. In realtà, l'approccio integrato non ha modificato le competenze e la struttura amministrativa e finanziaria dei vari organismi che partecipano all'operazione, oppure il cui intervento è indispensabile per realizzare gli investimenti. Il gruppo di coordinamento ha il compito di informare, di formulare pareri e proposte, di stimolare e perfino di fornire assistenza tecnica. Tuttavia, in pratica, non solo ciascun organismo interessato ha continuato ad adottare le decisioni attinenti a ciascun investimento in modo del tutto autonomo, applicando le proprie procedure, ma anche nella preparazione e nella realizzazione dei progetti il coordinamento è stato ben poco efficace. La difficoltà principale incontrata nella realizzazione dell'operazione in causa è consistita certamente nella mancanza di un coordinamento soddisfacente in loco fra le varie amministrazioni interessate.

2.5. Gli sforzi compiuti dal comitato di coordinamento per raccogliere le informazioni sugli investimenti, sulle loro modifiche, sui tempi di esecuzione e sulle fonti di finanziamento, sugli ostacoli alla realizzazione e sugli eventuali rimedi, hanno svolto finora, nel processo decisionale delle autorità locali, un ruolo poco incisivo. I diversi interventi in cui consiste l'operazione sono stati riuniti, ma è difficile considerarli coordinati e a maggior ragione integrati : si tratta dell'assemblaggio dei programmi dei vari organismi, elaborati senza che un quadro comune di riferimento sia stato stabilito a priori e applicato in base a criteri comuni di priorità.

La programmazione dell'operazione

2.6. L'operazione integrata, soprattutto nel corso della prima fase, non è stata sostenuta da una valida programmazione. In pratica, l'operazione consiste in elenchi di opere trasmessi dalle varie amministrazioni che partecipano all'operazione e la cui realizzazione è in parte decisa, in parte scontata. Ne conseguono previsioni poco realistiche, o perché i progetti non sempre sono tecnicamente a punto o perché i finanziamenti necessari non sempre sono assicurati. Inoltre, gli investimenti previsti nel quadro dell'operazione sono raggruppati essenzialmente secondo un criterio geografico e senza applicare un vero e proprio criterio di integrazione di tutti gli strumenti finanziari interessati.

2.7. Gli investimenti finanziati, sia infrastrutturali sia industriali, riguardano una molteplicità di settori di attività. Una migliore selezione ed una più forte concentrazione sugli interventi di carattere prioritario da parte delle autorità locali responsabili dell'operazione integrata, sarebbero state tanto più necessarie in quanto che i mezzi finanziari disponibili erano insufficienti per realizzare tutte le azioni previste. Anche il nesso con il programma di sviluppo regionale per il Mezzogiorno è scarso, si limita a qualche riferimento o ad una descrizione succinta e non incide realmente sulle decisioni operative.

2.8. D'altra parte, le informazioni disponibili in loco, peraltro parziali e poco precise, si riferiscono unicamente alla realizzazione finanziaria e materiale degli investimenti. Mancano indicazioni sugli obiettivi da conseguire, entro una data scadenza, con la realizzazione dei progetti, mentre una programmazione valida ed efficace esige la definizione di tali obiettivi prima di qualsiasi decisione in merito alla scelta dei progetti da finanziare e, d'altro canto, l'approccio integrato avrebbe dovuto rappresentare un'occasione privilegiata per un miglior coordinamento degli interventi.

2.9. Questa situazione è illustrata dai lavori previsti per disinquinare il golfo di Napoli, lavori che hanno costituito uno dei primi e principali settori d'intervento. Il sistema di disinquinamento prescelto si basa sul trattamento delle acque di rifiuto urbane ed industriali e quindi prevede la costruzione di un complesso di impianti di depurazione e di reti di condutture.

2.10. Alla fine del 1986, il costo delle opere riunite in questa parte dell'operazione ammontava a 1 757 000 Mio LIT, di cui era stata pagata circa la metà.

2.11. Nel corso delle verifiche svolte in loco, la Corte si è proposta di conoscere il contributo degli impianti in funzione al risanamento del golfo. A tal fine, essa ha chiesto alle autorità italiane i risultati delle analisi di laboratorio eseguite sulle acque trattate da quattro impianti o parti di impianti di depurazione già in funzione, il cui costo d'investimento era ammontato complessivamente a 344 000 Mio LIT (4).

2.12. Per il primo progetto non è stato possibile ottenere i dati in causa, in quanto che il laboratorio aveva ritenuto di non poter effettuare le analisi richieste perché il campione era stato prelevato dagli stessi richiedenti, circostanza che non ne garantiva la provenienza. Nemmeno per il secondo progetto è stato possibile ottenere informazioni valide, dato che il documento rilasciato dal laboratorio si limita ad indicare i dati delle analisi, senza menzionare i valori di riferimento applicati, il che ne rende difficile l'interpretazione. Per il terzo progetto, i risultati indicavano che era stata superata la soglia massima di inquinamento ammissibile. Solo per il quarto progetto sono stati ottenuti dati di laboratorio, dai quali risultava che le norme in materia erano rispettate.

2.13. Da quanto constatato risulta che è necessario un maggiore coordinamento tra i servizi che si occupano del disinquinamento del golfo e che sarebbe parimenti necessario adottare disposizioni che consentano di accertare sistematicamente se il trattamento delle acque da parte di questi impianti dia veramente, in termini quantitativi e qualitativi, i risultati attesi.

La documentazione di base disponibile

2.14. La documentazione disponibile consiste essenzialmente in un «fascicolo operativo di base», elaborato dall'organismo di coordinamento e fondato sulle informazioni ottenute dalle varie amministrazioni interessate. Il fascicolo comprende i progetti d'investimento prescelti e fornisce indicazioni soprattutto per quanto riguarda le previsioni dei costi e dei tempi di realizzazione, le possibili fonti di finanziamento, lo stato di avanzamento dei lavori, nonché la situazione amministrativa, tecnica e finanziaria dei vari progetti.

2.15. Questo fascicolo è continuamente aggiornato ed integrato man mano che procede la realizzazione dei lavori, nonché in funzione delle priorità degli organismi. Inizialmente, e per il periodo 1980 - 1984, il fascicolo prevedeva investimenti per circa 5 000 000 Mio LIT (pari a circa 4 120 Mio ECU al tasso contabile del dicembre 1980) in 17 settori, soprattutto concernenti la depurazione delle acque ed altri lavori di risanamento, di approvvigionamento idrico, di infrastrutture di trasporto, nonché per varie attività industriali, commerciali, artigianali, di ricerca o di formazione. Alla fine del 1984, il totale degli investimenti previsti era passato a circa 12 000 000 Mio LIT (pari a circa 8 700 Mio ECU al tasso contabile del dicembre 1984) : la differenza era dovuta agli effetti della svalutazione monetaria, all'inserimento negli elenchi di nuovi progetti o di parti di progetto modificate, nonché alla precarietà di talune previsioni.

2.16. Dopo un primo periodo di cinque anni, dal 1980 al 1984, è stato predisposto un secondo fascicolo operativo per il triennio 1985 - 1987. Gli investimenti relativi a questo secondo fascicolo comprendono sia progetti nuovi, sia progetti già inclusi nel primo fascicolo, ma la cui realizzazione era stata ostacolata soprattutto da problemi di natura tecnica o finanziaria. In questo secondo fascicolo, aggiornato al 31 dicembre 1986, gli investimenti previsti ammontavano a 6 867 000 Mio LIT (pari a circa 4 800 Mio ECU al tasso contabile del dicembre 1986) ed il loro finanziamento era assicurato solo a concorrenza del 62 % circa ; per il 38 % residuo non era stato ancora deciso come provvedere alla copertura finanziaria.

2.17. I successivi aggiornamenti dei dati contenuti nel fascicolo operativo di base sono eseguiti secondo modalità che consentono solo confronti parziali ed approssimativi tra le previsioni elaborate per un dato periodo e le realizzazioni effettive. In pratica, gli elenchi hanno soprattutto lo scopo di mostrare la situazione dei progetti - all'atto della preparazione del fascicolo - in termini di copertura finanziaria, nonché i relativi impegni e pagamenti. Tali elenchi, però, non sono predisposti per consentire un'azione di sorveglianza dello stato di avanzamento dei progetti : infatti, non sono costituiti in base ad un modello standard e comparabile e, da un elenco all'altro, investimenti vengono aggiunti, tolti o trasformati, per cui è difficile controllarli.

2.18. Nel corso del secondo periodo, la situazione è certamente migliorata : molti progetti sono stati eliminati e si sono così ottenute previsioni più realistiche ed elenchi meglio elaborati. Ciononostante, sia lo Stato membro, sia la Commissione avrebbero potuto approfittare del termine del periodo 1980 - 1984 per raccogliere una documentazione ben più pertinente, completa ed aggiornata, che consentisse un raffronto tra previsioni e realizzazioni, per passare con miglior cognizione di causa alla gestione dei progetti del secondo periodo.

Gli investimenti realizzati ed i contributi comunitari

2.19. L'allegato I della presente relazione illustra sinteticamente la situazione globale degli investimenti per il primo ed il secondo periodo alla fine del 1986. Essa è stata elaborata dal segretariato dell'OPIN in base ai dati contenuti nel «fascicolo operativo di base», che costituisce l'unica fonte di informazioni disponibile, dato che non esistono un bilancio ed una contabilità veri e propri per l'operazione.

2.20. Rispetto ai 12 000 000 Mio LIT circa di investimenti iscritti negli elenchi del primo fascicolo operativo, le realizzazioni registrate alla fine del 1986 dal gruppo incaricato della supervisione e del coordinamento ammontano a 1 886 000 Mio LIT. Inoltre, occorre considerare che questo importo comprende investimenti o parti di investimenti ancora da realizzare al 31 dicembre 1986, la cui copertura finanziaria è però ritenuta sicura. Complessivamente, 26 opere previste nel quadro dell'operazione erano terminate alla fine del 1986, per una spesa complessiva di 598 000 Mio LIT.

2.21. Dai documenti elaborati dal segretariato dell'operazione, nel marzo 1983, risultava che erano stati avviati investimenti per complessivamente 6 722 000 Mio LIT. Negli stessi documenti si precisava che gli investimenti in causa beneficiavano di una copertura finanziaria, allo stesso titolo, del resto, di altri progetti non ancora iniziati per un totale di 1 615 000 Mio LIT. In confronto a quelle che risultano dall'allegato 1 della presente relazione, queste informazioni mostrano che i dati relativi alle realizzazioni ed ai finanziamenti hanno formato oggetto di versioni successive discordanti, che secondo i responsabili dell'operazione sono giustificate dal carattere sperimentale del periodo.

2.22. Data l'insufficienza della documentazione, non è possibile accertare con precisione a quanto ammonti il contributo comunitario complessivamente assegnato agli investimenti che rientrano nell'operazione integrata. Per il periodo 1980 - 1985, i servizi della Commissione hanno elaborato per la zona di Napoli stime, da cui risultano i dati ripresi nella tabella 1 per quanto riguarda gli impegni relativi ai contributi e le decisioni di erogazione di prestiti.

2.23. Per quanto riguarda l'amministrazione della Commissione, sono in sostanza i servizi del FESR che si occupano dell'operazione integrata. In pratica, di tutti i contributi indicati al paragrafo precedente, solo quelli del FESR sono specificati in un estratto separato, che consente una sorveglianza specifica, ma anche per questi aiuti il nesso con l'operazione integrata è essenzialmente quello geografico. È difficile ammettere che l'analisi dei conti non consenta di ottenere, rubrica per rubrica, una ripartizione degli impegni e dei pagamenti comunitari di cui l'operazione ha beneficiato.

L'aumento delle risorse e l'accelerazione del loro ritmo d'impiego

2.24. Uno degli obiettivi dichiarati dell'operazione era quello di aumentare gli aiuti finanziari a favore della zona di Napoli e di accelerarne l'impiego. Sotto il profilo dell'aumento degli aiuti, né lo Stato membro né la Commissione hanno fornito elementi che consentano di stabilire se tale aumento si è verificato. Per quanto concerne più in particolare gli aiuti comunitari, data la mancanza di dati ripartiti per regione, per l'insieme degli strumenti finanziari a finalità strutturale, non è agevole elaborare situazioni globali comparative.

2.25. Per il FESR, i contributi destinati alla zona geografica coperta dall'operazione sono aumentati sensibilmente : la quota italiana, poi le forcelle, sono state utilizzate maggiormente per la zona di Napoli, che, nel periodo 1980 - 1984, ha beneficiato del 22 % del totale dei contributi concessi dal FESR all'Italia (con un massimo del 39 % nel 1982), cioè di un tasso che è quasi il quintuplo di quello registrato nel quinquennio precedente. Pertanto, per il FESR, l'operazione ha significato un aumento dei contributi concessi alla zona in questione. Tuttavia, le indagini condotte in diverse occasioni dalla Corte non hanno consentito di accertare se i finanziamenti nazionali, regionali o locali, abbiano registrato un aumento analogo.

2.26. Per quanto riguarda l'accelerazione del ritmo d'impiego dei mezzi finanziari, la realizzazione dei lavori registra sempre ritardi notevoli dovuti alla lunghezza delle procedure di esproprio, a controversie, spesso inevitabili, ed all'approvazione di varianti. I ritardi sono anche imputabili in misura notevole a divergenze tra le amministrazioni ed alle lunghe vertenze che ne conseguono. Al >PIC FILE= "T0050220">

riguardo, la Commissione ha ricordato alle autorità interessate la necessità di accelerare i tempi di esecuzione delle decisioni, eliminando gli ostacoli di natura amministrativa che vi si frappongono.

2.27. Dall'esame dei tempi e del procedimento di esecuzione dei progetti connessi all'operazione, non è possibile reperire alcun elemento positivo particolare rispetto alla media degli altri progetti finanziati dalla Commissione in Italia. Per quanto riguarda più particolarmente il FESR, che, come già menzionato, è l'unico strumento finanziario comunitario per il quale si dispone di informazioni più precise attinenti all'operazione, alla fine del 1986 non era ancora stata ultimata l'esecuzione di decisioni di contributo relative agli esercizi 1978 e 1979. Per anni i contributi del FESR ad una serie di investimenti non sono stati versati a causa di ritardi nell'avvio dei lavori o della sospensione di questi ultimi.

3. IL PROGRAMMA DELL'OPERAZIONE INTEGRATA PER BELFAST

3.1. Il primo documento che definisce una proposta di operazione integrata per Belfast, è stato presentato dal Regno Unito alla Commissione nel 1981. Esso prevedeva di promuovere il rinnovamento delle attività economiche e sociali integrando e concentrando le risorse nazionali e comunitarie a favore di questa città.

Obiettivo e contenuto dell'operazione

3.2. Il documento prevedeva investimenti pari in totale a 486 Mio UKL (circa 860 Mio ECU al tasso contabile del dicembre 1981), suddivisi come segue: - infrastrutture industriali 63,3 Mio UKL

- alloggi ed infrastrutture sociali 286,5 Mio UKL

- trasporti urbani 136,2 Mio UKL.

Oltre all'aiuto proveniente dagli strumenti finanziari comunitari tradizionali, il Consiglio decise una misura speciale, disposta dal regolamento (CEE) no 1739/83 del Consiglio del 21 giugno 1983 (5). Questo regolamento, nei cui considerando si accenna brevemente ad un fascicolo «di investimenti correlati» presentato dallo Stato membro, prevede contributi per il rinnovamento urbano di Belfast, pari in totale a 100 Mio ECU ripartiti in tre anni (1983 - 1985), da finanziare con uno stanziamento iscritto specificamente a tal fine in bilancio. Esso stabilisce inoltre che il tasso massimo dell'aiuto comunitario non può superare il 70 % dell'investimento e che tale tasso è anche il massimale da rispettare in caso di cumulo di diversi contributi comunitari. La proposta iniziale di regolamento, presentata nel novembre 1981 dalla Commissione, prevedeva un'azione a favore dell'edilizia abitativa, obiettivo che il Consiglio non ha preso in considerazione, ritenendo che le spese destinate agli alloggi non potessero usufruire del contributo del regolamento (CEE) no 1739/83.

3.3. Un secondo documento, elaborato nel 1984 dalle stesse autorità nazionali, continua - per il periodo successivo al marzo 1985 - il processo iniziato nel 1981, senza comportare tuttavia un finanziamento supplementare speciale. Il secondo documento comprende un'ampia gamma di progetti infrastrutturali, che hanno lo scopo di stimolare lo sviluppo del settore privato e il rinnovamento economico generale. Questi progetti per complessivi 758,6 Mio UKL (pari a 1 287,2 Mio ECU al tasso contabile del dicembre 1985), sono suddivisi in tre gruppi, in modo più dettagliato che nel primo documento, e possono essere sintetizzati come illustrato alla tabella 2.

3.4. Le spese a favore degli alloggi rappresentano il 24 % dell'intera operazione e il 50 % delle spese del gruppo I, che sono le sole ad usufruire di una vera e propria copertura finanziaria.

3.5. L'operazione integrata è stata affidata ad un'unità di coordinamento. Si tratta di organismi consultivi, preesistenti all'attuazione dell'operazione, che sono stati ristrutturati nel 1984 in modo da consentire la partecipazione di rappresentanti della Commissione e del settore privato. La Commissione ha il diritto di partecipare ai loro lavori. L'unità comprende un comitato composto di autorità e rappresentanti di organismi competenti in materia di ambiente, alloggi, istruzione e servizi sanitari. Due gruppi di lavoro assistono il comitato per quanto riguarda i problemi relativi rispettivamente al centro della città (ambiente, trasporti, ristrutturazione di quartieri) ed al programma urbano (funzionamento e sviluppo dell'economia urbana, nuove iniziative etc.).

L'aspetto integrato dell'operazione

3.6. Sia sotto il profilo della pianificazione che sotto quello della selezione, della gestione e del finanziamento dei progetti, l'esame dell'operazione non consente di rilevare un approccio veramente integrato, né procedure diverse da quelle applicate nel caso degli investimenti che non fanno parte dell'operazione.

3.7. Le proposte d'investimento dei vari settori interessati sono raccolte nei documenti attinenti all'operazione, ma non vi si riscontra una particolare attenzione per gli aspetti dell'integrazione. In specie, da questi documenti non risultano i rapporti tra progetti o gruppi di progetti, né gli elementi ritenuti particolarmente idonei ad incidere maggiormente sul processo di sviluppo. In pratica, il >PIC FILE= "T0050221">

gruppo di coordinamento non ha modificato né le priorità, né le scadenze previste dai diversi dipartimenti che avevano presentato i progetti.

3.8. La stessa osservazione vale per le domande di contributo redatte in conformità del regolamento (CEE) no 1739/83, il cui articolo 3 prevede che un elenco annuale dei progetti di cui è richiesto il finanziamento sia presentato dal Regno Unito alla Commissione. Le verifiche in loco espletate dalla Corte hanno consentito di constatare che l'elenco per il 1983 destinato alla Commissione è stato redatto in base a contatti a voce tra i servizi del dipartimento competente per le relazioni con la CEE e gli altri dipartimenti dell'Irlanda del Nord. Per il 1984 e il 1985 gli elenchi sono stati elaborati secondo modalità analoghe, anche se le domande ai dipartimenti erano state formulate per iscritto.

3.9. L'unità incaricata del coordinamento dell'operazione integrata svolge in sostanza un ruolo di consulenza e formula pareri, mentre della decisione di realizzare un investimento e della sua esecuzione sono esclusivamente responsabili le autorità competenti per i diversi settori di progetti. Gli organismi che fanno parte di tale unità esistevano già prima dell'operazione integrata. Pur essendo stata adattata in modo da prevedere un'eventuale partecipazione della Commissione alle riunioni, l'organizzazione non è stata modificata così da tener conto dei compiti specifici dell'operazione. Questi compiti si sono di fatto limitati a pareri sui documenti da presentare alla Commissione e ad informazioni sull'avanzamento dei lavori, senza veramente affrontare i problemi dei tempi di realizzazione, delle priorità e dei legami tra i progetti.

3.10. Anche il sistema di finanziamento non è stato modificato in funzione delle esigenze dell'operazione integrata. Soltanto gli investimenti del primo gruppo beneficiano di una copertura finanziaria e gli stanziamenti destinati alla loro realizzazione sono gestiti in modo autonomo dalle varie autorità competenti. Le dotazioni finanziarie possono essere trasferite solo mediante storni tra progetti gestiti dalle stesse autorità.

Lo stato di realizzazione dell'operazione

3.11. Né lo Stato membro, né la Commissione hanno compilato conti specifici per l'operazione integrata, che illustrino lo stato di realizzazione delle varie parti del programma. La mancanza di una documentazione finanziaria adeguata in materia lascia anzi ritenere che non esista una gestione vera e propria dell'operazione integrata e, quindi, ancor meno una valutazione dei suoi risultati.

3.12. Secondo quanto dichiarato dalle autorità dell'Irlanda del Nord, alla fine dell'esercizio finanziario 1985 - 1986, ovvero al 31 marzo 1986, erano stati realizzati investimenti per circa 320 Mio UKL, pari al 65 % circa dell'importo di 486 Mio UKL previsto nel documento del 1981. Il grado di realizzazione del programma varia probabilmente da un settore all'altro, ma le informazioni disponibili al riguardo non sono abbastanza precise.

3.13. Per l'azione specifica di cui al regolamento (CEE) no 1739/83, vengono predisposti prospetti contabili ed i dati >PIC FILE= "T0050222">

principali consistono, in base alla situazione nel marzo 1987, in quelli illustrati alla tabella 3.

3.14. Un prospetto analogo della situazione contabile non viene però elaborato né dalla Commissione, né dallo Stato membro per l'insieme dei contributi comunitari concessi per le diverse categorie di investimenti compresi nell'operazione integrata. Questa lacuna è particolarmente deplorevole per quanto riguarda la Commissione, che dovrebbe disporre perlomeno di uno stato riepilogativo contabile degli impegni e dei pagamenti comunitari relativi all'operazione. Pertanto, è in base a ricerche ed a dati ricavati da vari documenti che i servizi della Commissione hanno stimato pari a 36 Mio UKL circa il totale dei contributi FESR concessi dal 1981 al 1985 alla zona geografica cui si riferisce l'operazione integrata. Per il Fondo sociale, il FEAOG-orientamento e gli stanziamenti «energia», i contributi ammonterebbero in totale, per lo stesso periodo e per la stessa zona, a 5 Mio UKL circa.

3.15. In pratica, sia a livello nazionale, sia a livello comunitario, sull'operazione integrata è stata esercitata un'azione di sorveglianza solo in merito all'applicazione del regolamento (CEE) no 1739/83, che istituisce un'azione comunitaria eccezionale a favore del rinnovamento urbano di Belfast. Il regolamento stesso è stato gestito più come una misura supplementare nel quadro del FESR che come componente di un'operazione integrata.

Il carattere complementare dell'aiuto previsto dal regolamento (CEE) no 1739/83

3.16. Ai sensi dell'articolo 5 del regolamento (CEE) no 1739/83, il Regno Unito fornisce alla Commissione tutte le informazioni che le permettano di verificare il carattere complementare dell'aiuto comunitario rispetto al volume globale delle spese nazionali destinate agli investimenti necessari al rinnovamento urbano. La concessione dell'aiuto è subordinata all'accertamento di tale carattere complementare.

3.17. In base ai dati forniti alla Corte dalle autorità dello Stato membro, si è constatato che le spese per investimenti in materia di rinnovamento urbano nella zona di Belfast hanno registrato - per il periodo 1981-1984 - l'evoluzione illustrata alla tabella 4.

3.18. Nel periodo considerato, si è constatato un aumento di 45,7 Mio UKL per le spese per alloggi e di 0,5 Mio UKL per gli altri investimenti. Per il 1984/85 non erano disponibili informazioni analoghe per la zona di Belfast, ma unicamente per l'Irlanda del Nord nella sua totalità. Per l'intero periodo 1981/85 i dati sono quelli riportati nella tabella 5 ed essi denotano un aumento di 84,4 Mio UKL per le spese per alloggi ed una diminuzione di 26,7 Mio UKL per le altre spese.

3.19. È pertanto chiaro che gli investimenti supplementari di cui si è cercato di disporre hanno essenzialmente interessato le spese per alloggi, ovvero una categoria di spese non ammissibili al contributo di cui al regolamento (CEE) no 1739/83. In pratica, gli stanziamenti hanno pertanto contribuito ad accrescere il finanziamento di investimenti a favore dell'edilizia abitativa, senza che la Commissione abbia avuto la possibilità di conoscere a fondo la situazione degli alloggi o di accertare l'esistenza delle condizioni migliori ai fini dell'efficacia degli interventi, in quanto che si trattava di un settore non contemplato dal regolamento.

>PIC FILE= "T0050223"> >PIC FILE= "T0050224"> 4. I PROGRAMMI DI SVILUPPO INTEGRATO PER LE WESTERN ISLES DELLA SCOZIA, IL DIPARTIMENTO DELLA LOZÈRE ED IL BELGIO SUD-ORIENTALE

4.1. Nel quadro del finanziamento comunitario delle strutture agricole, sono state approvate disposizioni per un approccio integrato in virtù di tre regolamenti (CEE) no 1939/81, no 1940/81 e no 1941/81 del Consiglio, adottati il 30 giugno 1981 (6). Questi regolamenti prevedono tre azioni, ciascuna delle quali concorre alla realizzazione di un programma di sviluppo integrato, rispettivamente nelle Western Isles della Scozia, nel dipartimento della Lozère e nel Belgio sud-orientale. Mentre le operazioni relative a Napoli e Belfast interessano essenzialmente il FESR oppure si collocano vicino all'ambito di quest'ultimo, i tre programmi integrati qui di seguito esaminati riguardano prevalentemente l'agricoltura ed è solo sotto il profilo agricolo che sono stati precisati e documentati.

Il contenuto dei regolamenti

4.2. I tre regolamenti enunciano gli obiettivi generali dei programmi integrati e specificano che questi ultimi devono contemplare non solo misure a favore dell'agricoltura e dei prodotti agricoli, ma anche misure in materia di infrastrutture, turismo, artigianato ed industria, nonché misure che riguardano altre attività complementari, indispensabili per migliorare la situazione socioeconomica generale delle regioni in questione.

4.3. In realtà, le misure agricole, che sono le uniche per le quali sia stato concesso un finanziamento specifico, sono anche le uniche descritte in dettaglio. Per gli interventi del FESR e del Fondo sociale, i regolamenti si limitano ad un riferimento, in cui si precisa che gli strumenti disponibili devono essere combinati ed applicati in modo integrato, senza però specificare in che cosa consista l'integrazione, né come si possa realizzarla. I regolamenti pertanto contengono ben pochi elementi ai fini di una preparazione adeguata dei programmi integrati.

4.4. La durata delle azioni è di cinque anni a decorrere dal parere della Commissione sui programmi che le sono sottoposti da ciascuno dei tre Stati membri interessati. Quanto all'aiuto della sezione orientamento del FEAOG a favore delle misure agricole, esso è stimato pari rispettivamente a 13 Mio ECU, 12 Mio ECU e 5 Mio ECU per ciascuno dei tre regolamenti ed è finanziato con stanziamenti specifici da iscrivere a tal fine in bilancio. L'onere per gli altri Fondi comunitari non è quantificato, il che significa che deve essere finanziato con gli usuali stanziamenti previsti per la concessione dei rispettivi contributi. Per la Lozère, il 19 ottobre 1987 (7), il Consiglio ha portato la durata dell'azione a 7 anni e il costo previsto a 8 Mio ECU.

4.5. Per i primi due regolamenti, la partecipazione del FEAOG-orientamento è pari al 40 % delle spese ammissibili. Per il Belgio sud-orientale, caso in cui, a differenza degli altri regolamenti, è prevista un'azione diretta, il rimborso della sezione orientamento ammonta al 35 % delle spese ammissibili. I primi due programmi hanno formato oggetto di un parere della Commissione il 5 aprile 1982 (Lozère) e il 23 giugno 1982 (Western Isles della Scozia). Per il terzo programma, il parere è stato formulato, per una parte, nel dicembre 1984 e per l'altra parte nel luglio 1986 (cfr. il paragrafo 4.14). Una revisione del programma per le Western Isles della Scozia è stata presentata dallo Stato membro il 6 novembre 1985 ed ha formato oggetto di un parere della Commissione il 13 febbraio 1986.

Il contenuto dei programmi

4.6. Il contenuto dei programmi che sono stati elaborati per ciascuno dei tre regolamenti non è molto diverso, in sostanza, dai programmi elaborati di solito per le azioni agricole a finalità regionale. Alle misure agricole sono state aggiunte altre possibilità di azione (infrastrutture, artigianato, turismo, formazione), senza indicare eventuali nessi tra le componenti e tanto meno esaminare eventuali possibilità d'interazione e valutare possibili combinazioni di operazioni suscettibili di incidere maggiormente sul potenziale di sviluppo delle regioni in causa.

4.7. Dai controlli in loco svolti dalla Corte è inoltre risultato che le diverse parti dei programmi sono ideate ed attuate dalle rispettive autorità in modo praticamente autonomo. Come per le operazioni integrate già esaminate, esistono comitati di coordinamento, che, però, possono soltanto esprimere un parere e i loro interventi restano su un piano formale, in specie perché i vari programmi parziali non sono stati elaborati con un approccio integrato e sono realizzati in modo indipendente gli uni dagli altri, senza alcuna interazione.

4.8. Per le Western Isles della Scozia, gli interventi da finanziare con l'importo di 13 Mio ECU di cui al regolamento (CEE) no 1939/81 concernono l'agricoltura e la pesca. Le spese per i relativi investimenti, pari a 19,600 Mio UKL nel programma iniziale, sono passate a 24,851 Mio UKL nel documento riveduto ; al 31 dicembre 1986 le spese relative alla parte realizzata erano pari a 18,555 Mio UKL.

4.9. Per le infrastrutture (strade, porti, fognature, etc.) e le attività non agricole (turismo, attività tessili, artigianato, etc.), questo programma prevede un importo complessivo di spese ammissibili pari a 33,512 Mio UKL e una partecipazione comunitaria di 13,611 Mio UKL, di cui 13,211 Mio UKL a carico del FESR e 0,400 Mio UKL a carico del Fondo Sociale. Non erano disponibili, all'inizio del 1987, informazioni precise sullo stato di realizzazione di queste infrastrutture e sull'attuazione delle misure non agricole.

4.10. Le misure agricole previste dal programma per il dipartimento della Lozère, nonché le relative spese comunitarie, possono essere sintetizzate come illustrato alla tabella 6.

4.11. Per il FESR, per lo stesso programma, risultano investimenti complessivi pari a 224 174 000 FF e un contributo comunitario di 48 890 750 FF, da versare esclusivamente in virtù del regolamento (CEE) no 2615/80 del Consiglio del 7 ottobre 1980 (8), che istituisce un'azione FESR fuori quota nell'ambito dell'ampliamento della Comunità. Tuttavia, la documentazione disponibile a livello comunitario sull'azione fuori quota non consente di verificare il versamento di questi contributi. Quanto alle spese previste a carico del Fondo sociale, esse non sono precisate e il programma si limita a menzionare l'intervento del Fondo in vari tipi di formazione professionale. Mancando una contabilità specifica per il programma di sviluppo integrato, i servizi della Commissione stimano - basandosi su ricerche svolte su documenti diversi - che, alla fine del 1985, i pagamenti comunitari erano pari a 7,7 Mio FF per il FESR ed a 4,3 Mio FF per il Fondo Sociale. I documenti disponibili non consentono un raffronto tra le operazioni finanziate e quelle previste dal programma.

4.12. Il programma relativo al Belgio sud-orientale prevede innanzitutto misure agricole per un importo di 614,4 Mio BFR, di cui 215 Mio BFR a carico della CEE e 399,4 Mio BFR per metà a carico del bilancio nazionale e per metà a carico del bilancio regionale. Queste misure contemplano soprattutto l'analisi dei problemi agricoli per quanto riguarda le aziende, le nuove produzioni e tecnologie nel campo dell'agricoltura, nonché il miglioramento dell'infrastruttura agricola. Alla fine del 1986, gli impegni ed i pagamenti della Comunità a questo titolo ammontavano rispettivamente a 14,32 Mio BFR ed a 3,05 Mio BFR.

>PIC FILE= "T0050225">

4.13. Quanto alle azioni non agricole dello stesso programma, esse sono stimate complessivamente pari a 20,782 Mio BFR, di cui 18,057 Mio BFR a carico della Vallonia, 1,795 Mio BFR a carico della comunità francese e 0,930 Mio BFR a carico della comunità di lingua tedesca. Il programma precisa che si tratta degli «orientamenti delle politiche che saranno condotte senza tener conto delle sezioni e collegamenti previsti nei bilanci» e non specifica l'importo dell'eventuale contributo comunitario.

4.14. Per il Belgio sud-orientale, il cui progetto di programma è stato presentato alla Commissione solo nel gennaio 1984, è stato necessario suddividere la procedura d'esame in due fasi, rispettivamente per le misure agricole e per le misure non agricole. Nel dicembre 1984, la Commissione ha formulato un parere solo sulle prime, mentre per le altre, nell'aprile 1986, ha chiesto allo Stato membro di elaborare una versione riveduta del documento, che è stata presentata ed ha formato oggetto di un parere nel luglio 1986. La procedura descritta, secondo cui sono approvate le misure agricole prima che siano adottate le altre, risponde ben poco alle esigenze di elaborazione di un programma integrato.

Le realizzazioni

4.15. Nessun documento consente di conoscere lo stato di realizzazione generale dei singoli programmi. Situazioni periodiche vengono elaborate solo per le misure agricole finanziate con importi specifici previsti nei tre regolamenti. Per le altre misure, informazioni sui contributi comunitari concessi ad investimenti in queste tre zone possono essere raccolte, purtroppo, solo confrontando i documenti predisposti per la gestione dei vari Fondi, nella misura in cui questi documenti descrivono ripartizioni geografiche corrispondenti a quelle contemplate dai tre regolamenti. Questa situazione è del tutto inammissibile, soprattutto se si considera che, anche in questa ipotesi, si tratta solo di raffronti su base geografica, senza che sia possibile stabilire se ci sia integrazione tra le varie iniziative finanziate nell'ambito dei programmi.

4.16. Per le misure agricole, il tasso di realizzazione alla fine del 1985 era soddisfacente per quel che concerne le Western Isles della Scozia, ferme restando tuttavia le osservazioni formulate ai paragrafi 4.17 e 4.18. Questo tasso era sempre basso per il dipartimento della Lozère (il 30 % circa), anche se il regolamento risaliva al giugno 1981 ed il programma all'aprile 1982. Quanto al Belgio sudorientale, la realizzazione era stata appena avviata nel 1985 a causa, come già menzionato, del ritardo nell'elaborazione del programma.

4.17. L'unica delle tre azioni agricole per la quale la percentuale dei pagamenti è stata finora significativa, è dunque quella relativa alle Western Isles della Scozia. Per queste isole il totale delle spese agricole inizialmente previsto, pari a 19,600 Mio UKL, comprendeva 3 Mio UKL per il miglioramento fondiario. Alla fine del 1985, rispetto ad un importo complessivo di spese erogate di 14,954 Mio UKL, la parte destinata al miglioramento fondiario ammontava a 7,883 Mio UKL, importo passato a 11,631 Mio UKL nel programma riveduto, che prevede un totale di 24,851 Mio UKL.

4.18. Dalle verifiche in loco espletate dai servizi della Corte, è risultato che questo miglioramento fondiario consisteva in sostanza nel procedere alla recinzione di campi e aziende. Opere di questo tipo, quando non siano accompagnate da altre misure, contribuiscono ad aumentare il valore delle proprietà, ma incidono ben poco sull'attività agricola. Ora, nel programma riveduto, le previsioni di spesa a favore dell'allevamento, della formazione professionale e dei piani di sviluppo sono state ridotte del 23-60 %, circostanza che diminuisce ulteriormente l'integrazione delle misure, anche all'interno del settore agricolo. Inoltre, l'elevato tasso di sovvenzionamento, che può arrivare fino all'85 % per questi lavori di recinzione, mostra che si tratta di interventi che aprono poche prospettive di sviluppo e di redditività.

5. LE AZIONI PILOTA PREPARATORIE ALL'APPLICAZIONE DEI PROGRAMMI MEDITERRANEI INTEGRATI

5.1. Nel 1983, la Commissione ha presentato al Consiglio la sua prima proposta di regolamento che istituisce programmi integrati mediterranei (PIM) in tre paesi della Comunità : Grecia, Francia ed Italia. Nel bilancio dello stesso esercizio è stato creato un articolo (articolo 550), dotato di stanziamenti (8 Mio ECU di stanziamenti non dissociati) destinati al finanziamento di azioni pilota preparatorie. Queste ultime mancano di un fondamento regolamentare. Esse hanno infatti carattere puramente sperimentale, e ciò spiega anche perché, inizialmente, si fosse previsto di ultimarne l'esecuzione nel 1985. Queste azioni pilota hanno lo scopo di reperire e di sperimentare concretamente sul campo ed ai diversi livelli - comunitario, nazionale e locale - i metodi di gestione finanziaria ed amministrativa più appropriati in materia di approccio integrato, in vista della preparazione dei PIM.

Il contenuto delle azioni

5.2. In linea di massima, ogni azione pilota preparatoria si riferisce ad una data zona ed è composta di più interventi omogenei e coerenti, finanziati con i Fondi esistenti. Pertanto, i settori di competenza di questi Fondi non sono stati modificati, dato che gli stanziamenti dell'articolo 550 consentono un finanziamento complementare al contributo dei Fondi stessi, rendendo possibile l'imputazione a loro carico di un tasso più elevato di rimborso o di spese per un maggior numero di investimenti. Tuttavia, per sei azioni pilota, il contributo comunitario riguarda unicamente l'articolo 550, il che porta a chiedersi se presentino carattere di azione integrata.

5.3. Oltre agli stanziamenti del 1983 (8 Mio ECU), già menzionati, sono stati concessi altri stanziamenti iscritti nei bilanci dei seguenti esercizi : 10 Mio ECU di stanziamenti non dissociati nel 1984, 20 Mio ECU di stanziamenti d'impegno e 10 Mio ECU di stanziamenti di pagamento nel 1985, 20 Mio ECU di stanziamenti d'impegno e 15 Mio ECU di stanziamenti di pagamento nel 1986, nonché stanziamenti di pagamento pari a 7,894 Mio ECU nel 1987. I finanziamenti concessi hanno interessato in sostanza 25 azioni pilota preparatorie : 13 decise nel dicembre 1983 e modificate successivamente nel dicembre 1984, due decise nel dicembre 1985, quattro nell'agosto 1986, nonché le sei azioni già menzionate al paragrafo precedente, decise nel 1985 e nel 1986.

5.4. Le iniziative da prendere in considerazione dovevano essere selezionate in base al loro interesse ai fini della preparazione dei PIM, nonché in base alle possibilità di realizzazione, in particolare sotto il profilo dell'impiego degli strumenti finanziari esistenti. Il loro contenuto doveva essere definito d'intesa con le autorità interessate degli Stati membri, in specie per quanto concerne la descrizione delle operazioni, le fonti di finanziamento e le procedure amministrative da applicare.

5.5. In pratica, le decisioni relative alle azioni pilota non danno indicazioni concrete quanto alle misure destinate a garantire il carattere di azione integrata degli interventi, oppure rimandano a modalità da definire in un secondo momento e rimaste imprecise. Lacune di questo tipo, imputabili in parte al carattere sperimentale delle azioni, hanno contribuito a renderne ancor più difficile l'esecuzione.

L'aspetto integrato delle azioni

5.6. Il sistema di gestione istituito dalla Commissione per le azioni pilota preparatorie è imperniato su «un gruppo interservizi», composto di rappresentanti delle varie direzioni generali interessate o di altre unità operative e posto sotto l'autorità di un gruppo aperto di Membri della Commissione. Per ogni azione è stato inoltre creato un gruppo tecnico, composto di rappresentanti delle direzioni generali maggiormente interessate, ed è stato designato un coordinatore incaricato di sorvegliare l'avanzamento coordinato delle operazioni. La gestione degli stanziamenti dell'articolo 550 è affidata alla Direzione generale Coordinamento degli strumenti strutturali, mentre gli stanziamenti degli altri Fondi strutturali sono gestiti dalle varie direzioni generali responsabili, secondo le disposizioni regolamentari ed amministrative vigenti.

5.7. Per trarre pienamente profitto dal carattere sperimentale delle azioni pilota preparatorie, la loro elaborazione avrebbe dovuto essere integrata da un'analisi precisa e sistematica dei concetti applicati, dei risultati concreti perseguiti ed ottenuti, nonché degli ostacoli incontrati. In realtà, al riguardo sono disponibili ben poche informazioni. La decisione con cui è istituita l'azione pilota preparatoria prevede un regime di finanziamento che si avvale di vari strumenti nazionali e comunitari, ma essa non consente di conoscere gli elementi sostanziali dell'azione, le caratteristiche dominanti, grazie alle quali è possibile distinguere l'approccio integrato da una semplice giustapposizione di finanziamenti.

5.8. Per la fase della realizzazione, le lacune sono ancor più significative, in quanto praticamente non viene esercitata una sorveglianza globale su ogni azione, né sotto il profilo del progresso delle operazioni, né sotto quello della sperimentazione dei metodi di gestione. Sarebbe stato perlomeno necessario definire i compiti dei coordinatori in modo più preciso, specificando sia gli obiettivi concreti, sia le procedure da applicare.

5.9. Gli obiettivi dell'approccio integrato, eventualmente delineati nella fase della decisione, non hanno avuto, in pratica, alcun seguito e, senza un adeguamento delle modalità d'intervento dei vari Fondi esistenti, la gestione degli stanziamenti iscritti all'articolo 550 rischia di trasformarsi in uno strumento finanziario autonomo supplementare. Un'evoluzione di questo tipo non favorirebbe l'integrazione dei vari elementi e porterebbe perfino ad una specie di concorrenza più spinta tra gli strumenti finanziari.

5.10. La volontà di sperimentare l'approccio integrato, ragion d'essere delle azioni pilota preparatorie, è stata inoltre indebolita dall'aumento del numero di queste azioni, che sono passate da 13 nel 1983 a 25 nel 1986. Una parte notevole dei lavori amministrativi è stata così dedicata ai problemi connessi alla concessione dei nuovi finanziamenti, a detrimento di un esame degli insegnamenti da trarre dalle azioni iniziali. È opportuno sottolineare questa dispersione, tanto più che sei delle nuove azioni pilota preparatorie sono finanziate esclusivamente con gli stanziamenti dell'articolo 550 e si collocano pertanto in un contesto che non ha le caratteristiche di un approccio integrato degli strumenti finanziari comunitari.

L'esecuzione delle decisioni

5.11. L'elenco delle azioni pilota preparatorie figura all'allegato II della presente relazione ; in esso sono indicati anche i tempi di esecuzione previsti, i contributi concessi, nonché i dati disponibili riguardo allo stato di avanzamento dei lavori.

5.12. Delle 25 azioni pilota preparatorie finanziate, tre erano considerate terminate all'inizio del 1987. Si sono pertanto registrati ritardi sensibili nei tempi di esecuzione, soprattutto visto che, inizialmente, si era previsto di ultimare 13 azioni per la fine del 1985. Ne consegue che parimenti con un certo ritardo si può disporre degli insegnamenti che è possibile trarre dall'esperienza di queste azioni.

5.13. Sia per le misure ultimate, sia per quelle ancora in corso, non esiste un documento che illustri lo stato di esecuzione globale di ogni azione, sia in concreto, sia sotto il profilo finanziario, e che pertanto consenta un raffronto tra previsioni e realizzazioni. Le informazioni che la Corte ha potuto ottenere al riguardo concernono unicamente l'impiego degli stanziamenti dell'articolo 550 e non i contributi a carico dei Fondi tradizionali. Questa constatazione porta a ritenere che, in mancanza di qualsiasi forma di centralizzazione dei dati finanziari, la sorveglianza delle azioni pilota preparatorie si sia praticamente limitata alle operazioni finanziate con gli stanziamenti dell'articolo 550.

5.14. Per seguire l'esecuzione delle azioni è indispensabile una documentazione sufficientemente particolareggiata ed organica. I meccanismi finanziari applicati a livello comunitario forniscono invece ben di rado informazioni sulle spese a carico dei Fondi in una data zona. In molti casi (ad esempio : l'indennità compensativa per l'agricoltura di montagna, gli aiuti alla formazione, le misure a favore delle foreste, varie sovvenzioni in materia di infrastrutture, etc.), i contributi sono concessi e versati in base a documenti di carattere globale, che si riferiscono ad un intero Stato o regione, senza che sia possibile individuare la parte che riguarda un territorio definito con maggior precisione.

5.15. Ogni decisione che istituisce le azioni pilota prevede inoltre che gli Stati Membri presentino una relazione alla Commissione, nel trimestre che segue il completamento delle operazioni. La relazione ha lo scopo di fornire insegnamenti utili in vista dell'attuazione dei PIM. Tuttavia, all'inizio del 1987, nessun documento di questo tipo era stato ancora trasmesso alla Commissione, nemmeno per le tre azioni considerate concluse, e pertanto i primi PIM sono stati approvati, nel frattempo, dalla Commissione senza essere corroborati da documenti di questo tipo.

6. CONCLUSIONI

6.1. Anche se si tiene conto del loro carattere sperimentale, l'insieme delle iniziative attinenti all'approccio integrato esaminate nella presente relazione dà adito a constatazioni deludenti. Il carattere integrato degli interventi si limita a qualche riferimento oppure a modalità formali di presentazione, contenute nelle decisioni di finanziamento e poi, di solito, dimenticate nella fase di realizzazione. Nella prassi amministrativa, la gestione delle misure integrate corrisponde di fatto alla gestione degli stanziamenti supplementari concessi per le stesse in virtù di regolamenti speciali o di decisioni particolari.

6.2. A livello comunitario, le modalità di gestione dei vari strumenti finanziari non sono state adattate così da tener conto delle esigenze e degli obiettivi dell'approccio integrato. Le azioni finanziate si limitano in pratica ad un solo settore (regionale, agricolo, stanziamenti supplementari dell'articolo 550), nel cui contesto sono nate ; nella migliore delle ipotesi, esse mirano semplicemente - in mancanza di qualsiasi organizzazione e documentazione adeguata - a riunire su base geografica gli aiuti concessi dai vari Fondi.

6.3. A livello locale, i gruppi più specificamente chiamati a garantire l'integrazione hanno una funzione marginale e non esercitano una reale influenza sull'impiego degli stanziamenti, situazione che evidentemente condiziona le possibilità di azione della Commissione.

6.4. La mancanza di un quadro contabile appropriato impedisce di conoscere il contenuto reale e lo svolgimento esatto delle iniziative finanziate. Nel caso dell'operazione di Napoli, tenuto conto anche dell'entità dei contributi comunitari in causa, una struttura permanente consente di disporre di documenti riepilogativi periodici. Si tratta tuttavia di prospetti elaborati in modo impreciso e la cui interpretazione resta oscura ; nel migliore dei casi, questi prospetti si limitano a riunire - secondo un criterio geografico - i dati relativi a taluni finanziamenti e non è reperibile alcun elemento inteso ad accertare la coerenza delle azioni o l'impiego concertato dei mezzi. Per le altre diverse iniziative integrate, mancano documenti contabili globali e queste lacune nella documentazione si ripetono nelle relazioni sull'esecuzione e, a maggior ragione, nella sorveglianza delle azioni e nella valutazione dei loro risultati. Le stesse lacune sussistono a livello comunitario, e questo è ancor meno ammissibile in quanto che i servizi della Commissione devono essere in grado di produrre una contabilità riepilogativa dell'insieme delle operazioni finanziarie relative ad ogni azione integrata.

6.5. I dati parziali disponibili non consentono nemmeno di registrare un ritmo più accelerato di realizzazione dei lavori od un miglior ritmo d'impiego degli stanziamenti. A questo proposito, la situazione degli investimenti esaminati è perfettamente comparabile a quella degli altri progetti usualmente finanziati dai Fondi. Sul piano qualitativo, le decisioni e i programmi danno poche indicazioni concrete per quanto riguarda sia il miglioramento atteso sul piano dell'impatto degli interventi, sia gli effetti indotti eventualmente sperati. Le osservazioni formulate ai paragrafi 2.9 - 2.13, 3.19 e 4.17 - 4.18 mostrano che si dovrebbe prestare maggiore attenzione ai problemi relativi all'impatto degli interventi.

6.6. Una recente relazione elaborata a nome della commissione per il controllo di bilancio del Parlamento europeo è stata dedicata al controllo di bilancio dell'efficacia dei Fondi strutturali (9). In tale relazione si sottolinea che, in materia di azioni integrate, non è ancora possibile parlare di unità sul piano giuridico ed operativo, cosicché le procedure decisionali sono estremamente confuse e danno luogo a semplici «dichiarazioni di intenti», la cui attuazione è connessa al rispetto delle disposizioni che disciplinano i singoli strumenti.

6.7. Non è possibile attribuire indiscriminatamente l'etichetta di azioni integrate e così definire i relativi finanziamenti. Come minimo è necessario che l'azione cui si mira formi oggetto di una reale programmazione d'insieme e che la sua attuazione rispetti una metodologia precisa applicata all'intero contenuto dell'operazione.

6.8. Per concretarsi, l'azione amministrativa necessita di un'organizzazione che sia in sintonia con gli obiettivi perseguiti, organizzazione che, in gran parte, è mancata per quanto riguarda le azioni esaminate nella presente relazione. Per la preparazione dei programmi mediterranei integrati, la Commissione ha definito e posto in essere una serie di procedure in grado di risolvere alcune delle difficoltà incontrate in passato. Tuttavia, bisogna badare a che tali procedure siano effettivamente applicate, per evitare che si ripetano gli inconvenienti segnalati, in specie per quanto riguarda la gestione coordinata degli interventi ed il loro controllo. La riforma in atto dei Fondi strutturali dovrebbe ugualmente consentire di migliorare le condizioni dell'intervento comunitario e di accrescerne l'efficacia.

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 18 maggio 1988.

Per la Corte dei conti

Marcel MART

Presidente

(1) Doc. COM(86) 401 def./2. (2) Regolamento (CEE) no 2088/85 del Consiglio del 23 luglio 1985, GU L 197 del 27.7.1985, pag. 1. (3) GU C 5 del 10.1.1984, pag. 3, paragrafo 2.2., A. (4) Cuma (1° e 2° tronco), Nola (1° tronco), Acerra, Foce Regi Lagni (1° tronco). (5) GU L 171 del 29.6.1983, pag. 1. (6) GU L 197 del 20.7.1981, pagg. 6, 9 e 13. (7) Regolamento (CEE) no 3158/87 del Consiglio del 19 ottobre 1987, GU L 301 del 24.10.1987, pag. 4. (8) GU L 271 del 15.10.1980, pag. 1. (9) Documento di seduta A 2-159/87 del 5.10.1987.

ALLEGATO I OPERAZIONE NAPOLI - SITUAZIONE DEGLI INVESTIMENTI ALLA FINE DEL 1986

>PIC FILE= "T0050226">

ALLEGATO II AZIONI PILOTA PREPARATORIE

>PIC FILE= "T0050227">