5.5.2016   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

L 120/15

(1)

Con lettera del 17 dicembre 2009, la Germania ha notificato alla Commissione un aiuto a favore dei produttori di metalli non ferrosi. Il 16 febbraio e il 9 luglio 2010 la Commissione ha richiesto informazioni supplementari al riguardo che la Germania ha fornito il 10 maggio e il 21 settembre 2010.

(2)

Con lettera del 17 novembre 2010, la Commissione ha comunicato alla Germania la propria decisione di avviare il procedimento di indagine formale di cui all'articolo 108, paragrafo 2, del TFUE in relazione alla misura di aiuto in questione (in appresso: «decisione di avvio del procedimento»).

(3)

Il 21 febbraio 2011 la Germania ha trasmesso le proprie osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento.

(4)

La decisione di avvio del procedimento è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea  (2). La Commissione ha invitato i soggetti interessati a presentare le proprie osservazioni sul regime di aiuti.

(5)

La Commissione ha ricevuto numerose osservazioni da parte di terzi interessati, le ha inoltrate il 24 agosto 2011 alla Germania, la quale ha inviato i propri commenti al riguardo con lettera del 26 settembre 2011.

(6)

La presente decisione ha per oggetto un regime in virtù del quale la Germania intendeva concedere un aiuto ai produttori di metalli non ferrosi (NF). La misura è destinata a compensare una parte dei costi connessi alle emissioni indirette di CO2 contenuti nel prezzo dell'elettricità e originati nel 2009. Secondo la Germania, le industrie dei metalli non ferrosi, ossia i produttori di alluminio primario (codice NACE 24.42), zinco (codice NACE 24.43) e rame (codice NACE 24.44) hanno dovuto affrontare difficoltà economiche.

(7)

Le autorità tedesche hanno indicato due cause che hanno scatenato questa situazione: in primo luogo, la crisi finanziaria iniziata nel 2008 ha determinato un calo dei prezzi mondiali dei metalli non ferrosi alla Borsa dei metalli di Londra (di seguito: «BML»); in secondo luogo, il livello dei prezzi dell'elettricità nell'Unione è rimasto elevato a causa dei costi delle emissioni indirette di CO2 causati dall'ETS (Sistema europeo di scambio delle quote di emissioni). A parere della Germania, i prezzi bassi dei metalli non ferrosi nel mercato mondiale in combinazione con i costi elevati dell'elettricità nell'Unione hanno indebolito la competitività dei produttori di metalli non ferrosi all'interno dell'Unione, rispetto ai produttori di metalli non ferrosi al di fuori di essa.

(8)

La Germania sostiene che lo svantaggio competitivo per i produttori europei di metalli non ferrosi potrebbe indurli a ridurre la capacità produttiva o trasferire la produzione in paesi al di fuori dell'Unione in cui i produttori non sostengono costi elevati per le emissioni di CO2. La delocalizzazione dei produttori tedeschi di metalli non ferrosi potrebbe avere gravi ripercussioni per le attività a valle del comparto (nei settori delle costruzioni, automobilistico, dell'ingegneria meccanica e aerospaziale) che sono d'importanza cruciale per l'industria tedesca ed europea. Inoltre, un siffatto trasferimento nei paesi extra-unionali avrebbe l'effetto di incrementare le emissioni globali di CO2 in quanto in tali paesi vigono obblighi meno severi di riduzione delle emissioni di CO2 rispetto ai limiti massimi vincolanti per le emissioni fissati dall'Unione (carbon leakage).

(9)

La Germania conclude che la misura prevista costituisce uno strumento idoneo per evitare una delocalizzazione con le conseguenze negative ad essa legate per quanto concerne le industrie dell'Unione, nonché gli sforzi da questa compiuti per ridurre le emissioni di CO2.

(10)

Prima del regime attuale, la Germania aveva notificato un regime identico (che aveva poi ritirato), il quale veniva motivato con l'obiettivo del miglioramento della competitività dei produttori tedeschi di metalli non ferrosi rispetto ai produttori di altri Stati membri o di paesi extra-unionali.

(11)

La base giuridica del regime di aiuti è costituita dalla Gesetz über den zweiten Nachtragshaushalt (legge sul secondo bilancio suppletivo) del 2 luglio 2009, in particolare dalla voce di bilancio 683 03, e dalla Richtlinie zur Förderung der Herstellung von klimaschonenden NE-Metallen (direttiva per la promozione della produzione a ridotto impatto climatico di metalli non ferrosi) del 6 agosto 2009.

(12)

L'aiuto può essere concesso ai produttori di alluminio, zinco (ad eccezione del piombo e dello stagno) e rame a condizione che l'impianto di produzione sia ubicato in Germania, la produzione determini un consumo annuale di elettricità superiore a 10 GWh e che i costi dell'elettricità costituiscano oltre il 15 % del valore aggiunto lordo. I costi per il primo GWh di consumo annuo di energia elettrica sono esclusi dalla compensazione (contributo a carico del beneficiario). La Germania ha comunicato che 11 beneficiari hanno presentato domanda di aiuto. In base alle informazioni a disposizione, l'80 % degli aiuti è assegnato a tre produttori di alluminio, di cui uno dovrebbe ricevere da solo ([…] (*)) […] % degli aiuti.

(13)

L'importo totale dell'aiuto dovrebbe ammontare ad almeno 40 milioni di EUR ed essere concesso per il secondo semestre del 2009 (3). Il regime di aiuti prevede una clausola sospensiva e gli aiuti vengono concessi solo previa autorizzazione della Commissione.

(14)

I beneficiari devono presentare domanda di aiuto presso il Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle (Ufficio federale per l'economia e il controllo delle esportazioni — BAFA). Gli importi dei singoli aiuti dipendono dal consumo di elettricità dei rispettivi richiedenti. Viene considerato ammissibile esclusivamente il consumo di elettricità direttamente legato al processo produttivo. Nel caso dell'alluminio, la compensazione viene concessa solo per i costi dell'elettricità originati dall'elettrolisi, mentre nel caso del rame e dello zinco viene concessa anche per altri processi produttivi ad alta intensità di energia elettrica (ad esempio forni elettrici). Per quanto riguarda lo zinco e il rame, non è possibile distinguere tra generazione primaria e secondaria di energia e non è nemmeno necessario in quanto le differenze in termini di intensità di energia elettrica sono minime.

(15)

L'aiuto viene concesso ai beneficiari sotto forma di sovvenzioni dirette. L'aiuto sarà finanziato con fondi del bilancio federale e sarà concesso sotto forma di indennità compensative per i costi connessi alle emissioni indirette di CO2 per tutta l'elettricità consumata al di sopra di 1 GWh/anno. L'aiuto sarà calcolato sulla base del consumo annuo di elettricità dei richiedenti (meno 1 GWh) moltiplicato per un importo per ciascun MWh che viene definito a livello di sottosettore (alluminio, rame, zinco).

(16)

Secondo la Germania, tali importi sono calcolati sulla base dei costi di CO2 in misura di 19 EUR/MWh, importo ritenuto corretto in quanto corrispondente allo 0,75 % circa del prezzo medio della quota per le emissioni di CO2 del secondo semestre del 2009, pari a 24 EUR circa. Da questo importo le autorità tedesche detraggono un margine di sicurezza del 10 %, ottenendo una compensazione massima di 17 EUR/MWh per l'alluminio. I fattori di compensazione previsti per gli altri metalli sono inferiori: per lo zinco tale fattore è pari a 16 EUR/MWh e per il rame a 9 EUR/MWh. L'importo esatto per beneficiario dipende dal consumo di elettricità dei beneficiari nella seconda metà del 2009, dal momento che l'aiuto è concesso sulla base del consumo effettivo dei beneficiari e del prezzo sopra indicato per MWh di elettricità consumata per produrre alluminio, zinco e rame.

(17)

In caso di chiusura della produzione o delocalizzazione al di fuori dalla Germania prima della fine del 2010, i beneficiari dovranno rimborsare gli aiuti eventualmente ricevuti fino ad allora.

(18)

Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi sulla compatibilità dell'aiuto di Stato con il mercato interno e ha invitato tutti i soggetti interessati a presentare osservazioni sui diversi aspetti dell'aiuto.

(19)

Dopo aver constatato che non sembrano applicabili orientamenti comunitari e direttive particolari su questa materia, la Commissione ha esaminato le tre argomentazioni addotte dalla Germania sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), e dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE:

(20)

in primo luogo, la Germania ha sostenuto che l'aiuto in favore del settore dei metalli non ferrosi è finalizzato ad affrontare un grave turbamento dell'economia ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE. A questo riguardo, la Commissione ha sollevato la questione se il calo dei prezzi dei metalli non ferrosi verificatosi negli anni 2008/2009 sia da valutare effettivamente come grave turbamento dell'economia e se i produttori di metalli non ferrosi siano così legati ai settori a valle, come asserito dalle autorità tedesche (4).

(21)

In secondo luogo, la Germania ha affermato che il regime notificato costituisce un aiuto destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE a beneficio dei produttori tedeschi di alluminio primario, zinco e rame. In una prima argomentazione, la Germania ha sostenuto che i costi delle emissioni indirette di CO2 trasferiti attraverso i prezzi dell'elettricità rischiano di ridurre le capacità produttive dei produttori tedeschi di metalli non ferrosi e di determinare persino una delocalizzazione della produzione, e conseguentemente anche delle emissioni di CO2 (carbon leakage), in Paesi al di fuori dell'Unione.

(22)

La Commissione ha tuttavia espresso dubbi circa diversi aspetti di questo ragionamento:

(23)

In una seconda argomentazione, la Germania ha dichiarato che il regime costituisce un aiuto destinato ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE e volto ad impedire la perdita di posti di lavoro nel settore dell'industria dei metalli non ferrosi e nei settori a valle. La Commissione dubita in particolare che la prevenzione della perdita di posti di lavoro possa essere considerata come obiettivo di interesse comune, che l'industria a valle sia effettivamente così colpita e che un aiuto di Stato possa rappresentare uno strumento idoneo a raggiungere tale obiettivo (9).

(24)

Tra il 3 maggio e il 13 maggio 2011 sono pervenute alla Commissione dodici osservazioni:

(25)

Tutte le parti interessate si sono espresse unanimemente a favore della misura di aiuto (10). Esse hanno affermato che il pericolo di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 è già stato riconosciuto dalla legislazione unionale e che perciò non è necessario presentare nuove prove al riguardo. Persino nel caso in cui fosse necessario produrre evidenze in tal senso, l'esistenza di un siffatto rischio per l'industria dei metalli non ferrosi dovrebbe essere data per scontata, poiché nell'ambito del mercato mondiale, il settore è costretto a subire i prezzi e i fornitori di energia elettrica hanno trasferito i costi connessi alle emissioni di CO2 già prima del 2013 (ossia prima che fossero applicabili gli Orientamenti relativi a determinati aiuti di Stato nell'ambito del sistema per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra dopo il 2012 — in appresso «direttiva ETS»).

(26)

Esse hanno inoltre sostenuto che l'aiuto ha un effetto di incentivazione, poiché il semplice annuncio dell'introduzione del regime ha fatto sì che talune imprese continuassero a produrre. Esse hanno infine dichiarato espressamente che l'aiuto non ha effetti distorsivi sulla concorrenza ma che, al contrario, rimuove una grave distorsione della concorrenza, riconducibile all'ETS, rispetto ai produttori ubicati in paesi al di fuori dell'Unione/del SEE. A sostegno di questa posizione, alcuni potenziali beneficiari e un'associazione professionale hanno affermato che i prezzi dell'elettricità nell'Unione sono attestati su livelli simili, per cui le rilocalizzazioni non avverrebbero all'interno dell'Unione, bensì al di fuori di essa. Talune parti interessate, come ad esempio il sindacato tedesco, sembrano tuttavia ritenere che i produttori tedeschi siano maggiormente colpiti dai costi indiretti derivanti dall'ETS rispetto ai produttori di altri Stati membri dell'Unione in cui i prezzi sono stati mantenuti a livelli bassi mediante contratti a lungo termine.

(27)

Nelle osservazioni sulla decisione di avvio del procedimento, la Germania ha ribadito ancora una volta la propria posizione secondo cui il regime di aiuti è compatibile con il mercato interno. Secondo le autorità tedesche, le due motivazioni addotte per il regime — in particolare la crisi finanziaria ed economica e la compensazione per i settori e i sottosettori a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 — dovrebbero essere riconosciute dall'Unione come fattori da tener presente ai fini del controllo degli aiuti di Stato.

(28)

In particolare, la Germania ha sottolineato nuovamente il fatto che il pericolo di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per i beneficiari nel 2009 è già stato considerato dal diritto unionale, segnatamente dalla direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (11) e dalla decisione della Commissione 2010/2/UE (12); le autorità tedesche hanno altresì sottolineato di aver fornito in ogni caso prove sufficienti per l'esistenza di questo rischio. Ciò è documentato anche dalle chiusure degli impianti verificatesi recentemente in Germania e nel Regno Unito. La Germania ha inoltre definito il regime di aiuti uno strumento idoneo ad impedire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2 in quanto ritiene che le alternative indicate dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento siano meno efficaci.

(29)

La Germania ha altresì riaffermato la convinzione che l'aiuto fosse proporzionato soprattutto in considerazione del breve periodo di applicazione di sei mesi. Pur ammettendo che la misura possa causare una sovracompensazione, le autorità tedesche hanno fatto presente che proprio per tale motivo è stato previsto un margine di sicurezza del 10 % e un contributo base a carico del beneficiario (in misura dei costi indiretti per il consumo di un GWh). La Germania si è anche dichiarata disponibile ad apportare modifiche al calcolo degli importi dell'aiuto secondo le eventuali proposte della Commissione al riguardo. Le autorità tedesche si sono infine richiamate alla Comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo sulla competitività delle industrie dei metalli — Un contributo alla strategia dell'Unione europea per la crescita e l'occupazione, del 22 febbraio 2008, nonché alla Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Una politica industriale integrata per l'era della globalizzazione — Riconoscere il ruolo centrale di concorrenzialità e sostenibilità, del 28 ottobre 2010, in cui la Commissione aveva evidenziato l'importanza di mantenere la competitività dell'industria del metallo e in generale dei settori ad alta intensità di energia (13).

(30)

Relativamente alle lettere delle parti interessate, la Germania ha sottolineato che nessuna di esse ha manifestato preoccupazioni circa un'eventuale distorsione della concorrenza nel mercato interno, bensì che tutte le parti interessate, in particolare anche le associazioni professionali che rappresentavano possibili concorrenti dei beneficiari a livello nazionale ed europeo, si sono espresse a favore della misura. Le parti interessate hanno inoltre presentato informazioni supplementari adducendo argomenti a conferma del fatto che, per l'industria dei metalli non ferrosi, nel secondo semestre del 2009 si è verificato il rischio di una rilocalizzazione delle emissioni di CO2.

(31)

La Commissione ha esaminato la misura alla luce dell'articolo 107 e seguenti del TFUE e dell'articolo 61 e seguenti dell'accordo SEE (14). Dopo aver analizzato le argomentazioni della Germania e delle altre parti interessate, la Commissione conclude che la propria valutazione del regime notificato resta valida poiché non sono stati presentati nuovi elementi atti a modificare detta valutazione, fatte salve le spiegazioni illustrate di seguito.

(32)

Una misura costituisce un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, qualora siano soddisfatte le quattro condizioni esposte di seguito: in primo luogo, la misura conferisce un vantaggio ai beneficiari; in secondo luogo, la misura viene finanziata dallo Stato o mediante risorse statali; in terzo luogo, la misura favorisce in modo selettivo talune imprese o talune produzioni; in quarto luogo, la misura è tale da incidere sugli scambi tra gli Stati membri e falsare la concorrenza nel mercato interno.

(33)

Come illustrato dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento, il regime di aiuti soddisfa tutte queste condizioni (15). L'aiuto viene erogato attingendo a risorse statali, poiché è finanziato con fondi del bilancio federale. La misura conferisce un vantaggio ai beneficiari alleviando gli oneri «che normalmente gravano sul bilancio di un'impresa» (16) (ossia i costi dell'elettricità). La misura è selettiva in quanto viene concessa esclusivamente ai beneficiari dei settori precedentemente definiti (alluminio, rame e zinco) e all'interno di questi settori è ulteriormente limitata ai grandi utenti finali di energia elettrica (utenti con consumi annui superiori a 10 GWh). Essa è tale da incidere sugli scambi tra gli Stati membri e falsare la concorrenza nel mercato interno poiché i beneficiari operano in un settore dominato dalla concorrenza all'interno dell'Unione. Indipendentemente dal fatto che tra gli Stati membri avvengano effettivamente scambi di determinati metalli non ferrosi, i produttori dell'Unione sono tra loro in concorrenza sul mercato mondiale e un vantaggio ottenuto da uno di essi potrebbe potenzialmente determinare un calo delle vendite degli altri produttori od ostacolarne l'incremento delle vendite.

(34)

La misura notificata costituisce perciò un aiuto di Stato ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE. Ciò non viene contestato né dalla Germania né dalle parti interessate.

(35)

La proposta di legge di attuazione del regime notificato prevede che l'erogazione dell'aiuto avvenga solo dopo la sua approvazione da parte della Commissione europea. Avendo notificato la misura di aiuto prima della sua attuazione, la Germania ha adempiuto all'obbligo di cui all'articolo 108, paragrafo 3, del TFUE.

(36)

Dato che la misura costituisce un aiuto di Stato, la Commissione deve verificare se sia compatibile con il mercato interno. In deroga al divieto generale di concedere aiuti di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del TFUE, un aiuto può essere considerato compatibile con il mercato interno qualora rientri in una delle categorie elencate all'articolo 107, paragrafo 3.

(37)

La Germania considera il regime come un aiuto compatibile con il mercato interno e ha sostenuto che il regime di aiuti è finalizzato a porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE.

(38)

Le autorità tedesche hanno altresì argomentato che l'aiuto è compatibile con il mercato interno sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, in quanto la misura è destinata ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche.

(39)

In linea di principio, la Commissione ha un ampio potere discrezionale nel caso degli aiuti ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE (17) e ha pubblicato orientamenti e comunicazioni in cui sono esposti i criteri secondo i quali determinati tipi di aiuti possono essere dichiarati compatibili con il mercato interno. Secondo la giurisprudenza costante, la Commissione è vincolata agli orientamenti e alle comunicazioni pubblicati in materia di controllo degli aiuti di Stato nella misura in cui non deroghino alle disposizioni del TFUE e siano accettati dagli Stati membri (18).

(40)

Innanzitutto si deve constatare che gli aiuti di Stato che la Germania intende concedere ai produttori di metalli non ferrosi possono essere qualificati come aiuti al funzionamento, ossia come «aiuti diretti ad alleviare un'impresa delle spese ch'essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell'ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività» (19). Siffatti aiuti, afferma la Corte, alterano le condizioni degli scambi in misura «contraria all'interesse comune» (20) e non possono, in linea di principio, essere considerati compatibili con il mercato interno.

(41)

Tuttavia, in situazioni ben circoscritte e in via eccezionale, è possibile concedere aiuti al funzionamento. La Commissione esaminerà perciò la misura proposta verificandone la compatibilità. Occorre innanzitutto appurare se l'aiuto notificato rientri nel campo di applicazione di uno o più orientamenti o comunicazioni. In tal caso, la Commissione, nell'esercizio del proprio potere discrezionale ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE, è vincolata a quanto previsto dagli orientamenti o dalle comunicazioni corrispondenti. In caso contrario, la Commissione deve chiarire se l'aiuto possa essere considerato direttamente compatibile con il mercato interno sulla base dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), e/o dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE.

(42)

Già nella decisione di avvio del procedimento la Commissione ha escluso l'applicazione di taluni orientamenti, come gli Orientamenti comunitari sugli aiuti di Stato per il salvataggio e la ristrutturazione di imprese in difficoltà (21), finalizzati a sostenere le imprese in difficoltà, in particolare quelle che soddisfano le condizioni previste dal diritto nazionale per l'apertura di una procedura concorsuale, la quale presuppone a sua volta l'insolvenza del debitore. Nel regime di aiuti notificato dalla Germania sono tuttavia escluse espressamente dall'aiuto imprese per le quali è stata richiesta o aperta una procedura d'insolvenza (22) e le autorità tedesche non hanno dato alcuna indicazione di qualche altra modalità con cui le aziende in difficoltà ai sensi di tali orientamenti possano essere considerate come potenziali beneficiari.

(43)

La Commissione ha altresì escluso l'applicazione del proprio regolamento (CE) n. 800/2008 (23). Sebbene il regolamento (CE) n. 800/2008 costituisca un quadro generale per determinati tipi di aiuti all'investimento o all'occupazione, il regime notificato non rientrava tra le eccezioni contemplate da detto regolamento (24).

(44)

In merito alla disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale (25), la Commissione è giunta alla conclusione che nessuna delle disposizioni contenute in detta disciplina si riferisce alla rilocalizzazione delle emissioni di CO2. Pertanto, la disciplina non contempla l'eventualità che uno Stato membro conceda aiuti per impedire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2  (26).

(45)

La Commissione ha inoltre affermato che il regime di aiuti non rientra nel campo di applicazione del Quadro di riferimento temporaneo comunitario per le misure di aiuto di Stato a sostegno dell'accesso al finanziamento nell'attuale situazione di crisi finanziaria ed economica («quadro di riferimento temporaneo») (27), il quale è stato elaborato al fine di «sbloccare i prestiti bancari alle imprese e garantire così la continuità del loro accesso ai finanziamenti». La Commissione è giunta a questa conclusione in quanto, come la stessa Germania ha ammesso (28), la misura non ha l'obiettivo di sostenere l'accesso di potenziali beneficiari al finanziamento.

(46)

Per ciò che concerne invece gli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013 (29), la Commissione ritiene che al momento attuale la misura non rientri nel campo di applicazione di detti orientamenti (30). Dalla loro finalità si evince infatti chiaramente, secondo la Commissione, che con la misura notificata debbano essere affrontati eventuali svantaggi non tipici delle regioni in cui operano i beneficiari (come un tenore di vita particolarmente basso o la bassa densità demografica).

(47)

Poiché né la Germania né altre parti interessate hanno fornito informazioni supplementari circa l'eventuale applicazione del regolamento (CE) n. 800/2008, della disciplina comunitaria degli aiuti di Stato per la tutela ambientale, del quadro di riferimento temporaneo o degli orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale 2007-2013, la Commissione non ritiene opportuno modificare la propria valutazione originaria.

(48)

Nel periodo successivo alla decisione di avvio del procedimento la Commissione ha pubblicato la direttiva ETS (31). Nella sezione 3.1 di questa direttiva sono illustrate le condizioni in base alle quali gli Stati membri possono concedere aiuti di Stato per compensare in parte i costi derivanti dall'ETS che sono stati imputati ai prezzi dell'elettricità («costi indiretti derivanti dall'ETS»). Nel punto 6 della direttiva, il campo di applicazione viene definito come segue: «Poiché le disposizioni introdotte dalla direttiva 2009/29/CE entreranno in vigore a partire dal 1o gennaio 2013, gli aiuti di Stato non possono essere ritenuti necessari ad alleggerire alcun onere derivante da tale direttiva prima di tale data. Di conseguenza le misure interessate dai presenti orientamenti possono solamente essere autorizzate per i costi sostenuti a partire dal 1o gennaio 2013». Il campo di applicazione della direttiva è circoscritto alla terza fase del sistema di scambio delle quote di emissione dell'UE («ETS-3») che inizia nel 2013, poiché da un lato la Commissione non disponeva di indizi precisi dell'esistenza di una rilocalizzazione delle emissioni di CO2 già prima di quel periodo; dall'altro lato, le informazioni raccolte e gli studi esistenti facevano ritenere che un siffatto pericolo potesse diventare realtà con la diminuzione dei valori massimi delle emissioni per le quote ETS e l'accelerazione del passaggio dall'assegnazione di quote di emissioni a titolo gratuito al sistema d'asta.

(49)

La Commissione è pertanto giunta alla conclusione che la misura non rientra nel campo di applicazione di alcun orientamento.

(50)

Ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, la Commissione può dichiarare compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati «a porre rimedio a un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro». Per grave turbamento dell'economia di uno Stato membro s'intende qualsiasi turbamento che determini considerevoli difficoltà economiche e sociali, con ripercussioni sull'intera economia dello Stato membro interessato e non solo su quella di una sua regione o parte del territorio. Trattandosi di una deroga, la disposizione deve essere interpretata in senso restrittivo (32).

(51)

La Germania ha dichiarato che la crisi economica del 2008 ha determinato un calo dei prezzi mondiali dei metalli non ferrosi alla Borsa dei metalli di Londra (BML), mentre i prezzi dell'elettricità dell'industria hanno mantenuto un livello elevato, soprattutto a causa dell'ETS. Di conseguenza, i produttori di metalli non ferrosi subiscono i prezzi, nel senso che non hanno alcuna possibilità di influire sui prezzi della BML o di trasferire sui clienti l'aumento dei costi di produzione. Tuttavia, a causa della stretta collaborazione e dell'interdipendenza esistente tra il settore dei metalli non ferrosi e l'industria a valle (in particolare l'industria automobilistica e il settore dell'elettronica), una diminuzione della capacità o persino una delocalizzazione degli impianti avrebbe gravi ripercussioni su altri settori. Le autorità tedesche temono l'eventualità di una perdita irreversibile di intere catene del valore a causa della crisi.

(52)

Altre parti interessate si sono unite alle argomentazioni della Germania, mettendo in guardia dalla perdita di capacità nella produzione dei metalli non ferrosi. Ad esempio, […] ha fatto riferimento alle difficoltà che l'industria europea sta affrontando per l'approvvigionamento di terre rare provenienti dalla Cina e rileva che i settori a valle che necessitano di metalli non ferrosi incontreranno probabilmente difficoltà analoghe se non verranno mantenute le capacità produttive all'interno dell'Unione. Inoltre, talune parti interessate, come […] hanno sottolineato la stretta collaborazione esistente tra i produttori di metalli non ferrosi e i propri clienti a valle per lo sviluppo di nuovi prodotti e la promozione dell'innovazione. Esse temono che questo potenziale innovativo possa essere perso irrimediabilmente se non viene incentivata la produzione dei metalli non ferrosi.

(53)

Nel 2009 la Commissione ha approvato il quadro di riferimento temporaneo (33). Come già esposto nel considerando (45), mediante questo quadro la Commissione ha riconosciuto che la crisi finanziaria comportava un grave turbamento dell'economia degli Stati membri e che tale turbamento era rappresentato sia dal suo influsso diretto sulla crisi nel settore bancario, sia dagli effetti indiretti esercitati sull'economia reale, nel senso delle difficoltà da parte delle imprese ad accedere agevolmente ai finanziamenti. Non è tuttavia questo il turbamento cui la Germania intendeva porre rimedio con il regime.

(54)

Relativamente alla questione se la situazione economica dei produttori di metalli non ferrosi nel secondo semestre del 2009 sia da considerare come grave turbamento ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE, dal procedimento di indagine formale non è emerso alcun indizio dell'esistenza di un siffatto turbamento. La Commissione ritiene che la disposizione di cui all'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE sia da interpretare restrittivamente, ossia nel senso che con essa debbano essere affrontati turbamenti di grandi dimensioni che interessino numerosi settori, ovvero settori il cui funzionamento è particolarmente importante a causa della loro rilevanza sistemica per l'economia nel suo complesso. In questo contesto, il Tribunale di primo grado dell'Unione europea ha statuito che il turbamento in questione deve colpire l'intera economia dello Stato membro interessato e non solo quella di una sua regione o parte del territorio (34). Di conseguenza, la Commissione ha stabilito che non si può porre rimedio ad un grave turbamento dell'economia con un aiuto che mira a risolvere le difficoltà di un singolo beneficiario […] e non dell'intero settore economico (35). Da questa giurisprudenza si evince che l'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), richiede un turbamento di determinate dimensioni. Finora non è stata tuttavia fornita alcuna evidenza del fatto che una parte considerevole dell'economia tedesca stesse subendo un grave turbamento. Inoltre, non è chiaro come un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro possa essere attenuato concedendo aiuti di Stato a solo undici beneficiari.

(55)

All'argomentazione secondo cui una diminuzione della produzione di metalli non ferrosi in Germania avrebbe notevoli ripercussioni sulle industrie a valle, si contrappone, in una certa misura, un'affermazione formulata dalle altre parti interessate: un produttore di metalli non ferrosi ha fatto riferimento all'intensità degli scambi della produzione di metalli non ferrosi in Germania e in Europa, sottolineando al riguardo che i produttori europei, rispetto ai loro concorrenti oltreoceano, hanno finora potuto beneficiare ancora del vantaggio della prossimità ai clienti. Infatti, mentre tali concorrenti hanno dovuto sostenere investimenti nello stoccaggio per poter approvvigionare il mercato europeo, le imprese europee, grazie alla vicinanza geografica agli stabilimenti dei propri clienti, hanno potuto produrre su richiesta. Il produttore che ha formulato questa argomentazione temeva tuttavia che questo vantaggio potesse essere presto annullato dall'aumento dei costi dell'elettricità a fronte di costi aggiuntivi relativamente bassi per i clienti. Secondo tale produttore, se i costi dell'elettricità in Europa dovessero ulteriormente aumentare, i clienti potrebbero essere interessati in misura crescente ad acquistare i metalli non ferrosi non più dai produttori dell'Unione, bensì da quelli dei paesi terzi (che trasportano e successivamente effettuano lo stoccaggio dei propri prodotti in Europa). Secondo questa argomentazione l'industria a valle sarebbe, in linea di principio, in grado di operare nel mercato mondiale senza che la sua esistenza venga messa a repentaglio. La stessa possibilità di trasferire la sede di un produttore a monte dimostra che le industrie a valle potrebbero certamente avvalersi di fornitori al di fuori della Germania.

(56)

La Germania non ha tuttavia fornito elementi sufficienti per poter concludere che le difficoltà economiche dei tre settori in questione siano di dimensioni così consistenti o che influiscano sui settori ad essi collegati in misura tale da ritenere che la situazione esaminata rappresenti un grave turbamento dell'economia di uno Stato membro ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), del TFUE.

(57)

L'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE dispone che «gli aiuti destinati ad agevolare lo sviluppo di talune attività o di talune regioni economiche, sempre che non alterino le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse», possono essere considerati compatibili con il mercato interno. Secondo la giurisprudenza consolidata, la Commissione può dichiarare compatibile con il mercato interno un aiuto di Stato qualora esso persegua un obiettivo di interesse comune (36), sia necessario per il conseguimento di tale obiettivo (37) e non alteri le condizioni degli scambi in misura contraria al comune interesse.

(58)

Secondo la giurisprudenza costante della Commissione, (38) le misure possono essere dichiarate direttamente compatibili con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c, del TFUE, qualora siano necessarie e proporzionate e gli effetti positivi della misura ai fini del conseguimento di un obiettivo di interesse comune compensino gli effetti negativi sugli scambi e sulla concorrenza. La Commissione ritiene perciò opportuno esaminare la misura in questione sulla base delle seguenti domande:

(59)

A motivazione della compatibilità degli aiuti con il mercato interno ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera c), del TFUE, la Germania ha addotto due argomentazioni. In primo luogo, la Germania ha asserito che l'aiuto è necessario al fine di impedire la chiusura degli impianti in Germania a causa di delocalizzazioni in paesi terzi non appartenenti all'ETS, che non devono sostenere costi analoghi connessi alle emissioni di CO2 (prevenzione della rilocalizzazione delle emissioni di CO2). In secondo luogo, le autorità tedesche hanno dichiarato che l'aiuto è necessario al fine di impedire il trasferimento delle sedi dei produttori in paesi terzi, con ripercussioni negative sulla struttura industriale e sull'occupazione (prevenzione della perdita di posti di lavoro).

(60)

La protezione dell'ambiente è riconosciuta come obiettivo d'interesse comune. Poiché la normativa ambientale dell'Unione potrebbe determinare che le emissioni di CO2 vengano rilocalizzate in altre parti del mondo in cui continuerebbero a costituire un rischio per l'ambiente, la prevenzione di una siffatta rilocalizzazione delle emissioni di CO2 può essere inclusa tra le esigenze di tutela dell'ambiente. Ciò è stato manifestato in modo inequivocabile dalla legislazione unionale, in particolare dalla direttiva 2009/29/CE (39), che al considerando 27 stabilisce quanto segue:

«Gli Stati membri possono considerare necessario compensare temporaneamente taluni impianti considerati esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio in relazione a emissioni di gas a effetto serra il cui costo è stato trasferito sul prezzo dell'energia elettrica. Tale sostegno dovrebbe essere concesso soltanto ove risulti necessario e proporzionato e dovrebbe garantire che sia mantenuto il sistema comunitario di incentivi al risparmio energetico e alla promozione del passaggio dalla domanda di elettricità “grigia” a quella di elettricità “verde”».

(61)

Inoltre, la prevenzione di una rilocalizzazione delle emissioni di CO2 è riconosciuta dalla direttiva ETS (40) come obiettivo ambientale, in particolare ai punti 7 e 8:

(62)

La prevenzione della rilocalizzazione delle emissioni di CO2 può pertanto essere associata alla tutela dell'ambiente e in particolare con la protezione del clima quale obiettivo d'interesse comune.

(63)

L'aiuto concesso deve costituire uno strumento adeguato e necessario per raggiungere l'obiettivo perseguito. Uno strumento è da considerarsi adeguato e necessario qualora non esistano altri strumenti meno distorsivi della concorrenza con cui sia possibile conseguire gli stessi risultati.

(64)

Nel presente caso, per stabilire se l'erogazione degli aiuti sia stata necessaria ed adeguata nell'ambito della misura notificata, occorre innanzitutto provare che nel secondo semestre del 2009 sussistesse effettivamente un rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 nei settori ammissibili (produzione di alluminio, rame e zinco in Germania).

(65)

La Germania ha argomentato che l'esistenza di un rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per il 2009 è già stata riconosciuta attraverso la decisione 2010/2/UE (41). Secondo le autorità tedesche, il rischio sussisteva già nel secondo periodo di scambio del sistema ETS (2008-2012, «ETS-2») e il passaggio al terzo periodo di scambio del sistema ETS non ha segnato un «salto qualitativo».

(66)

Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha ricordato, tra l'altro, che con la direttiva 2009/29/CE (42) gli Stati membri avevano concordato di introdurre il meccanismo di prevenzione delle rilocalizzazione delle emissioni di CO2 solo a partire dal 2013. La decisione sembrava allora giustificata in quanto a partire dal 2013 era prevista l'applicazione di un limite superiore più rigoroso per le emissioni di CO2, il quale, a parità delle altre condizioni, avrebbe determinato un aumento dei prezzi delle emissioni di CO2  (43). La Commissione ha altresì rilevato che la discussione sul rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 nel secondo periodo di scambio del sistema ETS (2008-2012) non ha portato a risultati decisivi circa la portata di tale rischio. Uno studio più recente indica la possibilità dell'esistenza della rilocalizzazione delle emissioni di CO2 nel settore dell'alluminio per il 2009 ma non per quanto concerne la produzione di rame e di zinco. In ogni caso, sembrava opportuno fissare criteri uniformi, validi in tutta l'Unione, per siffatti aiuti (44). Per il terzo periodo di scambio del sistema ETS, tali criteri sono contenuti nella direttiva ETS.

(67)

Alla stregua della Germania le parti interessate sostengono che il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 nell'industria dei metalli non ferrosi è stata riconosciuta già dall'articolo 10 bis, paragrafo 6, della direttiva 2009/29/CE, nonché dalla decisione 2010/2/UE. Esse mettono pertanto in discussione la necessità di procedere ad un esame separato, menzionato dalla Commissione nella decisione di avvio del procedimento.

(68)

Inoltre, talune parti interessate hanno sottolineato espressamente che l'esame non dovrebbe essere effettuato con eccessiva rigidità. In considerazione dell'affermazione della Commissione contenuta nella decisione di avvio del procedimento, secondo cui nel periodo dell'aiuto previsto i beneficiari più importanti hanno continuato a conseguire profitti (45), alcuni di questi produttori di metalli non ferrosi hanno evidenziato che le loro filiali tedesche hanno in realtà mostrato una redditività relativamente bassa e che hanno raggiunto solo in parte il rendimento ritenuto accettabile per questo settore; a loro parere, sarebbe perciò eccessivamente restrittivo riconoscere la necessità e l'effetto di incentivo di un aiuto solo quando il beneficiario è prossimo all'insolvenza.

(69)

Taluni produttori, come ad esempio […], […], […] e […], hanno altresì affermato che la rilocalizzazione delle emissioni di CO2 non riguarda solo il fatto se essa in ultima analisi possa o meno causare la chiusura dei siti di produzione e il trasferimento in un paese terzo. La questione è piuttosto se i beneficiari siano disposti o meno ad investire nelle proprie filiali tedesche. La misura notificata ha un effetto di incentivo agli investimenti e proprio la prospettiva dell'aiuto costituisce uno stimolo a mantenere la produzione e ad investire nei siti di produzione ubicati in Germania.

(70)

Tali argomentazioni non sono tuttavia convincenti. Innanzitutto, è errato sostenere che il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per il secondo semestre del 2009 sia riconosciuto già dalla direttiva 2009/29/CE. L'articolo 10 bis, paragrafo 6, della direttiva 2009/29/CE dispone infatti quanto segue: «Gli Stati membri possono altresì adottare misure finanziarie a favore di settori o sottosettori considerati esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio a causa dei costi connessi alle emissioni di gas a effetto serra trasferiti sui prezzi dell'energia elettrica, al fine di compensare tali costi e ove tali misure finanziarie siano conformi alle norme sugli aiuti di Stato applicabili e da adottare in tale ambito». L'articolo 10 bis, paragrafo 6, non contempla perciò l'esistenza di un rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 bensì afferma solamente che un aiuto di Stato è possibile laddove un siffatto rischio venga individuato. Inoltre, la direttiva 2009/29/CE concerne esclusivamente il periodo relativo all'ETS-3, ossia il periodo successivo al 2013.

(71)

Lo stesso vale per la decisione 2010/2/UE (46), che contiene un elenco dei settori e dei sottosettori ritenuti esposti ad un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di CO2, elenco che è tuttavia applicabile solo a partire dal 2013, ossia dall'entrata in vigore della terza fase dell'ETS. Per via della decorrenza della validità dell'elenco, la decisione non è idonea perciò a provare che nel 2009 esistesse un rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2.

(72)

Ma soprattutto, l'obiettivo della decisione 2010/2/UE era la redazione di un elenco dei settori e dei sottosettori ai quali sarebbero state assegnate gratuitamente le quote di emissione nell'ambito del sistema UE-ETS. Una siffatta assegnazione a titolo gratuito delle quote di emissione è prevista dall'articolo 10 bis, paragrafo 12, della direttiva 2009/29/CE. La decisione 2010/2/UE si fonda sull'articolo 10 bis, paragrafo 13 della direttiva 2009/29/CE, il quale, a sua volta, fa chiaramente riferimento all'articolo 10 bis, paragrafo 12. Poiché l'assegnazione a titolo gratuito delle quote di emissione costituisce una misura finalizzata a diminuire i costi delle emissioni dirette che i settori industriali interessati devono sostenere (ad esempio per via della propria attività produttiva), la decisione non può essere presa in considerazione per determinare quali settori e sottosettori possano eventualmente aver necessità di compensazione per i costi delle emissioni indirette  (47).

(73)

In linea con quanto previsto dalla direttiva ETS, la Commissione ritiene che una misura di aiuto possa essere considerata necessaria e proporzionata per evitare una rilocalizzazione delle emissioni di CO2, dovuta ai costi delle emissioni indirette, solo se siano soddisfatte almeno tre condizioni. In primo luogo si deve dimostrare che i potenziali beneficiari dell'aiuto sopportino una parte sostanziale dei costi delle emissioni indirette gravanti sui costi dell'elettricità da essi sostenuti. In secondo luogo, i costi delle emissioni indirette devono rappresentare una parte sostanziale dei costi di produzione dei beneficiari. In terzo luogo, i beneficiari non devono poter trasferire sui clienti tali costi. Persino nel caso in cui tali condizioni siano soddisfatte, occorre ancora dimostrare che il cambiamento di produzione o la delocalizzazione della produzione avverrebbe in paesi al di fuori dell'Unione/del SEE, ossia che la produzione verrebbe trasferita in Paesi in cui vigono requisiti meno severi per la riduzione delle emissioni. Le delocalizzazioni della produzione all'interno dell'UE-ETS non costituirebbero una rilocalizzazione delle emissioni di CO2.

(74)

Sebbene la gran parte delle quote ETS sia stata assegnata ai produttori di elettricità a titolo gratuito, relativamente alla prima condizione la Germania ha argomentato che le imprese di distribuzione dell'energia elettrica avevano valutato i costi delle emissioni di CO2 già nel 2009 come costi di opportunità e li avevano trasferiti sui clienti. Le quote utilizzate per la produzione dell'energia elettrica sono certamente state assegnate a titolo gratuito: esse hanno tuttavia un «prezzo» in quanto potrebbero, in via di principio, essere vendute. Secondo le autorità tedesche, questi costi di opportunità sono stati valutati e traslati sui clienti.

(75)

Nella sua relazione di valutazione dell'impatto sulla direttiva ETS (Impact Assessment Report), anche la Commissione è giunta alla conclusione che i produttori dell'energia elettrica abbiano potuto traslare in gran parte — sebbene non al 100 % stando alle stime — i propri costi delle emissioni di CO2 nel secondo periodo di scambio del sistema ETS (2008-2012) (48).

(76)

In merito alla seconda condizione va tenuto presente che la Germania non ha fornito informazioni specifiche sulla percentuale dei costi delle emissioni indirette rispetto al costo totale di produzione dei beneficiari.

(77)

Le autorità tedesche hanno trasmesso informazioni generali sulla percentuale dei costi dell'elettricità rispetto al costo totale: per la produzione del rame, l'incidenza dei costi dell'energia o dell'elettricità, rispetto al costo di produzione, varia tra il 13 % e oltre il 40 %. Nel caso della produzione dello zinco e dell'alluminio, tali costi costituiscono rispettivamente quasi il 50 % e il 46 % del costo totale. La Commissione rileva che per i diversi beneficiari non è stata utilizzata una definizione unitaria del costo totale: non è perciò possibile confrontare i dati. Inoltre, la Germania ha fornito le cifre dei costi delle emissioni indirette di quattro beneficiari (in EUR/MWh): i costi erano compresi tra […] EUR/MWh (per un produttore di rame) e […] EUR/MWh (per un produttore di zinco); nel caso della produzione di alluminio, i costi erano compresi tra […] EUR/MWh e […] EUR/MWh. Non sono stati presentati dati per gli altri beneficiari.

(78)

[…], in qualità di parte interessata e contemporaneamente di beneficiario, ha affermato di aver sostenuto nel 2009 costi per le emissioni indirette di CO2 pari a […] EUR/MWh, corrispondenti a […] % del proprio costo totale di produzione. […] ha dichiarato che i costi dell'elettricità corrispondevano a circa […] % del fatturato.

(79)

Sulla base di questi dati piuttosto generici la Commissione non può accertare con sicurezza che la seconda condizione sia soddisfatta.

(80)

Peraltro, come già illustrato nel considerando (75), i costi di CO2 non vengono interamente trasferiti sui prezzi dell'elettricità. L'entità del trasferimento dei costi di CO2 dipende infatti in gran parte dal tipo di contratto e dal momento in cui esso è stato concluso. Ad esempio, i dati forniti da […] indicano che la percentuale dei costi di CO2 contenuti nel prezzo dell'elettricità nel periodo in questione (da luglio a dicembre 2009) era sensibilmente inferiore al prezzo a termine di un anno delle quote per il 2009.

(81)

Al fine di documentare che nel 2009 esisteva un rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2, la Germania e diverse parti interessate hanno fatto riferimento ai dati raccolti dalla Commissione in preparazione della direttiva ETS. Queste informazioni non possono tuttavia essere prese in considerazione per dimostrare il pericolo di delocalizzazione per l'industria tedesca nel 2009. In primo luogo, l'analisi contenuta nella relazione di valutazione della Commissione si basa su dati aggregati a livello europeo. Ai fini dell'analisi del rischio potenziale di delocalizzazione per singoli settori industriali a livello di Stati membri, tali dati possono perciò essere utilizzati solo limitatamente.

(82)

Ma soprattutto, le osservazioni contenute nella relazione di valutazione si riferiscono interamente all'EHS-3 e non sono applicabili al 2009. Per il resto, i diversi scenari del rischio rappresentati nella relazione di valutazione si fondano sull'ipotesi secondo cui nell'EHS-3 si sarebbero verificati una diminuzione dei valori massimi delle emissioni e un passaggio alla messa all'asta e non riflettono la situazione del 2009 (49).

(83)

Pertanto, alla Commissione non sono state fornite prove conclusive circa l'incidenza effettiva dei costi delle emissioni indirette di CO2 sul costo di produzione.

(84)

In riferimento alla terza condizione, ossia alla questione della possibilità che i beneficiari trasferiscano sui clienti i costi delle emissioni indirette di CO2, la Germania e diverse parti interessate hanno asserito che i beneficiari non potevano esercitare alcuna influenza sul prezzo dei metalli. Poiché la produzione dei metalli non ferrosi rappresenta un mercato mondiale, i prezzi vengono formati presso la Borsa dei metalli di Londra (BML). I produttori non hanno perciò alcuna possibilità di innalzare i prezzi senza perdere quote di mercato.

(85)

Le informazioni trasmesse confermano tendenzialmente che la terza condizione è soddisfatta, in quanto i produttori non possono trasferire gli incrementi sostanziali di prezzo, poiché la concorrenza si estrinseca a livello globale ed è basata principalmente sul prezzo.

(86)

Nel complesso, la Commissione rileva che le informazioni fornite dalla Germania e dalle parti interessate non offrono prove conclusive atte a dimostrare che i potenziali beneficiari rischiassero una rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per via di un'incidenza elevata dei costi delle emissioni indirette di CO2. Non è stato perciò dimostrato che la misura fosse necessaria e proporzionata per realizzare l'obiettivo di interesse comune, ossia impedire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2.

(87)

Gli aiuti di Stato hanno un effetto di incentivazione quando il beneficiario modifica il proprio comportamento per raggiungere un obiettivo di interesse comune. Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione ha espresso dubbi, tra l'altro, sul fatto che l'aiuto concesso nell'ambito della misura notificata sia effettivamente l'elemento determinante ad indurre i beneficiari a mantenere la loro produzione in Germania. Indipendentemente dal fatto che nel 2009 il rischio di una rilocalizzazione delle emissioni di CO2 fosse reale e presente, il periodo della misura, che in realtà concerne esclusivamente il secondo semestre del 2009, è stato ritenuto troppo breve per poter consentire di influire adeguatamente sulle decisioni sugli investimenti (50).

(88)

La Germania ha argomentato che il regime dovrebbe creare un periodo di transizione tra il 2009 — anno in cui la crisi è stata peggiore — e il 2013, quando diventa possibile introdurre un regime di sostegno a lungo termine sulla base della direttiva ETS. Inoltre, la Germania e diverse parti interessate hanno asserito che il semplice annuncio della misura notificata nel 2009 ha determinato il mantenimento delle capacità produttive (51). Un beneficiario, […], ha presentato a tal fine documenti interni a riprova del fatto che il semplice annuncio del governo federale ha effettivamente impedito la chiusura del suo impianto di produzione in Germania.

(89)

La Commissione rileva che le informazioni disponibili sull'effetto di incentivo dell'aiuto sono contraddittorie. Da un lato, infatti, la produzione di metalli non ferrosi costituisce un'attività ciclica in cui un'espansione congiunturale può determinare consistenti aumenti della produzione, creando così sovraccapacità nel caso di una contrazione della domanda (52). Dall'altro lato, il problema della rilocalizzazione delle emissioni di CO2 che motivava l'introduzione della misura è legato alla politica ambientale ed esiste indipendentemente da eventuali problemi di sovraccapacità. Come argomentato da diverse parti interessate, la rilocalizzazione delle emissioni di CO2 può essere prevenuta solo se le imprese beneficiano di una sicurezza a lungo termine, ossia di condizioni stabili nel lungo periodo in quanto solo così possono investire per mantenere i loro siti di produzione europei nei prossimi dieci-vent'anni.

(90)

Di per sé è già discutibile che, come argomentano alcune delle parti interessate, un aiuto al funzionamento costituisca davvero uno strumento idoneo per spingere gli operatori economici a compiere investimenti significativi (rispetto, ad esempio, ad una promozione degli investimenti mirata). Persino nel caso in cui fosse così, la misura di aiuto non è tuttavia destinata ad influenzare le condizioni commerciali a lungo termine dei produttori di metalli non ferrosi. Il suo unico effetto consiste nel rafforzare la posizione dei beneficiari nella fase di sovraccapacità, mentre altri concorrenti devono affrontare il problema della sovraccapacità con i propri mezzi. Per il resto, le osservazioni delle parti interessate sugli effetti dell'aiuto confermano che la misura, contrasterebbe la crisi economica, più che contribuire a risolvere il problema potenzialmente strutturale costituito dal fatto che le misure a tutela dell'ambiente comportano un incremento dei costi dell'elettricità e determinano una rilocalizzazione delle emissioni di CO2.

(91)

Considerando che la misura doveva essere attuata soltanto nella seconda metà del 2009 e che la situazione di mercato dei produttori di metalli non ferrosi ha subito forti oscillazioni prima e dopo tale periodo, così come hanno fatto i prezzi a termine delle quote dell'Unione, la Commissione ritiene improbabile che una sovvenzione disponibile per un periodo molto limitato possa influire sulle strategie a medio e lungo termine dei beneficiari circa il mantenimento e l'eventuale sviluppo delle loro capacità nell'Unione. Inoltre, a parere della Commissione, per i potenziali beneficiari era prevedibile in primo luogo che un'approvazione del regime da parte della Commissione richiedesse del tempo e in secondo luogo che nell'ambito dell'ETS-3 fosse comunque previsto un quadro di sostegno. Quanto precede, assieme al fatto che nessun beneficiario ha finora cessato le attività e trasferito la propria sede, porta la Commissione a concludere che la prosecuzione delle attività degli impianti di produzione dei metalli non ferrosi venga influenzata da altri fattori rispetto alla prospettiva dell'introduzione del regime notificato. I documenti interni presentati da […] indicano piuttosto che il sostegno a lungo termine (con inizio nel 2009 e protratto fino al 2013) sia un fattore determinante.

(92)

La Commissione rileva perciò che l'effetto di incentivo dell'aiuto concesso nell'ambito della misura non è stato dimostrato.

(93)

Una misura di aiuto di Stato è considerata proporzionale qualora l'aiuto concesso ai beneficiari venga circoscritto al minimo necessario per il conseguimento dell'obiettivo di interesse comune. Di conseguenza, i beneficiari non possono ricevere un aiuto superiore a quanto necessario per coprire gli oneri finanziari che devono essere diminuiti in considerazione dell'obiettivo di interesse comune.

(94)

La Germania sostiene che la sua metodologia esclude che si crei una sovraccapacità dei beneficiari e che in ogni caso ha luogo solo una compensazione parziale. In primo luogo, la Germania prevede un contributo a carico del beneficiario pari ai costi connessi alle emissioni indirette di CO2 sostenuti per un consumo di elettricità di 1 GWh/anno, di modo che un beneficiario verrebbe compensato solo per i costi connessi alle emissioni indirette di CO2 eccedenti tale importo. In secondo luogo, la Germania sottolinea che l'importo dell'aiuto sarà diminuito di un margine di sicurezza per una percentuale del 10 %. In terzo luogo, la fissazione di differenti importi dell'aiuto per i tre diversi metalli consente di garantire che la compensazione sia ridotta al minimo.

(95)

Le parti interessate concordano in generale con la posizione delle autorità tedesche (53); alcune di esse propongono addirittura la compensazione totale dei costi delle emissioni indirette di CO2.

(96)

Questa metodologia sembra tuttavia errata sotto diversi aspetti. Ciò vale innanzitutto per l'esattezza della determinazione dei costi delle emissioni indirette di CO2. La Germania considera infatti come base il prezzo a termine delle quote UE per il 2009 (24 EUR/t CO2) e presume, prendendo a riferimento le emissioni medie di CO2 di una centrale elettrica marginale in Germania (0,8 t CO2/MWh (54)), che la parte di costi delle emissioni indirette di CO2 contenuti nei costi dell'elettricità sia attestata sui 19 EUR per MWh. Per contro, la Germania ha riconosciuto che rispetto ai costi dell'elettricità di un beneficiario, la quota effettiva dei costi di CO2 dipende dagli accordi di fornitura da esso conclusi, poiché le imprese interessate avevano generalmente stipulato contratti a lungo termine in un determinato momento, sulla base di prezzi fissi dell'elettricità e delle quote UE. Ciò è stato confermato anche dalle osservazioni delle parti interessate. Talune parti interessate hanno dichiarato che le imprese che si approvvigionano di elettricità in forza di contratti a lungo termine sono effettivamente protette dal trasferimento dei costi delle emissioni indirette di CO2 sul prezzo dell'elettricità. Inoltre, le osservazioni di […] dimostrano che i costi delle emissioni di CO2 non sono stati trasferiti totalmente sui prezzi dell'elettricità. L'ipotesi che i costi delle emissioni indirette di CO2 ammontino a 19 EUR/MWh non tiene conto di questo fatto e non esclude necessariamente una sovracompensazione. La Commissione rileva pertanto che la Germania non ha dimostrato in modo convincente che il margine del 10 % fosse sufficiente ad evitare una sovracompensazione, poiché le autorità tedesche non hanno analizzato l'entità del trasferimento dei costi delle emissioni di CO2 sui prezzi dell'elettricità. In particolare, la Germania non ha dimostrato come sia stata determinata l'aliquota del 10 %. I dati forniti dalle parti interessate mostrano altresì che il margine del 10 % non è sufficiente ad impedire una sovracompensazione.

(97)

In secondo luogo, nello sforzo di tener conto delle diverse peculiarità che contraddistinguono la produzione di alluminio, zinco e rame, la Germania ha deciso per motivi non chiari che l'alluminio debba ricevere, al netto del margine di sicurezza del 10 % la compensazione più elevata (17 EUR/MWh), mentre il contributo per lo zinco e il rame è di entità minore (rispettivamente 16 e 9 EUR/MWh). È certamente possibile che la produzione di alluminio primario sia maggiormente colpita dalla crisi economica rispetto, ad esempio, alla produzione del rame; tuttavia, dalle informazioni fornite dalla Germania non è possibile desumere chiaramente il metodo applicato per definire i diversi importi dell'aiuto. Al contempo, da talune informazioni ricevute emerge chiaramente che il beneficiario principale sarebbe stato sovracompensato (55). In mancanza di spiegazioni dettagliate circa l'origine degli importi dell'aiuto per lo zinco e il rame non è inoltre chiaro con quale efficacia essi potrebbero contribuire ad evitare la rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per i rispettivi settori.

(98)

Alla luce di quanto detto, la Commissione giunge alla conclusione che il regime non offre alcuna garanzia circa la limitazione della compensazione al minimo indispensabile.

(99)

Affinché un aiuto di Stato sia compatibile con il mercato interno, le distorsioni della concorrenza causate dall'aiuto e la ripercussione sugli scambi devono essere limitate di modo che l'impatto complessivo della misura sia positivo in considerazione dell'obiettivo dell'interesse comune.

(100)

La Germania argomenta che il regime non determina gravi distorsioni della concorrenza e che l'impatto complessivo è perciò positivo. Le autorità tedesche rimandano in primo luogo all'obiettivo perseguito con il regime di sostenere un pilastro fondamentale dell'industria europea, nonché di prevenire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2 e la perdita del know-how industriale. In secondo luogo, la Germania argomenta che il regime costituisce la compensazione per uno svantaggio causato dall'ETS e che perciò ripristina la concorrenza leale, anziché distorcerla.

(101)

Le parti interessate hanno asserito che il rischio di distorsioni della concorrenza nel mercato interno è comunque minimo, poiché il regime è finalizzato ad attenuare uno svantaggio concorrenziale dei produttori dell'Unione rispetto ai produttori al di fuori dell'Unione. Secondo tale posizione non verrebbe compromessa neanche la concorrenza tra settori, in quanto il settore dei metalli non ferrosi ha già compiuto numerosi sforzi per diminuire le proprie emissioni di CO2 e ha migliorato la propria efficienza energetica. Inoltre i prezzi dell'elettricità all'interno dell'Unione/del SEE sono uguali o sono perlomeno attestati su livelli simili, sicché per i produttori tedeschi non è opportuno trasferire i propri impianti di produzione in altri Stati membri dell'UE/del SEE.

(102)

La Commissione considera tuttavia inaccettabile l'argomento secondo cui il regime non determinerà distorsioni significative della concorrenza, bensì avrà effetti positivi nel suo complesso. In questo contesto occorre tener presente che la Commissione ha un ampio potere discrezionale nei casi di aiuto che rientrano nel campo di applicazione dell'articolo 107, paragrafo 3, del TFUE.

(103)

Innanzitutto, questa forma di aiuto è compresa tra i tipi di sostegno statale che provocano le maggiori distorsioni della concorrenza. Nella sentenza Siemens, la Corte ha affermato che «gli aiuti al funzionamento, cioè gli aiuti diretti ad alleviare un'impresa delle spese ch'essa stessa avrebbe dovuto normalmente sostenere nell'ambito della sua gestione corrente o delle sue normali attività, non rientrano in linea di principio nel campo di applicazione dell'[articolo 107, paragrafo 3, del TFUE]», in quanto «tali aiuti falsano in linea di principio le condizioni di concorrenza nei settori ove sono concessi senza essere in grado tuttavia, come tali, di conseguire [un obiettivo di interesse comune]» (56).

(104)

Parimenti, nella causa C-86/89, Italia/Commissione, la Corte ha statuito che «l'aiuto in questione, concesso senza specifiche condizioni e unicamente in funzione dei quantitativi utilizzati, deve considerarsi aiuto al funzionamento per le imprese interessate e che, come tale, esso altera le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune» (57).

(105)

Anche la Commissione ha seguito questo approccio, particolarmente in relazione alle sovvenzioni per coprire i costi dell'elettricità nel settore dell'alluminio (58).

(106)

Tutte le perplessità espresse in occasione dei precedenti casi sono valide anche in questa circostanza: l'aiuto consiste in una sovvenzione concessa ai produttori interessati mediante la diminuzione dei costi dell'elettricità da essi sostenuti. Come confermato dalle parti interessate, i costi dell'elettricità sostenuti nei settori che rientrano nel regime sono tra le componenti più importanti dei costi di produzione e al contempo uno dei fattori produttivi più importanti su cui si basa la concorrenza tra i produttori.

(107)

Inoltre, l'aiuto viene concesso per ciascun MWh consumato e ha perciò ripercussioni dirette sulla competitività delle imprese ammissibili per ciascuna unità prodotta oltre il primo GWh consumato. Per di più, l'aiuto non è ancorato ad un parametro di efficienza. Infine, l'aiuto non è correlato nemmeno ai costi effettivi di CO2 dei beneficiari, contenuti nei prezzi dell'elettricità. Esso potrebbe addirittura ridurre l'incentivo ad applicare metodi di produzione più efficienti sotto il profilo energetico.

(108)

Peraltro, la Commissione non ritiene che il regime di aiuti non determini distorsioni della concorrenza all'interno dell'Unione. La Commissione sottolinea, innanzitutto, che erano state già adottate misure di aiuto, come ad esempio l'assegnazione a titolo gratuito di quote UE-ETS (59). Sebbene questo meccanismo non avesse come priorità la diminuzione dei costi originati indirettamente dall'ETS, il risultato è stato comunque quello di ridurre oneri gravanti sull'industria dell'Unione. Secondariamente, sussiste un rischio piuttosto elevato che la misura incida sulla concorrenza in quanto viene concessa ad hoc e al di fuori di qualsiasi quadro normativo armonizzato e interviene solo a livello nazionale, favorendo in tal modo esclusivamente le imprese ubicate nello Stato membro interessato.

(109)

A parere della Commissione, l'argomentazione addotta dalla Germania e da talune parti interessate, secondo cui la misura non può distorcere la concorrenza all'interno dell'Unione in quanto mira in sostanza a ripristinare la concorrenza leale rispetto ai concorrenti al di fuori dell'Unione, non affronta il problema. Se un aiuto viene concesso solo ai produttori tedeschi al fine di rafforzarne la competitività nei confronti dei concorrenti dei paesi terzi, si rischia contemporaneamente di rafforzarne la posizione anche nei confronti dei concorrenti dell'Unione (60). Lo conferma anche il fatto che ai sensi del regime, i beneficiari devono rimborsare gli aiuti qualora chiudano una sede oppure trasferiscano l'attività in un paese al di fuori della Germania (e dunque non solo in caso di delocalizzazione al di fuori dell'Unione o del SEE).

(110)

Secondo la Commissione non convince nemmeno l'argomentazione secondo cui i produttori di metalli non ferrosi tedeschi non trasferirebbero comunque la produzione in altri paesi membri UE/SEE per via dei livelli analoghi dei prezzi dell'elettricità. Le distorsioni della concorrenza nel mercato interno non si misurano solo in base al fatto che i siti di produzione vengano trasferiti in altri Stati membri. Distorsioni di questo tipo vengono originate già di per sé quando, ad esempio, il mantenimento delle capacità produttive in uno Stato membro viene garantito attraverso aiuti di Stato in quanto ciò ha ripercussioni sulla redditività delle capacità produttive di altri Stati membri. Per alcuni dei produttori di metalli non ferrosi interessati, la Germania costituisce certamente la sede più importante dell'Unione: ma non è l'unica (61); pertanto tutto induce a ritenere che l'aiuto creerebbe distorsioni della concorrenza tra produttori nell'intera area dell'Unione o del SEE. Nella notifica precedente del regime, la Germania aveva persino dichiarato che i produttori tedeschi erano svantaggiati anche rispetto ai concorrenti di altri Stati membri.

(111)

La Commissione ritiene altresì che sussista il rischio che un regime come quello in esame potrebbe scatenare una corsa alle sovvenzioni tra gli Stati membri, il che avrebbe l'effetto di distorcere in modo notevole la concorrenza nel mercato interno per via delle differenti capacità finanziarie dei singoli Stati membri. Tale pericolo esiste proprio nel caso in esame, in quanto per il 2009 non esiste un quadro normativo armonizzato alle cui condizioni tutti gli Stati membri debbano attenersi.

(112)

Pertanto, anche se è stato riconosciuto un obiettivo di interesse generale, quale quello ambientale di prevenire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2, è essenziale garantire che gli effetti distorsivi della concorrenza prodotti dalle misure di aiuto vengano ridotti al minimo e che vengano mantenute le stesse condizioni per tutti i soggetti operanti nel mercato interno.

(113)

Uno degli obiettivi specifici perseguiti con l'adozione della direttiva ETS (accanto alla prevenzione della rilocalizzazione delle emissioni di CO2 e alla preservazione dell'efficienza dell'ETS) era la riduzione al minimo delle distorsioni nel mercato interno (62). Tali distorsioni possono originarsi non solo all'interno dei singoli settori economici ma anche tra di loro: se uno Stato membro adotta misure di sostegno valide solo per alcuni settori, i settori non sovvenzionati potrebbero dover sostenere oneri più gravosi per far sì che gli obiettivi delle emissioni dello Stato membro in questione vengano conseguiti. Tuttavia, come già illustrato nel considerando 48, il regime tedesco non rientra tra quanto previsto dalla direttiva ETS. Essa è infatti applicabile solamente a decorrere dal terzo periodo di scambio del sistema ETS.

(114)

La Commissione rileva altresì che il regime di aiuti può causare una notevole alterazione delle condizioni degli scambi e che non è chiaro quali possano essere gli effetti positivi da esso derivanti. In particolare, per i motivi illustrati nel considerando 63 e seguenti, la Germania non ha fornito prove convincenti del fatto che la misura notificata fosse necessaria e proporzionata.

(115)

La Commissione ritiene perciò che l'impatto complessivo della misura notificata non sia positivo, poiché il regime può causare notevoli distorsioni della concorrenza nel mercato interno relativo ai metalli non ferrosi, mentre gli effetti positivi da esso derivanti non sono stati dimostrati in modo convincente.

(116)

La Commissione è perciò dell'avviso che la misura non rappresenti uno strumento necessario e proporzionato attraverso il quale sia possibile impedire in modo equilibrato la rilocalizzazione delle emissioni di CO2 e che essa sia in ogni caso suscettibile di modificare le condizioni degli scambi in misura contraria all'interesse comune. Essa non può pertanto essere considerata compatibile con il mercato interno.

(117)

Persino nel caso in cui la Germania, come da questa proposto, avesse cambiato il regime attraverso modifica o ridefinizione del calcolo degli aiuti al fine di tener conto delle perplessità della Commissione circa la loro proporzionalità, ciò non cambierebbe comunque la valutazione della Commissione per quanto attiene alla mancanza dei requisiti della necessità e dell'adeguatezza, nonché alla distorsione della concorrenza all'interno dell'Unione. Soprattutto, non è stato dimostrato il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di CO2 per il 2009 e il regime continuerebbe ad avere conseguenze negative per la concorrenza.

(118)

La Germania ha poi sottolineato la necessità di impedire la diminuzione dei posti di lavoro in Germania che si verificherebbe sia nell'industria dei metalli non ferrosi sia nell'industria a valle se i produttori di metalli non ferrosi riducessero le proprie capacità o trasferissero la produzione nei paesi terzi.

(119)

Nella decisione di avvio del procedimento, la Commissione aveva espresso dubbi sul fatto che la prevenzione delle delocalizzazioni al fine della salvaguardia dei posti di lavoro possa costituire di per sé un obiettivo di interesse comune. In ogni caso, la Commissione ha messo in discussione l'argomento della Germania, secondo cui l'industria dei metalli non ferrosi avrebbe subito uno shock esogeno, che andrebbe considerato come un fallimento del mercato, e che a sua volta causerebbe la perdita di posti di lavoro. La Commissione dubita inoltre che gli aiuti al funzionamento finalizzati ad impedire la delocalizzazione delle imprese rappresentino lo strumento con il minor effetto distorsivo sulla concorrenza atto a salvaguardare i posti di lavoro, poiché gli aiuti intesi a migliorare la situazione del mercato del lavoro sono rivolti, di norma, ad introdurre misure a lungo termine, quali il miglioramento dell'istruzione e della formazione dei lavoratori, oppure la promozione dell'accesso ai mezzi di finanziamento per nuovi investimenti (63).

(120)

Secondo quanto argomentato da diverse parti interessate, sussisteva un rischio concreto che la produzione dei metalli non ferrosi in Europa non venisse continuata per via della crisi economico-finanziaria del 2008 e dei costi delle emissioni indirette di CO2.

(121)

La Commissione fa presente che né nella sua prassi decisionale né nella giurisprudenza degli organi giurisdizionali dell'Unione si è mai verificato un caso in cui il presunto rischio di delocalizzazione in paesi al di fuori dell'Unione sia stato accettato di per sé come motivazione per concedere un aiuto di Stato (64). Poiché la Germania non ha presentato motivazioni convincenti, la Commissione non ritiene necessario derogare alla propria prassi decisionale.

(122)

Persino nel caso in cui un siffatto obiettivo fosse riconosciuto, secondo la Commissione gli altri criteri di compatibilità non sarebbero ancora soddisfatti. Una misura è infatti considerata compatibile con il mercato interno solo ove venga dimostrato che essa offre ai beneficiari un chiaro incentivo a modificare il loro comportamento in considerazione dei risultati attesi.

(123)

Tuttavia, come illustrato nel considerando 87 e seguenti, la Commissione ritiene che per via della breve durata dell'aiuto (meno di sei mesi) e dei presunti problemi strutturali nel settore in questione non sia stato dimostrato che la misura di aiuto condizionerebbe il comportamento dei beneficiari.

(124)

Inoltre, gli aiuti di Stato devono essere limitati al minimo necessario per il raggiungimento dell'obiettivo di interesse comune. Nel caso in esame, ad esempio, il regime notificato dovrebbe garantire che l'aiuto sia limitato all'importo necessario ad impedire le perdite dei posti di lavoro.

(125)

Come rilevato in precedenza, la misura notificata non costituisce uno strumento proporzionato per prevenire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2, in quanto non prevede misure di salvaguardia contro un'eventuale sovracompensazione (cfr. considerando 93 e seguenti). Questa constatazione si applica anche in questo contesto, poiché l'obiettivo di impedire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2 e quello di impedire la perdita di posti di lavoro hanno in comune la salvaguardia della capacità produttiva. Se nel caso del primo obiettivo si verifica una sovracompensazione (in quanto l'aiuto non è proporzionato rispetto all'obiettivo della salvaguardia della capacità produttiva), si verificherà una sovracompensazione anche dal punto di vista del secondo obiettivo.

(126)

Per il resto, anche in questo caso è valida la motivazione illustrata al considerando (99) e seguenti, secondo cui l'impatto complessivo della misura è negativo in relazione alla prevenzione della rilocalizzazione delle emissioni di CO2. Gli aiuti al funzionamento erogati a copertura dei costi di esercizio che un'impresa è normalmente tenuta a sostenere hanno un effetto estremamente distorsivo della concorrenza e non sono giustificabili in linea di principio, indipendentemente dall'obiettivo di interesse comune perseguito (impedire la perdita di posti di lavoro o impedire la rilocalizzazione delle emissioni di CO2). Il fatto che l'aiuto fosse stato concesso ad hoc e al di fuori di un quadro normativo armonizzato conferma questa conclusione. Se la misura fosse stata autorizzata, avrebbe determinato la perdita di posti di lavoro in altri Stati membri ed eventualmente una corsa alle sovvenzioni all'interno dell'Unione.

(127)

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, la Commissione conclude che il regime notificato non può essere considerato compatibile con il mercato interno.

(128)

Poiché l'aiuto non è stato erogato, non è necessario disporne il rimborso,