RELAZIONE SPECIALE N. 10/98 sulle spese e le indennità dei deputati al Parlamento europeo, corredata delle risposte del Parlamento europeo (Presentata in virtù dell'articolo 188 C, paragrafo 4, secondo comma del trattato CE) (98/C 243/01)

INTRODUZIONE

Ambito del controllo

1.1. I deputati al Parlamento europeo ricevono uno stipendio, corrisposto dal rispettivo Parlamento nazionale e che varia a seconda del paese. Essi non sono retribuiti dal Parlamento europeo, che però assume le spese che essi devono sostenere nell'esercizio del loro mandato, sulla base di una regolamentazione adottata nel 1984 dall'Ufficio di presidenza del Parlamento europeo (PE 133.116), aggiornata costantemente (1).

1.2. Il controllo si è limitato all'applicazione della regolamentazione concernente la presa a carico delle spese da parte del Parlamento europeo:

a) indennità forfettaria di viaggio (2);

b) indennità di viaggio fissata ad un massimo di 3 000 ECU (3);

c) indennità di soggiorno (4);

d) indennità di assistenza di segreteria (5);

e) indennità per spese generali (6);

f) rimborso delle spese di viaggio, di soggiorno e di insegnamento connesse ai corsi di lingue e di informatica (7).

1.3. Il controllo ha avuto per oggetto l'evoluzione del sistema di indennità successivamente agli ultimi controlli della Corte relativi agli esercizi 1990 e 1991 (8). Le verifiche documentali sono state condotte principalmente per l'esercizio 1996. Le procedure amministrative e contabili messe in atto sono state esaminate in base alla regolamentazione specifica adottata dal Parlamento europeo, al regolamento finanziario delle Comunità e al principio di sana gestione finanziaria. Le insufficienze ed i rischi segnalati nella presente relazione sono interamente convalidati da accertamenti di controllo.

Dati finanziari

1.4. Le tabelle che figurano nell'allegato (tabelle 1, 2 e 3) illustrano l'evoluzione dei pagamenti relativi alle indennità esaminate tra il 1990 e il 1997. L'importo complessivo di tali spese ammontava nel 1997 a 142,6 Mio di ECU, il che rappresenta il 16 % delle spese di funzionamento totali del Parlamento. Il 48 % dei pagamenti è costituito dall'indennità di assistenza di segreteria, il 33 % dalle diverse indennità di viaggio e di soggiorno e il 16 % dall'indennità per spese generali. La spesa media annua per deputato, diretta e indiretta, a titolo di queste indennità, è passata da 138 000 ECU nel 1990 a 227 000 ECU nel 1997 (9), segnando un incremento medio annuo del 7,4 %. Tale aumento è dovuto principalmente alla rivalutazione della tabella dell'indennità di assistenza di segreteria (+10,6 % in media all'anno). Dal giugno 1996 questa indennità è corrisposta direttamente agli assistenti o a terzi incaricati del pagamento, designati dai deputati.

RISPETTO FORMALE DELLA REGOLAMENTAZIONE

1.5. Ad eccezione dei rimborsi delle spese relative ai corsi di lingue e di informatica, la gestione delle indennità analizzate è eseguita dal servizio indennità dei deputati, che comprende due settori distinti:

- la cassa dei deputati, che provvede al pagamento delle indennità di viaggio e di soggiorno, sotto il controllo di un servizio di ordinazione incaricato della verifica dei pagamenti della cassa, dell'emissione degli ordini di riscossione o di integrazione necessari e dell'iscrizione in bilancio di queste operazioni;

- un settore «indennità di assistenza di segreteria e spese generali», che provvede all'ordinazione e ai controlli attinenti alle indennità per spese generali e assistenza di segreteria.

1.6. I sistemi di gestione posti in essere nell'ambito del servizio indennità dei deputati garantiscono, nel complesso, la corretta applicazione della regolamentazione adottata dal Parlamento.

1.7. Le procedure per i pagamenti a titolo sia della cassa che delle altre spese di indennità si appoggiano a validi strumenti informatici. Esse sono coerenti, attendibili e celeri. La regolarità formale delle spese, in base alle norme adottate dall'Ufficio di presidenza del Parlamento, è garantita mediante la presentazione e il controllo sistematico dei documenti richiesti in tale regolamentazione.

OPERAZIONI DELLA CASSA DEI DEPUTATI

1.8. La cassa dei deputati provvede, a Bruxelles e a Strasburgo, al pagamento delle spese relative all'indennità forfettaria di viaggio, all'indennità di viaggio e all'indennità di soggiorno. Nel 1997 i pagamenti eseguiti dalla cassa dei deputati ammontavano a 46,9 Mio di ECU, il che rappresenta il 33 % delle indennità attinenti ai membri del Parlamento. L'importo massimo dell'anticipo rinnovabile consentito alla cassa è fissato dal 1991 a 3,2 Mio di ECU.

1.9. La Corte ritiene che (10) il ricorso ad una cassa di anticipi per pagamenti di tale entità non sia conforme ai principi sanciti dal regolamento finanziario (articolo 54) e dalle relative modalità di esecuzione (articoli 82 e seguenti). Né la natura delle spese in causa, né l'urgenza particolare giustificano eventuali deroghe alle norme consuete di pagamento e di controllo.

1.10. Inoltre i deputati, in applicazione dell'articolo 4, paragrafo 5, della regolamentazione del Parlamento, hanno la possibilità di ottenere presso l'Ufficio viaggi del Parlamento titoli di trasporto per uso privato, il cui costo è detratto dalle indennità di viaggio e di soggiorno loro dovute. Tale possibilità fa sì che il Parlamento paghi a titolo provvisorio fatture estranee alla sua attività, le recuperi successivamente secondo modalità diverse dalle norme imposte dal regolamento finanziario e conceda quindi anticipi ai deputati.

1.11. Contrariamente al regolamento finanziario, la cassa di anticipi è utilizzata per riscuotere presso i deputati, prima dell'ordinazione e senza l'intervento del controllore finanziario, le somme di cui essi sono debitori a diversi titoli (segnatamente biglietti di viaggio per uso privato, indennità pagate per presenze non giustificate).

1.12. Mentre l'articolo 23, paragrafo 3, della regolamentazione del Parlamento limita il pagamento in contanti unicamente alle indennità di soggiorno, una comunicazione del Collegio dei Questori ha sospeso nel 1990 tale disposizione, estendendo la possibilità di pagamento in contanti a tutte le indennità corrisposte dalla cassa. Nel 1997 i pagamenti in contanti rappresentavano il 42 % del numero totale delle operazioni compiute dalla cassa.

1.13. Tali procedure derogatorie originano costi e rischi di gestione elevati. Il sistema stesso di una cassa, che implica al contempo una tesoreria ed un servizio di controllo e di ordinazione, necessita di risorse umane e finanziarie considerevoli. Gli anticipi per uso privato concessi ai parlamentari mobilitano del pari il personale e la tesoreria della cassa. Attualmente, la maggioranza del personale del servizio indennità dei deputati si occupa del pagamento e del controllo di una proporzione limitata delle indennità totali. I pagamenti in contanti, che implicano nella fattispecie l'amministrazione di fondi ingenti, comportano peraltro un rischio di gestione più elevato di altre modalità di pagamento.

1.14. Le procedure consuete di pagamento e di controllo consentirebbero di ripartire meglio il carico di lavoro e limitare i rischi connessi all'amministrazione della liquidità. Si potrebbe introdurre un sistema di anticipi permanente, conforme all'articolo 46 del regolamento finanziario, affinché i deputati, in condizioni di sicurezza migliori di quelle assicurate da una cassa, non debbano sostenere l'onere della disponibilità di contante.

Indennità forfettaria di viaggio e indennità di soggiorno

1.15. A norma degli articoli 1-7 della regolamentazione del Parlamento, l'indennità forfettaria di viaggio è destinata al rimborso di tutte le spese connesse al trasporto dei deputati dal luogo di residenza al luogo di riunione, per la partecipazione autorizzata e comprovata alle riunioni degli organi ufficiali del Parlamento europeo. Ai sensi degli articoli 11 e 12 della regolamentazione, l'indennità di soggiorno è corrisposta per ogni giornata di partecipazione alle attività che danno diritto all'indennità forfettaria di viaggio.

1.16. L'indennità forfettaria di viaggio è calcolata applicando una tabella chilometrica alla distanza tra il luogo di riunione ed il luogo di residenza dichiarato dal deputato. La tabella è «congelata» dal 1994. L'indennità di soggiorno è calcolata applicando un importo giornaliero al numero di giornate di presenza dichiarate dal deputato.

1.17. La tabella dell'indennità forfettaria di viaggio non corrisponde alle spese effettive di trasporto sostenute dai deputati. L'analisi della Corte rivela che, nel 1996, sui percorsi «luogo di residenza dei deputati-luoghi di riunione» sono stati operati pagamenti (27,6 Mio di ECU) superiori in media generale del 30 % alle tariffe aeree applicate in classe business, il che rappresenta una differenza di circa 6,5 Mio di ECU. Tale scarto varia notevolmente a seconda del luogo di residenza dei deputati ed aumenta in funzione della sua distanza. La differenza reale è maggiore poiché, in pratica, vengono spesso utilizzati mezzi di trasporto meno onerosi (treno, aereo in classe economica) ed alcuni Parlamenti nazionali concedono ai deputati europei agevolazioni sulle linee interne.

1.18. Fino al 1997, il pagamento delle indennità forfettarie di viaggio e di soggiorno era eseguito dalla cassa sulla base delle dichiarazioni presentate dai deputati. I controlli non interessavano i percorsi o i soggiorni realmente effettuati, bensì la presenza dei deputati nei luoghi di riunione, attestata in linea di principio dalla firma in un registro esposto nell'aula di riunione.

1.19. La regolamentazione prevede inoltre che la partecipazione del deputato ai lavori del Parlamento possa essere attestata da altri documenti giustificativi. I deputati che esercitano alcuni mandati (11) hanno la possibilità di derogare al principio della firma in aula di riunione siglando un elenco specifico. Tutti i deputati, qualora abbiano omesso di firmare il registro delle presenze, possono inoltre produrre in alternativa altre prove, segnatamente titoli di trasporto o conti d'albergo. La presentazione di prove di questo tipo è tuttavia consentita solo cinque volte sull'arco di due anni e mezzo.

1.20. L'efficacia probatoria dei documenti, quali biglietti di aereo, di treno o conti d'albergo, ammessi in sostituzione della firma in registri o elenchi di presenza, è inconsistente. Nel 1996, tali documenti giustificativi sono stati forniti come prova alternativa in circa la metà dei casi di sostituzione. Nella totalità dei casi esaminati nel 1996, le fatture d'albergo fornite all'amministrazione per ovviare all'assenza di prove indicavano la partecipazione all'inizio o alla fine della riunione settimanale.

1.21. La firma nei registri di presenza non consente neppure di accertare la partecipazione effettiva dei deputati ai lavori del Parlamento.

1.22. In assenza, fino al termine del 1997, di un controllo sull'effettività dei percorsi dichiarati a titolo dell'indennità forfettaria di viaggio, si operavano pagamenti senza che il percorso corrispondente fosse stato effettuato.

1.23. La Corte ha inoltre constatato l'assenza di criteri e, di conseguenza, di trasparenza e di controllo riguardo al luogo di partenza (residenza dichiarata in via discrezionale dal deputato).

1.24. La Corte prende atto degli sforzi compiuti dall'Ufficio di presidenza del Parlamento che, nel 1997, ha adottato alcune misure per porre rimedio a tali insufficienze:

a) è stato creato un sistema permanente di controllo delle indennità forfettarie di viaggio, mediante la presentazione di documenti giustificativi. Dal 1° novembre 1997, il pagamento delle indennità forfettarie di viaggio è subordinato alla produzione della carta d'imbarco o del biglietto di treno, in caso di viaggio aereo o ferroviario, oppure di una dichiarazione personale dettagliata in caso di viaggio con automobile personale;

b) dal 1° febbraio 1998, i deputati che non sono presenti alla metà delle votazioni nominali i giorni in cui il Parlamento tratta questioni legislative (il martedì, mercoledì e giovedì delle sessioni di Strasburgo e il giovedì per le sessioni a Bruxelles) perdono la metà delle indennità giornaliere;

c) a Bruxelles, i deputati possono scegliere se firmare gli elenchi di presenza nelle riunioni delle commissioni e dei gruppi politici, e nelle altre riunioni ufficiali del Parlamento europeo, oppure un registro centrale delle firme.

Indennità di viaggio fissata ad un massimo di 3 000 ECU

1.25. Tale indennità (articolo 10 della regolamentazione) prevede, ad esclusione dei casi coperti dalle indennità forfettarie di viaggio e di soggiorno, il rimborso, per un massimo fissato a 3 000 ECU all'anno, delle spese sostenute dai deputati per i viaggi effettuati nell'esercizio del proprio mandato, ad eccezione delle trasferte effettuate all'interno del paese in cui sono stati eletti.

1.26. Le spese sostenute dai deputati per le trasferte coperte da tale indennità sono rimborsate dalla cassa sulla base di una dichiarazione, accompagnata dai documenti giustificativi di viaggio, da un invito o da un programma della visita. L'adozione di criteri, che definiscano quali trasferte siano effettuate dai deputati nell'esercizio del loro mandato, consentirebbe di effettuare controlli anche sull'ammissibilità delle spese.

INDENNITÀ PER SPESE GENERALI - INDENNITÀ DI ASSISTENZA DI SEGRETERIA

1.27. Il settore «indennità di assistenza di segreteria e spese generali» procede alla liquidazione e all'ordinazione delle somme dovute a titolo di tali indennità, pagate mensilmente per trasferimento bancario in una delle valute comunitarie designate dal deputato, nel limite del tasso massimo fissato dall'Ufficio di presidenza del Parlamento. Nel 1997, le spese corrispondenti ammontavano a 93,6 Mio di ECU.

1.28. Il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee prevede (articolo 11, paragrafo 4) che le conversioni tra l'ecu e le monete nazionali siano, ove necessario, effettuate al corso del giorno; in casi eccezionali, debitamente giustificati, applicando il corso del penultimo giorno del mese precedente quello per il quale i tassi vengono fissati.

1.29. La regolamentazione del Parlamento europeo (articolo 26) stabilisce, per la conversione in valuta nazionale dei pagamenti mensili effettuati a titolo delle indennità di assistenza di segreteria e spese generali, il tasso di cambio del penultimo giorno di novembre dell'anno precedente l'anno in questione e garantisce per la durata di una legislatura il mantenimento al livello dell'anno precedente dell'importo dell'indennità di assistenza di segreteria espresso in valuta nazionale. Inoltre, i deputati indicano e cambiano a propria discrezione la valuta di pagamento. Tali deroghe alle norme consuete di conversione possono originare oneri considerevoli per l'istituzione. È opportuno adottare altri meccanismi, conformi alle disposizioni del regolamento finanziario, al fine di dar seguito alle legittime preoccupazioni di protezione della retribuzione degli assistenti dai rischi di cambio.

Indennità per spese generali

1.30. Ai sensi dell'articolo 13 della regolamentazione, l'indennità per spese generali è destinata a coprire le spese risultanti dalle attività parlamentari dei deputati non compensate da altre indennità. Essa è corrisposta per un importo fissato dall'Ufficio di presidenza (38 304 ECU all'anno nel 1997) sulla base di una richiesta di concessione annuale. L'indennità è ridotta del 50 % per i deputati che partecipano a meno della metà delle sessioni.

1.31. L'importo di tale indennità forfettaria non si basa su un calcolo preciso delle diverse spese prese a carico e non tiene conto delle spese generali suscettibili di essere rimborsate, ad esempio, da alcuni Parlamenti nazionali.

Indennità di assistenza di segreteria

1.32. Ai sensi degli articoli 14-16 della regolamentazione, l'indennità di assistenza di segreteria è destinata a coprire le spese connesse all'assunzione o al ricorso ai servizi di uno o più assistenti. Essa è corrisposta mensilmente per un importo massimo annuale fissato dall'Ufficio di presidenza (110 460 ECU nel 1997).

1.33. La regolamentazione non precisa gli elementi di costo effettivo che giustificano l'importo massimo fissato. Le uniche indicazioni fornite dal Parlamento al riguardo figurano nei commenti dei bilanci del 1993 e 1994, secondo cui ogni deputato «potrà assumere due assistenti, uno a Bruxelles e uno nello Stato membro di origine». Tali menzioni non compaiono più nei bilanci successivi. Quindi, da allora, il sensibile incremento dell'importo dell'indennità non è giustificato da alcun chiaro riferimento ai costi che essa è destinata a coprire. Inoltre, il pagamento dell'indennità di assistenza di segreteria non tiene conto delle indennità aventi lo stesso oggetto che alcuni Parlamenti nazionali accordano ai parlamentari europei.

1.34. Il pagamento mensile dell'indennità di assistenza di segreteria risulta dalla presentazione di una «richiesta di concessione», preparata dal deputato per un pagamento unico o per pagamenti ripetitivi destinati ad un assistente parlamentare, oppure dalla produzione di una fattura relativa all'attività di ricerca, di documentazione o di segreteria. Dal giugno 1996, la retribuzione degli assistenti è corrisposta loro direttamente o ad un terzo erogatore designato dal deputato. Con riserva dell'incompatibilità di funzione tra assistenti e agenti dei gruppi politici o delle istituzioni comunitarie, la scelta degli assistenti è a discrezione dei deputati.

1.35. La regolamentazione precisa che il deputato stesso ha l'obbligo di concludere con l'assistente un contratto, in conformità della legislazione nazionale applicabile, senza tuttavia imporre la presentazione di tale documento. I servizi del Parlamento non svolgono alcun controllo sull'effettiva conclusione dei contratti previsti dalla regolamentazione, né verificano la validità delle relative clausole in base alle disposizioni fiscali e sociali. Il controllo non concerne neppure l'ammissibilità delle fatture.

1.36. La distinzione tra pagamento a titolo di un contratto e pagamento di prestazioni su fattura è praticamente inesistente. Gli assistenti possono presentare in realtà fatture in aggiunta ad un contratto di lavoro dipendente, oppure collocarsi nel quadro non di un contratto di lavoro dipendente bensì di prestazione di servizi. Del pari, una richiesta di concessione può essere presentata sia per un contratto di una certa durata sia per un «pagamento unico», che non si differenzia da una semplice fattura.

1.37. La flessibilità del quadro regolamentare stabilito, che si caratterizza per l'assenza di trasparenza e di controllo relativamente alle clausole e alla natura dei contratti, non offre all'autorità di bilancio una garanzia ragionevole contro il rischio di un'utilizzazione inappropriata dell'indennità di assistenza di segreteria. Attualmente il quadro regolamentare ha permesso una diversità troppo grande delle formule giuridiche contrattuali e dei tipi di spese assunte a carico, senza garantire sufficientemente l'effettività delle prestazioni fornite.

1.38. Il quadro regolamentare in vigore dovrebbe evolversi in futuro. La Commissione ha elaborato un progetto di proposta di regolamento che introduce nel regime applicabile agli altri agenti (RAA) un nuovo articolo concernente lo statuto degli assistenti dei deputati. In tale nuovo contesto, spetterà al Parlamento decidere il contenuto esatto delle disposizioni da stabilire per l'impiego degli assistenti parlamentari. Secondo le informazioni disponibili, il futuro statuto di assistente parlamentare europeo completerebbe, senza sostituirle, le disposizioni attuali di impiego nell'ambito della legislazione nazionale, al fine di migliorare la trasparenza nella gestione degli assistenti pur preservando la flessibilità del regime attualmente in vigore.

CONCLUSIONE

1.39. La regolamentazione attinente alle indennità relative ai deputati deve essere volta a garantire l'assunzione a carico adeguata delle spese sostenute dai deputati nell'esercizio del proprio mandato. Le procedure amministrative e contabili assicurano, nell'insieme, un'applicazione corretta della regolamentazione adottata dal Parlamento. Nel corso dell'esercizio 1997, l'Ufficio di presidenza del Parlamento ha deciso diverse misure intese ad ovviare ad alcune insufficienze del sistema. Inoltre è in corso di elaborazione un progetto di statuto degli assistenti parlamentari.

1.40. Il controllo della Corte dà luogo nondimeno alle osservazioni e raccomandazioni seguenti, che dovrebbero giustificare una revisione approfondita del quadro regolamentare.

Migliorare il sistema di gestione amministrativa

1.41. Alcune disposizioni della regolamentazione del Parlamento non sono conformi al regolamento finanziario delle Comunità ed originano costi di gestione elevati. Questo vale tanto per la cassa di anticipi quanto per le agevolazioni che concedono anticipi ai deputati per uso privato. I tassi di cambio applicati dovrebbero essere calcolati secondo le norme previste dal regolamento finanziario e i rischi di cambio coperti, eventualmente, da altri meccanismi (cfr. i paragrafi 1.13 e 1.29).

Ravvicinare alla realtà i meccanismi delle indennità

1.42. Le procedure non consentono di garantire il rispetto del principio di sana gestione finanziaria. La maggior parte delle indennità hanno carattere forfettario oppure costituiscono diritti annuali fissati ad un importo massimo, senza alcun collegamento diretto con le situazioni e i costi reali. Gli elementi di costo, suscettibili di essere assunti a carico a titolo delle indennità per spese generali e assistenza di segreteria, dovrebbero essere definiti e calcolati con chiarezza, tenendo conto delle prestazioni e dei benefici eventualmente concessi peraltro ai deputati. Si dovrebbe prevedere il rimborso delle spese di viaggio sulla base degli oneri effettivi. Si potrebbe eventualmente introdurre un sistema di anticipi permanente affinché i deputati possano continuare a non dovere sostenere l'onere della disponibilità del contante. L'uso di strumenti moderni, quali le carte negoziate con le compagnie di trasporto, potrebbe consentire altresì di pagare le fatture direttamente ai prestatori di servizi (cfr. i paragrafi 1.14-1.17, 1.31 e 1.33).

Rendere il dispositivo più trasparente e controllabile

1.43. Il pagamento di tali indennità si fonda essenzialmente su un sistema dichiarativo, che comporta pochi documenti giustificativi e controlli. Inoltre le norme di base sono regolate, in diversi campi, da disposizioni che ne attenuano la portata vincolante. Il sistema delle indennità deve comportare un livello ragionevole di controllo e di trasparenza, al fine di garantire che i fondi erogati siano utilizzati conformemente al disposto regolamentare (cfr. i paragrafi 1.18-1.23, 1.26 e 1.35).

Ridurre le lacune esistenti

1.44. Le lacune del quadro regolamentare possono condurre ad un'utilizzazione inappropriata dei fondi. Il mantenimento di un sistema di indennità in forma di diritti con massimali dovrebbe basarsi su modalità di pagamento trasparenti, fondate sulla produzione di documenti giustificativi probatori (contratti, fatture debitamente emesse). L'elaborazione di uno statuto degli assistenti parlamentari, suscettibile di originare un incremento dell'onere di bilancio, può contribuire ad una maggiore trasparenza e ad un miglioramento della gestione delle spese di assistenza parlamentare soltanto qualora il nuovo regime rivesta per i deputati europei un carattere obbligatorio e permetta di controllare l'effettività delle prestazioni assunte a carico (cfr. i paragrafi 1.36-1.38).

La presente relazione è stata adottata dalla Corte dei conti a Lussemburgo nella riunione del 15 luglio 1998.

Per la Corte dei conti

Bernhard FRIEDMANN

Presidente

(1) Cfr. PE 133.116/QUEST./riv. VII/1-97.

(2) L'indennità forfettaria di viaggio è destinata al rimborso di tutte le spese connesse al trasporto dei deputati dal luogo di residenza al luogo di riunione, per la partecipazione autorizzata e comprovata alle riunioni degli organi ufficiali del Parlamento europeo.

(3) L'indennità di viaggio prevede, ad esclusione dei casi coperti dalle indennità forfettarie di viaggio e di soggiorno, il rimborso, per un massimo fissato a 3 000 ECU all'anno, delle spese sostenute dai deputati per i viaggi effettuati nell'esercizio del proprio mandato, ad eccezione delle trasferte effettuate all'interno del paese in cui sono stati eletti.

(4) L'indennità di soggiorno è corrisposta per ogni giornata di partecipazione alle attività che danno diritto all'indennità forfettaria di viaggio.

(5) L'indennità di assistenza di segreteria è destinata a coprire le spese connesse all'assunzione o al ricorso ai servizi di uno o più assistenti.

(6) L'indennità per spese generali è destinata a coprire le spese risultanti dalle attività parlamentari dei deputati non compensate da altre indennità.

(7) Il controllo non ha dato luogo ad osservazioni significative riguardo a tale tipo di indennità.

(8) GU C 324 del 13.12.1991, capitolo 15 e GU C 330 del 15.12.1992, capitolo 18.

(9) L'82 % dei deputati in attività al 1° novembre 1996 ha ricevuto un importo compreso tra più del 20 % e meno del 20 % dell'importo annuale medio.

(10) Cfr. i paragrafi 15.22-15.23 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1990 e 18.7-18.8 della relazione annuale sull'esercizio finanziario 1991.

(11) Presidente, vicepresidenti, questori, presidenti e vicepresidenti delle commissioni, relatori ecc.

ALLEGATO

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

>SPAZIO PER TABELLA>

RISPOSTA DEL PARLAMENTO EUROPEO ALLA RELAZIONE DELLA CORTE DEI CONTI CONCERNENTE LE SPESE E LE INDENNITÀ DEI DEPUTATI AL PARLAMENTO EUROPEO

INTRODUZIONE

Punti 1.1 - 1.4

Affinché la relazione della Corte dei conti contribuisca a far sì che il Parlamento migliori la trasparenza del sistema di indennità dei membri, è opportuno sottolineare il contesto in cui si è sviluppato il sistema delle indennità, i vincoli cui è soggetta l'organizzazione dei suoi lavori, la natura stessa di un'istituzione parlamentare, il ruolo dei suoi membri e le modifiche già apportate dall'ufficio di presidenza al regime vigente - un processo avviato ben prima che la Corte iniziasse la sua indagine.

Nel contesto è importante rilevare la mancanza di un livello omogeneo di retribuzione risultante dal fatto che i membri del Parlamento non hanno ancora uno statuto comune, a differenza dei membri della Commissione, della Corte di giustizia, del Tribunale di primo grado o della Corte dei conti.

Occorre inoltre considerare la situazione specifica di un Parlamento operante a livello sovranazionale: il numero dei cittadini rappresentati da ciascun deputato, le dimensioni delle circoscrizioni, l'onere assai gravoso che i viaggi comportano per ciascun deputato (dal proprio Stato membro ai luoghi di lavoro, fra i luoghi di lavoro e verso altri Stati membri). Questi punti non figurano nel documento della Corte.

Manca altresì il riconoscimento che i membri di un'istituzione parlamentare sono «in servizio» non solo quando presenziano a riunioni formali di organi ufficiali dell'istituzione, ma anche quando prendono parte alla vastissima gamma di manifestazioni pubbliche in cui i parlamentari hanno un ruolo da svolgere.

La Corte riconosce gli intensi sforzi già esplicati dal Parlamento, di propria iniziativa, per fornire una base più solida al sistema di indennità:

- l'insistenza del Parlamento affinché la Commissione presenti una proposta volta ad introdurre un quadro giuridico comunitario per gli assistenti dei deputati; ora tale proposta è stata presentata;

- l'introduzione di misure che richiedono la prova documentale dei viaggi effettuati;

- la subordinazione del pagamento dell'indennità giornaliera alla partecipazione alle votazioni per appello nominale;

- il congelamento dell'indennità di viaggio per vari anni.

La Corte non cita alcun confronto con sistemi e controlli in vigore ai parlamenti nazionali. Ad esempio, l'obbligo dei membri del Parlamento europeo di comprovare la propria presenza firmando un registro non è prescritto nella maggioranza dei parlamenti nazionali. E neppure la prova documentale del viaggio è sempre prescritta a livello nazionale. La Corte non spiega quale criterio abbia usato per misurare l'efficienza dei controlli introdotti, ma è evidente che, quali che siano tali criteri, non si basano sulla prassi abituale nei parlamenti degli Stati membri.

L'aumento della spesa (punto 1.4) si riconduce all'incremento dell'indennità, da parte dell'autorità di bilancio, al fine di migliorare il livello di assistenza fornito ai deputati, in particolare alla luce delle nuove competenze conferite all'istituzione e ai suoi membri a seguito dell'entrata in vigore del trattato di Maastricht.

È opportuno inoltre sottolineare che l'ultimo ampliamento (due dei tre paesi sono periferici), è stato un fattore rilevante di progressione delle spese di viaggio e di soggiorno. Tenendo conto di questi fattori, chi legge sarà in grado di farsi un quadro più chiaro dell'evoluzione delle due maggiori categorie di spese parlamentari, vale a dire le spese per gli assistenti dei deputati e le spese di viaggio (82 % del totale).

OPERAZIONI DELLA CASSA ANTICIPAZIONI DEI DEPUTATI

Punti 1.8 - 1.14

Quanto alle operazioni della cassa anticipazioni dei deputati (punti 1.8 - 1.14), il Parlamento respinge una volta di più la valutazione che la Corte dei conti aveva già formulato nelle sue precedenti relazioni in materia, secondo cui il ricorso ad una cassa delle anticipazioni per i pagamenti delle indennità di viaggio e delle indennità di soggiorno non sarebbe conforme ai principi dettati dal regolamento finanziario e dalle sue modalità di esecuzione. Il Parlamento ritiene che il gran numero e la frequenza di tali pagamenti giustifichino pienamente l'applicazione del sistema della cassa delle anticipazioni prevista dall'articolo 54 del regolamento finanziario e dagli articoli 82 e seguenti delle sue modalità di esecuzione. Il Parlamento ribadisce pertanto le risposte date alle relazioni annuali della Corte dei conti per gli esercizi 1990 e 1991, secondo cui «l'articolo 54 del regolamento finanziario consente la costituzione di una cassa di anticipazioni per il pagamento di talune categorie di spese. Il regolamento finanziario non pone alcuna condizione per quanto concerne l'entità degli importi da pagare» (cfr. le GU C 324 del 13.12.1991, pag. 14 e GU C 330 del 15.12.1992, pag. 453). Il Parlamento desidera inoltre sottolineare che se per tali pagamenti si procedesse secondo il metodo standard dell'emissione di un ordine di pagamento firmato dall'ordinatore e vistato dal controllore finanziario prima che il contabile possa pagarlo, in questo caso specifico si accumulerebbero notevoli ritardi senza diminuire sostanzialmente né il carico di lavoro dei servizi interessati, né i relativi costi di gestione.

Per quanto attiene all'osservazione relativa alla possibile concessione di anticipi a titolo di dette indennità «per presenze non giustificate» (punto 1.11), preme sottolineare che in questi casi, peraltro poco frequenti, si è sistematicamente proceduto al recupero, previa verifica delle firme sugli elenchi di presenza che danno diritto ai pagamenti in questione. I pagamenti mediante cassa delle anticipazioni sono infatti definiti e imputati al bilancio solo dopo la loro regolarizzazione che, d'altra parte, implica tutta una serie di verifiche regolamentari preliminari da parte dell'ordinatore che firma l'ordine di regolarizzazione e lo sottopone successivamente al visto del controllore finanziario.

L'osservazione relativa all'assunzione da parte della cassa, in una prima fase, dei viaggi non ufficiali dei deputati (punto 1.10), fino alla regolarizzazione e al conseguente recupero corrisponde alla realtà. Va tuttavia precisato che ciò riguarda un numero relativamente ridotto di biglietti e che il Parlamento è disposto a riesaminare la questione.

Lo stesso vale per ciò che attiene alle modalità di pagamento destinate a limitare, se non eliminare, i rischi connessi al fatto di maneggiare contante.

La Corte dei conti riconosce che il metodo migliorato da essa suggerito potrebbe utilmente comprendere «un sistema di anticipi permanente che eviterebbe ai deputati di sostenere l'onere della disponibilità del contante». Ciò comporterebbe di fatto la creazione di 626 conti individuali dei deputati, che sarebbero estremamente onerosi da gestire. Il Parlamento esaminerà accuratamente le proposte di modernizzazione del sistema in vigore per poi modificarlo di conseguenza.

Rimborso forfettario delle spese di viaggio e di soggiorno

Punti 1.15 - 1.26

La natura stessa di un rimborso forfettario implica che non corrisponda esattamente alle spese realmente sostenute.

In questo contesto, dal 1997 l'ufficio di presidenza del Parlamento ha rafforzato, come riconosce la stessa Corte, il dispositivo di controllo riguardante le condizioni di pagamento delle indennità forfettarie di viaggio (pagamento dietro prova di aver compiuto il viaggio in questione).

La Corte considera fragile la natura «dell'efficacia probatoria dei documenti, quali i biglietti di aereo, di treno o conti d'albergo, ammessi in sostituzione della firma in registri o elenchi di presenza» (1.20) e il fatto che la firma dei registri di presenza non è una prova che il deputato ha effettivamente partecipato ai lavori del Parlamento (punto 1.21). Non si è tenuto conto della natura del lavoro parlamentare che può spesso implicare, ad esempio, colloqui e riunioni al di fuori e anche all'interno dei locali del Parlamento.

Quanto all'ammissibilità delle spese relative ai viaggi effettuati dai deputati «nell'esercizio del loro mandato», imputati all'indennità speciale di 3 000 ECU, conviene altresì, in mancanza di criteri che consentano di definire la natura di tali spostamenti (punto 1.26), relativizzare i giudizi della Corte in quanto la partecipazione dei deputati a un'ampia gamma di manifestazioni pubbliche inerisce ai loro compiti di uomini politici. In pratica, ogni richiesta viene esaminata per valutare se si tratti di un programma ufficiale. In caso di dubbio la questione è sottoposta al questore competente. Infine, giova ricordare che questo tipo di spese ha una scarsissima incidenza sul totale delle indennità parlamentari, che il loro pagamento avviene unicamente dietro presentazione di documenti giustificativi (spese reali) e che un terzo dei deputati non si avvale di questa indennità.

INDENNITÀ PER SPESE GENERALI - INDENNITÀ DI ASSISTENZA DI SEGRETERIA

Punti 1.27 - 1.38

L'osservazione della Corte dei conti relativa al tasso di conversione previsto dalla regolamentazione per quanto concerne la conversione dell'ecu all'atto della liquidazione di tali indennità (punti 1.27 - 1.29) riveste, pur essendo esatta, un carattere piuttosto storico giacché con l'introduzione dell'euro le differenze di cambio non sussisteranno per le divise degli Stati membri ammessi a partecipare all'UEM. Il ricorso ad un tasso di cambio annuale fisso era dettato, come riconosce la stessa Corte, dal fatto di «dar seguito alle legittime preoccupazioni di protezione della retribuzione degli assistenti dai rischi di cambio». Soluzioni transitorie appropriate potrebbero essere trovate per le divise degli altri Stati membri.

L'indennità forfettaria per le spese generali è destinata a coprire tutta una serie di spese che i deputati devono sostenere, soprattutto nel paese d'origine, come le spese di gestione dell'ufficio, le spese di telecomunicazione e affrancatura, le spese per l'attrezzatura informatica e telematica ecc. Il suo carattere forfettario è motivato dalla grande diversità delle spese interessate nonché dalla preoccupazione di evitare i costi non trascurabili di gestione e gli inevitabili ritardi di un regime basato su documenti giustificativi da prodursi da parte di 626 deputati provenienti da 15 Stati membri diversi e combinati con norme anticumulo che variano da paese a paese.

Le osservazioni della Corte dei conti sull'indennità di assistenza di segreteria vertono più sulla regolamentazione che non sulla sua applicazione. Il Parlamento intende sottolineare i seguenti punti:

- mentre il Parlamento ha la responsabilità di assicurare che la spesa per gli assistenti sia correttamente eseguita, l'assunzione degli stessi è questione che riguarda il deputato e il suo o i suoi assistenti. Il rapporto giuridico che ne discende è di diritto privato e non impegna in alcun modo il Parlamento in quanto istituzione. Ne consegue che l'amministrazione del Parlamento, per evitare il rischio di essere considerata da un giudice nazionale alla stregua del datore di lavoro diretto degli assistenti, non è in grado di intervenire per verificare la validità di tali contratti privati rispetto alle disposizioni nazionali applicabili (di natura civile, commerciale, fiscale e sociale);

- la flessibilità del quadro regolamentare (contratti di lavoro subordinato, contratti di prestazione di servizi, pagamenti una tantum su fatture, ecc.) mira a garantire ai deputati la possibilità di adeguare le proprie esigenze in materia di assistenti alla costante evoluzione delle loro funzioni e degli specifici compiti che vengono loro via via affidati.

Come osserva la Corte, tale quadro regolamentare è in corso di revisione, in cooperazione con la Commissione e il Consiglio, e dovrà portare all'introduzione, nel regime applicabile ad altri agenti, di una nuova categoria di personale, cioè gli assistenti parlamentari. Tale riforma dovrebbe migliorare la trasparenza e l'efficienza della gestione degli assistenti, come ammette la stessa Corte (punto 1.38).

La Corte indica la possibilità che certi deputati ricevano talune indennità di viaggio dagli Stati membri, oltre a quelle percepite dal Parlamento europeo, allo stesso titolo. Non si tratta però di una prassi diffusa. Ciononostante, il Parlamento è disposto ad introdurre nella propria regolamentazione una norma che vieti simili duplicazioni di pagamento e garantisca l'esecuzione di controlli idonei.

Al Parlamento non constano casi in cui i parlamenti nazionali versino o abbiano versato indennità supplementari di assistenza di segreteria ai deputati del Parlamento europeo, a meno che il deputato non abbia un doppio mandato.

CONCLUSIONI

Punti 1.39 - 1.44

Il Parlamento prende atto delle conclusioni generali della Corte, secondo cui le procedure amministrative e contabili attualmente vigenti assicurano la corretta applicazione della regolamentazione del Parlamento.

Le osservazioni della Corte andrebbero lette tenendo conto del contesto in cui operano i vigenti regimi di indennità, e cioè l'assenza di uno statuto comune dei deputati e di un livello comune di retribuzione nonché le condizioni di lavoro peculiari dei membri di un'istituzione parlamentare sovranazionale.

Il Parlamento ritiene che le misure adottate nell'esercizio finanziario 1997 abbiano migliorato il regime vigente, così come lo migliorerà la proposta della Commissione relativa ad un nuovo quadro giuridico per gli assistenti dei deputati.

Il Parlamento continua nella sua revisione dell'attuale regime di indennità, da esso avviata nel 1995, allo scopo di aumentare la trasparenza e di migliorare i controlli e la coerenza del sistema. Prenderà in considerazione le raccomandazioni, che siano praticabili, della Corte.

A prescindere dal suo costante impegno a migliorare le normative vigenti, il Parlamento continuerà il suo lavoro su un progetto di statuto comune per i deputati, allo scopo di offrire in futuro una base solida ed equa per le retribuzioni dei suoi membri.