La presente proposta stabilisce una serie di misure volte a migliorare la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e a proteggere le vittime nell'ambito del quadro giuridico in vigore nell'Unione, nello specifico la direttiva 2011/36/UE 1 ("direttiva anti-tratta"). La direttiva anti-tratta fornisce un quadro generale dell'UE per la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani, stabilendo norme minime relative alla definizione dei reati e delle sanzioni nell'ambito della tratta di esseri umani e introducendo disposizioni volte a rafforzare la prevenzione di tale reato e la protezione delle vittime, tenendo conto nel contempo della prospettiva di genere 2 . La direttiva stabilisce norme comuni dell'UE in materia di: i) configurazione come reato, indagine e azione penale riguardanti la tratta di esseri umani, compresa la definizione dei reati, delle pene e delle sanzioni; ii) assistenza e sostegno alle vittime della tratta di esseri umani e loro protezione; e iii) prevenzione della tratta di esseri umani 3 .

L'adozione della direttiva anti-tratta nell'aprile 2011 ha segnato un momento fondamentale per l'intensificazione delle iniziative dell'UE miranti a prevenire e combattere la tratta di esseri umani e a proteggere le vittime. Si è trattato di un passo cruciale verso l'armonizzazione delle norme pertinenti in tutti gli Stati membri. Dal 2011 ad oggi sono però emersi o hanno assunto particolare rilievo diversi aspetti problematici che la presente revisione della direttiva si prefigge di affrontare nello specifico.

Il recepimento corretto e completo e l'attuazione integrale della direttiva rimangono una priorità per la Commissione. In seguito all'adozione della relazione sul recepimento 4 , la Commissione ha proseguito il dialogo con gli Stati membri e si è impegnata ad avvalersi dei poteri ad essa conferiti dai trattati per garantire il recepimento completo e l'attuazione integrale delle sue disposizioni. Seguendo un'impostazione multidisciplinare e d'insieme, la Commissione ha adottato la strategia dell'UE per la lotta alla tratta di esseri umani 2021-2025 5 che, definendo precisi interventi volti a migliorare l'attuazione delle disposizioni pertinenti della direttiva 2011/36/UE, fornisce una forte risposta globale per contrastare la tratta di esseri umani: dalla prevenzione attraverso la protezione delle vittime, all'azione penale e alla condanna dei trafficanti.

Dal 2011 ad oggi le forme di sfruttamento si sono evolute. Lo sfruttamento sessuale e lo sfruttamento di manodopera continuano ad essere le principali finalità della tratta di esseri umani. La tratta a fini di sfruttamento sessuale è ancora la forma di sfruttamento più diffusa nell'UE e riguarda oltre la metà di tutte le vittime, in particolare donne e ragazze 6 . Quella a fini di sfruttamento di manodopera è la seconda forma di tratta più diffusa nell'UE, con un numero di vittime in rapido aumento, quasi raddoppiato negli ultimi cinque anni 7 . Nel tempo sta però assumendo maggior rilievo anche la tratta per altri fini, riguardante sia forme di sfruttamento già previste dalla direttiva anti-tratta (accattonaggio, sfruttamento di attività illecite e prelievo di organi) sia forme non esplicitamente contemplate dalla stessa (tra cui il matrimonio forzato e l'adozione illegale). La percentuale complessiva delle vittime di sfruttamento per altri fini supera il 10 % del totale. La presente proposta intende ampliare l'elenco non esaustivo delle forme di sfruttamento esplicitamente contemplate dalla direttiva per includervi il matrimonio forzato e l'adozione illegale, così da garantire che gli ordinamenti giuridici nazionali tengano conto di un numero crescente di finalità della tratta.

Anche il modus operandi dei trafficanti, che spesso agiscono nell'ambito della criminalità organizzata, si è evoluto, rendendo ancor più grave la minaccia rappresentata dalla tratta di esseri umani. I progressi tecnologici consentono ai trafficanti di reclutare, pubblicizzare e sfruttare le vittime a distanza e di condividere ampiamente online materiale basato sullo sfruttamento. Gli stessi mezzi tecnologici rendono più difficile individuare il reato, identificarne i responsabili e rintracciare il denaro utilizzato per commetterlo e i profitti da esso generati. Con la presente proposta ci si propone di affrontare le sfide derivanti dalla crescente digitalizzazione della tratta di esseri umani e di migliorare la risposta sul piano del diritto penale ai reati agevolati dalla tecnologia. Negli ultimi anni, soprattutto, i portatori di interessi, tra cui agenzie dell'UE, autorità di contrasto e giudiziarie, organizzazioni internazionali e della società civile, hanno espresso preoccupazione per il crescente numero dei reati di tratta commessi per mezzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione o agevolati da tali tecnologie.

Il regime facoltativo di sanzioni applicabili alle persone giuridiche attualmente in vigore e la misura in cui esso è recepito e applicato negli Stati membri non rendono sufficientemente raggiungibili gli obiettivi della direttiva anti-tratta. Pur continuando a garantire che le sanzioni siano effettive, proporzionate e dissuasive, la presente proposta mira a rafforzare la risposta, sul piano della giustizia penale, ai reati di tratta commessi a vantaggio di persone giuridiche sostituendo il regime facoltativo di sanzioni con due regimi obbligatori diversi applicabili ai reati semplici e ai reati aggravati.

L'adozione della direttiva anti-tratta nel 2011 è anteriore all'introduzione del quadro giuridico dell'UE sul congelamento e la confisca dei beni. La Commissione propone pertanto di aggiornare il riferimento al reperimento, al congelamento, alla gestione e alla confisca dei proventi facendo esplicito riferimento alle norme dell'UE pertinenti.

Quanto alle pratiche degli Stati membri in materia di identificazione tempestiva e orientamento delle vittime verso opportuni servizi, a livello sia nazionale che transfrontaliero, vi è ancora un notevole margine di miglioramento. In particolare, non tutti gli Stati membri dispongono di un meccanismo nazionale di orientamento e la struttura e il funzionamento di tali meccanismi variano notevolmente da uno Stato membro all'altro. La presente proposta vuol far sì che tutti gli Stati membri istituiscano, con disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, un meccanismo nazionale di orientamento allo scopo di razionalizzare il funzionamento delle istituzioni nazionali competenti e armonizzare ulteriormente le loro strutture e prassi per indirizzare le vittime verso adeguati sistemi di assistenza e sostegno. Si tratterà inoltre di un primo passo verso l'istituzione di un meccanismo di orientamento a livello europeo.

Recenti studi e consultazioni con i portatori di interessi fanno rilevare come la domanda che alimenta la tratta non sia diminuita, malgrado il gran numero di attività di istruzione, formazione e sensibilizzazione in questo senso e nonostante il recepimento dell'articolo 18, paragrafo 4, della direttiva anti-tratta in diversi Stati membri. Nonostante tutti gli sforzi profusi da molteplici portatori di interessi, la domanda di servizi sessuali, di manodopera a buon mercato e di prodotti a basso costo persiste e ciò, a sua volta, alimenta la tratta a fini di sfruttamento sessuale e di sfruttamento di manodopera. La presente proposta intende conseguire un'ulteriore armonizzazione tra gli Stati membri in un'ottica di riduzione della domanda. Essa, inoltre, riconosce che, nella risposta volta a ridurre la domanda, il diritto penale non è altro che una semplice componente che dovrebbe continuare ad essere affiancata da attività di istruzione, formazione e sensibilizzazione, in linea con quanto previsto dalla direttiva anti-tratta.

La tratta di esseri umani è un reato complesso. Per affrontarla in modo adeguato è fondamentale basarsi su dati coerenti e affidabili. Analogamente ad altre sfere di criminalità, si stima che un numero considerevole di casi di tratta di esseri umani non venga segnalato, contribuendo così a impedire una piena comprensione del fenomeno nell'UE. Nella raccolta di dati sui casi segnalati vi sono inoltre enormi lacune e le statistiche elaborate dalla Commissione vengono rese pubbliche con notevole ritardo rispetto al periodo cui si riferiscono. Con la presente proposta si intende imporre agli Stati membri l'obbligo di raccogliere e comunicare alla Commissione dati sulla tratta di esseri umani con frequenza annuale e armonizzare ulteriormente la raccolta dei dati, al fine di migliorarne la qualità e accelerare la pubblicazione delle relazioni sui dati.

La direttiva anti-tratta è stata adottata il 15 aprile 2011 e, da allora, non è stata né modificata né riveduta. Riconoscendo le sfide legate all'individuazione, al perseguimento e alla condanna della tratta di esseri umani, la strategia per l'Unione della sicurezza 8 del luglio 2020 ha annunciato un nuovo approccio globale per contrastare tale reato. La strategia dell'UE per la lotta alla tratta degli esseri umani 2021-2025 ha sottolineato che il completo recepimento e la piena attuazione della direttiva anti-tratta rimangono una priorità della Commissione. Ha inoltre sollecitato una valutazione dell'attuazione della direttiva e, se necessario, una sua revisione sulla base dei risultati della valutazione. 

Le misure legislative incluse nella presente proposta e le misure non legislative che la accompagneranno sono pienamente in linea con le priorità della strategia, in particolare: ridurre la domanda che alimenta la tratta; smantellare il modus operandi dei trafficanti per porre fine allo sfruttamento delle vittime; proteggere, sostenere ed emancipare le vittime, in particolare le donne e i minori; e contrastare la dimensione internazionale del reato. Le modifiche proposte riguardano questioni specifiche, puntano ad aumentare l'efficacia del quadro di prevenzione e repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime di tale reato e sono state redatte in modo coerente per integrarlo.

La presente proposta stabilisce norme fondate sull'esperienza maturata dagli Stati membri nel recepimento e nell'attuazione della direttiva anti-tratta e tiene conto degli sviluppi verificatisi dal 2011 ad oggi e delle più recenti tendenze osservate nel settore della lotta alla tratta di esseri umani, prendendo atto delle proposte di miglioramento formulate da un'ampia gamma di portatori di interessi. In tal senso, il quadro predisposto dalla proposta dovrebbe far sì che gli ordinamenti giuridici nazionali degli Stati membri siano aggiornati e meglio attrezzati per affrontare le sfide attuali.

La proposta fa un bilancio dei risultati presentati dalla Commissione nelle sue relazioni semestrali sui progressi compiuti nella lotta alla tratta di esseri umani, elaborate a norma degli articoli 19 e 20 della direttiva anti-tratta. Si basa sulle riunioni della rete dell'UE di relatori nazionali e meccanismi equivalenti sulla tratta di esseri umani e della piattaforma della società civile dell'UE contro la tratta di esseri umani, sulle riunioni con le agenzie dell'UE, sulla valutazione 9 e la valutazione d'impatto 10 della direttiva anti-tratta e su numerose conferenze, riunioni e scambi con i portatori di interessi. Le modifiche proposte tengono inoltre conto di studi e relazioni pertinenti pubblicati da organizzazioni regionali e internazionali.

La presente proposta rispecchia l'impegno della Commissione a monitorare attentamente il corretto e completo recepimento della direttiva anti-tratta e l'efficacia della legislazione nazionale che la recepisce. La Commissione si baserà sulle informazioni trasmesse dagli Stati membri al momento del recepimento. Per quanto riguarda le nuove norme sull'uso consapevole di servizi prestati da vittime di sfruttamento, la Commissione monitorerà il recepimento e l'impatto della legislazione nazionale. Entro [cinque anni dal termine per il recepimento] la Commissione presenterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione in cui valuterà in quale misura gli Stati membri avranno adottato le misure necessarie per conformarsi alle nuove norme, nonché l'impatto di tali misure.

La presente proposta è pienamente in linea con il protocollo addizionale del 2000 della Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale per prevenire, reprimere e punire la tratta di persone, in particolare di donne e bambini, della quale l'Unione europea e tutti i suoi Stati membri sono parti contraenti.

Dalla valutazione della direttiva anti-tratta è emerso che l'atto giuridico è coerente con gli strumenti legislativi dell'UE pertinenti. Le modifiche proposte sono inoltre in linea con gli obiettivi strategici perseguiti dall'Unione, in particolare:

La presente proposta modifica la direttiva anti-tratta e si basa pertanto sull'articolo 82, paragrafo 2, e sull'articolo 83, paragrafo 1, TFUE, che sono le basi giuridiche dell'atto modificato.

In base ai principi di sussidiarietà e di proporzionalità di cui all'articolo 5 del trattato sull'Unione europea, gli obiettivi della proposta non possono essere conseguiti in misura sufficiente dagli Stati membri e possono dunque essere conseguiti meglio a livello di Unione. Conformemente all'articolo 83, paragrafo 1, TFUE e alle norme vigenti della direttiva anti-tratta, gli Stati membri hanno il diritto di adottare o mantenere misure più severe di quelle previste dal diritto dell'Unione.

Il quadro giuridico vigente in materia di prevenzione e repressione della tratta di esseri umani e di protezione delle vittime è stato istituito a livello dell'Unione, dapprima con la decisione quadro 2002/629/GAI del Consiglio 17 e successivamente con la direttiva anti-tratta. L'azione autonoma degli Stati membri non consente di conseguire un miglioramento del quadro attuale. Nel contesto della valutazione d'impatto della presente proposta è stata effettuata una verifica approfondita della sua conformità al principio di sussidiarietà. La dimensione transfrontaliera della tratta di esseri umani riguarda la cittadinanza delle vittime e il modus operandi delle reti criminali che commettono il reato. Dalla raccolta di dati effettuata nell'ambito della valutazione è emerso che il 43 % delle vittime nell'UE era costituito da cittadini di paesi terzi e che peraltro gli autori dei reati sono spesso a loro volta cittadini di paesi terzi. La dimensione transfrontaliera trova riscontro anche nel numero crescente di operazioni e giornate d'azione sostenute da Europol e nell'aumento di oltre il 50 % dei casi di tratta registrati da Eurojust dal 2015. Diversi elementi dei reati di tratta possono aver luogo in Stati membri e/o paesi terzi differenti. Ai fini del miglioramento della risposta alle attività criminali, la cooperazione transfrontaliera tra autorità di contrasto e giudiziarie richiede un'armonizzazione della legislazione nazionale pertinente e uno scambio sistematico di buone pratiche. Di conseguenza, la cooperazione transnazionale si basa sempre più su norme comuni dell'UE riguardanti diverse sfere di criminalità, che dovrebbero continuare ad includere anche la tratta di esseri umani.

L'azione dell'UE è giustificata anche dal maggior rilievo assunto dalla dimensione online del reato. Internet, i social media e le piattaforme online offrono ai trafficanti l'opportunità di reclutare, controllare, trasportare e sfruttare le vittime, trasferire profitti e contattare utenti ovunque, senza dover attraversare alcuna frontiera e celandosi dietro uno schermo. L'azione a livello di Unione consente alle autorità di contrasto degli Stati membri di agire con maggior efficacia nello svolgimento delle indagini e nell'esercizio dell'azione penale in relazione ai reati agevolati dalla tecnologia, mediante lo scambio di informazioni e la condivisione delle migliori pratiche anche sulla raccolta di prove digitali e sulle indagini finanziarie.

Le modifiche proposte si limitano a quanto occorre per rafforzare il quadro dell'UE concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime e non vanno al di là di quanto necessario per conseguire tali obiettivi. La proposta si basa su norme già in vigore che sono in linea con il principio di proporzionalità. Nella valutazione d'impatto che accompagna la proposta figura una descrizione dettagliata delle misure che, in alternativa, avrebbero potuto essere adottate per conseguirne gli obiettivi.

Per contrastare le forme di sfruttamento che attualmente non sono espressamente contemplate dalla direttiva anti-tratta, si propone di aggiungere un riferimento esplicito al matrimonio forzato e all'adozione illegale. La proposta di aggiungere queste forme di sfruttamento, già menzionate nei considerando della direttiva, è ritenuta una risposta proporzionata all'aumento percentuale dei casi di tratta per fini diversi dallo sfruttamento sessuale e dallo sfruttamento di manodopera.

La dimensione online del reato è già implicitamente contemplata dalle attuali disposizioni della direttiva anti-tratta, che non operano una distinzione tra i reati commessi online o offline. Si propone di menzionare esplicitamente che gli atti dolosi, i mezzi e il fine dei reati di tratta dovrebbero comprendere gli atti commessi mediante l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Con questa modifica si intende rafforzare la risposta, sul piano della giustizia penale, a uno dei cambiamenti più gravi verificatisi nel panorama delle minacce derivanti da questa sfera di criminalità successivamente all'adozione della direttiva. Il livello delle pene rimarrà lo stesso di quello previsto per i reati semplici, sebbene agli Stati membri non sia impedito di adottare un regime più severo.

Per quanto riguarda le sanzioni applicabili alle persone giuridiche, si propone di istituire un regime obbligatorio di sanzioni per i reati semplici, che comprenda l'esclusione dal godimento di benefici, aiuti o sovvenzioni pubblici e la chiusura temporanea o permanente dei locali usati per commettere il reato. Nella direttiva anti-tratta attualmente in vigore tali sanzioni rientrano nell'ambito di un regime facoltativo. Tale direttiva ha inoltre istituito un ulteriore regime obbligatorio di sanzioni per i reati aggravati dalle circostanze di cui all'articolo 4, paragrafo 2, comprendente l'interdizione temporanea o permanente dall'esercizio di attività commerciali, l'assoggettamento a sorveglianza giudiziaria e provvedimenti giudiziari di scioglimento. Anche tali sanzioni rientrano nel regime facoltativo di sanzioni applicabili alle persone giuridiche previsto dalla direttiva anti-tratta attualmente in vigore. Dette misure consentono di rafforzare la risposta giudiziaria ai reati di tratta commessi dalle persone giuridiche, pur adottando un approccio sanzionatorio proporzionato basato sul recepimento obbligatorio di tutte le misure, che tuttavia prevede, per i reati aggravati, sanzioni più severe di quelle stabilite per i reati semplici.

L'istituzione formale di un meccanismo nazionale di orientamento mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative nazionali è considerata una misura minima per migliorare l'orientamento delle vittime identificate verso opportuni servizi, in quanto si basa sull'obbligo preesistente di cui all'articolo 11, paragrafo 4, della direttiva anti-tratta, che impone agli Stati membri di predisporre adeguati meccanismi di rapida identificazione, di assistenza e di sostegno delle vittime, in cooperazione con le organizzazioni di sostegno pertinenti. La formalizzazione dei meccanismi di orientamento mira a migliorare la rapida identificazione e il tempestivo orientamento delle vittime verso servizi di assistenza e sostegno. Al fine di migliorare l'efficacia di questa misura, gli Stati membri sono tenuti a designare punti di contatto nazionali incaricati di individuare i servizi competenti e di coordinare l'orientamento delle vittime a livello nazionale e dell'UE.

La modifica che configura come reato la condotta di chi ricorre consapevolmente a servizi oggetto di sfruttamento prestati da chi è vittima di un reato di tratta (ossia l'uso consapevole di servizi prestati da vittime di sfruttamento) è una misura legislativa proporzionata volta a prevenire e combattere più efficacemente la tratta di esseri umani scoraggiando la domanda, in linea con gli obiettivi della direttiva anti-tratta. Per quanto riguarda l'uso di servizi prestati da vittime di sfruttamento, gli Stati membri restano liberi di adottare linee d'azione più severe, pur tenendo conto del fatto che le misure volte a ridurre la domanda non si limitano alla risposta sul piano del diritto penale, ma includono anche misure non legislative in linea con la direttiva anti-tratta, quali campagne di istruzione, formazione, informazione e sensibilizzazione e programmi di ricerca e istruzione.

L'obbligo di rilevazione annuale dei dati è una misura minima volta a migliorare la raccolta di informazioni e statistiche a livello nazionale e dell'Unione. Tale misura ridurrebbe i periodi di riferimento da due anni a un anno e garantirebbe l'esecuzione di un monitoraggio aggiornato, non ostacolato dal lasso di tempo intercorrente tra la fine del periodo di riferimento per la raccolta dei dati e la pubblicazione della relazione (attualmente, di due anni). Le categorie minime di dati che devono essere raccolti in base alla modifica corrispondono alle categorie di dati attualmente rilevati ogni due anni dalla Commissione.

Poiché la proposta consiste in una modifica della direttiva anti-tratta, l'atto giuridico prescelto è una direttiva.

Per conseguirne l'obiettivo, vale a dire il miglioramento del quadro vigente concernente la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e la protezione delle vittime di tale reato, non è possibile utilizzare alcun mezzo alternativo, né di natura legislativa né di natura operativa.

La Commissione ha effettuato una valutazione della direttiva anti-tratta, che è una delle azioni principali previste dalla strategia dell'UE per la lotta alla tratta degli esseri umani 2021‑2025 18 . La valutazione si è basata sulla raccolta di dati per il periodo 2013-2020 effettuata da Eurostat, su una relazione riguardante il recepimento della direttiva anti-tratta a livello nazionale e la sua attuazione negli Stati membri, su una consultazione pubblica aperta, sugli scambi con le agenzie dell'UE, gli Stati membri e altri portatori di interessi, nonché su relazioni e documenti pubblicati o presentati da organizzazioni internazionali e regionali.

Dalla valutazione è emerso che la direttiva anti-tratta è stata efficace per la prevenzione e la repressione della tratta di esseri umani e il rafforzamento della protezione delle vittime di tale reato. L'efficienza della direttiva è stata rilevata anche dal punto di vista del rapporto tra i benefici apportati e i costi dovuti alla sua adozione, al suo recepimento e alla sua attuazione. La direttiva è stata inoltre ritenuta coerente con tutte le attività dell'UE e internazionali pertinenti. La valutazione ha messo in luce il valore aggiunto dell'UE nel miglioramento della cooperazione transfrontaliera, anche con le agenzie dell'Unione. Anche se gli obiettivi della direttiva rimangono pertinenti, è tuttavia necessario affrontare ulteriormente un certo numero di sfide e sviluppi.

Nell'ambito della valutazione si è osservato che diversi sviluppi intervenuti successivamente all'adozione della direttiva hanno avuto implicazioni significative sul contesto della tratta di esseri umani. I progressi tecnologici e la diffusione dei social media hanno creato nuove opportunità per i trafficanti di reclutare vittime online, esercitare su di esse un controllo a distanza e raggiungere un vasto bacino di utenti attraverso un'ampia condivisione di materiale basato sullo sfruttamento. La recessione economica provocata dalla pandemia di COVID-19 e dalla crisi energetica potrebbe aumentare la domanda di servizi sessuali e manodopera a basso costo, alimentando così lo sfruttamento a fini sessuali e di manodopera. Le guerre, in particolare l'aggressione militare russa nei confronti dell'Ucraina, aumentano le opportunità per i trafficanti di approfittare della situazione di vulnerabilità di chi, in particolare donne e minori, sta fuggendo dal proprio paese.

La valutazione ha individuato ambiti in cui è possibile migliorare il quadro giuridico, alla luce dei nuovi sviluppi. In questo senso occorre ad esempio affrontare il problema delle forme di sfruttamento non esplicitamente contemplate dalla direttiva anti-tratta, tener conto della dimensione online del reato, rafforzare la risposta sul piano della giustizia penale ai reati commessi da persone giuridiche e migliorare le azioni di riduzione della domanda, la rapida identificazione delle vittime e la raccolta di dati.

La Commissione si è adoperata per garantire un'ampia partecipazione dei portatori di interessi all'intero ciclo programmatico dell'iniziativa attraverso una serie di consultazioni mirate (contatti bilaterali, riunioni con i portatori di interessi, consultazioni scritte). Si sono avute consultazioni con gli Stati membri e i rappresentanti delle loro autorità pubbliche, anche nel contesto della rete dell'UE di relatori nazionali e meccanismi equivalenti sulla tratta di esseri umani, con rappresentanti del Parlamento europeo, con le agenzie dell'UE, in particolare l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione nell'attività di contrasto (Europol), l'Agenzia dell'Unione europea per la cooperazione giudiziaria penale (Eurojust), l'Agenzia dell'Unione europea per la formazione delle autorità di contrasto (CEPOL), l'Agenzia dell'Unione europea per i diritti fondamentali (FRA), l'Agenzia dell'Unione europea per l'asilo (EUAA), l'Agenzia europea della guardia di frontiera e costiera (Frontex), l'Istituto europeo per l'uguaglianza di genere (EIGE) e l'Autorità europea del lavoro (ELA), con rappresentanti di organizzazioni regionali e internazionali pertinenti attive nell'ambito della repressione della tratta di esseri umani e con rappresentanti di organizzazioni della società civile che operano nel settore della lotta alla tratta di esseri umani, anche nel contesto della piattaforma della società civile dell'UE contro la tratta di esseri umani.

La Commissione ha inoltre organizzato una consultazione pubblica mirante alla raccolta di informazioni, dati e opinioni su questioni relative all'attuazione e alla valutazione della direttiva anti-tratta. I dati sono stati raccolti attraverso un questionario riguardante la valutazione della direttiva anti-tratta e una sua eventuale revisione. Sono pervenute 124 risposte, oltre a 75 contributi autonomi.

La proposta si basa sugli elementi raccolti nell'ambito della valutazione e della valutazione d'impatto, comprese le consultazioni con le autorità competenti degli Stati membri e con esperti in materia di tratta di esseri umani. Le consultazioni hanno coinvolto relatori nazionali e meccanismi equivalenti, autorità di contrasto e giudiziarie, autorità nazionali responsabili dei servizi sociali, agenzie dell'UE, organizzazioni internazionali, organizzazioni della società civile, associazioni dei datori di lavoro ed esperti, anche del mondo accademico.

La proposta tiene conto degli scambi pertinenti e dei risultati degli studi condotti da organizzazioni regionali e internazionali, nonché da organizzazioni non governative operanti nel settore della lotta alla tratta, come indicato nella relazione 20 .

Basata sui risultati della valutazione effettuata dalla Commissione, la valutazione d'impatto che accompagna la presente proposta ha preso in considerazione le seguenti opzioni:

Dalla valutazione d'impatto è emersa la maggior efficacia della terza opzione, e cioè la combinazione di misure legislative e non legislative, nel migliorare il quadro attuale rispetto a misure di un'unica tipologia.

Per rafforzare la risposta alla tratta di esseri umani sul piano della giustizia penale, anche a livello transfrontaliero, sono state individuate tre misure legislative miranti a: i) affrontare esplicitamente la dimensione online nella direttiva; ii) fare esplicito riferimento al matrimonio forzato e all'adozione illegale nell'elenco delle forme di sfruttamento; iii) introdurre due regimi obbligatori di sanzioni applicabili alle persone giuridiche, uno per i reati semplici e uno per i reati aggravati. Sono state inoltre individuate misure non legislative miranti a: i) promuovere la collaborazione tra la Commissione e le imprese informatiche nell'ambito del forum dell'UE su internet; e ii) creare un gruppo di riflessione composto da procuratori specializzati nella lotta alla tratta di esseri umani.

La misura legislativa individuata per garantire che le vittime della tratta di esseri umani ricevano un'assistenza, un sostegno e una protezione adeguati consiste nell'imporre agli Stati membri l'obbligo di istituire ufficialmente meccanismi di orientamento nazionali e di creare punti di contatto nazionali incaricati di indirizzare le vittime verso adeguati servizi di assistenza, sostegno e protezione. Tale misura è accompagnata da una misura non legislativa consistente nell'elaborazione di orientamenti sui requisiti minimi per i meccanismi di orientamento nazionali.

La misura legislativa individuata per ridurre la domanda di servizi che alimentano tutte le forme di sfruttamento riguarda la configurazione come reato dell'uso di servizi oggetto di sfruttamento nella consapevolezza che chi presta tali servizi è vittima di un reato di tratta. In un'ottica globale di riduzione della domanda, tale misura sarà integrata da una misura non legislativa consistente in una campagna di sensibilizzazione a livello dell'UE volta a scoraggiare la domanda che alimenta la tratta di esseri umani.

La misura legislativa individuata per conseguire l'obiettivo orizzontale di garantire una prevenzione e un'individuazione adeguate e di migliorare il monitoraggio della tratta di esseri umani nell'UE consiste nell'introdurre l'obbligo di raccogliere dati sulla tratta con frequenza annuale. Tale misura è accompagnata da due misure non legislative: i) l'elaborazione di orientamenti riguardanti la raccolta di dati riguardanti la tratta di esseri umani nell'UE; e ii) l'istituzione di un polo di conoscenze e competenze sulla lotta alla tratta di esseri umani.

L'opzione prescelta sopra descritta mira a migliorare la capacità degli Stati membri di contrastare più efficacemente la tratta di esseri umani, in particolare alla luce delle minacce e delle tendenze emerse o evolutesi successivamente all'adozione della direttiva anti-tratta. Le norme comuni e armonizzate incluse nella presente proposta di modifica dovrebbero rafforzare la cooperazione transfrontaliera nelle indagini, nell'azione penale e nella prestazione di assistenza e sostegno alle vittime dei reati di tratta. Le misure non legislative che accompagnano le modifiche legislative mirano a sostenere ulteriormente gli Stati membri nell'attuazione della direttiva e della strategia dell'UE per la lotta alla tratta degli esseri umani 2021-2025.

Conformemente al programma di controllo dell'adeguatezza e dell'efficacia della regolamentazione (REFIT) della Commissione, tutte le iniziative volte a rivedere la normativa dell'UE in vigore dovrebbero mirare a semplificare e conseguire in modo più efficiente gli obiettivi strategici dichiarati (ad esempio, riducendo i costi normativi superflui e gli oneri amministrativi a carico degli Stati membri). La valutazione d'impatto ha concluso che le misure previste dalla direttiva proposta comporterebbero un onere limitato, che sarebbe compensato dall'impatto positivo delle misure proposte.

Le modifiche mirate della direttiva contenute nella proposta intendono migliorare la capacità degli Stati membri di contrastare più efficacemente la tratta di esseri umani, in particolare alla luce delle minacce e delle tendenze che sono emerse e si sono evolute successivamente all'adozione della direttiva. L'iniziativa armonizzerà ulteriormente le norme giuridiche riguardanti la tratta di esseri umani nei vari Stati membri. Le nuove norme andrebbero a rafforzare la cooperazione transfrontaliera nelle indagini e nell'azione penale, nonché nella prestazione di assistenza e sostegno alle vittime. 

In base all'articolo 6, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea, l'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta dei diritti fondamentali ("Carta"). L'articolo 5 della Carta vieta esplicitamente la schiavitù, il lavoro forzato e la tratta di esseri umani.

Le misure proposte comprendono disposizioni giuridiche volte a rispondere adeguatamente ai rischi connessi a tale reato e a fornire assistenza, sostegno e protezione alle vittime. L'esplicita inclusione di ulteriori forme di sfruttamento, le disposizioni relative alla dimensione internazionale del reato, il regime di sanzioni applicabili alle persone giuridiche e la configurazione come reato dell'uso consapevole di servizi prestati da vittime di sfruttamento mirano a contrastare più efficacemente la tratta di esseri umani. Tali disposizioni, così come la creazione di meccanismi di orientamento nazionali ufficiali, amplieranno la protezione delle vittime della tratta di esseri umani. La protezione delle vittime incide su altri diritti fondamentali, quali la protezione della dignità umana, il diritto all'integrità della persona, la proibizione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti e il diritto alla libertà e alla sicurezza.

Le misure legislative sono state debitamente analizzate e valutate positivamente anche alla luce dei diritti dei minori, del divieto del lavoro minorile, dei diritti delle persone con disabilità, del diritto di asilo, della protezione in caso di allontanamento, di espulsione e di estradizione, del principio di non discriminazione e della parità tra donne e uomini.

Le disposizioni che introducono nuovi reati o sanzioni o che modificano la definizione del reato sono state analizzate approfonditamente alla luce del diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale, della presunzione di innocenza e dei diritti della difesa, dei principi della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene e del diritto di non essere giudicato o punito due volte per lo stesso reato.

Nessuna.

A norma dell'articolo 2 della presente proposta, gli Stati membri sono tenuti a mettere in vigore le disposizioni legislative, regolamentari e amministrative necessarie per conformarvisi entro [due anni dall'entrata in vigore della direttiva] e a comunicare alla Commissione il testo di tali disposizioni.

La Commissione monitorerà e valuterà l'impatto della proposta attraverso meccanismi già operativi a norma della direttiva vigente. I compiti dei relatori nazionali e dei meccanismi equivalenti rimarrebbero gli stessi di cui all'articolo 19 della direttiva: misurare i risultati delle azioni anti-tratta, anche raccogliendo statistiche in stretta collaborazione con le organizzazioni della società civile pertinenti attive nel settore, e presentare relazioni al coordinatore anti-tratta dell'UE nel contesto dell'elaborazione delle relazioni biennali della Commissione sui progressi compiuti nella lotta alla tratta di esseri umani. Tali compiti includerebbero anche il monitoraggio e la valutazione dell'impatto della presente iniziativa.

La Commissione continuerà a organizzare le riunioni semestrali della rete dei relatori nazionali e della piattaforma della società civile dell'UE contro la tratta di esseri umani e riunioni con le agenzie dell'Unione operanti nel settore della lotta alla tratta. Tali scambi contribuiranno anche al monitoraggio e alla valutazione.

La proposta introduce nuovi "reati riguardanti l'uso di servizi oggetto di sfruttamento nella consapevolezza che chi presta tali servizi è vittima di un reato relativo alla tratta di esseri umani". A norma dell'articolo 23, paragrafo 3, proposto, la Commissione sarà tenuta a presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione in cui valuterà in che misura gli Stati membri avranno adottato le misure necessarie per conformarsi alle nuove norme, nonché l'impatto di tali misure.

Per garantire una corretta attuazione della presente direttiva sarebbe necessario un documento esplicativo, ad esempio sotto forma di tabelle di concordanza, come stabilito dalla sentenza della Corte di giustizia nella causa C-543/17. Raramente la normativa che recepisce la direttiva anti-tratta si limita a un unico testo giuridico in quanto le disposizioni sono spesso incluse in diversi strumenti nazionali. Per questo motivo è necessario che gli Stati membri forniscano un documento esplicativo che illustri alla Commissione il testo delle disposizioni adottate per recepire la direttiva e l'interazione di tali disposizioni con quelle adottate per recepire la direttiva 2011/36/UE e con quelle contemplate da altre politiche dell'Unione pertinenti, come indicato nella sezione 1 della presente relazione.

Le modifiche della direttiva anti-tratta riguardano gli aspetti di seguito descritti.

Attualmente l'articolo 2, paragrafo 3, stabilisce un elenco non esaustivo delle forme di sfruttamento comprendente lo sfruttamento della prostituzione altrui o altre forme di sfruttamento sessuale, il lavoro o i servizi forzati, compreso l'accattonaggio, la schiavitù o pratiche simili alla schiavitù, la servitù, lo sfruttamento di attività illecite o il prelievo di organi.

Dai dati raccolti emerge che i reati di tratta commessi a fini diversi dallo sfruttamento sessuale e dallo sfruttamento di manodopera si sono costantemente evoluti successivamente all'adozione della direttiva e, nel 2020, hanno riguardato l'11 % di tutte le vittime nell'UE. Inoltre, benché l'elenco di cui all'articolo 2, paragrafo 3, non sia esaustivo, in quanto include le forme "minime" di sfruttamento, e sebbene il considerando 11 chiarisca che la definizione comprende anche la tratta di esseri umani per altri fini quali l'adozione illegale o il matrimonio forzato, gli Stati membri hanno tendenzialmente limitato il recepimento di tale disposizione contemplando solo le forme di sfruttamento esplicitamente previste dall'articolo 2, paragrafo 3.

Tenuto conto dei dati raccolti sui fini della tratta diversi dallo sfruttamento sessuale e dallo sfruttamento di manodopera, la Commissione propone di includere esplicitamente il matrimonio forzato e l'adozione illegale nell'elenco non esaustivo delle forme di sfruttamento di cui all'articolo 2, paragrafo 3. Ciò consentirà agli ordinamenti giuridici degli Stati membri e alle loro autorità di contrasto e giudiziarie di combattere più efficacemente la tratta di esseri umani finalizzata a queste due forme di sfruttamento.

Gli elementi dei reati di tratta definiti nella direttiva comprendono gli atti dolosi e i mezzi di cui all'articolo 2, paragrafo 1, nonché le forme di sfruttamento di cui all'articolo 2, paragrafo 3. Le attuali disposizioni non specificano in alcun modo se tali elementi debbano realizzarsi online o offline per essere ritenuti reati ed essere perseguibili.

Tutti i portatori di interessi, tra cui autorità di contrasto, organizzazioni internazionali e organizzazioni della società civile, sono profondamente preoccupati per il crescente numero dei reati commessi per mezzo delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione o da esse agevolati. Tali tecnologie forniscono una piattaforma che rende possibile compiere atti dolosi (reclutamento, organizzazione o effettuazione del trasporto, trasferimento, alloggio o accoglienza di persone, compreso lo scambio o il trasferimento del controllo esercitato sulle vittime), utilizzare almeno alcuni mezzi (coercizione, frode, inganno, abuso di potere o di una posizione di vulnerabilità, offerta o accettazione di somme di denaro o di vantaggi per ottenere il consenso di una persona che esercita il proprio controllo su un'altra) o attuare alcune delle forme di sfruttamento (in particolare, lo sfruttamento sessuale).

A tale riguardo, la Commissione propone di inserire un nuovo articolo 2 bis, che indichi esplicitamente che gli atti dolosi e i mezzi di cui all'articolo 2, paragrafo 1, nonché lo sfruttamento ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 3, comprendono gli atti commessi mediante l'uso delle tecnologie dell'informazione e della comunicazione. Ciò garantirà che la dimensione online del reato sia tenuta in considerazione per ogni elemento dei reati di tratta.

Attualmente l'articolo 6 prevede che gli Stati membri adottino le misure necessarie affinché alla persona giuridica ritenuta responsabile di reati di tratta siano applicate sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive, che comprendano sanzioni pecuniarie penali o non penali. L'articolo 6 aggiunge che tali sanzioni possono comprendere anche cinque misure il cui recepimento da parte degli Stati membri è facoltativo: a) l'esclusione dal godimento di benefici o aiuti pubblici; b) l'interdizione temporanea o permanente dall'esercizio di attività commerciali; c) l'assoggettamento a sorveglianza giudiziaria; d) provvedimenti giudiziari di scioglimento; e) la chiusura temporanea o permanente degli stabilimenti che sono stati usati per commettere il reato.

Dalla valutazione del recepimento di questo articolo emerge che, sebbene tutti gli Stati membri prevedano sanzioni pecuniarie penali o non penali (conformemente alla parte obbligatoria della disposizione), solo una minoranza di essi ha recepito tutte le misure facoltative, la maggior parte ne ha recepite solo alcune e diversi non ne hanno recepita nessuna. La Commissione ritiene fondamentale rafforzare l'azione nei confronti delle persone giuridiche a vantaggio delle quali vengono commessi i reati di tratta. L'adozione di un regime obbligatorio rafforza l'aspetto penalistico della risposta. Allo stesso tempo è necessario adottare un approccio proporzionato, in linea con l'attuale articolo 6.

La Commissione propone pertanto di modificare l'articolo 6 stabilendo che, al posto dell'elenco di sanzioni facoltative, la sanzione effettiva, proporzionata e dissuasiva debba comprendere, se del caso, l'esclusione dal godimento di benefici, aiuti o sovvenzioni pubblici e la chiusura temporanea o permanente dei locali usati per commettere il reato. Tale regime si applica quando le persone giuridiche sono ritenute responsabili di un reato di tratta semplice. L'aggiunta delle sovvenzioni integra e amplia l'attuale elenco facoltativo di sanzioni, al fine di evitare che le persone giuridiche condannate per reati di tratta ricevano tali forme di assistenza pubblica.

Il paragrafo 2 è aggiunto per disciplinare i casi in cui persone giuridiche siano ritenute responsabili di un reato aggravato da una delle circostanze di cui all'articolo 4, paragrafo 2. In tali casi, le sanzioni applicabili alle persone giuridiche comprendono, se del caso, l'interdizione temporanea o permanente dall'esercizio di un'attività commerciale, l'assoggettamento a sorveglianza giudiziaria e provvedimenti giudiziari di scioglimento.

Con il suddetto approccio la Commissione intende rendere obbligatori i regimi di sanzioni applicabili alle persone giuridiche, così da rafforzare la risposta sul piano della giustizia penale nei confronti delle persone giuridiche coinvolte in reati relativi alla tratta di esseri umani, ricorrendo a tal fine alle stesse misure che attualmente sono facoltative a norma del vigente articolo 7. In tal modo essa garantisce la proporzionalità, in quanto prevede due sanzioni severe per i reati semplici e tre sanzioni più severe per i reati aggravati. L'aggiunta di "se del caso" prima dei due elenchi di sanzioni garantisce il rispetto del principio di proporzionalità e la discrezionalità delle autorità giudiziarie degli Stati membri.

Attualmente l'articolo 11, paragrafo 4, impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie per predisporre adeguati meccanismi di rapida identificazione, di assistenza e di sostegno delle vittime, in cooperazione con le organizzazioni di sostegno pertinenti. Si tratta dei cosiddetti "meccanismi di orientamento".

Secondo quanto indicato dalla Commissione, nel 2020 quasi tutti gli Stati membri avevano predisposto simili meccanismi formali o informali 23 , articolati in forme molto diverse a livello nazionale. Le differenze strutturali e procedurali possono ostacolare o rallentare l'orientamento delle vittime verso adeguati servizi di protezione, assistenza e sostegno, in particolare in un contesto transfrontaliero, quando la loro identificazione avviene in un paese diverso da quello in cui ha avuto luogo lo sfruttamento o quando il loro sfruttamento è avvenuto in più di un paese. La Commissione propone che gli Stati membri formalizzino l'istituzione dei loro meccanismi di orientamento nazionali mediante disposizioni legislative, regolamentari o amministrative e designino punti di contatto nazionali per indirizzare le vittime verso opportuni servizi. A tal fine si introduce una modifica dell'articolo 11, paragrafo 4.

La presente proposta andrebbe a razionalizzare ulteriormente le prassi utilizzate dai meccanismi nazionali di orientamento, così che le vittime possano essere meglio indirizzate verso opportuni servizi nei casi transfrontalieri. Tale misura sarà integrata dall'elaborazione di linee guida sui requisiti minimi applicabili ai meccanismi di orientamento nazionali, che contribuiranno ad armonizzare ulteriormente la loro struttura e le loro pratiche. La modifica dell'articolo 11, paragrafo 4, rappresenta inoltre il primo passo verso l'istituzione di un meccanismo di orientamento europeo, in linea con la strategia dell'UE per la lotta alla tratta degli esseri umani 2021-2025.

Attualmente l'articolo 18, paragrafo 4, prevede che gli Stati membri valutino la possibilità di adottare misure che dispongano che la condotta di chi ricorre consapevolmente a servizi oggetto dello sfruttamento prestati da una persona che è vittima di un reato di tratta costituisce reato. Tale disposizione è facoltativa e gli Stati membri non erano tenuti a recepirla.

Sebbene tale approccio abbia garantito flessibilità agli Stati membri, il livello di recepimento della disposizione oscilla tra una totale mancanza di recepimento ed un recepimento limitato esclusivamente ad alcune forme di sfruttamento e tra il completo recepimento e l'adozione di misure ancor più severe. Questa mancanza di armonizzazione potrebbe ripercuotersi sulla cooperazione transfrontaliera tra Stati membri che adottano approcci diversi. Dalla valutazione d'impatto è inoltre emerso che le azioni volte a ridurre la domanda potrebbero portare ad un passo avanti nella risposta sul piano della giustizia penale. Si prevede che l'attenzione prestata alla domanda ridurrà il numero dei casi e delle vittime, affrontando gli aspetti che alimentano tutte le forme di sfruttamento. Dalla valutazione della direttiva è emerso che 19 Stati membri hanno adottato una legislazione che qualifica come reato l'uso consapevole di servizi estorti a vittime della tratta per tutte le forme di sfruttamento 24 oppure una legislazione che, direttamente o indirettamente, qualifica come reato l'uso consapevole di servizi estorti a vittime di sfruttamento sessuale 25 . 

La Commissione propone di introdurre l'obbligo per gli Stati membri di considerare come reato l'uso di servizi oggetto di sfruttamento nella consapevolezza che chi presta tali servizi è vittima di un reato di tratta. A tal fine occorre sopprimere l'articolo 18, paragrafo 4, e introdurre un nuovo articolo 18 bis che presenti lo stesso testo dell'attuale articolo 18, paragrafo 4, ma che non lasci alla discrezione degli Stati membri la possibilità di "valutare" se conferire o meno la qualifica di reato a tale condotta.

Questa modifica legislativa dovrebbe portare a un'ulteriore armonizzazione della risposta sul piano della giustizia penale mirante a ridurre la domanda, anche per effetto dell'imposizione agli Stati membri dell'obbligo di applicare le nuove norme a tutte le forme di sfruttamento, e avrà un impatto positivo sulla cooperazione nei casi transfrontalieri.

Il paragrafo 2 impone agli Stati membri di adottare le misure necessarie affinché i reati riguardanti l'uso consapevole dei servizi prestati da vittime di sfruttamento siano punibili con pene e sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive.

L'articolo 23, paragrafo 3, proposto introduce l'obbligo per la Commissione di presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione in cui valuti in che misura gli Stati membri abbiano adottato le misure necessarie per conformarsi alle nuove norme sull'uso consapevole di servizi prestati da vittime di sfruttamento, nonché l'impatto di tali misure. La relazione dovrà essere presentata [entro cinque anni dal termine di recepimento]. Ciò garantirà un'adeguata valutazione e rendicontazione delle misure proposte dalla Commissione dopo un periodo di tempo idoneo a consentire l'analisi del recepimento e dell'impatto delle nuove norme.

Attualmente l'articolo 19 prevede che i relatori nazionali e i meccanismi equivalenti svolgano compiti quali la raccolta di statistiche e la presentazione di relazioni nell'ambito dell'elaborazione delle relazioni semestrali della Commissione europea sui progressi compiuti nella lotta alla tratta di esseri umani. A norma degli articoli 19 e 20, ogni due anni viene effettuata una raccolta di dati a livello dell'UE.

Dalla valutazione della direttiva è tuttavia emerso che esistono ancora notevoli lacune nella raccolta dei dati, in particolare per quanto riguarda gli indicatori concernenti la giustizia penale e i reati riguardanti l'uso di servizi prestati da vittime di sfruttamento, e che spesso le statistiche pertinenti vengono pubblicate con un ritardo notevole rispetto alla fine del periodo di riferimento (generalmente dopo circa due anni).

La Commissione propone pertanto di introdurre l'obbligo per gli Stati membri di raccogliere e comunicare alla Commissione dati sulla tratta di esseri umani con frequenza annuale attraverso un nuovo articolo 19 bis, che specifichi gli indicatori per tale raccolta di dati. Il paragrafo 1 stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di raccogliere dati per monitorare l'efficacia dei loro sistemi di lotta ai reati di tratta. Il paragrafo 2 specifica l'insieme minimo di indicatori che dovrebbero essere tenuti in considerazione nella raccolta di dati (numero di vittime registrate, numero di persone indagate, perseguite e condannate per i reati di cui all'articolo 2 e all'articolo 18 bis proposto) e il livello di disaggregazione.

Il paragrafo 3 stabilisce che gli Stati membri trasmettano annualmente alla Commissione, entro il 1º luglio di ogni anno, i dati statistici di cui al paragrafo 2 relativi all'anno precedente in un formato standard definito dalla Commissione. Al fine di accelerare la disponibilità delle statistiche, l'articolo 19 bis dovrebbe diventare applicabile alla data di entrata in vigore della direttiva di modifica.