CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE
VERICA TRSTENJAK
presentate il 16 dicembre 2010 (1)
Causa C‑28/09
Commissione europea
contro
Repubblica d’Austria
«Inadempimento di uno Stato – Art. 226 CE – Artt. 28 CE‑30 CE – Trasporto transalpino di merci – Divieto settoriale di circolazione degli autocarri di oltre 7,5 tonnellate che trasportano determinate merci – Restrizione della libera circolazione delle merci – Giustificazione – Qualità dell’aria ambiente – Tutela della salute e dell’ambiente – Principio di proporzionalità»
Indice
I – Introduzione
II – Contesto normativo
A – Normativa dell’Unione
1. Direttiva 96/62
2. Direttiva 1999/30
3. Direttiva 2008/50
B – Normativa nazionale
1. Legge sulla protezione dell’aria dall’inquinamento
2. Regolamento sul divieto settoriale di circolazione
III – Fatti
IV – La fase precontenziosa
V – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
VI – Principali argomenti delle parti
VII – Valutazione giuridica
A – Il regolamento sul divieto settoriale di circolazione quale misura di attuazione delle direttive 96/62 e 1999/30
B – Sulla sussistenza di una restrizione della libera circolazione delle merci
C – Sulla giustificazione della restrizione della libera circolazione delle merci
1. Rapporto fra il regolamento sul divieto settoriale di circolazione e i diritti fondamentali comunitari
2. Giustificazione per motivi di tutela dell’ambiente
a) Motivi imperativi di tutela ambientale
b) Verifica della proporzionalità
i) Sull’idoneità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione
ii) Sulla necessità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione
iii) Sulla congruità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione
c) Conclusione parziale
VIII – Sintesi
IX – Sulle spese
X – Conclusione
I – Introduzione
1. La presente causa è originata da un ricorso per inadempimento presentato dalla Commissione ai sensi dell’art. 226 CE (2), con cui quest’ultima chiede alla Corte di dichiarare che la Repubblica d’Austria, adottando un divieto di circolazione degli autocarri aventi peso complessivo superiore a 7,5 tonnellate che trasportano determinate merci su un tratto dell’autostrada A 12, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 28 CE e 29 CE.
2. Il presente procedimento è caratterizzato dal fatto che la Corte, nella sentenza 15 novembre 2005, Commissione/Austria (3), ha già affermato che un analogo divieto settoriale di circolazione sull’autostrada A 12 costituiva una violazione degli artt. 28 CE e 29 CE, e ha dichiarato che la Repubblica d’Austria era responsabile del relativo inadempimento. In virtù di questa sentenza, la Repubblica d’Austria si è premurata di impostare il divieto settoriale di circolazione in questione in modo conforme al diritto dell’Unione. A tal fine il nuovo divieto settoriale di circolazione è stato concepito, da un lato, come parte di un pacchetto di misure finalizzate al miglioramento della qualità dell’aria lungo l’autostrada nella valle dell’Inn. Dall’altro, la Repubblica d’Austria si è impegnata per realizzare alternative per il trasporto di merci interessato dal divieto settoriale di circolazione.
3. In questo contesto, la Commissione sottolinea di apprezzare e sostenere gran parte del pacchetto di misure elaborate dalla Repubblica d’Austria per migliorare la qualità dell’aria ambiente lungo l’autostrada nella valle dell’Inn. A suo avviso, tuttavia, il divieto settoriale di circolazione ivi contenuto continua a non essere conforme al principio di proporzionalità, motivo per cui si è vista costretta ad avviare un nuovo procedimento. Atteso che il nuovo divieto settoriale di circolazione sull’autostrada A 12 si differenzia dal divieto di circolazione la cui contrarietà al diritto dell’Unione è stata accertata nella sentenza 15 novembre 2005 sia sotto il profilo del contesto normativo sia per la sua concreta configurazione, è stato correttamente avviato il presente procedimento per inadempimento sulla base dell’art. 226 CE (4).
II – Contesto normativo
A – Normativa dell’Unione (5)
1. Direttiva 96/62
4. L’obiettivo generale della direttiva del Consiglio 27 settembre 1996, 96/62/CE, in materia di valutazione e di gestione della qualità dell’aria ambiente (6) consiste, ai sensi dell’art. 1, nel definire i principi di base di una strategia comune volta a:
– definire e stabilire obiettivi di qualità dell’aria ambiente nella Comunità europea al fine di evitare, prevenire o ridurre gli effetti nocivi sulla salute umana e sull’ambiente nel suo complesso;
– valutare la qualità dell’aria ambiente negli Stati membri in base a metodi e criteri comuni;
– disporre di informazioni adeguate sulla qualità dell’aria ambiente e far sì che siano rese pubbliche, tra l’altro mediante soglie d’allarme;
– mantenere la qualità dell’aria ambiente, laddove è buona, e migliorarla negli altri casi.
5. Ai sensi dell’art. 4 della direttiva 96/62, il Consiglio, su proposta della Commissione, adotta la normativa per la fissazione dei valori limite e, in modo adeguato, delle soglie di allarme par gli inquinanti elencati nell’allegato I della medesima direttiva, fra cui figura anche il biossido di azoto (NO2).
6. Ai sensi dell’art. 7, n. 1, della direttiva 96/62, gli Stati membri adottano le misure necessarie per assicurare il rispetto dei valori limite.
7. Nelle zone e negli agglomerati in cui i livelli di uno o più inquinanti superano i valori limite oltre il margine di superamento, gli Stati membri, ai sensi dell’art. 8, n. 3, della direttiva 96/62, adottano misure atte a garantire l’elaborazione o l’attuazione di un piano o di un programma che consenta di raggiungere il valore limite entro il periodo di tempo stabilito. Le informazioni minime che tali piani o programmi, da rendere pubblici, devono riportare sono stabilite all’allegato IV della direttiva.
2. Direttiva 1999/30
8. I valori limite di NO2 sono fissati nella direttiva del Consiglio 22 aprile 1999, 1999/30/CE, concernente i valori limite di qualità dell’aria ambiente per il biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle e il piombo (7).
9. Nel quarto ‘considerando’ della suddetta direttiva si evidenzia che i valori limite fissati dalla medesima sono requisiti minimi e che, a norma dell’art. 176 CE, gli Stati membri possono mantenere o prendere provvedimenti per una protezione ancora maggiore.
10. L’art. 4 della suddetta direttiva ha il seguente tenore:
«1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che le concentrazioni di biossido di azoto e, ove possibile, degli ossidi di azoto nell’aria, valutate a norma dell’articolo 7, non superino i valori limite indicati nella sezione I dell’allegato II, a decorrere dalle date ivi indicate.
I margini di tolleranza indicati nella sezione I dell’allegato II si applicano a norma dell’articolo 8 della direttiva 96/62/CE.
2. La soglia di allarme per le concentrazioni di biossido di azoto nell’aria ambiente è indicata nella sezione II dell’allegato II».
11. Ai sensi della sezione I dell’allegato II della direttiva 1999/30, il valore limite orario per l’NO2, da non superare più di 18 volte per anno civile, è fissato a 200 μg/m3, aumentato di un margine di tolleranza decrescente fino al 1° gennaio 2010. Il valore limite annuale per l’NO2 è fissato a 40 μg/m3, aumentato di un margine di tolleranza decrescente fino al 1° gennaio 2010. Prendendo in considerazione i suddetti margini di tolleranza decrescenti, i suddetti valori limite devono essere in pratica raggiunti entro il 1° gennaio 2010.
3. Direttiva 2008/50
12. La direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 21 maggio 2008, 2008/50/CE, relativa alla qualità dell’aria ambiente e per un’aria più pulita in Europa (8) sostituisce complessivamente quattro direttive, fra cui le direttive 96/62 e 1999/30, ed una decisione. All’allegato XI di quest’ultima direttiva sono fissati il valore limite orario e il valore limite annuale per l’NO2, nonché i margini di tolleranza. I suddetti valori limite e i margini di tolleranza sono identici ai valori limite fissati nella sezione I dell’allegato II della direttiva 1999/30. Come termine per il rispetto dei valori limite è parimenti stabilito, in linea di principio, il 1° gennaio 2010.
B – Normativa nazionale
1. Legge sulla protezione dell’aria dall’inquinamento
13. Le direttive 96/62 e 1999/30 sono state recepite nel diritto austriaco attraverso modifiche al Bundesgesetz zum Schutz vor Immissionen durch Luftschadstoffe, mit dem die Gewerbeordnung 1994, das Luftreinhaltegesetz für Kesselanlagen, das Berggesetz 1975, das Abfallwirtschaftsgesetz und das Ozongesetz geändert werden (Immissionsschutzgesetz – Luft, legge sulla protezione dell’aria dall’inquinamento; in prosieguo: l’«IG‑L»).
14. Ai sensi dell’art. 3, n. 1, dell’IG‑L, al fine di tutelare la salute umana nell’intero territorio austriaco si applicano i valori limite per le emissioni di cui agli allegati 1 e 2. Come valore limite per le imissioni di NO2 l’allegato 1 fissa un valore limite annuale di 30 µg/m3. Il medesimo allegato prevede inoltre un margine di tolleranza di 30 µg/m3, da ridursi progressivamente. Secondo tali dati, i valori limite delle imissioni di l’NO2, pertanto, per gli anni 2006‑2009 erano fissati a 40 µg/m3 e per il 2010 a 35 µg/m3.
15. L’art. 10 dell’IG‑L dispone che siano adottati provvedimenti mediante un regolamento entro 24 mesi dalla fine dell’anno in cui si è registrato un superamento dei valori limite. Fra i possibili provvedimenti che possono essere adottati figurano, ai sensi dell’art. 16, n. 1, punto 4, dell’IG‑L, divieti di circolazione per veicoli a motore.
2. Regolamento sul divieto settoriale di circolazione
16. Ai sensi degli artt. 10 e 16, n. 1, punto 4, dell’IG‑L, il presidente del Land Tirolo ha adottato il regolamento 17 dicembre 2007, con cui si dispone il divieto di trasporto su lunga distanza di talune merci sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn (in prosieguo: il «regolamento sul divieto settoriale di circolazione»). Il suddetto regolamento così recita:
«(…)
Art. 1 Finalità
Il presente regolamento è inteso a ridurre le emissioni di inquinanti legate ad attività antropiche che hanno comportato un superamento del valore limite delle immissioni, migliorando così la qualità dell’aria ambiente. Tale miglioramento è funzionale alla tutela duratura della salute umana, della fauna e della flora, delle loro biocenosi, dei loro habitat e delle loro interrelazioni, nonché del patrimonio culturale e materiale dagli inquinanti atmosferici nocivi nonché alla protezione degli esseri umani da inquinanti atmosferici eccessivamente nocivi.
(…)
Art. 3 Divieto
È fatto divieto di circolare sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn in entrambe le direzioni di marcia dal km 6,350 nell’area del comune di Langkampfen fino al chilometro stradale 90,00 nell’area del comune di Zirl con i seguenti veicoli:
autocarri o semirimorchi la cui massa massima autorizzata è superiore a 7,5 tonnellate e autocarri con rimorchio per i quali la somma delle masse massime autorizzate di entrambi i veicoli sia superiore a 7,5 tonnellate, che trasportino le seguenti merci:
a) a partire dal 2 maggio 2008:
1. tutti i rifiuti contemplati nell’elenco europeo dei rifiuti (di cui alla decisione della Commissione relativa all’elenco europeo dei rifiuti, 2000/532/CE, nella versione di cui alla decisione 2001/573/CE),
2. pietrame, terra, materiali di sterro.
b) a partire dal 1° gennaio 2009:
1. legnami in tronchi e sughero,
2. minerali ferrosi e non ferrosi,
3. veicoli a motore e rimorchi,
4. acciaio, ad eccezione dell’acciaio per cemento armato e da costruzione per l’approvvigionamento di cantieri edili,
5. marmo e travertino,
6. piastrelle (ceramiche).
Art. 4 Deroghe
1) Fatte salve le deroghe di cui all’art. 16, n. 2, dell’IG‑L, è sottratta al divieto di cui all’art. 3 la circolazione con i seguenti veicoli:
a) veicoli a motore caricati o scaricati nella zona centrale (origine o termine nella zona centrale),
b) veicoli a motore caricati e scaricati nella zona ampliata (origine e termine nella zona ampliata),
c) veicoli a motore diretti per il carico su ferrovia al terminale ferroviario di Hall in direzione di marcia est, nonché al terminale ferroviario di Wörgl in direzione di marcia ovest, qualora ciò possa essere dimostrato da idonea documentazione,
d) veicoli a motore provenienti dal carico su ferrovia dal terminale ferroviario di Hall in direzione ovest e dal terminale ferroviario di Wörgl in direzione est, qualora ciò possa essere dimostrato da idonea documentazione,
e) veicoli a motore per il cui utilizzo vi sia un prevalente interesse pubblico o un rilevante interesse privato – da verificarsi caso per caso secondo un controllo disciplinato dall’art. 14, n. 3, dell’IG‑L, e che sono identificati in forza di un regolamento ai sensi dell’art. 14, n. 4, dell’IG‑L.
2) Sono situati all’interno della zona centrale i distretti amministrativi di Imst, Innsbruck Land, Innsbruck Stadt, Kufstein e Schwaz.
Sono situati all’interno della zona ampliata in
a) Austria: i distretti amministrativi di Kitzbühel, Landeck, Lienz, Reutte e Zell am See,
b) Germania: i distretti regionali di Bad Tölz, Garmisch‑Partenkirchen, Miesbach, Rosenheim (città compresa) e Traunstein,
c) Italia: le comunità comprensoriali della Val d’Isarco, Val Pusteria e Wipptal.
(…)».
III – Fatti
17. Da numerosi anni lungo le autostrade tirolesi (A 12 e A 13) si registra un superamento dei valori limite relativi alle concentrazioni di NO2. In questo contesto, il Land Tirolo ha adottato negli ultimi anni numerosi provvedimenti finalizzati a migliorare la qualità dell’aria ambiente lungo le suddette autostrade.
18. Fra questi provvedimenti figurava un regolamento adottato dal Landeshauptmann von Tirol (presidente del Land Tirolo) il 27 maggio 2003, con cui si vietava, su un tratto dell’autostrada A 12 di circa 46 km compreso fra i comuni di Kundl e Ampass, il trasporto di una serie di merci con mezzi pesanti aventi una massa massima autorizzata superiore a 7,5 tonnellate. Il suddetto divieto settoriale di circolazione trovava applicazione in particolare al trasporto di rifiuti, cereali, legnami in tronchi e sughero, minerali ferrosi e non ferrosi, pietrame, terra, materiali di sterro, veicoli a motore e rimorchi nonché acciaio da costruzione. Il divieto doveva essere applicato immediatamente a partire dal 1° agosto 2003. Era tuttavia escluso da tale divieto il trasporto di merci provenienti da o dirette al territorio della città di Innsbruck o dei distretti di Kufstein, Schwaz o Innsbruck‑Land. Era inoltre prevista una deroga per determinate categorie di veicoli a motore, come ad esempio i veicoli per la manutenzione della rete stradale, della nettezza urbana nonché i veicoli agricoli e forestali. Infine, poteva essere richiesta in singoli casi un’autorizzazione anche per altre categorie di veicoli per ragioni di interesse pubblico o per un importante interesse privato.
19. La Commissione, non essendo convinta della compatibilità del suddetto provvedimento con il diritto dell’Unione, ha presentato un ricorso per inadempimento ai sensi dell’art. 226 CE. Nella sua sentenza 15 novembre 2005 la Corte ha affermato che la Repubblica d’Austria, adottando il provvedimento di restrizione della circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 28 CE e 29 CE (9).
20. Successivamente alla suddetta sentenza le autorità austriache competenti hanno elaborato un nuovo pacchetto di misure finalizzato al miglioramento della qualità dell’aria ambiente lungo l’autostrada nella valle dell’Inn, composto da quattro misure parziali, ossia: 1) un limite di velocità per le autovetture su alcuni tratti dell’autostrada A 12, 2) un divieto di circolazione per taluni autocarri particolarmente inquinanti, 3) l’ampliamento geografico del già esistente divieto di circolazione notturna per gli autocarri di oltre 7,5 tonnellate e la graduale abolizione delle deroghe a questo divieto per gli automezzi pesanti di classe EURO 4 e 5, nonché 4) un nuovo divieto settoriale di circolazione per gli autocarri di oltre 7,5 tonnellate. Il pacchetto prevede un’attuazione graduale a partire dalla fine del 2006.
21. Il nuovo divieto settoriale di circolazione è stato prescritto con regolamento del presidente del Land Tirolo 17 dicembre 2007, entrato in vigore il 1° gennaio 2008. Ai sensi del suddetto regolamento, a partire dal 2 maggio 2008 la circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn è interdetta agli autocarri di oltre 7,5 tonnellate fra Langkampfen (circa 6 km dal confine austro‑tedesco) e Zirl (circa 12 km ad ovest di Innsbruck), ossia su un tratto autostradale di circa 90 km, qualora tali mezzi trasportino rifiuti, pietrame, terra o materiali di sterro (= 1ª fase). A partire dal 1° gennaio 2009, il suddetto divieto di circolazione è esteso al trasporto di legnami in tronchi e sughero, minerali ferrosi e non ferrosi, veicoli a motore e rimorchi, acciaio (ad eccezione dell’acciaio per cemento armato e da costruzione per l’approvvigionamento di cantieri edili), marmo e travertino, nonché piastrelle (= 2ª fase). Restano tuttavia esclusi dal suddetto divieto i trasporti a mezzo autocarro, qualora l’autocarro sia caricato o scaricato in una «zona centrale» individuata dal regolamento, oppure caricato o scaricato in una «zona ampliata» individuata dal regolamento, oppure qualora il trasporto sia diretto a o provenga dal carico su ferrovia nella stazione di Hall o di Wörgl. Inoltre, a determinate condizioni, può essere concessa una deroga al suddetto divieto di circolazione.
22. Parallelamente a questo divieto settoriale di circolazione sono state attuate anche le altre tre misure parziali del pacchetto di misure finalizzato al miglioramento della qualità dell’aria ambiente lungo l’autostrada nella valle dell’Inn. Per il periodo compreso fra il 1° novembre 2006 e il 30 aprile 2007 è stato stabilito un limite generale di velocità di 100 km/h per le autovetture sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn fra il confine di Stato austro‑tedesco e Zirl (10). A partire dal novembre 2007 su questo tratto era applicabile un limite di velocità variabile di 100 km/h in vigore tutto l’anno in funzione dei valori generali delle immissioni effettivamente misurati e dei fattori meteorologici (11). Con effetto dal 1° gennaio 2007, il presidente del Land Tirolo ha inoltre adottato un divieto di circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn fra Zirl e Kufstein per i semi-rimorchi e gli autocarri con rimorchio di oltre 7,5 tonnellate, non conformi alla classe EURO 2. A partire dal 1° novembre 2008 è in vigore, in forza del medesimo regolamento, un divieto di circolazione per gli autocarri che non soddisfano la norma EURO 3. A partire dal 1° novembre 2009 è in vigore un divieto generale di circolazione per gli autocarri di oltre 7,5 tonnellate non conformi alla norma EURO 2 (12). A partire dal 1° gennaio 2007, inoltre, è stato esteso di 40 km fra Wörgl und Hall – e dunque sull’intero tratto dell’autostrada A 12 compreso fra Kufstein e Zirl – un preesistente divieto di circolazione notturna per gli autocarri. È prevista la graduale soppressione, entro il 31 ottobre 2009, di un’esenzione per gli automezzi pesanti di classe EURO 4 e 5 (13).
IV – La fase precontenziosa
23. Con lettera del 20 luglio 2006 il Land Tirolo ha informato la Commissione circa il programma di azione da esso elaborato per migliorare la qualità dell’aria ambiente e circa il pacchetto di misure inteso al miglioramento della qualità dell’aria ambiente lungo l’autostrada nella valle dell’Inn, che comprendeva l’introduzione di un divieto settoriale di circolazione.
24. Nel parere del 20 luglio 2007 la Commissione ha esposto la propria opinione, secondo cui la prospettata introduzione del divieto settoriale di circolazione nella versione suggerita dalle autorità tirolesi sarebbe contraria agli artt. 28 CE e 29 CE. Nonostante il suddetto parere negativo, il regolamento sul divieto settoriale di circolazione è stato adottato il 17 dicembre 2007.
25. In una lettera di diffida del 31 gennaio 2008 la Commissione ha poi ribadito la propria opinione e ha invitato la Repubblica d’Austria a formulare le proprie osservazioni ai sensi dell’art. 226 CE. Quest’ultima ha risposto alla diffida della Commissione presentando le proprie osservazioni il 15 febbraio 2008. Nelle medesime, essa ha espresso l’opinione secondo cui il divieto settoriale di circolazione, soprattutto in considerazione della sua articolazione nonché della posizione geografica dell’Austria, non poteva considerarsi una violazione della libera circolazione delle merci.
26. Con nota dell’8 maggio 2008 la Commissione ha inviato alla Repubblica d’Austria un parere motivato in cui perveniva alla conclusione che con l’adozione del regolamento sul divieto settoriale di circolazione quest’ultima era venuta meno ai propri obblighi discendenti dagli artt. 28 CE e 29 CE. Veniva stabilito un termine di un mese per l’adozione dei necessari provvedimenti da parte della Repubblica d’Austria.
27. La Repubblica d’Austria ha risposto con lettera del 9 giugno 2008, nella quale ha mantenuto inalterata la propria tesi giuridica. In una nota integrativa del 2 dicembre 2008 essa ha comunicato che il divieto settoriale di circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn era stato ridisciplinato con il regolamento del presidente del Land Tirolo 13 novembre 2008. Con questo nuovo regolamento il divieto settoriale di circolazione sull’A 12 è stato confermato fra Langkampfen (chilometro stradale 6,35) e Ampass (chilometro stradale 72) e, dunque, per la zona ad est di Innsbruck. Per la zona ad ovest di Innsbruck il divieto settoriale di circolazione sarebbe entrato in vigore, nel tratto compreso fra Ampass e Zirl, solo a partire dal 1° gennaio 2011.
28. Con un’altra nota integrativa del 19 dicembre 2008 la Repubblica d’Austria ha infine comunicato che il divieto settoriale di circolazione è stato ulteriormente ridisciplinato con il regolamento del presidente del Land Tirolo 23 dicembre 2008. Diversamente da quanto previsto in precedenza, in forza del suddetto nuovo regolamento, il divieto di circolazione sarebbe ora applicabile, con effetto dal 2 gennaio 2009, oltre alle merci già comprese sinora, solo ai legnami in tronchi e al sughero, nonché ai veicoli a motore e ai rimorchi. Per il resto delle merci (materiali ferrosi e non ferrosi, acciaio, marmo, travertino e piastrelle ceramiche) esso sarebbe entrato in vigore solo a partire dal 1° luglio 2009.
V – Procedimento dinanzi alla Corte e conclusioni delle parti
29. Poiché la Repubblica d’Austria non si è conformata, secondo la Commissione, al parere motivato, quest’ultima, il 21 gennaio 2009, ha presentato ricorso ai sensi dell’art. 226 CE.
30. La Commissione chiede che la Corte voglia:
– dichiarare che, istituendo un divieto di circolazione su un tratto dell’autostrada A 12 per autocarri di peso complessivo superiore a 7,5 tonnellate che trasportano determinate merci, la Repubblica d’Austria è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in virtù degli artt. 28 CE e 29 CE.
– condannare la Repubblica d’Austria alle spese.
31. La Repubblica d’Austria chiede il rigetto del ricorso e la condanna della Commissione alle spese da essa sostenute per il procedimento.
32. Con ordinanza 19 giugno 2009 il presidente della Corte ha autorizzato la Repubblica italiana e il Regno dei Paesi Bassi a presentare osservazioni a sostegno delle conclusioni della Commissione. Questi due Stati membri chiedono alla Corte di accogliere il ricorso della Commissione.
33. All’udienza del 19 ottobre 2010 hanno presentato osservazioni i rappresentanti della Commissione, della Repubblica d’Austria nonché della Repubblica italiana.
VI – Principali argomenti delle parti
34. Secondo la Commissione, il regolamento sul divieto settoriale di circolazione 17 dicembre 2007, imponendo un divieto di circolazione per gli autocarri di oltre 7,5 tonnellate che trasportano determinate merci su una delle più importanti vie commerciali transalpine fra la Germania meridionale e l’Italia settentrionale, ostacola la libera circolazione delle merci e, in particolare, il loro libero transito. Di fatto, il divieto di circolazione si estende all’intero corridoio del Brennero e al collegamento occidentale nell’area del lago di Costanza. Dal suddetto divieto settoriale di circolazione derivano conseguenze economiche di vasta portata, ossia per l’economia che produce o trasforma le merci in questione, da un lato, e per l’industria dei trasporti, dall’altro. È ipotizzabile che il divieto finisca col tradursi in un prezzo più elevato delle merci da trasportare e, pertanto, ne pregiudichi direttamente la competitività. Il divieto settoriale di circolazione, pertanto, dev’essere considerato nel suo insieme come integrante una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, in linea di principio incompatibile con gli artt. 28 CE e 29 CE.
35. Il divieto settoriale di circolazione, inoltre, ha una forte tendenza discriminatoria. In considerazione delle deroghe previste per il traffico locale e regionale, infatti, esso riguarda principalmente merci in transito attraverso la zona in cui vige il divieto. Un divieto di circolazione riferito alle merci da trasportare, inoltre, potrebbe avere effetti discriminatori sugli scambi fra gli Stati membri.
36. Il divieto settoriale di circolazione e le restrizioni della circolazione delle merci all’interno della Comunità da esso determinate non sono giustificati né dai motivi di cui all’art. 30 CE né dai motivi imperativi di interesse generale riconosciuti dalla giurisprudenza. Sebbene le misure in discorso possano contribuire a conseguire una finalità di tutela ambientale, esse, tuttavia, violano il principio di proporzionalità. Il progetto di divieto settoriale di circolazione è viziato da contraddizioni interne, per cui la sua idoneità a migliorare la qualità dell’aria ambiente è discutibile. Sussiste, inoltre, una chiara sproporzione fra l’effetto restrittivo del divieto e l’utilità dello stesso. In questo contesto, è particolarmente grave che non siano state adottate, né prese in considerazione in modo sufficiente, alternative meno restrittive, come ad esempio un limite permanente di velocità sull’A 12, divieti di circolazione in funzione del livello di emissioni, provvedimenti specifici per i pedaggi o altri strumenti di orientamento economici. La Repubblica d’Austria, inoltre, non ha indicato alternative sufficienti per i trasporti di merci interessati dal divieto settoriale. In assenza delle suddette capacità, neanche il termine di transizione previsto è sufficiente.
37. Per il settore ad ovest di Innsbruck, secondo la Commissione, non è stata inoltre fornita la prova della necessità del divieto settoriale di circolazione, atteso che non esistono sufficienti dati di monitoraggio da cui risulti l’interessamento specifico dell’area. Manca al contempo una concreta valutazione d’impatto da cui si evinca che un divieto settoriale di circolazione sia congruo e necessario.
38. La Repubblica d’Austria evidenzia che il divieto settoriale di circolazione in questione fa parte di un pacchetto di misure con cui si intende garantire il rispetto dei valori limite di NO2, che da anni vengono costantemente e ampiamente superati nella zona interessata. Con l’adozione del suddetto pacchetto di misure la Repubblica d’Austria ha adempiuto agli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto dell’Unione discendenti non solo dalle direttive sulla protezione della qualità dell’aria ambiente, bensì anche dagli obblighi di protezione discendenti dai diritti fondamentali comunitari in relazione all’attuazione della tutela della salute e dell’ambiente nonché del rispetto della vita privata e familiare.
39. Le elevate concentrazioni di NO2 immesse lungo l’autostrada A 12 derivano in massima parte dalle emissioni del traffico stradale. A questo riguardo, il trasporto delle merci su strada costituisce una delle fonti principali di emissioni di NO2, mentre è in costante aumento la congestione del traffico a causa del suddetto trasporto. Il pacchetto di misure volto a migliorare la qualità dell’aria ambiente, di cui fa parte anche il divieto settoriale di circolazione in questione, è stato adottato solo a seguito di ampie indagini, consultazioni e lavori preparatori. Al fine di garantire la proporzionalità del pacchetto di misure già nella fase preliminare è stata effettuata una verifica complessiva sia del pacchetto stesso sia dell’articolazione concreta delle singole misure sotto il profilo dell’idoneità e della necessità.
40. Le tre strategie principali perseguite con il pacchetto di misure per il miglioramento della qualità dell’aria ambiente riguardano la riduzione delle emissioni specifiche dei veicoli a motore, lo spostamento delle emissioni in periodi climaticamente più favorevoli sotto il profilo dell’inquinamento atmosferico e la riduzione del numero complessivo di autocarri in circolazione, evitando deviazioni e spostando sul sistema ferroviario le merci trasportabili via treno. In questo contesto, il divieto settoriale di circolazione in questione deve essere inteso come una misura volta a trasferire sul sistema ferroviario il trasporto delle merci su strada. Le capacità di trasporto della ferrovia sono sufficienti per poter compensare tale auspicato spostamento.
41. Considerando l’articolazione concreta e l’introduzione graduale del divieto settoriale di circolazione, nonché le alternative di trasporto disponibili su rotaia e su percorsi alternativi, esso non va qualificato come misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell’art. 28 CE e 29 CE, tanto più che anche dopo l’entrata in vigore delle fasi 1 e 2 del divieto settoriale di circolazione non sono ravvisabili impedimenti al transito di merci attraverso il Tirolo nonché allo scambio di merci fra Germania e Italia. Il divieto settoriale di circolazione è stato inoltre organizzato in modo non discriminatorio.
42. Anche qualora il divieto settoriale di circolazione costituisse una misura di effetto equivalente, vietata in linea di principio dagli artt. 28 CE e 29 CE, questo pregiudizio alla libertà di circolazione delle merci dovrebbe essere considerato giustificato. Determinante è il fatto che il divieto settoriale di circolazione fa parte di un pacchetto di misure adottate dalla Repubblica d’Austria nel contesto di un approccio globale finalizzato ad adempiere agli obblighi di intervento sanciti dal diritto dell’Unione nell’interesse dell’attuazione di finalità fondamentali del Trattato (protezione della salute o dell’ambiente) e del rispetto dei diritti comunitari fondamentali. La valutazione della legittimità rispetto al diritto dell’Unione del divieto settoriale di circolazione, pertanto, richiede di ponderare adeguatamente la libertà di circolazione delle merci, da un lato, e la necessità di tutelare la salute e l’ambiente in quanto obiettivi fondamentali del Trattato nonché le necessità della tutela dei diritti fondamentali, dall’altro.
43. Questa ponderazione conferma che il divieto settoriale di circolazione in questione è conforme al diritto dell’Unione. Complessivamente è rispettata anche la proporzionalità: il divieto settoriale di circolazione rappresenta una misura adeguata e mirata per ridurre il livello delle emissioni nell’area da risanare, misura necessaria per conseguire il suddetto scopo e non incongrua negli effetti. Anche i termini transitori per introdurre il divieto settoriale di circolazione erano sufficienti.
44. Il Regno dei Paesi Bassi è dell’avviso che una misura quale il divieto settoriale di circolazione in questione, facente parte di un pacchetto di misure finalizzate a ridurre l’emissione di sostanze nocive, può essere verificata anche individualmente sotto il profilo della compatibilità con le disposizioni del Trattato CE. In ultima analisi, il divieto settoriale di circolazione è contrario in linea di principio all’art. 28 CE. Questo divieto, inoltre, è indirettamente discriminatorio. Questa misura non è giustificabile da motivi di tutela dell’ambiente sotto il profilo dell’idoneità e della congruità del divieto di circolazione. La misura, peraltro, non è stata elaborata con la necessaria cura, cosa che ha ripercussioni inutili ed eccessivamente pregiudizievoli per il trasporto in transito.
45. Anche secondo la Repubblica italiana il divieto settoriale di circolazione rappresenta una restrizione illegittima della libera circolazione delle merci. Questa misura è illogica, discriminatoria e sproporzionata, tanto più che mancano un’idonea alternativa di trasporto su rotaia e itinerari alternativi di trasporto per poter soddisfare tutte le necessità risultanti dal divieto settoriale.
VII – Valutazione giuridica
A – Il regolamento sul divieto settoriale di circolazione quale misura di attuazione delle direttive 96/62 e 1999/30
46. Secondo la Repubblica d’Austria ai fini del giudizio sul regolamento sul divieto settoriale è determinante il fatto che sia stato adottato per trasporre le direttive 96/62 e 1999/30 in regolare adempimento degli obblighi ad essa incombenti in forza del diritto dell’Unione. Alla luce di tale circostanza, il regolamento sul divieto settoriale di circolazione non potrebbe essere valutato come una violazione della libera circolazione delle merci.
47. Alla luce di tale tesi, in prosieguo analizzerò innanzitutto se il regolamento sul divieto settoriale di circolazione possa essere inquadrato come una misura nazionale di trasposizione delle direttive 96/62 e 1999/30 e, in caso affermativo, quali ripercussioni abbia la suddetta constatazione nel contesto del presente procedimento per inadempimento.
48. Ai sensi dell’art. 8, n. 3, della direttiva 96/62, nelle zone e negli agglomerati in cui i livelli di uno o più inquinanti superano i relativi valori limite oltre i margini di superamento, gli Stati membri adottano misure atte a garantire l’elaborazione o l’attuazione di un piano o di un programma che consenta di raggiungere il valore limite entro il periodo di tempo stabilito. Tale piano, da rendere pubblico, deve riportare almeno le informazioni di cui all’allegato IV della direttiva.
49. I valori limite e i margini di superamento per l’NO2 sono stabiliti nella direttiva 1999/30. Ai sensi della sezione I dell’allegato II della suddetta direttiva il valore limite annuale per l’NO2 è fissato a 40 μg/m3, aumentato di un margine di tolleranza decrescente fino al 1° gennaio 2010. Ai sensi dell’art. 4, n. 1, in combinato disposto con la sezione I dell’allegato II della direttiva 1999/30, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il valore limite annuale di NO2, pari a 40 μg/m3, non sia più superato a partire dal 1° gennaio 2010.
50. Sebbene, pertanto, secondo il tenore letterale della direttiva 1999/30 i valori limite di NO2 non devono più essere superati solo a partire dal 1° gennaio 2010, ciò non vuol dire che il suddetto valore limite e i margini di tolleranza ad esso applicabili non possano far sorgere obblighi per gli Stati membri prima della scadenza del suddetto termine. Anzi, la Corte, nella sentenza 15 novembre 2005, Commissione/Austria, ha sottolineato che la Repubblica d’Austria, tenuto conto del dettato dell’art. 8, n. 3, della direttiva 96/62, aveva l’obbligo di intervenire qualora il valore limite annuale fissato per l’NO2 maggiorato dal margine di tolleranza fosse stato superato al punto di controllo di Vomp/Raststätte lungo l’autostrada A 12 nella valle dell’Inn nel 2002 e nel 2003, allo scopo di realizzare progressivamente il risultato previsto dalla direttiva 1999/30 e di raggiungere così, nel termine assegnato, l’obiettivo da essa fissato (14).
51. Analogamente, dall’art. 4, n. 1, in combinato disposto con la sezione I dell’allegato II della direttiva 1999/30, risulta un obbligo di intervenire in capo agli Stati membri. In forza di tale disposto, gli Stati membri adottano le misure necessarie per garantire che il valore limite di NO2, fissato a 40 μg/m3, sia rispettato a partire dal 1° gennaio 2010. Qualora dalle misurazioni delle concentrazioni di NO2 effettuate da uno Stato membro risulti che tale risultato può essere garantito solo attraverso l’attuazione graduale di un pacchetto di misure, anche l’art. 4, n. 1, in combinato disposto con la sezione I dell’allegato II della direttiva 1999/30 giustifica un obbligo degli Stati membri di adottare le misure necessarie già prima del 1° gennaio 2010.
52. Dagli atti risulta – e fra le parti non vi è disaccordo su tale punto – che lungo l’autostrada nella valle dell’Inn in Tirolo nel periodo 2005‑2007 sono state registrate concentrazioni elevate o eccessivamente elevate di NO2. Presso il punto di controllo di Vomp/Raststätte (ad est di Innsbruck) le concentrazioni di NO2 misurate superavano i valori limite annuali fissati dalla direttiva 1999/30 e aumentati dei margini di tolleranza nell’intero periodo compreso fra il 2002 e il 2007. Nel Land Tirolo, inoltre, nel 2005 i valori limite annuali di NO2 fissati nell’IG‑L sono stati superati in sei dei tredici, nel 2006 in sette dei tredici e nel 2007 in sette dei quattordici punti di controllo.
53. In questo contesto, nel 2007, la Repubblica d’Austria ha elaborato per la zona interessata un programma per ridurre l’inquinamento atmosferico, comunicato alla Commissione nel febbraio 2008 (15). Il suddetto programma è conforme ai requisiti formali per essere qualificato come programma ai sensi dell’art. 8, n. 3, della direttiva 96/62. Esso contiene un catalogo di misure per ridurre le immissioni inquinanti di NO2 nella valle inferiore dell’Inn, con una serie di misure per l’autostrada A 12 nella valle dell’Inn. Fra queste misure figura anche la proposta di divieto settoriale di circolazione per gli autocarri sulla suddetta autostrada (16). Quest’ultima misura è stata attuata con il regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007.
54. In sintesi, si deve pertanto ritenere che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione è stato adottato in attuazione di un programma ai sensi dell’art. 8, n. 3, della direttiva 96/62 inteso a contribuire a raggiungere entro il 1° gennaio 2010 i valori limite annuali fissati per l’NO2 nella direttiva 1999/30 nell’area da risanare interessata. Pertanto, si deve accogliere la tesi della Repubblica d’Austria nella parte in cui quest’ultima sostiene che il suddetto regolamento deve essere considerato come una misura nazionale adottata per attuare le direttive 96/62 e 1999/30 – in particolare gli artt. 8, n. 3, e 4, n. 1.
55. La circostanza che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007 sia stato adottato per trasporre le direttive 96/62 e 1999/30 non implica, tuttavia, che esso sia sottratto al campo di applicazione degli artt. 28 e segg. CE.
56. Sebbene una norma nazionale con cui uno Stato membro adempie i suoi obblighi derivanti da una direttiva non possa qualificarsi, secondo la giurisprudenza della Corte, come ostacolo alle libertà fondamentali imputabile agli Stati membri (17), nel caso di specie si deve evidenziare che gli artt. 8, n. 3, della direttiva 96/62 e 4, n. 1, della direttiva 1999/30 non obbligavano in alcun modo la Repubblica d’Austria ad adottare il regolamento sul divieto settoriale di circolazione in questione.
57. Di importanza decisiva, in questo contesto, è che l’art. 8, n. 3, della direttiva 96/62 e l’art. 4, n. 1, della direttiva 1999/30, pur obbligando gli Stati membri ad adottare «misure» per rispettare i valori limite di NO2, non precisano ulteriormente il contenuto delle suddette misure. All’ampio potere discrezionale degli Stati membri nella scelta delle misure di attuazione vengono posti dei limiti solo dall’obiettivo di rispettare i valori massimi di NO2 (18). Dalle suddette disposizioni delle direttive non sono desumibili ulteriori valutazioni quanto al contenuto di singole misure di trasposizione degli Stati membri. In questo contesto, la circostanza che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione sia stato adottato formalmente per trasporre le direttive 96/62 e 1999/30 non esclude a priori un’eventuale valutazione del suddetto regolamento in quanto misura di effetto equivalente ad una restrizione quantitativa all’importazione ai sensi degli artt. 28 CE e 29 CE.
58. In base alle considerazioni che precedono pervengo alla conclusione che, pur avendo la Repubblica d’Austria adottato il regolamento sul divieto settoriale di circolazione al fine di trasporre le direttive 96/62 e 1999/30, la suddetta constatazione non osta, tuttavia, ad una verifica del regolamento sul divieto settoriale di circolazione alla luce dei precetti di cui agli artt. 28 CE-30 CE.
B – Sulla sussistenza di una restrizione della libera circolazione delle merci
59. A norma degli artt. 28 CE e 29 CE sono vietate fra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione di merci nonché qualsiasi misura di effetto equivalente. Secondo una costante giurisprudenza, questo divieto non è applicabile solo all’importazione e all’esportazione di merci fra Stati membri, bensì anche al transito delle stesse (19).
60. Nella sentenza 15 novembre 2005, Commissione/Austria, la Corte ha già qualificato un precedente divieto settoriale di circolazione per autocarri su un tratto di 46 km dell’autostrada A 12 nella valle dell’Inn come misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, incompatibile, in linea di principio, con gli obblighi discendenti dagli artt. 28 CE e 29 CE (20).
61. La Corte ha motivato la propria decisione evidenziando in questo contesto, da un lato, l’importanza, sotto il profilo dei trasporti, dell’autostrada A 12 nella valle dell’Inn, che costituisce una delle principali vie di comunicazione terrestri tra il sud della Germania e il nord dell’Italia. Atteso che il divieto settoriale di circolazione costringeva le imprese interessate a cercare, entro un termine assai breve, soluzioni sostitutive economicamente valide per il trasporto delle merci interessate dal detto regolamento, secondo la Corte esso era tale da limitare le possibilità di scambi tra l’Europa settentrionale e il nord dell’Italia (21).
62. Sono dell’avviso che anche il regolamento sul divieto settoriale di circolazione in questione di cui trattasi sia tale da limitare le possibilità di scambi commerciali fra l’Europa settentrionale e il nord dell’Italia e, di conseguenza, deve essere qualificato come una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative.
63. In questo contesto si deve anzitutto evidenziare che neanche la circostanza che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione sia stato concepito come parte di un pacchetto di misure per ridurre le emissioni di sostanze nocive osta ad un esame distinto del suddetto regolamento alla luce dei precetti di cui agli artt. 28 CE‑30 CE. La circostanza che il suddetto divieto di circolazione costituisca una parte di un pacchetto di misure più ampio acquista tuttavia un’importanza particolare nel contesto della verifica della sussistenza di una giustificazione della restrizione della libera circolazione delle merci.
64. Secondo le affermazioni della Repubblica d’Austria, il divieto settoriale di circolazione, nella sua elaborazione finale, riguarda circa 194 000 passaggi di mezzi pesanti all’anno su un tratto di 90 km dell’autostrada nella valle dell’Inn (22). Secondo la tesi, non contestata, della Commissione il divieto si ripercuote su circa 300 km della rete stradale austriaca a scorrimento veloce (23). Atteso che il divieto di circolazione, a norma del relativo regolamento del 17 dicembre 2007 dovrebbe entrare in vigore integralmente a partire dal 1° gennaio 2009, i comparti economici interessati, in base a questa pianificazione, avrebbero pertanto un anno di tempo per determinare percorsi alternativi per il trasporto su strada di questi 194 000 passaggi o per trasferire – almeno parzialmente – il trasporto sulle rotaie.
65. Dalle deduzioni delle diverse parti del procedimento risulta che questo spostamento logistico costituiva, per i comparti economici interessati, una grossa sfida dall’esito incerto.
66. Nella propria analisi delle possibilità di spostamento dei trasporti di merci interessati dal divieto di circolazione sul traffico ferroviario o di sviluppo di percorsi alternativi, la Repubblica d’Austria distingue fra trasporti di merci per cui un viaggio sull’autostrada nella valle dell’Inn rappresenta la via più breve (cosiddetto «transito ottimale»), trasporti di merci che hanno un tragitto alternativo almeno equivalente (cosiddetto «transito a tragitto multiplo»), e trasporti di merci che hanno un tragitto alternativo migliore (cosiddetto «transito di deviazione»). Dei trasporti interessati dal divieto di circolazione, il 45% sarebbe inquadrabile come transito ottimale, il 25% come transito a tragitto multiplo e il 30% come transito di deviazione. Si dovrebbe presupporre che il transito ottimale e circa la metà del transito a tragitto multiplo debba essere spostato sul traffico ferroviario, mentre i rimanenti trasporti potrebbero essere effettuati sui tragitti alternativi (24). Ai fini dello spostamento sulla rete ferroviaria dei trasporti di merci interessati di tipo «transito ottimale» e «transito a tragitto multiplo» sarebbero disponibili tre forme di trasporto, ossia il servizio di vagoni a pieno carico convenzionale, il trasporto combinato non accompagnato, il trasporto combinato accompagnato sull’«autostrada viaggiante» (in prosieguo: l’«AV»). Per lo spostamento dei trasporti su strada interessati di tipo «transito a tragitto multiplo» e «transito di deviazione» sarebbero disponibili diversi percorsi alternativi che in parte coinvolgono la rete stradale svizzera a scorrimento veloce.
67. Fra le parti vi è estremo disaccordo circa le capacità e l’idoneità delle alternative di trasporto illustrate dalla Repubblica d’Austria. Il punto nodale del contendere, a questo riguardo, è la questione circa la capacità e la facilità di utilizzo del trasporto combinato accompagnato sull’AV, in cui l’autocarro completo è caricato su vagoni ferroviari a pianale ribassato. Mentre la Repubblica d’Austria presenta questo trasporto sull’AV come un’alternativa di trasporto con capacità sufficienti, di possibile utilizzo per i trasporti di merci interessati a prezzi concorrenziali senza riorganizzazione logistica, la Commissione e la Repubblica italiana pongono l’accento sui problemi di capacità e sulle difficoltà pratiche dal punto di vista delle imprese di trasporto.
68. Anche sulla possibilità di ripiegare, per il trasporto su strada di tipo «transito a tragitto multiplo» e «transito di deviazione», sui percorsi alternativi citati dalla Repubblica d’Austria, le opinioni delle parti sono divergenti. A questo proposito, la Repubblica italiana evidenzia, ad esempio, i costi amministrativi e le spese aggiuntive che sorgerebbero qualora il trasporto delle merci fosse realizzato attraverso la Svizzera. Su importanti direttrici di trasporto nord‑sud della rete stradale svizzera a scorrimento veloce, inoltre, vigerebbe un «sistema a contagocce», per cui una fase di traffico di mezzi pesanti particolarmente intensa potrebbe comportare un blocco integrale del traffico dei mezzi pesanti su queste direttrici. Qualora i flussi di traffico venissero convogliati dall’autostrada A 12 nella valle dell’Inn sui percorsi alternativi svizzeri, si potrebbe verificare proprio questo.
69. In sintesi si deve pertanto affermare che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione in questione su un tratto di 90 km dell’autostrada A 12 nella valle dell’Inn preclude circa 194 000 transiti annui di mezzi pesanti, mentre le possibilità di spostare i suddetti trasporti sul sistema ferroviario o la deviazione di tali trasporti su percorsi alternativi è estremamente controversa fra le parti. In questo contesto non si può, a mio avviso, ragionevolmente contestare che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione è idoneo, in linea di principio, a restringere le possibilità degli scambi commerciali fra l’Europa settentrionale e il nord dell’Italia.
70. Tenuto conto in particolare della circostanza che la suddetta idoneità ad ostacolare gli scambi è sufficiente per affermare un effetto restrittivo della libera circolazione delle merci (25), pervengo pertanto alla conclusione che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007, con cui si è disposto il divieto di trasporto di talune merci su lunga distanza sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn, deve essere considerato come integrante una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative, in linea di principio incompatibile con gli obblighi di cui agli artt. 28 CE e 29 CE, qualora non possa essere giustificato obiettivamente.
C – Sulla giustificazione della restrizione della libera circolazione delle merci
71. Per giustificare un’eventuale restrizione della libera circolazione delle merci mediante il regolamento sul divieto settoriale di circolazione, la Repubblica d’Austria si fonda su due linee argomentative. Da un lato, essa sostiene che il suddetto regolamento è stato adottato per proteggere il diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare e, pertanto, in adempimento di obblighi di iniziativa discendenti da diritti comunitari fondamentali. Dall’altro, essa fa valere la causa di giustificazione dei motivi imperativi attinenti alla tutela dell’ambiente.
72. Le suddette argomentazioni della Repubblica d’Austria non sono convincenti.
1. Rapporto fra il regolamento sul divieto settoriale di circolazione e i diritti fondamentali comunitari
73. Secondo la Repubblica d’Austria affermare che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione è contrario agli artt. 28 CE e 29 CE comporterebbe un conflitto di finalità fra i requisiti della tutela dei diritti fondamentali di matrice comunitaria, da un lato, e i requisiti della libera circolazione delle merci, dall’altro. In considerazione dei valori limite di l’NO2, di cui da anni si registra il superamento, la Repubblica d’Austria sarebbe infatti stata tenuta, a tutela del diritto fondamentale del rispetto della vita privata e familiare, ad adottare misure finalizzate a ridurre l’NO2 quali il divieto settoriale di circolazione.
74. Come ho già affermato in altra sede, in caso di conflitto fra una libertà fondamentale e un diritto fondamentale occorre partire dal principio secondo cui la realizzazione di un diritto fondamentale deve essere riconosciuta come obiettivo legittimo che può restringere una libertà fondamentale, purché tale restrizione sia proporzionata (26). Un siffatto contemperamento fra diritto fondamentale e libertà fondamentale, tuttavia, deve realizzarsi solo se e nella misura in cui si dimostri la sussistenza di un conflitto concreto.
75. A mio parere, nel caso di specie non è dimostrata l’esistenza di un conflitto, dedotto dalla Repubblica d’Austria, fra il diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare, da un lato, e la libera circolazione delle merci, dall’altro.
76. Sebbene sia certo che l’inquinamento ambientale possa avere una certa rilevanza sia nel contesto del diritto fondamentale all’integrità psicofisica (27) sia nel contesto del diritto fondamentale al rispetto della vita privata e familiare (28), si deve evidenziare che esso solo in determinate circostanze può essere considerato come un pregiudizio di questi diritti fondamentali che occasionalmente può motivare un diritto del singolo alla tutela da parte degli Stati membri. La constatazione di un pregiudizio del diritto al rispetto della vita privata e familiare presuppone la prova concreta di un impatto sufficientemente qualificato da parte di rumori o di altre immissioni (29). La constatazione di una violazione del diritto all’integrità della persona richiede quanto meno la prova di un effetto al di sopra della soglia di dannosità per la salute.
77. Nel presente procedimento la Repubblica d’Austria non ha illustrato in modo sufficiente la sussistenza di un siffatto impatto ambientale qualificato dovuto alle emissioni di NO2. Atteso che in ultima analisi non è stato dimostrato un pregiudizio (imminente) del diritto fondamentale all’integrità della persona o del diritto al rispetto della vita privata o familiare, nel presente procedimento non si pone la questione di un possibile conflitto fra questi diritti fondamentali comunitari e le disposizioni sulla libera circolazione delle merci.
2. Giustificazione per motivi di tutela dell’ambiente
a) Motivi imperativi di tutela ambientale
78. Per giustificare un ostacolo alla libera circolazione delle merci si potrebbero addurre, da un lato, le giustificazioni «scritte» di cui all’art. 30 CE e, dall’altro, le giustificazioni «non scritte» dell’interesse generale nell’accezione della giurisprudenza Cassis de Dijon.
79. In applicazione dell’art. 30 CE, restrizioni quantitative e misure di effetto equivalente di cui agli artt. 28 CE e 29 CE sono giustificabili qualora si debbano proteggere taluni beni giuridici espressamente nominati nella suddetta norma. L’obiettivo della tutela dell’ambiente perseguito con il divieto settoriale di circolazione non rientra fra queste giustificazioni «scritte».
80. La tutela dell’ambiente, tuttavia, è riconosciuta secondo una costante giurisprudenza come motivo imperativo di interesse generale nell’accezione della giurisprudenza Cassis de Dijon (30). In base ad essa, misure nazionali atte ad ostacolare gli scambi intracomunitari possono essere giustificate da esigenze imperative di tutela dell’ambiente purché siano proporzionate all’obiettivo perseguito (31).
81. Secondo la suddetta giurisprudenza, la giustificazione di una misura di effetto equivalente per motivi imperativi di tutela dell’ambiente, pertanto, presuppone che la suddetta misura 1) sia stata adottata al fine di garantire la tutela dell’ambiente e 2) sia proporzionata. Tuttavia, non è stato chiarito del tutto se anche misure discriminatorie di effetto equivalente a restrizioni quantitative possano essere giustificate adducendo esigenze imperative di tutela dell’ambiente (32).
82. La questione della possibilità di giustificare anche misure discriminatorie facendo riferimento agli obiettivi della tutela ambientale perseguiti con esse riveste nel caso di specie un’importanza particolare. Con riferimento alle deroghe previste per il traffico locale e regionale di mezzi pesanti nel regolamento sul divieto settoriale di circolazione, la Commissione evidenzia infatti che il divieto settoriale di circolazione riguarda in primo luogo merci movimentate in transito attraverso le zone a traffico limitato. Il divieto, pertanto, ha un carattere fortemente discriminatorio.
83. Nella giurisprudenza più recente della Corte vi sono indizi chiari del fatto che la tutela dell’ambiente, in quanto motivo imperativo di interesse generale, può essere invocata anche per giustificare misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative aventi carattere discriminatorio, sempre nel rispetto, ovviamente, del principio di proporzionalità. Questo sviluppo giurisprudenziale è, in linea di principio, condivisibile.
84. Ha aperto le porte a questo sviluppo la sentenza 9 luglio 1992, Commissione/Belgio (33), in cui un divieto direttamente discriminatorio di importazione di rifiuti nella regione vallona è stato dichiarato giustificato con riferimento alle esigenze imperative della tutela ambientale (34). Nella giurisprudenza successiva, la Corte ha affermato, inter alia, che una discriminazione indiretta, derivante dall’applicazione di normative nazionali in materia di emissioni sonore all’atto dell’immatricolazione di velivoli usati, doveva essere considerata giustificata alla luce di considerazioni di salute pubblica e di tutela dell’ambiente (35). Nella sentenza 13 marzo 2001, PreussenElektra (36), la Corte ha dichiarato che, sebbene una deroga nazionale – avente effetto direttamente discriminatorio (37) – per l’energia elettrica prodotta da fonti energetiche rinnovabili costituisca una misura di effetto equivalente nell’accezione dell’art. 28 CE, essa è giustificata nell’ottica della tutela dell’ambiente e delle caratteristiche specifiche del mercato dell’energia elettrica (38).
85. Particolarmente indicativa, inoltre, è la sentenza 14 dicembre 2004, Commissione/Germania (39), in cui la Corte, inter alia, doveva pronunciarsi sulla compatibilità di una normativa nazionale relativa alla prevenzione e al recupero dei rifiuti da imballaggio con la libera circolazione delle merci. La suddetta normativa prevedeva, con riferimento agli imballaggi di bevande, la sostituzione di un sistema globale di raccolta degli imballaggi con un sistema di versamento di un deposito cauzionale e di ritiro individuale. Questo cambiamento rendeva più difficile o più onerosa la distribuzione di acque minerali naturali provenienti da altri Stati membri, rappresentando così un ostacolo agli scambi intracomunitari. Gli effetti di questo cambiamento, inoltre, si ripercuotevano più pesantemente sui produttori stranieri che non su quelli nazionali, per cui la suddetta misura doveva essere qualificata come indirettamente discriminatoria. La Corte, tuttavia, ha esaminato la possibilità che questa normativa fosse giustificata per motivi attinenti alla tutela dell’ambiente. A questo proposito ha concluso che, sebbene una siffatta giustificazione avrebbe potuto essere accettabile per motivi imperativi relativi alla tutela dell’ambiente, nella specie, tuttavia, si dimostrava contraria al principio di proporzionalità poiché priva di un adeguato periodo transitorio.
86. Il suddetto criterio di verifica, secondo cui esigenze imperative relative alla tutela dell’ambiente possono essere fatte valere anche per giustificare misure di effetto equivalente alle restrizioni quantitative di natura indirettamente discriminatoria, è stato ribadito nella sentenza 15 novembre 2005, Commissione/Austria (40), relativamente al primo regolamento sul divieto settoriale di circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn.
87. Nell’esame di questa sentenza occorre evidenziare in particolare che l’avvocato generale Geelhoed, nelle conclusioni da lui presentate nella suddetta causa, ha innanzitutto presupposto che, secondo la tradizionale giurisprudenza della Corte, possono essere giustificate per motivi di interesse generale solo misure di effetto equivalente prive di carattere discriminatorio. In questo contesto, egli ha esaminato dettagliatamente se il primo divieto settoriale di circolazione avesse un effetto indirettamente discriminatorio (41). Questo punto era particolarmente controverso in quanto gli autotrasportatori di altri Stati membri erano colpiti in misura notevolmente superiore rispetto a quelli austriaci a causa delle esenzioni a favore del traffico avente origine o destinazione nella zona di risanamento. Considerando in particolare i contesti geografici del traffico di merci transalpino, nonché l’obiettivo e l’articolazione del regolamento sul divieto di circolazione, l’avvocato generale ha tuttavia concluso che il provvedimento controverso, considerato nel complesso ed esaminato nel suo contesto generale, non potesse essere considerato (indirettamente) discriminatorio, per cui, in linea di principio, era giustificabile in forza di motivi connessi alla tutela dell’ambiente (42).
88. Nella sentenza 15 novembre 2005, la Corte non ha ripreso la questione del carattere discriminatorio del regolamento sul divieto settoriale di circolazione in questione. Nell’ambito della sua verifica della giustificazione dell’ostacolo alla libera circolazione delle merci rilevato, essa si è limitata ad affermare che misure nazionali atte ad ostacolare gli scambi intracomunitari possono essere giustificate da esigenze imperative attinenti alla tutela ambientale purché siano proporzionate all’obiettivo perseguito (43). Neanche nel prosieguo della disamina su questa giustificazione la Corte ha delimitato il campo di applicazione della stessa ai provvedimenti non discriminatori.
89. Questo sviluppo nella giurisprudenza della Corte mi induce a concludere che la tutela dell’ambiente può essere invocata come motivo imperativo di interesse generale anche per giustificare misure discriminatorie di effetto equivalente alle restrizioni quantitative. Depone peraltro a favore di questa soluzione anche la circostanza che la Corte, con una giurisprudenza costante, ha evidenziato che la tutela dell’ambiente costituisce uno degli obiettivi essenziali della Comunità (44). In questo contesto sarebbe difficilmente sostenibile che restrizioni di carattere discriminatorio della libera circolazione delle merci non siano in alcun modo giustificabili per motivi imperativi di tutela ambientale (45).
90. La possibilità di giustificare anche restrizioni di carattere discriminatorio della libera circolazione delle merci facendo valere motivi imperativi di tutela ambientale non implica, tuttavia, che la verifica della giustificazione per le misure aventi carattere discriminatorio debba svolgersi nel medesimo modo di quelle prive di tale carattere. Si deve invece ritenere che il carattere discriminatorio di una misura restrittiva della libera circolazione delle merci possa essere tenuto in conto nel contesto della verifica di proporzionalità, mentre possono essere verificate con maggior rigore la necessità e la congruità delle suddette misure (46).
91. In base alle considerazioni che precedono, concludo che misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative possono essere giustificate da motivi imperativi di tutela ambientale purché compatibili con il principio di proporzionalità. Anche misure discriminatorie possono, in linea di principio, essere giustificate per motivi imperativi di tutela dell’ambiente.
b) Verifica della proporzionalità
92. Nel presente procedimento è pacifico che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione è stato adottato al fine di garantire la tutela dell’ambiente. Particolarmente controverso, invece, è se esso rispetti anche il principio di proporzionalità.
93. Ai fini della soluzione della questione se il regolamento sul divieto settoriale di circolazione sia conforme al principio di proporzionalità è determinante se il suddetto regolamento sia 1) idoneo e 2) necessario per conseguire le finalità di tutela dell’ambiente ivi contenute e se la restrizione della libera circolazione delle merci da esso risultante sia 3) congrua (47).
i) Sull’idoneità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione
94. Secondo la giurisprudenza della Corte, una misura è idonea a garantire la realizzazione dell’obiettivo addotto se risponde realmente all’intento di raggiungerlo in modo coerente e sistematico (48).
95. Per valutare se il divieto settoriale di circolazione sia idoneo a realizzare gli obiettivi di tutela ambientale perseguiti con esso, conseguentemente, occorre essenzialmente chiarire se il suddetto divieto di circolazione possa contribuire in modo coerente e sistematico a ridurre le concentrazioni di NO2 lungo l’autostrada A 12 nella valle dell’Inn.
96. Considerando in particolare il ruolo chiave rivestito dal trasporto combinato accompagnato sull’AV nello schema complessivo del divieto settoriale di circolazione, nutro dubbi su quanto sostenuto dalla Repubblica d’Austria, secondo cui il suddetto divieto di circolazione contribuisce in modo coerente a ridurre le concentrazioni di NO2 lungo l’autostrada A 12 nella valle dell’Inn.
97. In base al suo impianto fondamentale, il divieto settoriale di circolazione mira, attraverso una riduzione del numero di passaggi di mezzi pesanti sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn, a conseguire una riduzione delle immissioni di NO2 lungo la suddetta autostrada. Secondo la ricostruzione della stessa Repubblica d’Austria, il divieto di circolazione riguarderebbe circa 194 000 passaggi di mezzi pesanti all’anno, di cui la maggior parte verrebbe spostata sulla ferrovia. Per tale trasporto ferroviario, secondo quanto esposto dalla Repubblica d’Austria, sarebbero disponibili tre forme di trasporto, ossia il servizio di vagoni a pieno carico convenzionale, il trasporto combinato non accompagnato e il trasporto combinato accompagnato sull’AV (49).
98. In considerazione degli obiettivi e dell’articolazione del regolamento sul divieto settoriale di circolazione è da ritenersi che i trasporti di merci interessate dal divieto dovrebbero essere spostati al trasporto «tradizionale» su rotaia (servizio di vagoni a pieno carico tradizionale o trasporto combinato non accompagnato). In questo contesto, il divieto di circolazione non è collegato direttamente alle emissioni dei mezzi pesanti, bensì piuttosto alle merci trasportate. Secondo quanto rappresentato dalla Repubblica d’Austria, infatti, il divieto di circolazione riguarda solo il trasporto di merci affini alla ferrovia, ossia merci che si prestano particolarmente ad essere trasportate «in modo tradizionale» su rotaia e, pertanto, già oggi sono in gran parte trasportate in tal modo (50). In questo contesto, l’offerta delle AV deve essere considerata come un’ulteriore alternativa di trasporto su rotaia, che dovrebbe accompagnare il processo logistico dello spostamento del trasporto su strada di merci idonee alla ferrovia verso il trasporto su rotaia secondo il sistema di vagoni a pieno carico convenzionale o del trasporto combinato non accompagnato (51).
99. Dal momento che questo spostamento verso il trasporto su rotaia «tradizionale», in un contesto transfrontaliero, non può essere completato entro il periodo di transizione, previsto nel regolamento sul divieto settoriale di circolazione, articolato in due fasi, di quattro mesi (1ª fase) o di un anno (2ª fase) (52), il divieto settoriale di circolazione comporta, tuttavia, che una parte importante dei trasporti tramite mezzi pesanti interessati dal divieto di circolazione debba essere deviato sulle AV per un periodo di transizione non meglio specificato. A tal fine l’offerta delle AV, secondo quanto affermato dalla stessa Repubblica d’Austria, è stata altresì ampliata in misura corrispondente (53).
100. Le AV si contraddistinguono per il fatto che gli autocarri sono trasportati insieme agli autisti, per cui l’offerta delle AV può essere senz’altro utilizzata anche per il trasporto di merci non idonee alla ferrovia (54). Dal punto di vista della tutela ambientale, pertanto, le AV sono particolarmente idonee a trasportare autocarri fortemente inquinanti, e ciò indipendentemente dall’affinità con la ferrovia delle merci trasportate. Il divieto settoriale di circolazione, tuttavia, con la sua articolazione in due fasi non prende affatto in considerazione questa particolarità delle AV. Come sopra illustrato, infatti, ciò porta alla conclusione che per un periodo di adeguamento non precisabile un gran numero di trasporti di merci affini alla ferrovia deve essere deviato sulle AV, e ciò senza prendere in considerazione le emissioni degli autocarri utilizzati.
101. In considerazione di tale contraddizione in un elemento centrale del regolamento sul divieto settoriale di circolazione, quest’ultimo non mi sembra del tutto coerente sotto il profilo della tutela ambientale. In questo contesto, la questione dell’idoneità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione a diminuire le concentrazioni di NO2 lungo l’autostrada A 12 nella valle dell’Inn non può essere risolta tout court in modo affermativo.
ii) Sulla necessità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione
102. Qualora la Corte dovesse decidere che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione era idoneo a ridurre le concentrazioni di NO2 lungo l’autostrada A 12 nella valle dell’Inn, si dovrebbe verificare se il suddetto divieto di circolazione fosse necessario per conseguire l’obiettivo di tutela dell’ambiente da esso perseguito.
103. Una misura è necessaria laddove, fra le molteplici misure idonee a conseguire lo scopo perseguito, sia quella che impone l’onere minore per l’interesse o il bene giuridico colpito (55).
104. Secondo quanto sostenuto dalla Repubblica d’Austria, il regolamento sul divieto settoriale di circolazione fa parte di un pacchetto di misure intese a ridurre le immissioni di NO2 del 9,9%‑10,7% entro il 2010. Il suddetto regolamento, pertanto, ha lo scopo di contribuire a tale obiettivo con una riduzione dell’1,5% delle immissioni di NO2 (56).
105. Come prova del potenziale di riduzione dell’1,5% di NO2, la Repubblica d’Austria rinvia ad un «Programma ai sensi dell’art. 9A dell’IG‑L per il Land Tirolo» (57) presentato in allegato. Nel suddetto programma vengono illustrati i potenziali di riduzione di NO2 di diversi provvedimenti nell’ambito della circolazione stradale. Fra i provvedimenti analizzati figura anche il divieto settoriale di circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn che dovrebbe interessare 200 000 trasporti, equivalenti al 7,3% dei trasporti effettuati con autocarri sull’A 12 (58). Un siffatto divieto di circolazione comporterebbe una riduzione dell’1,5% delle immissioni di NO2 (59). Nel controricorso la Repubblica d’Austria, tuttavia, ha del pari sottolineato che, a differenza dei piani precedenti, sono interessati dal divieto di circolazione non già 200 000, bensì solo 194 000 trasporti l’anno. Ciò corrisponderebbe al 6,6% invece dell’originario 7,3% di tutti i trasporti effettuati con autocarri sull’A 12 (60).
106. Sebbene, dunque, la Repubblica d’Austria nel controricorso abbia affermato che il divieto di circolazione riguardasse non il 7,3% inizialmente pianificato, bensì solo il 6,6% di tutti trasporti effettuati con autocarri in un anno, essa ha ribadito, senza indicarne i motivi, l’1,5% di potenziale di riduzione di NO2 menzionato nei piani originari. Sentita su questo punto all’udienza, la Repubblica d’Austria ha sostenuto che nel calcolare il potenziale di riduzione di NO2, di cui al divieto settoriale di circolazione, deve essere accettato un certo margine di errore e che la riduzione annuale del numero di trasporti interessati, pari a 6 000 trasporti effettuati con autocarri, rientrava in questo margine.
107. Sebbene questa affermazione induca a concludere che vi sia un margine di errore generoso nel calcolare il potenziale di riduzione di NO2 del divieto settoriale di circolazione, la Commissione non ha contestato quanto esposto dalla Repubblica d’Austria su questo punto. Neanche dal fascicolo sono desumibili ulteriori elementi tali da mettere in dubbio la correttezza di questa affermazione. In questo contesto, pertanto, si deve ritenere che il potenziale di riduzione di NO2 del regolamento sul divieto settoriale di circolazione sia pari all’1,5%.
108. Le opinioni della Commissione e della Repubblica d’Austria divergono fortemente sulla questione se il potenziale di riduzione potenziale di NO2 del regolamento sul divieto settoriale di circolazione potesse essere conseguito attraverso provvedimenti sulla circolazione meno restrittivi.
109. La Commissione è del parere che vi siano una molteplicità di misure meno restrittive che non sono state adottate, come un limite costante di velocità sull’autostrada nella valle dell’Inn, l’estensione dei divieti di circolazione previsti per autocarri più vecchi a classi EURO superiori, l’introduzione di un divieto di circolazione differenziato in funzione delle classi di inquinanti, misure più severe nel campo della circolazione delle automobili, misure relative ai pedaggi per autocarri e automobili, nonché altre misure di indirizzo economico. La Repubblica d’Austria controbatte a queste proposte in modo circostanziato.
110. Sebbene non occorra che la Corte stessa si pronunci in dettaglio sull’eventualità che avrebbero potuto essere scelti altri provvedimenti per ridurre l’NO2, ed eventualmente sulla tipologia degli stessi (61), la verifica della necessità del divieto settoriale di circolazione presuppone un confronto fra la suddetta misura e una o più misure non adottate aventi un potenziale di riduzione di NO2.
111. In questo contesto, acquisisce una particolare importanza quanto esposto dalla Commissione circa il potenziale di NO2 di un limite di velocità a 100 km/h valido per l’intero anno.
112. Partendo dai calcoli dell’Institut für Energie‑ und Umweltforschung Heidelberg (ifeu) (62), la Commissione sostiene che un limite di velocità di 100 km/h valido per l’intero anno comporterebbe una riduzione delle immissioni annuali di NO2 pari al 7,5% circa, mentre con il limite di velocità variabile in vigore dal novembre 2007 si potrebbe ottenere solamente una riduzione pari al 3,6‑3,8%. L’ulteriore potenziale di riduzione di NO2 di un limite di velocità valido per tutto l’anno, pertanto, sarebbe pari al 4% circa. Persino prendendo come base di partenza i dati forniti dal governo austriaco, l’ulteriore potenziale di riduzione di NO2 di un limite di velocità di 100 km/h in vigore per l’intero anno supera di gran lunga la riduzione di NO2 dell’1,5% che la Repubblica d’Austria intende conseguire con il divieto settoriale di circolazione (63).
113. La Repubblica d’Austria ritiene che quanto esposto dalla Commissione sugli effetti di un limite di velocità applicabile per tutto l’anno non sia fondato nei fatti e sia metodologicamente sbagliato (64). A questo proposito essa si basa, inter alia, su una perizia della Ökoscience AG del 6 agosto 2009 (65). La Repubblica d’Austria sottolinea, fra l’altro, che la velocità media, quando nel 2006 il limite vigente era fissato a 130, era di soli 116 km/h nel 2009 ancora di soli 111 km/h, mentre la velocità media in caso di limite fissato a 100 sarebbe in realtà pari a 103 km/h. In questo contesto, l’introduzione di un limite di velocità in vigore per l’intero anno comporterebbe solo una riduzione di velocità di 8 km/h rispetto al periodo di vigenza di un limite a 130. La limitatezza della riduzione della velocità spiegherebbe perché l’introduzione di un limite di velocità di 100 km/h comporterebbe un ulteriore potenziale di riduzione di NO2 pari ad appena l’1,1% (66).
114. Come ho già affermato, nel contesto della valutazione della necessità di una misura deve esaminarsi se, fra le molteplici misure idonee a conseguire lo scopo perseguito, essa sia quella che impone l’onere minore per l’interesse o il bene giuridico colpito.
115. Considerando in particolare la circostanza che, secondo le considerazioni della Repubblica d’Austria, già una riduzione della velocità media di 8 km/h in periodi di limite di velocità a 130 ha un potenziale di riduzione di NO2 dell’1,1%, a mio parere si deve concordare con la tesi della Commissione, secondo cui misure generalizzate finalizzate a ridurre la velocità media hanno un elevato potenziale di riduzione di NO2. Gli effetti negativi di una siffatta riduzione della velocità media, inoltre, da un punto di vista meramente matematico sono piuttosto limitati, come risulta dall’esempio di una riduzione della velocità media da 111 km/h a 103 km/h sul tratto di autostrada nella valle dell’Inn interessato dal divieto di circolazione. Per percorrere l’intero tratto di 90 km ad una velocità media di 111 km/h sono necessari, secondo un mero calcolo, circa 48 minuti. Per percorrere il medesimo tratto con una velocità media di 103 km/h sono necessari, secondo un mero calcolo, circa 52 minuti. Pertanto lo svantaggio temporale per l’intero tratto è pari a solo 4 minuti circa.
116. In sintesi si deve evidenziare, da un lato, che il divieto settoriale pregiudica fortemente la libera circolazione delle merci vietando circa il 6,6% dei trasporti complessivi di mezzi pesanti sull’A 12, sebbene tale misura abbia un potenziale di riduzione di NO2 di appena 1,5%. D’altro canto, dalle informazioni contenute nel fascicolo relativamente ad un limite di velocità in vigore per tutto l’anno risulta che la Repubblica d’Austria già con una riduzione temporanea della velocità media di 8 km/h potrebbe ottenere una riduzione delle immissioni di NO2 superiore all’1%.
117. Nel contesto di queste considerazioni, risulta da un confronto tra i potenziali di riduzione di NO2 nonché gli effetti del divieto settoriale di circolazione e la limitazione di velocità in vigore per tutto l’anno che il divieto settoriale di circolazione non può in ultima analisi superare l’esame della necessità.
iii) Sulla congruità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione
118. Qualora la Corte dovesse concludere, diversamente da quanto ho sostenuto, che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione supera la verifica della necessità, occorrerebbe verificare anche se il suddetto divieto di circolazione restringa la libera circolazione delle merci in modo incongruo. Ciò si verificherebbe qualora il divieto settoriale di circolazione, nonostante gli effetti positivi sulla tutela dell’ambiente, comportasse un pregiudizio eccessivamente grande alla libera circolazione delle merci.
119. La risposta alla domanda se nel presente procedimento sia riscontrabile un pregiudizio eccessivamente grande alla libera circolazione delle merci dipende in ultima analisi dalla presenza di alternative di trasporto sufficienti per il trasporto delle merci interessate dal divieto di circolazione.
120. In questo contesto si deve evidenziare che il tratto autostradale interessato dal divieto settoriale di circolazione fa parte di una direttrice di collegamento estremamente importante fra determinati Stati membri. Considerato isolatamente, il suddetto divieto, pertanto, rappresenta un pregiudizio radicale della libera circolazione delle merci (67). Garantendo l’esistenza di alternative realistiche per il trasporto delle merci interessate con modalità diverse o attraverso altri itinerari stradali si potrebbero mitigare gli effetti negativi del divieto settoriale di circolazione sulla libera circolazione e sul libero transito delle merci. Ciò, a sua volta, si ripercuoterebbe positivamente sulla verifica della congruità del divieto settoriale di circolazione.
121. La questione se al momento dell’entrata in vigore del divieto settoriale di circolazione esistessero alternative realistiche per il trasporto delle merci interessate con modalità diverse o attraverso altri itinerari stradali è particolarmente controversa fra le parti. Mentre la Repubblica d’Austria sottolinea la possibilità di trasferire i trasporti interessati sulla rete ferroviaria nonché la presenza di itinerari stradali alternativi, la Commissione, la Repubblica italiana e il Regno dei Paesi Bassi evidenziano una molteplicità di problemi che ostano ad un uso effettivo di queste modalità o itinerari stradali alternativi.
122. A mio parere, la Repubblica d’Austria non ha fornito la prova del fatto che al momento dell’entrata in vigore pianificata del divieto settoriale di circolazione esistessero alternative sufficienti per il trasporto transalpino delle merci interessate.
123. Secondo una costante giurisprudenza, l’esistenza di un inadempimento dev’essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato, senza che possano essere prese in considerazione dalla Corte modifiche successivamente intervenute (68). In questo contesto, la questione della sussistenza di alternative sufficienti deve essere valutata sulla base della normativa austriaca alla data del 9 giugno 2008. In tale momento, il regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007, entrato in vigore il 1° gennaio 2008, prevedeva un’introduzione in due fasi del divieto di circolazione su un tratto lungo circa 90 km, compreso fra Langkampfen (circa 6 km dal confine fra Austria e Germania) e Zirl (circa 12 km ad ovest di Innsbruck). In una prima fase, a partire dal 2 maggio 2008, vengono vietati i trasporti in transito di rifiuti, pietrame, terra o materiali di sterro. A partire dal 1° gennaio 2009, tale divieto è applicabile, inoltre, al trasporto di legnami in tronchi e sughero, minerali ferrosi e non ferrosi, veicoli a motore e rimorchi, acciaio (ad eccezione dell’acciaio per cemento armato e da costruzione per l’approvvigionamento di cantieri edili), marmo e travertino, nonché piastrelle.
124. Come trasporti alternativi la Repubblica d’Austria fa riferimento al trasporto delle merci con la rete ferroviaria (servizio di vagoni a pieno carico convenzionale, trasporto combinato non accompagnato e AV) nonché l’utilizzo di percorsi alternativi per il trasporto su strada. A mio avviso, tuttavia, non è dimostrato che le suddette alternative di trasporto sarebbero state sufficienti al momento dell’entrata in vigore pianificata del divieto settoriale di circolazione.
125. Riguardo al trasporto delle merci interessate con il servizio a pieno carico convenzionale o con il trasporto combinato non accompagnato, la Repubblica d’Austria nel controricorso ha ammesso, in ultima analisi, che lo spostamento dei trasporti di merci interessati verso il trasporto tradizionale su rotaia non poteva essere realizzato come programmato. Proprio per questo motivo si era infatti reso necessario (69) disciplinare nuovamente il divieto settoriale di circolazione con il regolamento del 23 dicembre 2008 con la suddivisione della seconda fase di tale divieto ivi contenuta (70).
126. Quanto alle capacità di trasporto dell’AV vi è una grande divergenza di opinioni fra la Repubblica d’Austria, da un lato, e la Commissione e la Repubblica italiana, dall’altro. Mentre la Repubblica d’Austria riferisce dell’esistenza di sovracapacità, la Commissione e la Repubblica italiana lamentano una molteplicità di problemi pratici che comporterebbero che l’AV non sarebbe stata assolutamente in grado di offrire le necessarie capacità di trasporto nel contesto dell’attuazione del regolamento sul divieto settoriale di circolazione. La Commissione e la Repubblica italiana vedono confermata la propria opinione, inter alia, dal fatto che la Repubblica d’Austria in ultima analisi abbia sostituito l’introduzione del divieto settoriale di circolazione, inizialmente prevista in due fasi, con un’introduzione in quattro fasi e abbia di fatto prorogato i termini per l’adeguamento.
127. In considerazione di tutti gli atti e le informazioni disponibili, a mio avviso, non è dimostrato che l’offerta dell’AV sarebbe stata in grado, qualora il divieto settoriale di circolazione pianificato fosse stato introdotto in due fasi, di offrire sufficienti capacità di trasporto.
128. In questo contesto, si deve innanzitutto evidenziare che l’offerta dell’AV comprende solo il settore ad est di Innsbruck. Per il settore ad ovest di Innsbruck, l’alternativa dell’AV non esiste.
129. Anche per il settore ad est di Innsbruck, tuttavia, vi sono a mio avviso grosse perplessità riguardo a quanto dedotto dalla Repubblica d’Austria, secondo cui anche per l’introduzione del divieto settoriale di circolazione in due fasi inizialmente prevista sarebbero state disponibili sufficienti capacità di AV. In questo senso, è particolarmente indicativo un progetto di regolamento del presidente del Land Tirolo del 2009, che prevedeva una quinta fase per l’introduzione del divieto settoriale di circolazione (71). Secondo questo progetto di regolamento, l’introduzione della terza fase prevista nel regolamento del 23 dicembre 2008 (divieto di circolazione a partire dal 1° luglio 2009 per materiali ferrosi e non ferrosi, acciaio, marmo, travertino e piastrelle ceramiche) (72) sarebbe stata ulteriormente suddivisa, prevedendo l’entrata in vigore del divieto di circolazione per materiali ferrosi e non ferrosi, per il marmo e il travertino solo a partire dal 1° luglio 2010. Nelle spiegazioni a commento del progetto, per quanto riguarda il tema dell’ulteriore suddivisione della terza fase, si rinvia ad un parere della Abteilung der Verkehrsplanung (dipartimento per la pianificazione del traffico), secondo cui l’offerta delle AV non avrebbe potuto essere tempestivamente ampliata entro l’entrata in vigore della terza fase del divieto settoriale di circolazione (73). In questo documento si evidenzia, fra l’altro, anche l’inopportunità di sfruttare comunque le AV al 100%, in quanto ciò avrebbe provocato quasi certamente problemi di funzionamento (74). Il suddetto documento, pertanto, fornisce un indizio molto conclusivo del fatto che l’offerta delle AV, qualora il divieto settoriale di circolazione fosse stato attuato in due fasi come inizialmente previsto, molto probabilmente non sarebbe stata in grado di soddisfare senza problemi il fabbisogno aggiuntivo di trasporti.
130. È del pari discutibile se i tragitti sostitutivi attraverso il passo Resia e la Svizzera indicati dalla Repubblica d’Austria potessero rappresentare un’alternativa realistica per i trasporti interessati dal divieto settoriale di circolazione.
131. Per quanto riguarda il tragitto attraverso il passo Resia, occorre evidenziare che anche su questo tratto vige un divieto di circolazione per gli autocarri, pur essendovi eccezioni per i trasporti diretti effettuati con autocarri da e verso le regioni situate lungo il percorso del passo Resia e fra il Vorarlberg o una gran parte dell’area circostante il lago di Costanza, da un lato, e una determinata parte dell’Italia settentrionale, dall’altro (regione Veneto, provincia di Trento e una gran parte dell’Alto Adige). Pertanto, questo tragitto alternativo non è disponibile per i trasporti di merci caricate o scaricate al di fuori delle suddette regioni.
132. Infine, la Repubblica d’Austria indica come ulteriore tragitto alternativo per il trasporto su strada la rete stradale svizzera. La possibilità di deviare parte dei trasporti di merci interessati dal divieto settoriale di circolazione attraverso la Svizzera, tuttavia, viene messa in dubbio dalla Repubblica italiana con riferimento al «sistema contagocce», vigente su importanti direttrici nord‑sud della rete stradale a scorrimento veloce svizzero. Secondo il suddetto sistema, una fase di traffico di mezzi pesanti particolarmente intensa può comportare un blocco integrale del traffico di merci pesanti sulle direttrici nord‑sud (75). La Repubblica d’Austria non contesta questa affermazione, ma al contrario conferma che una limitazione dei transiti di autocarri in funzione del traffico, come in un sistema a contagocce, costituirebbe un maggiore rischio temporale difficilmente calcolabile dall’industria dei trasporti (76). In questo contesto, si comprende facilmente che la rete stradale svizzera era disponibile solo limitatamente come via alternativa per i trasporti di merci interessati dal divieto settoriale di circolazione.
133. Queste considerazioni portano a concludere che non è sufficientemente dimostrato che, al momento dell’entrata in vigore del divieto di circolazione in forza del regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007, fossero state o avrebbero potuto essere predisposte sufficienti alternative per il trasporto delle merci interessate con modalità diverse o attraverso altri itinerari stradali. In questo contesto, il divieto di circolazione sull’autostrada nella valle dell’Inn disposto con il regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007 deve essere considerato un intervento radicale nella libera circolazione delle merci. Atteso che con questo divieto di circolazione si mira a conseguire una riduzione delle immissioni di NO2 pari solo all’1,5%, concludo che la restrizione della libera circolazione delle merci derivante dal regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007 non è congrua.
c) Conclusione parziale
134. Dalle mie considerazioni precedenti risulta che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione non è necessario ed è idoneo solo limitatamente a conseguire le finalità di tutela dell’ambiente ivi perseguite. Esso, inoltre, comporta una restrizione incongrua della libera circolazione delle merci. In questo contesto, il regolamento sul divieto settoriale di circolazione è sproporzionato nel suo complesso.
VIII – Sintesi
135. Considerate le mie osservazioni precedentemente svolte, concludo che il regolamento sul divieto settoriale di circolazione del 17 dicembre 2007 è qualificabile come una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative nell’accezione degli artt. 28 CE e 29 CE, giustificabile, in linea di principio, in forza di motivi imperativi di tutela dell’ambiente. Nel presente procedimento, tuttavia, una siffatta giustificazione viene meno, in ultima analisi, per via della mancanza di proporzionalità del regolamento sul divieto settoriale di circolazione.
IX – Sulle spese
136. Ai sensi dell’art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ha presentato richiesta di condanna della Repubblica d’Austria al pagamento delle spese e quest’ultima è risultata sostanzialmente soccombente, conseguentemente essa deve essere condannata al pagamento delle spese. Ai sensi dell’art. 69, n. 4, del regolamento di procedura, gli Stati membri intervenuti nel procedimento a sostegno delle conclusioni della Commissione sopportano le proprie spese.
X – Conclusione
137. Alla luce delle considerazioni che precedono, suggerisco che la Corte voglia pronunciarsi come segue:
1) La Repubblica d’Austria, vietando agli autocarri aventi peso complessivo superiore alle 7,5 tonnellate che trasportano determinate merci di circolare su un tratto dell’autostrada A 12 mediante l’adozione del regolamento del Landeshauptmann von Tirol (presidente del Land Tirolo) 17 dicembre 2007, con cui si preclude il trasporto su lunga distanza di determinate merci sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn, è venuta meno agli obblighi ad essa incombenti in forza degli artt. 28 CE e 29 CE.
2) La Repubblica d’Austria è condannata al pagamento delle spese del procedimento.
3) La Repubblica italiana e il Regno dei Paesi Bassi sopportano le proprie spese.
1 – Lingua originale: il tedesco.
2 – Il ricorso per inadempimento ex art. 226 CE è ora disciplinato agli artt. 258 e 260, n. 3, TFUE, ai sensi del Trattato di Lisbona che modifica il trattato sull’Unione europea e il trattato che istituisce la Comunità europea del 13 dicembre 2007 (GU C 306, pag. 1). La novità più importante è contenuta all’art. 260, n. 3, TFUE, secondo cui la Commissione, nell’ambito di un ricorso per inadempimento per la mancata attuazione di una direttiva può chiedere l’applicazione di una penalità o di una somma forfettaria contro lo Stato membro inadempiente già nel procedimento di cui all’art. 258 TFUE.
3 – Sentenza 15 novembre 2005, causa C‑320/03, Commissione/Austria (Racc. pag. I‑9871).
4 – V. sentenza 29 giugno 2010, causa C‑526/08, Commissione/Lussemburgo (Racc. pag. I‑6151, punti 23 e 37), in cui la Corte evidenzia che la questione dell’applicabilità dell’art. 228 CE si pone solo nell’ipotesi in cui risulti che gli addebiti sollevati in un dato procedimento per inadempimento sono identici sotto il profilo di fatto e di diritto a quelli formulati in un precedente procedimento per inadempimento.
5 – In adesione alle denominazioni utilizzate nel TUE e nel TFUE, la nozione di «diritto dell’Unione» viene utilizzata come nozione complessiva comprendente il diritto comunitario e il diritto dell’Unione. Per i successivi riferimenti al diritto primario, nel testo sono indicate le norme vigenti ratione temporis.
6 – GU L 296, pag. 55, nella versione modificata dal regolamento (CE) del Parlamento europeo e del Consiglio 29 settembre 2003, n. 1882 (GU L 284, pag. 1).
7 – GU L 163, pag. 41, nella versione modificata dalla decisione della Commissione 17 ottobre 2001 che modifica l’allegato V della direttiva 1999/30/CE del Consiglio concernente i valori limite di qualità dell’aria ambiente per il biossido di zolfo, il biossido di azoto, gli ossidi di azoto, le particelle e il piombo (GU L 278, pag. 35).
8 – GU L 152, pag. 1.
9 – Sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3.
10 – Regolamento del presidente del Land Tirolo 23 ottobre 2006 con cui è stato fissato un limite di velocità di 100 km/h sull’autostrada A 12 della valle dell’Inn fra Zirl‑West e il confine di Stato con la Repubblica federale di Germania (Landesgesetzblatt für Tirol, n. 86/2006), e prodotto dalla Commissione come allegato A‑2 del ricorso.
11 – Regolamento del presidente del Land Tirolo 6 novembre 2007, con cui si introduce sull’autostrada A 12 della valle dell’Inn fra il comune di Unterperfuss e il comune di Ebbs una riduzione della velocità massima consentita in funzione delle immissioni (Landesgesetzblatt für Tirol, n. 72/2007), prodotto dalla Commissione come allegato A‑3 del ricorso.
12 – Regolamento del presidente del Land Tirolo 24 novembre 2006, con cui si dispone un divieto di circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn per gli automezzi pesanti particolarmente inquinanti (Landesgesetzblatt für Tirol, n. 90/2006), prodotto dalla Commissione come allegato A‑5 del ricorso.
13 – Regolamento del presidente del Land Tirolo 24 novembre 2006, con cui si dispone un divieto di circolazione notturna per gli automezzi pesanti sull’autostrada A 12 della valle dell’Inn (Landesgesetzblatt für Tirol, n. 91/2006), prodotto dalla Commissione come allegato A‑6 del ricorso.
14 – Sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punti 79 e segg.).
15 – Programm nach § 9A IG‑L für das Bundesland Tirol, erstellt vom Umweltbundesamt im Auftrag des Amtes der Tiroler Landesregierung, Wien, 2007, (programma ai sensi dell’art. 9A dell’IG‑L per il Land Tirolo, elaborato dal Ministero federale dell’ambiente su incarico dell’Ufficio del governo regionale tirolese, Vienna, 2007), 135 pagine (in prosieguo: il «programma ai sensi dell’art. 9A dell’IG‑L per il Land Tirolo») – allegato 2 delle osservazioni della Repubblica d’Austria del 15 febbraio 2008, prodotto dalla Commissione come allegato A‑15 del ricorso.
16 – Ibidem, pagg. 65 e seg.
17 – Sentenza 26 ottobre 2010, causa C-97/09, Schmelz (Racc. pag. I‑10465, punti 53 e seg.).
18 – V., in questo contesto, sentenza 25 luglio 2008, causa C‑237/07, Janecek (Racc. pag. I‑6221, punti 45 e segg.), in cui la Corte ha affermato innanzitutto che gli Stati membri godono di un potere discrezionale nel contesto dell’attuazione del dovere di predisporre piani d’azione di cui all’art. 7, n. 3, della direttiva 96/62, per chiarire successivamente che la suddetta disposizione della direttiva fissa alcuni limiti all’esercizio di tale potere in relazione al carattere adeguato delle misure che il piano di azione deve contenere nei confronti dell’obiettivo di riduzione del rischio di superamento e di limitazione della sua durata, in considerazione dell’equilibrio che occorre garantire tra tale obiettivo e i diversi interessi pubblici e privati in gioco.
19 – V., ex multis: sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punto 65). V. inoltre sentenze 21 giugno 2007, causa C‑173/05, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑4917, punto 31), e 16 marzo 1983, causa 266/81, SIOT (Racc. pag. 731, punto 16).
20 – Sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punto 69).
21 – Sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punti 66 e 68).
22 – Controricorso della Repubblica d’Austria, punto 86.
23 – Ricorso della Commissione, punto 31.
24 – Controricorso della Repubblica d’Austria, punto 87.
25 – V., ex multis, sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punti 66 e segg.).
26 – V. conclusioni da me presentate il 14 aprile 2010 nella causa C‑271/08, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑7091, paragrafi 183 e segg.).
27 – Sul riconoscimento del diritto all’integrità della persona come diritto fondamentale comunitario, v. sentenza 9 ottobre 2001, causa C‑377/98, Paesi Bassi/Parlamento e Consiglio (Racc. pag. I‑7079, punti 70 e 78 e segg.). Questo diritto fondamentale è esplicitamente confermato nell’art. 3 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
28 – Sul riconoscimento del diritto al rispetto della vita privata e familiare in quanto diritto fondamentale comunitario, v. sentenza 14 febbraio 2008, causa C‑450/06, Varec (Racc. pag. I‑581, punto 48, e giurisprudenza ivi citata). Questo diritto fondamentale è esplicitamente confermato nell’art. 7 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
29 – V., al riguardo, la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo (in prosieguo: la «Corte eur. D.U.») circa le violazioni dell’art. 8 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (in prosieguo: la «CEDU») mediante inquinamento acustico e immissioni. Sebbene la Corte eur. D.U. accetti che l’inquinamento acustico possa comportare una violazione del diritto al rispetto della vita privata e familiare sancito dall’art. 8 CEDU in relazione all’abitazione, dalle sentenze pertinenti risulta che, a tale proposito, si deve trattare sempre di un impatto rilevante, dimostrato concretamente. V. Corte eur. D.U., sentenze Tătar c. Romania del 27 gennaio 2009 (ricorso n. 67021/01 – considerevole impatto ambientale provocato da una miniera di oro e argento con impianto di estrazione), Moreno Gómez c. Spagna del 16 novembre 2004 (ricorso n. 4143/02 – considerevole inquinamento acustico provocato da locali), e López Ostra c. Spagna del 9 dicembre 1994 (ricorso n. 16798/90 – considerevoli maleodoranze dovute ad impianti industriali del comparto pelletteria). V., al riguardo, anche: Frohwein, J., e Peukert, W, EMRK‑Kommentar, 2009 (3ª edizione), art. 8, punti 43 e segg.
30 – Fondamentale è la sentenza 20 settembre 1988, causa C‑302/86, Commissione/Danimarca (Racc. pag. 4607).
31 – Sentenze 4 giugno 2009, causa C‑142/05, Mickelsson e Roos (Racc. pag. I‑4273, punto 32); Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punto 70); 14 dicembre 2004, causa C‑463/01, Commissione/Germania (Racc. pag. I‑11705, punto 75), e 14 dicembre 2004, causa C‑309/02, Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz (Racc. pag. I‑11763, punto 75).
32 – Secondo una giurisprudenza tradizionale, la giustificazione non scritta dei motivi imperativi di interesse generale non può trovare applicazione per giustificare restrizioni delle libertà fondamentali applicate in maniera discriminatoria. V., ex multis, sentenze 6 ottobre 2009, causa C‑153/08, Commissione/Spagna (Racc. pag. I-9735, punto 36); 30 marzo 2006, causa C‑451/03, Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti (Racc. pag. I‑2941, punti 36 e seg.), e 16 gennaio 2003, causa C‑388/01, Commissione/Italia (Racc. pag. I‑721, punto 19).
33 – Causa C‑2/90 (Racc. pag. I‑4431).
34 – Nella motivazione della suddetta sentenza, tuttavia, la Corte ha evitato di confermare espressamente l’applicabilità della giustificazione non scritta delle esigenze imperative della tutela ambientale ad interventi direttamente discriminatori nelle libertà fondamentali. Essa si è invece attenuta pro forma alla regola secondo cui le esigenze imperative devono essere considerate solo qualora si tratti di misure applicabili senza distinzioni a prodotti nazionali e a prodotti importati. Ha poi eluso la suddetta regola affermando che, sulla base del principio stabilito all’art. 130r, n. 2, seconda frase, Trattato CE (art. 174, n. 2, seconda frase, CE), relativo alla correzione in via prioritaria alla fonte dei danni all’ambiente, il divieto di importazione dei rifiuti in parola era da considerarsi non discriminatorio. Per un’analisi critica di questa soluzione elusiva, poco convincente sotto il profilo della dogmatica del diritto, v. conclusioni dell’avvocato generale Jacobs presentate il 23 ottobre 1997 nella causa C‑203/96, Dusseldorp e a. (Racc. pag. I‑4075, paragrafo 90), nonché 26 ottobre 2000 nella causa C‑379/98, PreussenElektra (Racc. pag. I‑2099, paragrafi 222 e segg.). V. anche Nowak, C., «Die Grundfreiheiten des EC‑Vertrags und der Umweltschutz», VerwArch 2002, pag. 368, 376; Scheuing, D., «Regulierung und Marktfreiheit im Europäischen Umweltrecht», EuR 2001, pagg. 1, 5 e seg.
35 – Sentenza 14 luglio 1998, causa C‑389/96, Aher‑Waggon (Racc. pag. I‑4473). Questa pronuncia pregiudiziale riguardava una normativa tedesca che prescriveva per la prima immatricolazione di aeroplani valori limite di emissioni sonore più rigorosi di quelli stabiliti dalla direttiva applicabile ratione temporis. La discriminazione indiretta – in ultima analisi giustificata – discendeva dal fatto che l’acquisto di un aeroplano usato immatricolato in Germania era possibile senza una nuova immatricolazione, mentre l’acquisto di un aeroplano usato all’estero comportava necessariamente che questo fosse nuovamente immatricolato in Germania. In tale situazione, gli aeroplani usati immatricolati in Germania prima dell’entrata in vigore della normativa nazionale in caso di vendita erano di fatto esentati dall’osservanza dei limiti di rumorosità, mentre questi ultimi trovavano senz’altro applicazione per gli aeroplani usati acquistati negli altri Stati membri dell’Unione.
36 – Causa C‑379/98 (Racc. pag. I‑2099).
37 – V., in merito a questo aspetto, le conclusioni presentate dall’avvocato generale Jacobs il 26 ottobre 2000 nella causa PreussenElektra, cit. supra alla nota 34 (paragrafi 220 e seg.), nonché Gellermann, M., «Das Stromeinspeisungsgesetz auf dem Prüfstand des Europäischen Gemeinschaftsrechts», DVBl. 2000, pag. 509, 515.
38 – Non si evince chiaramente dalla suddetta sentenza se la Corte in questa pronuncia abbia verificato i motivi imperativi attinenti alla tutela dell’ambiente come giustificazione autonoma. Secondo l’opinione prevalente a tale questione si deve dare, in ultima analisi, risposta affermativa. V. Nowak, C., ibidem (nota 34), pagg. 380 e seg.; Ruge, Anmerkung zur Rs. C‑379/98, EuZW 2001, pag. 247, 248; Kuhn, T., «Implications of the ‘Preussen Elektra’ Judgement of the European Court of Justice on the Community Rules on State Aid and the Free Movement of Goods», Legal Issues of Economic Integration 2001, pagg. 361, 374 e seg.
39 – Cit. supra alla nota 31. V. anche sentenza Radlberger Getränkegesellschaft e S. Spitz, cit. supra alla nota 31.
40 – Cit. supra alla nota 3.
41 – Conclusioni presentate dall’avvocato generale Geelhoed il 14 luglio 2005 nella causa Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (paragrafi 89 e segg). Successivamente l’avvocato generale Geelhoed ha discusso, in via subordinata, la questione della possibilità di una giustificazione di misure discriminatorie per motivi imperativi attinenti alla tutela dell’ambiente, pronunciandosi a favore di un’applicazione di questa giustificazione non scritta anche a misure indirettamente discriminatorie (paragrafi 99 e segg.).
42 – Ibidem (paragrafo 95).
43 – Sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punto 70).
44 – V., ex multis, sentenze 22 dicembre 2008, causa C‑487/06 P, British Aggregates/Commissione (Racc. pag. I‑10505, punto 91); 15 dicembre 2005, causa C‑86/03, Grecia/Commissione (Racc. pag. I‑10979, punto 96), Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punto 72), e 13 settembre 2005, causa C‑176/03, Commissione/ Consiglio (Racc. pag. I‑7879, punto 41).
45 – V. Nowak, C., in: Heselhaus/Nowak (a cura di), Handbuch der Europäischen Grundrechte, Monaco e a., 2006, § 60, punto 25, secondo cui dalla parità fra tutela dell’ambiente, libero mercato e libera concorrenza, sancita dal diritto costituzionale comunitario, discende che sia i pregiudizi delle libertà fondamentali non aventi carattere discriminatorio sia quelli aventi carattere discriminatorio diretto e/o indiretto devono poter accedere ad una giustificazione per motivi attinenti alla tutela ambientale soggetta al principio di proporzionalità.
46 – V. Nowak, C., ibidem (nota 45), punto 25, secondo cui la verifica della proporzionalità, in questo contesto, sarebbe sufficientemente severa e, pertanto, garantirebbe che non tutte le misure animate da motivazioni di politica ambientale si impongano obbligatoriamente rispetto alla pretesa di vigenza della libera circolazione delle merci sancita dal Trattato CE.
47 – Su questa struttura articolata su tre livelli della verifica della proporzionalità, v. le conclusioni da me presentate il 14 aprile 2010 nella causa Commissione/Germania, cit. supra alla nota 26 (paragrafo 189).
48 – V. sentenze 11 marzo 2010, causa C‑384/08, Attanasio Group (Racc. pag. I‑2055, punto 51), e 17 novembre 2009, causa C‑169/08, Presidente del Consiglio dei Ministri (Racc. pag. I-10821, punto 42).
49 – V. paragrafo 66 delle presenti conclusioni.
50 – Controricorso della Repubblica d’Austria, punto 126.
51 – Controreplica della Repubblica d’Austria, punto 126.
52 – V., in proposito, paragrafo 125 delle presenti conclusioni.
53 – L’offerta di AV è stata ampliata, prima dell’introduzione della 1ª fase del divieto di circolazione a partire dal 2 maggio 2008, da 19 a 26 coppie di treni al giorno. V. controricorso della Repubblica d’Austria, punto 294.
54 – V. controreplica della Repubblica d’Austria, punto 125.
55 – Sentenza 11 luglio 1989, causa 265/87, Schräder (Racc. pag. 2237, punto 21).
56 – Controricorso della Repubblica d’Austria, punto 74.
57 – Programma ai sensi dell’art. 9A dell’IG‑L per il Land Tirolo, cit. supra alla nota 15.
58 – Ibidem, pag. 65.
59 – Ibidem, pag. 66.
60 – Controricorso della Repubblica d’Austria, punto 86. Questa riduzione del numero di trasporti di merci interessati è dovuta al fatto che, sebbene il trasporto di cereali dovesse rientrare nel divieto settoriale di circolazione secondo la pianificazione originaria, nella versione definitiva, tuttavia, non è stato inserito nell’elenco delle merci interessate.
61 – V. sentenza Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punto 87).
62 – Relazione peritale dell’Institut für Energie‑ und Umweltforschung Heidelberg del 30 novembre 2007, «Einfluss verkehrsbeschränkender Maßnahmen auf der Inntalautobahn auf die Luftqualität» (impatto sulla qualità dell’aria ambiente di misure restrittive del traffico sull’autostrada dell’Inn), allegato A‑25 del ricorso della Commissione.
63 – Ricorso della Commissione, punti 70 e segg., nonché replica della Commissione, punti 42 e segg.
64 – Controricorso della Repubblica d’Austria, punti 211 e segg., e controreplica della Repubblica d’Austria, punti 84 e segg.
65 – Ökoscience AG, «Expertise zum Gutachten des ifeu zu Verkehrsmaßnahmen auf der Inntalautobahn A 12», del 6 agosto 2009, allegato D‑3 della controreplica della Repubblica d’Austria.
66 – Controreplica della Repubblica d’Austria, punto 97.
67 – V., in proposito, le considerazioni della Corte nel contesto della valutazione del primo divieto settoriale di circolazione sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn nella sentenza 15 novembre 2005, Commissione/Austria, cit. supra alla nota 3 (punto 87).
68 – V., ex multis, sentenza 4 marzo 2010, causa C‑297/08, Commissione/Italia (non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 79, e giurisprudenza ivi citata).
69 – V. controricorso della Repubblica d’Austria, punti 300 e seg.
70 – V. paragrafo 28 delle presenti conclusioni.
71 – Proposta di regolamento del Landeshauptmann, con cui si vieta il trasporto su lunga distanza di talune merci sull’autostrada A 12 nella valle dell’Inn, con note esplicative, allegato C‑1 della replica della Commissione.
72 – V. paragrafo 28 delle presenti conclusioni.
73 – Note esplicative sulla proposta di regolamento del Landeshauptmann, cit. supra alla nota 71, pag. 4.
74 – Ibidem, pag. 9.
75 – Memoria di intervento della Repubblica italiana, punti 51 e seg.
76 – Osservazioni della Repubblica d’Austria 1° marzo 2010, punto 63.