Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Mercati del carbonio: creazione, strutturazione e sfide per l’industria europea»

(parere d’iniziativa)

(2020/C 429/17)

Relatrice:

Emmanuelle BUTAUD-STUBBS

Decisione dell’Assemblea plenaria	20.2.2020
Base giuridica	Art. 32, par. 2, del Regolamento interno
	Parere d’iniziativa
Sezione competente	Relazioni esterne
Adozione in sezione	24.7.2020
Adozione in sessione plenaria	18.9.2020
Sessione plenaria n.	554
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	220/0/1

1. Conclusioni e raccomandazioni

1.1. Il«New Deal» dei mercati del carbonio

1.1.1.

A livello mondiale vi sono numerosi mercati del carbonio e il sistema di scambio di quote di emissione (ETS) dell’UE non opera in modo isolato. Tali mercati hanno dimensioni diverse e seguono regole diverse, ma presentano caratteristiche comuni concernenti l’istituzione di alcuni meccanismi di mercato per misurare il biossido di carbonio e altre emissioni di gas a effetto serra, oltre che per fissare il prezzo per tonnellata.

1.1.2.

I mercati del carbonio locali dovrebbero essere monitorati dalla Commissione europea al fine di individuare le migliori pratiche che potrebbero essere utili per il riesame del sistema ETS e della direttiva sull’energia. È inoltre fondamentale conoscere e comprendere altri mercati del carbonio al fine di calibrare il meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera, la cui applicazione dovrebbe distinguere tra i paesi con mercati del carbonio e i paesi privi di tali mercati.

1.1.3.

L’attuale pandemia di COVID-19 non può rallentare l’azione in materia di cambiamenti climatici, né a livello europeo né sul piano internazionale, il che significa che il Green Deal europeo dovrebbe essere attuato secondo il calendario previsto. Il minimo ritardo ci allontana dall’obiettivo della neutralità in termini di emissioni di carbonio entro il 2050. Aspetto ancor più importante è che i piani di ripresa devono essere allineati all’obiettivo climatico dell’UE e devono essere armonizzati con la finalità generale del Green Deal europeo.

1.1.4.

Il CESE ritiene che l’adozione dell’articolo 6 dell’accordo di Parigi rappresenti un’opportunità chiave per rafforzare l’azione in materia di clima dopo il 2020. Il CESE invita pertanto la Commissione europea a ottenere un chiaro mandato dagli Stati membri per raggiungere il compromesso necessario all’adozione degli orientamenti relativi all’articolo 6 durante la COP26 del 2021.

1.2. La regolamentazione degli scambi tra mercati del carbonio

1.2.1.

Mercati del carbonio diversi in giurisdizioni diverse generano prezzi del carbonio diversi, attualmente compresi tra 1 e oltre 30 USD/tCO2e, il che significa che i flussi commerciali bilaterali tra ciascuno di tali mercati del carbonio dovrebbero tenere conto di tali differenze tramite alcuni meccanismi specifici (compensazione, adeguamento ecc.) per i settori a intensità energetica più elevata e maggiormente interessati dagli scambi commerciali (acciaio, cemento e altri).

1.2.2.

La questione dei prezzi del carbonio asimmetrici dovrebbe costituire una priorità per l’UE. Sono disponibili varie opzioni per mitigare tale asimmetria e proteggere la competitività dell’industria europea, tra cui l’assegnazione gratuita di quote di emissioni, il collegamento al sistema ETS e gli strumenti di adeguamento del carbonio alla frontiera.

1.2.3.

Il CESE sostiene la politica del Green Deal e invita la Commissione europea a presentare varie proposte nei prossimi mesi, come previsto, compresa quella relativa al meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera. Se da un lato un tale meccanismo potrebbe stabilire condizioni paritarie per i settori dell’UE a intensità di carbonio più elevata rispetto ai loro concorrenti di mercati terzi di paesi che non presentano politiche ambiziose in materia di clima, dall’altro lato la sua efficacia sarà per lo più determinata dalle modalità dettagliate di attuazione proposte, che il CESE attende di conoscere con interesse.

1.2.4.

Tenendo conto che il meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera è una priorità legislativa dell’attuale mandato della Commissione europea, il CESE ha già dato il proprio contributo a tale riflessione al fine di definire uno strumento compatibile con le norme dell’OMC, efficace nella lotta ai cambiamenti climatici e utile per la competitività dell’industria dell’UE (1). L’obiettivo è inoltre evitare misure compensative da parte di paesi terzi tramite un processo di consultazione che comprenderà un dialogo sulla metodologia di misurazione e comparazione delle emissioni di carbonio e sulle migliori tecnologie disponibili.

1.2.5.

Ad ogni modo, tali interventi di politica climatica dovrebbero rientrare in una politica generale globale che comprenda misure industriali, accesso ai finanziamenti e agli investimenti, impegno per la standardizzazione, programmi di R&S e politiche di formazione per agevolare la transizione verso tecnologie pulite nell’UE.

1.2.6.

L’abbandono graduale nell’UE delle sovvenzioni ai combustibili fossili con gli effetti maggiormente distorsivi dovrebbe essere adeguatamente organizzato a livello degli Stati membri e tenere conto dell’esigenza di impiegare parzialmente le entrate provenienti dalla vendita di quote di emissioni per garantire una transizione giusta per le regioni dipendenti dal carbone. Tale politica permetterà all’Unione di impegnarsi in modo più risoluto nell’ambito dei futuri negoziati multilaterali dell’OMC sulla riduzione delle sovvenzioni ai combustibili fossili.

2. La creazione di numerosi mercati del carbonio nel mondo e le loro caratteristiche

2.1. Definizioni

2.1.1.

La fissazione del prezzo del carbonio è uno dei principali strumenti strategici della riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. La Banca mondiale definisce la fissazione del prezzo del carbonio come uno strumento che tiene conto dei costi esterni delle emissioni di gas a effetto serra (i costi delle emissioni che ricadono sul pubblico, quali i danni alle colture, i costi di assistenza sanitaria in seguito a ondate di calore e siccità e la perdita di beni di proprietà in seguito a inondazioni e all’innalzamento del livello del mare) e li collega alla loro origine tramite un prezzo, abitualmente sotto forma di prezzo sul biossido di carbonio emesso.

2.1.2.

Il concetto di fissazione del prezzo del carbonio può assumere diverse forme quando si traduce in una politica: imposta sul carbonio o mercato del carbonio. Una delle forme più comuni è rappresentata dal sistema di scambio di quote di emissione. Come spiegato dall’OCSE, i sistemi di scambio di quote di emissione contribuiscono all’efficienza economica agevolando la riduzione delle emissioni ove è più economico conseguirla. Gli inquinatori che potrebbero considerare costoso diminuire le loro emissioni sono autorizzati ad acquistare quote di emissioni da inquinatori in grado di provvedere a tale diminuzione a costi più bassi. In un mercato che funziona «alla perfezione», i costi di riduzione di un’unità supplementare di emissione sarebbero pareggiati e i costi complessivi del raggiungimento di un determinato obiettivo ambientale sarebbero ridotti al minimo.

2.1.3.

Vi sono due principali tipi di sistemi di scambio: il sistema di «limitazione e scambio» (cap-and-trade), in cui è fissato un limite massimo di emissioni e le emissioni sono vendute all’asta o distribuite gratuitamente in base a criteri specifici, e il sistema «baseline-and-credit» (linea di base e credito), in cui non vi è un limite prefissato per le emissioni, ma gli inquinatori che riducono le loro emissioni in misura maggiore rispetto a quanto sono tenuti a fare guadagnano «crediti» che vendono agli altri.

2.2. Quadro globale

2.2.1.

Attualmente vi sono 21 sistemi di scambio di quote di emissione attivi in quattro continenti e applicati in 29 giurisdizioni. Tali sistemi operano a livello sovranazionale, nazionale e intranazionale (Stato, provincia e città). Le giurisdizioni che utilizzano lo scambio di quote di emissioni rappresentano il 42 % del PIL globale. I sistemi ETS coprono il 9 % delle emissioni di gas a effetto serra globali, e quasi una persona su sei della popolazione mondiale vive in luoghi in cui vige un tale sistema. Attualmente sono in corso di elaborazione o in fase di esame altri 24 sistemi (2).

2.2.2.

I sistemi ETS vigenti sono:

—	a livello sovranazionale: il sistema ETS dell’UE, che è applicato negli Stati membri dell’UE, oltre che in Islanda, Liechtenstein e Norvegia;

—	a livello nazionale: Kazakhstan, Messico, Nuova Zelanda, Corea del Sud e Svizzera;

—	a livello provinciale e statale: California, Connecticut, Delaware, Fujian, Guangdong, Hubei, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Nuova Scozia, Québec, Rhode Island e Vermont;

—	a livello di città: Pechino, Chongqing, Saitama, Shanghai, Shenzhen, Tianjin e Tokyo.

2.2.3.

Il sistema ETS dell’UE è il sistema di scambio di quote di emissione vigente da più tempo e con il campo di applicazione più esteso. Corrisponde a circa il 45 % delle emissioni dell’UE ed è stato avviato nel 2005. Ad esso fanno seguito, sia in termini di dimensioni che di data di inizio, i sistemi della California e della Corea.

2.3. Caratteristiche comuni e specifiche dei mercati di carbonio

2.3.1. Caratteristiche comuni

2.3.1.1.

Sebbene non vi siano sistemi di scambio di quote di emissione identici, alcune caratteristiche e scelte di progettazione sono comuni ai diversi sistemi o, quanto meno, si ripetono nella maggior parte dei casi:

—	campo di applicazione a livello settoriale: la maggior parte dei sistemi ETS è applicabile ai settori industriali e dell’energia elettrica, a cui è riconducibile una percentuale significativa delle emissioni nazionali di gas a effetto serra nella maggior parte dei paesi;

—	norme sull’assegnazione delle quote: la maggior parte dei sistemi suddivide l’assegnazione delle quote di emissioni tra assegnazione gratuita e vendita all’asta;

—

rilocalizzazione delle emissioni di CO2 e norme in materia di competitività: la maggior parte dei sistemi assegna gratuitamente quote di emissioni a organismi tenuti a ridurre le loro emissioni che operano in settori ritenuti a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, al fine di preservare la competitività di tali organismi.

2.3.2. Caratteristiche specifiche

2.3.2.1.

Ciononostante, tendono a esservi differenze nei vari sistemi di scambio di quote di emissione, in particolare riguardo alle caratteristiche specifiche di progettazione:

—

campo di applicazione a livello settoriale: l’esatto campo di applicazione a livello settoriale differisce all’interno dei vari sistemi ETS. Alcuni di essi, ad esempio, sono applicabili esclusivamente al settore dell’energia elettrica, mentre altri, oltre all’energia elettrica e all’industria, riguardano anche settori quali rifiuti, trasporti, trasporto aereo nazionale, edilizia e silvicoltura;

—	disposizioni per la stabilità del mercato: molti sistemi ETS prevedono disposizioni per la stabilità del mercato, che possono prendere la forma di prezzi minimi o massimi o riserve di quote;

—	misure di flessibilità: la disponibilità e le regole relative alle misure di flessibilità, riguardanti ad esempio il sistema bancario, i prestiti e l’utilizzo di crediti internazionali differiscono tra i vari sistemi ETS;

—

prezzo del carbonio: all’interno di un sistema di scambio di quote di emissione il prezzo del carbonio non è fissato (ad eccezione di norme specifiche sui prezzi, quali prezzi minimi e massimi), ma è determinato dagli equilibri e dalle dinamiche del mercato. I prezzi nei diversi sistemi ETS vanno pertanto da qualche euro a oltre 30 euro la tonnellata;

—	riduzione del massimale: il tasso su base annua di riduzione del massimale differisce tra i vari sistemi e riflette il livello di ambizione dell’obiettivo a lungo termine di riduzione delle emissioni dei singoli paesi;

—	rilocalizzazione delle emissioni di CO2 e norme in materia di competitività: le norme specifiche sulla rilocalizzazione delle emissioni di carbonio e i settori disciplinati da tali norme variano tra i diversi sistemi ETS;

—

l’uso delle entrate: le entrate provenienti dalla vendita all’asta di quote possono essere impiegate in diversi modi. In alcuni sistemi sono utilizzate per fini specifici, quali sostegno alla R&S, compensazione agli organismi tenuti a ridurre le loro emissioni ecc., mentre in altri sistemi esse confluiscono nel bilancio pubblico generale. All’interno dell’UE, gli Stati membri dovrebbero utilizzare almeno il 50 % delle entrate dalle vendite all’asta per scopi connessi al clima e all’energia.

2.4. Breve presentazione del sistema ETS dell’UE, il primo e più ampio mercato del carbonio

2.4.1.

Il sistema di scambio di quote di emissione dell’Unione europea (EU-ETS) è stato il primo ed è il più ampio sistema di «limitazione e scambio» per la riduzione di emissioni di gas a effetto serra (3). Il sistema EU-ETS è stato istituito ed esteso in tre fasi successive: la fase I (dal 2005 al 2007), la fase II (dal 2008 al 2012, in linea con il primo periodo di adempimento stabilito dal Protocollo di Kyoto) e la fase III (dal 2013 al 2020, in linea con il secondo periodo di adempimento stabilito dal Protocollo di Kyoto) (4).

2.4.2.

La prossima fase IV inizierà nel 2021 e terminerà nel 2030. Il sistema in oggetto interessa circa 11 000 centrali elettriche, impianti di fabbricazione e impianti fissi, nonché attività di trasporto aereo, di 30 paesi: i 27 Stati membri dell’UE e Islanda, Liechtenstein e Norvegia. Complessivamente, circa il 45 % delle emissioni di gas a effetto serra dell’UE è coperto dal sistema EU-ETS (5).

2.4.3.

Il quadro per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030 dell’UE, adottato nell’ottobre 2014, ribadisce la strategia europea verso la decarbonizzazione ed estende gli obiettivi di decarbonizzazione dell’UE oltre il 2020, compreso l’obiettivo di ridurre le emissioni di gas a effetto serra di almeno il 40 % (rispetto ai livelli del 1990) entro il 2030.

2.4.4.

Il contributo del sistema EU-ETS alla realizzazione delle summenzionate riduzioni di gas a effetto serra entro il 2030 corrisponde a una diminuzione delle emissioni del 43 % (rispetto al 2005) nei settori soggetti a detto sistema (6). La fase IV del sistema EU-ETS si svolgerà dal 2021 al 2030. Obiettivo della fase IV è accelerare il ritmo della riduzione delle emissioni, stabilire norme più specifiche sulla rilocalizzazione delle emissioni di CO2 e finanziare le innovazioni che riducono le emissioni di carbonio e la modernizzazione del settore energetico (7). La Commissione europea ha introdotto nuove norme per la riforma del sistema EU-ETS prima della fase IV e, aspetto più significativo, lo scopo di queste norme consiste nell’allineare il percorso di riduzione del massimale all’obiettivo di riduzione delle emissioni entro il 2030.

2.5. Misure complementari nel quadro della politica globale dell’UE in materia di clima

2.5.1.

A livello dell’UE, il sistema EU-ETS non è l’unica politica attuata a livello paneuropeo per raggiungere il traguardo che l’Unione ha fissato in materia di clima ed energia per il 2020. Il pacchetto per il clima e l’energia 2020 dell’UE ha stabilito tre diversi obiettivi, da conseguire entro il 2020:

—	una riduzione del 20 %, rispetto ai livelli del 1990, delle emissioni di gas a effetto serra;

—	una percentuale del 20 % di energia rinnovabile nel mix energetico dell’UE;

—	un miglioramento dell’efficienza energetica pari al 20 %.

2.5.2.

Se il sistema EU-ETS intendeva essere lo strumento strategico chiave per la decarbonizzazione dell’economia europea e il conseguimento del primo obiettivo, la direttiva sulla promozione delle energie rinnovabili e la direttiva sull’efficienza energetica sono state attuate per raggiungere il secondo e il terzo obiettivo.

2.5.3.

Inoltre, alcuni Stati membri hanno messo in atto politiche complementari e che si sovrapponevano a livello nazionale, principalmente sotto forma di prezzi minimi e abbandono graduale del carbone. Al fine di garantire una regolamentazione efficiente, è importante evitare gli effetti negativi delle politiche complementari e che si sovrappongono.

2.5.4.

L’attuazione di siffatte politiche potrebbe compromettere in modo significativo il funzionamento del mercato del carbonio dell’UE. Un netto calo delle emissioni derivante da tali politiche determinerebbe una domanda più modesta di quote di emissioni e, di conseguenza, distorcerebbe gli equilibri di mercato.

2.5.5.

Tale impatto può essere parzialmente attenuato dalla riserva stabilizzatrice del mercato, operativa dal gennaio 2019 e avente l’obiettivo di assorbire l’eccesso di quote accumulatesi sul mercato. Nel periodo 2019-2023 la riserva ritirerà il 24 % delle quote in eccesso. Tale cifra scenderà al 12 % dal 2024 in poi, e a partire dal 2023 le quote detenute dalla riserva superiori al numero totale di quote vendute all’asta nel corso dell’anno precedente non saranno più valide. Ciononostante, è fondamentale garantire maggiore trasparenza e comparabilità delle politiche che si sovrappongono al sistema EU-ETS e, ove l’impatto è significativo, ridurre al minimo gli effetti negativi.

2.5.6.

Nell’agenda dell’UE bisognerebbe dare maggiore spazio alla questione delle sovvenzioni ai combustibili fossili a livello nazionale e regionale, vista la sua rilevanza in termini economici, ossia fino a 300 miliardi di EUR l’anno, una cifra che corrisponde a un terzo degli investimenti totali per il Green Deal e che richiede un impegno più fattivo dell’UE nell’ambito dei futuri negoziati dell’OMC sull’abbandono graduale delle sovvenzioni ai combustibili fossili.

2.5.7.

Il CESE ha inoltre individuato nelle energie rinnovabili uno strumento assai utile per lo sviluppo regionale (biomassa, eolico, solare ecc.). La questione principale riguardava come combinare entrambe le politiche, ossia l’abbandono graduale delle sovvenzioni alle energie basate sui combustibili fossili (carbone, petrolio) e l’introduzione di incentivi alle energie rinnovabili.

3. Sfide e opportunità per il futuro dei mercati del carbonio

3.1.

La COVID-19 e il suo impatto sulla politica in materia di clima

3.1.1.

Nell’UE le misure di contenimento hanno portato a un calo giornaliero delle emissioni di biossido di carbonio (CO2) pari al 58 % (8). Se tali misure durano 45 giorni nella maggioranza degli Stati membri, è possibile evitare 45 megatonnellate di CO2 nel 2020, che corrispondono al 5 % delle emissioni annuali dell’UE. Riguardo al trasporto aereo e su strada, le emissioni giornaliere sono inferiori di 10 volte rispetto ai valori normali, mentre il calo raggiunge il 40 % per l’energia.

3.1.2.

L’attuale diminuzione delle emissioni dovrebbe essere temporanea e presto l’UE dovrà fare i conti con le sfide di decarbonizzazione abituali (9). Ciò significa che il Green Deal europeo dovrebbe essere attuato secondo il calendario previsto. Il minimo ritardo ci allontana dall’obiettivo della neutralità in termini di emissioni di carbonio entro il 2050.

3.1.3.

Gli strumenti di mercato volti a ridurre le emissioni di gas a effetto serra dimostrano una buona resilienza agli effetti della COVID-19. I prezzi delle quote di emissione sono scesi, a testimonianza di una domanda attesa più bassa, dando così sollievo nel breve termine alle imprese interessate. Le misure di stabilizzazione del mercato, integrate nella maggior parte degli attuali sistemi di scambio di emissioni, garantiscono che il calo dei prezzi del carbonio non si attesti sotto un determinato livello e non prosegua a medio e lungo termine. È importante assicurare che tali provvedimenti siano sufficienti a contrastare l’impatto della COVID-19. Tale aspetto è fondamentale per garantire certezza a lungo termine sui prezzi del carbonio. Si è inoltre garantita una certa flessibilità riguardo al rispetto delle regole e dei termini regolamentari, in un periodo caratterizzato da circostanze molto destabilizzanti.

3.2.

L’adozione di norme comuni per liberare il potenziale dei mercati del carbonio (articolo 6 dell’accordo di Parigi)

3.2.1.

L’accordo di Parigi, adottato nel dicembre 2015, ha delineato lo scenario degli interventi in materia di cambiamenti climatici fino alla seconda metà del secolo, se non oltre. In base a tale accordo, i paesi partecipanti dovrebbero presentare contributi determinati a livello nazionale (NDC) che descrivono il loro contributo all’obiettivo generale dell’accordo. Gli NDC tendono a essere abbastanza diversi tra loro, ma abitualmente comprendono un obiettivo di riduzione delle emissioni per i 10 anni successivi.

3.2.2.

L’articolo 6 dell’accordo di Parigi mira a stabilire un quadro che consenta ai paesi di cooperare nell’attuazione degli NDC, anche mediante approcci basati sul mercato. Potrebbe quindi portare all’istituzione di un quadro di riferimento per la creazione di un mercato internazionale del carbonio conformemente all’accordo di Parigi. Aspetto ancor più importante, tale articolo può essere un fattore chiave per l’introduzione e l’espansione delle politiche sulla fissazione del prezzo del carbonio e dei sistemi di scambio di emissioni. Tramite l’articolo 6, i paesi che gestiscono un sistema ETS potranno collegare il loro sistema a un altro sistema ETS e impiegare tale collegamento come mezzo per conseguire il loro NDC. I paesi potranno inoltre ottenere crediti internazionali da utilizzare per conformarsi alle loro politiche nazionali attraverso un quadro di mercato internazionale. I negoziati dell’UNFCCC (convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici) non sono riusciti ad adottare orientamenti per rendere operativo l’articolo 6 durante la COP24 del 2018 e la COP25 del 2019 a causa di divergenze sostanziali tra alcune parti. L’adozione degli orientamenti relativi all’articolo 6 farà parte del programma della COP26 ed è fondamentale concludere tale processo senza ulteriori ritardi.

3.3.

I negoziati relativi a un accordo bilaterale ambizioso ed equilibrato tra i mercati del carbonio dell’UE a 27 e del Regno Unito

3.3.1.

All’interno della Commissione europea si concorda che il Regno Unito sarebbe un ottimo partner riguardo ai cambiamenti climatici, ma si ritiene anche che, per superare la prova del tempo, nell’accordo devono essere integrate disposizioni chiare in materia di cambiamenti climatici al fine di inquadrare gli interventi del Regno Unito che divergono dalle norme dell’UE.

3.3.2.

L’approccio dell’UE si basa su quattro elementi:

—	l’accordo di Parigi dovrebbe costituire un elemento fondamentale dell’accordo di libero scambio. Ciò significa che una delle parti potrebbe sospendere le disposizioni del trattato se l’altra parte violasse una di queste disposizioni;

—

entrambe le parti dovrebbero riconfermare il loro impegno a conseguire la neutralità climatica entro il 2050: il Regno Unito ha già legiferato a livello nazionale su questo punto, ma il CESE ritiene che l’impegno verrebbe rafforzato inserendo un’apposita disposizione nel futuro accordo tra l’UE e questo paese;

—	parità di condizioni e clausola di non regressione: questo è un punto cruciale per l’UE. Se si vuole che il partenariato superi la prova del tempo, bisogna assicurarsi che le future amministrazioni britanniche non abbassino gli attuali standard elevati concernenti la lotta ai cambiamenti climatici;

—

creazione di un sistema britannico per la fissazione del prezzo del carbonio: il Regno Unito ha deciso di abbandonare il sistema di scambio di quote di emissione dell’UE. Nel 2019 al Regno Unito era riconducibile il 7 % delle quote totali di emissioni e in determinati settori, quali il trasporto aereo, questa percentuale raggiungeva il 19 %. È pertanto essenziale che il Regno Unito crei il suo sistema badando alla compatibilità con il sistema dell’UE. Lo scorso 1o giugno il Regno Unito ha presentato una proposta per la creazione di un proprio sistema di scambio di quote di emissione. L’UE non è contraria alla possibilità di un accordo che colleghi il futuro sistema britannico per lo scambio di quote di emissione con il sistema dell’UE, ma tale collegamento non deve pregiudicare l’integrità del sistema europeo.

3.4.

Insegnamenti tratti dall’accordo economico e commerciale globale (CETA) e opportunità di cooperazione bilaterale in materia di clima

3.4.1.

Una disposizione che collega commercio e ambiente è presente all’articolo 24, paragrafo 4, del CETA, in cui Canada e Unione europea ribadiscono il proprio impegno a dare attuazione agli accordi multilaterali di cui sono parte. Tale disposizione potrebbe agevolare le discussioni tra Canada e UE sull’attuazione degli accordi multilaterali in materia di ambiente ove vi siano interessi condivisi, anche creando le condizioni che consentano alle due parti di sviluppare o guidare nuove iniziative di cooperazione climatica conformi all’accordo di Parigi.

3.4.2.

L’articolo 22, paragrafo 3, del CETA invita a cooperare in merito agli scambi tra Canada e UE a sostegno dello sviluppo sostenibile. Il piano di lavoro previsto dall’articolo 24 prevede di cooperare riguardo all’impatto del commercio e degli investimenti sulla politica ambientale e di considerare gli aspetti commerciali del regime climatico, quali i mercati del carbonio e il trasferimento e lo sviluppo di tecnologie pulite. L’articolo 24, paragrafo 12, presenta un elenco di 10 ambiti illustrativi di potenziale cooperazione su questioni ambientali tra le parti, in cui, secondo alcuni, il CETA potrebbe fungere da piattaforma per «multilateralizzare» lo sviluppo della politica nazionale.

3.4.3.

L’operato congiunto UE-Canada in materia di adeguamenti del carbonio alla frontiera è un altro settore di potenziale cooperazione in merito agli «aspetti attinenti al commercio del regime internazionale attuale e futuro in materia di cambiamenti climatici». Tale cooperazione potrebbe riguardare la condivisione di informazioni e un accordo sulle migliori pratiche da seguire, ad esempio per quanto concerne il calcolo del contenuto di carbonio nelle merci oggetto di scambio o l’allineamento delle metodologie per mantenere la competitività ed evitare la rilocalizzazione nei settori ad alta intensità di emissioni più interessati dagli scambi commerciali che sono attualmente disciplinati da sistemi di scambio di emissioni nazionali sia in Canada che nell’UE.

3.4.4.

Con il sostegno delle industrie interessate, quali quelle del cemento o dell’alluminio, potrebbero inoltre emergere valide opportunità per progetti settoriali congiunti di cooperazione tra l’UE e il Canada in merito alla progettazione di sistemi ETS e ad approcci volti a tutelare la competitività e a evitare la rilocalizzazione (ad esempio, parametri e metodologie comuni per calcolare le assegnazioni gratuite di quote di emissioni, gli adeguamenti del carbonio alla frontiera ecc.).

3.5.

Insegnamenti tratti dall’allargamento del campo di applicazione a livello settoriale: trasporti e combustibili

3.5.1.

Nel prendere in esame modifiche future al suo sistema EU-ETS, l’UE dovrebbe rivolgere particolare attenzione alla progettazione di mercato e alle esperienze di realizzazione operativa all’interno dei sistemi intranazionali di scambio di quote di emissione del Nord America. Un settore che offre insegnamenti particolarmente preziosi all’UE riguarda le modalità con cui California e Québec hanno ampliato il campo di applicazione del sistema ETS per includere i settori dei trasporti e dei combustibili. Dal 2015 i distributori di combustibile per trasporti, gas naturale e altri combustibili di California e Québec sono soggetti a obblighi di conformità ai sensi del programma di limitazione e scambio congiunto «Western Climate Initiative». Gli organismi di tale settore soggetti a questi obblighi non ricevono assegnazioni gratuite di quote di emissione, ma sono tenuti ad acquistarle tramite vendite all’asta trimestrali gestite dallo Stato o sul mercato secondario privato.

3.5.2.

Un altro sviluppo degno di nota negli Stati Uniti riguarda la «Transportation Climate Initiative» (10), una collaborazione regionale di 12 Stati del Nord-ovest, del Medio Atlantico e del distretto di Columbia che mira a migliorare i trasporti, sviluppare l’economia alimentata da energia pulita e ridurre le emissioni di carbonio del settore dei trasporti. Tale iniziativa prende spunto dal ruolo guida della regione nella riduzione delle emissioni di gas a effetto serra derivanti dal settore dell’energia elettrica tramite un programma di conformità regionale di limitazione e scambio, la «Regional Greenhouse Gas Initiative», introdotta nel 2009. Gli Stati partecipanti all’iniziativa, le cui emissioni totali di gas a effetto serra derivano per un terzo dal settore dei trasporti, stanno attualmente lavorando allo sviluppo di un approccio collaborativo basato sulla «regola modello» con raccomandazioni di progettazione del programma del sistema ETS, al fine di tener conto delle emissioni (in crescita) di questo settore che non sono attualmente disciplinate. Si intende avviare i periodi di adempimento dei nuovi o estesi programmi del sistema ETS già nel 2022.

3.5.3.

I benefici climatici ed economici derivanti dall’allargamento del campo di applicazione a livello settoriale del sistema ETS sono evidenti: all’allargamento e all’estensione del mercato corrispondono a un ampliamento del ventaglio dei partecipanti al mercato, maggiori opportunità di riduzione delle emissioni, più innovazioni tecnologiche e miglioramenti dell’efficienza, il che conduce a costi minori del programma e della riduzione per tonnellata e a un portafoglio più esteso di riduzione di emissioni, finanziamenti e investimenti puliti.

4. Sfide per le politiche climatiche e industriali dell’UE

4.1. Una trasformazione di successo del sistema ETS

4.1.1.

Il quadro per le politiche dell’energia e del clima all’orizzonte 2030 dell’UE, adottato nell’ottobre 2014, stabilisce i seguenti obiettivi:

—	ridurre le emissioni di gas a effetto serra di almeno il 40 % (rispetto ai livelli del 1990);

—	raggiungere una quota di energie rinnovabili pari almeno al 27 %;

—	migliorare l’efficienza energetica di almeno il 27 %.

4.1.2.

Nel quadro del Green Deal europeo, presentato nel dicembre 2019, la Commissione europea prevede di innalzare l’obiettivo dell’UE per il 2030, anche per il sistema EU-ETS. Si mira a innalzare il traguardo globale di riduzione dal 40 al 50 o 55 %, al fine di portare le emissioni dell’UE sulla strada giusta per conseguire la neutralità in termini di emissioni di carbonio entro il 2050. Il piano globale e dettagliato sull’innalzamento degli obiettivi per il 2030 dovrebbe essere presentato nell’ottobre 2020 e proposte specifiche per la revisione delle misure legislative in materia saranno avanzate nel giugno 2021. Tali proposte comprenderanno un riesame della direttiva ETS dell’UE, eventualmente accompagnato dal riesame della riserva stabilizzatrice del mercato.

4.1.3.

Ciò significa che l’obiettivo del sistema di scambio di quote di emissione dell’UE per il 2030 e le relative norme saranno oggetto di un riesame approfondito nei prossimi anni. Con l’avvio di un tale riesame, sarà fondamentale effettuare un’analisi dettagliata delle caratteristiche chiave del sistema EU-ETS e delle modalità con cui esse incidono sull’industria europea.

4.2. La progettazione e l’attuazione di un meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera

4.2.1.

L’idea di un’imposta sul carbonio alle frontiere dell’UE era già presente nel programma di Ursula von der Leyen durante la sua candidatura. In seguito alla sua nomina a Presidente della Commissione europea, la riflessione sui meccanismi di adeguamento del carbonio dell’UE, che potrebbero assumere varie forme (imposte, ETS speculari o standard) è diventata una priorità per la Commissione europea.

4.2.2.

Nel marzo 2020 la DG TAXUD ha avviato una consultazione online al fine di conoscere il parere di tutti i portatori di interessi. I risultati della consultazione e i dibattiti con gli esperti degli Stati membri saranno utili per elaborare una proposta legislativa nella primavera del 2021. Le future misure relative al carbonio dovrebbero rispettare le norme dell’OMC e altri obblighi internazionali dell’UE, il che significa essenzialmente che devono essere non discriminatorie e proporzionate in base alla giurisprudenza.

4.3.

Il CESE raccomanda alla Commissione di approfondire la riflessione sulle varie opzioni strategiche, come la riforma del sistema ETS, l’adeguamento del carbonio alla frontiera o un’aliquota IVA adeguata all’intensità di carbonio, e di confrontarle in termini di:

—	impatto sulla rilocalizzazione del carbonio e degli investimenti, in un contesto futuro di prezzi più elevati e di una minore disponibilità di quote di emissioni nell’UE;

—	certezza del diritto in merito al rispetto delle norme dell’OMC;

—	accettabilità da parte dei partner commerciali;

—	fattibilità tecnica, in particolare per quanto riguarda l’esistenza di principi contabili e di misurazione accettati a livello mondiale e di banche dati affidabili e riconosciute (11).

4.4. Vantaggi di un meccanismo di adeguamento del carbonio dell’UE

4.4.1.

Un tale meccanismo proteggerà le imprese UE ad alta intensità energetica (acciaio e cemento, ad esempio) da importazioni a prezzo inferiore provenienti da paesi terzi in cui la politica climatica è più debole o assente (assenza di un mercato del carbonio, mancata fissazione del prezzo del carbonio). L’adeguamento stabilirebbe nuovamente condizioni paritarie tra le imprese dell’UE e le imprese di paesi terzi e potrebbe, ad esempio, assumere la forma di un prelievo fiscale sulle merci importate basato sui prezzi medi all’interno del sistema EU-ETS. Tali meccanismi contribuiranno a impedire le rilocalizzazioni delle emissioni di CO2 e la corsa al ribasso delle industrie ad alta intensità energetica, tutelando al contempo la competitività delle industrie dell’UE e riducendo quella delle importazioni ad alta intensità di carbonio e a basso costo.

4.4.2.

Dato che l’UE rappresenta il 10 % delle emissioni di gas a effetto serra globali, un tale meccanismo potrebbe inoltre lanciare un segnale positivo ai paesi affini che effettuano scambi con l’UE (Canada, Regno Unito e Svizzera), che beneficeranno di una sorta di riconoscimento reciproco del loro sistema ETS ed eviteranno alle loro imprese nazionali di essere soggette a un prelievo fiscale sulle loro esportazioni verso l’UE a 27.

4.4.3.

Con una tale azione l’Unione garantirà la coerenza tra i suoi impegni interni ed esterni e migliorerà la sua politica climatica con la revisione della direttiva sull’energia, al fine di conseguire gli obiettivi di riduzione dei gas a effetto serra del 50-55 %, rispetto ai livelli del 1990, entro il 2030 e di raggiungimento della neutralità in termini di emissioni di carbonio entro il 2050.

4.4.4.

Le potenziali misure relative al carbonio alla frontiera potrebbero costituire un’alternativa alle attuali misure che tengono conto dei rischi di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 nel quadro del sistema di scambio di quote di emissione dell’UE (assegnazione gratuita di quote di CO2 concessa dopo un’analisi approfondita del profilo di emissione, migliori tecnologie disponibili ecc.). È in corso un dibattito sull’opportunità o meno che una misura relativa al carbonio alla frontiera sostituisca o accompagni i provvedimenti attuali in materia di competitività in settori diversi e/o all’interno dello stesso settore. È inoltre importante comprendere quali potrebbero essere le implicazioni per le importazioni e le esportazioni di elettricità nelle reti interconnesse.

4.5. Svantaggi di un meccanismo di adeguamento del carbonio dell’UE

4.5.1.

L’impiego di misure relative al carbonio alla frontiera potrebbe incoraggiare azioni di rappresaglia da parte di paesi terzi che forniscono materie prime all’UE, quali gli Stati Uniti, la Cina o l’India, che potrebbero creare nuovi ostacoli agli scambi in un contesto in cui la contrazione del commercio mondiale dovuta alla COVID-19 sarà enorme (tra il 18 e il 32 %, secondo una recente pubblicazione dell’OMC).

4.5.2.

L’utilizzo di un meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera potrebbe inoltre compromettere l’approccio multilaterale dell’UNFCCC ed essere considerato come un ripudio della cooperazione internazionale a favore di approcci maggiormente unilaterali.

4.5.3.

Il costo di alcune materie prime importate provenienti da paesi terzi con politiche climatiche dagli obiettivi modesti sarà più elevato per gli acquirenti dell’UE. Ciò significa che la competitività di prezzo di alcuni grandi fabbricanti europei (nel settore automobilistico e dell’edilizia) che lavorano con tali materie prime potrebbe diminuire, mentre le esportazioni UE dei prodotti finiti potrebbero subire alterazioni.

4.5.4.

Il campo di applicazione settoriale dell’adeguamento del carbonio alla frontiera potrebbe differire dal campo di applicazione delle misure attuali al fine di proteggere la competitività: il possibile campo di applicazione delle misure relative al carbonio alla frontiera potrebbe essere limitato a settori quali il cemento o l’acciaio, in cui è più elevato il rischio di rilocalizzazione del carbonio, mentre il campo di applicazione settoriale dei provvedimenti connessi a tale rilocalizzazione ha portata più ampia (sostanze chimiche, tintura dei tessuti, attività di finitura, ad esempio).

4.6. L’approccio settoriale

4.6.1.

Il settore siderurgico dell’UE subisce le pressioni di un’aspra concorrenza globale mossa dalle imprese siderurgiche di Cina, Turchia, Algeria o Iran, che non dispongono di sistemi di scambio di quote di emissione applicabili a questo settore e che già esportano 30 milioni di tonnellate di acciaio verso l’UE. L’Associazione europea della siderurgia (Eurofer) sostiene l’introduzione di un meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera per motivi ambientali, economici e giuridici, e considera questa misura una premessa indispensabile per evitare il rischio di rilocalizzazione del carbonio. Tale meccanismo dovrebbe essere applicato ai prodotti siderurgici finiti e semilavorati ed essere fondato su un adeguato sistema di contabilità per misurare l’impronta del carbonio dei prodotti tramite alcuni «accordi di equivalenza» con paesi terzi; dovrebbe inoltre coesistere, durante un periodo transitorio, con l’assegnazione gratuita di quote del sistema EU-ETS.

4.6.2.

L’Associazione europea del cemento (CEMbureau) accoglie con favore l’idea di un meccanismo di adeguamento del carbonio alla frontiera, dato l’elevato rischio di rilocalizzazione del carbonio in un’industria europea con margini bassi. Tale settore, impegnato in un ciclo di investimenti di lungo termine al fine di conseguire l’obiettivo della neutralità climatica entro il 2050, pone numerose condizioni, quali una metodologia trasparente, l’adempimento delle norme dell’OMC, un campo di applicazione esteso che ricomprenda tutti i settori disciplinati dal sistema ETS e la coesistenza con l’assegnazione gratuita di quote fino al 2030.

4.7. Dialogo con i paesi terzi

4.7.1.

Il CESE appoggia l’avvio di un dialogo con i paesi terzi al fine di discutere dei contenuti e dell’impatto delle misure relative al carbonio alla frontiera sulle loro esportazioni verso l’UE. Tale dialogo dovrebbe assumere una forma diversa con i paesi che hanno varato politiche climatiche ambiziose (come il Canada) rispetto ad altri che ne sono privi (Stati Uniti, Cina e Russia).

4.7.2.

Sappiamo, ad esempio, che l’amministrazione statunitense segue molto attentamente l’evoluzione delle riflessioni sulle misure dell’UE relative all’adeguamento del carbonio alla frontiera. In sede di OMC, durante la valutazione della politica commerciale dell’UE, alcuni funzionari statunitensi hanno già espresso la loro preoccupazione riguardo alle misure dell’UE relative al carbonio alla frontiera.

4.8. L’obiettivo finale della fissazione del prezzo del carbonio

4.8.1.

Il CESE insiste sull’esigenza di combinare e armonizzare i vari strumenti disponibili per contrastare la crisi climatica. Dato che le imprese e le organizzazioni internazionali competenti in materia ritengono che la fissazione del prezzo del carbonio sia un segnale fondamentale per conseguire effettivi progressi nella lotta ai cambiamenti climatici e creare un contesto che stimoli gli investimenti a lungo termine volti ad accelerare la transizione ecologica degli attori pubblici e privati (industria, trasporti, alloggi, agricoltura ecc.), il CESE è favorevole a un’armonizzazione degli approcci tra le diverse giurisdizioni che alla fine porti a inviare un segnale su un prezzo comparabile tra le varie giurisdizioni.

4.8.2.

Durante il periodo di transizione che precede l’adozione di un segnale di prezzo comparabile, nonché di una metodologia comune concordata per misurare le impronte di carbonio, bisognerebbe gradualmente armonizzare la fissazione del prezzo del carbonio a livello regionale tra paesi affini, come UE a 27, Regno Unito, Svizzera, America latina, la regione centro-occidentale degli Stati Uniti (il cosiddetto Midwest), il Sud-est asiatico e altri paesi ancora. La creazione di tali mercati regionali del carbonio comporterà l’introduzione di infrastrutture comuni (venendo a creare una sorta di mercato unico del carbonio), mentre si potrebbero istituire alcuni meccanismi specifici sul prezzo del carbonio nei rapporti con paesi terzi.

4.8.3.

Tuttavia, al fine di evitare lo scoppio di una guerra commerciale sul prezzo del carbonio tra i paesi e le unioni doganali regionali, bisogna prevedere una deroga dell’OMC che stabilisca le regole in base alle quali tali meccanismi di adeguamento del carbonio alla frontiera devono essere istituiti e funzionare nel rispetto di due principi chiave dell’OMC, ossia proporzionalità e non discriminazione.

Bruxelles, 18 settembre 2020

Il presidente del Comitato economico e sociale europeo

Luca JAHIER

(1) GU C 353 del 18.10.2019, pag. 59.

(2) https://icapcarbonaction.com/en/?option=com_attach&task=download&id=677.

(3) IETA: 10 years of Emissions Trading in Europe: towards a new beginning? (Associazione internazionale sullo scambio dei diritti di emissione — IETA: 10 anni di scambi di emissioni in Europa: verso un nuovo inizio?), maggio 2015. http://www.ieta.org/resources/EU/EUETS%20Paper%20May_FINAL.pdf.

(4) Cfr. nota 3.

(5) Cfr. nota 3.

(6) Cfr. nota 3.

(7) Commissione europea (Azione per il clima): Revisione per la fase 4 (2021-2030), ultimo accesso: marzo 2018. https://ec.europa.eu/clima/policies/ets/revision_it.

(8) Sia Partners: CO2 emissions in the EU (Emissioni di CO2 nell’UE), 1o aprile 2020.

(9) Carbon Brief: https://www.carbonbrief.org/analysis-what-impact-will-the-coronavirus-pandemic-have-on-atmospheric-CO2, 7 maggio 2020.

(10) https://www.transportationandclimate.org/content/about-us.

(11) Cfr. nota 1.