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Document 52017AE5294

Parere del Comitato economico e sociale europeo su: Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Appalti pubblici efficaci in Europa e per l’Europa [COM(2017) 572 final] — Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Sostegno agli investimenti mediante una valutazione ex ante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per i grandi progetti infrastrutturali [COM(2017) 573 final] — Raccomandazione della Commissione del 3.10.2017 relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici — Costruire un’architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici [C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

EESC 2017/05294

OJ C 227, 28.6.2018, p. 45–51 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

28.6.2018   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 227/45


Parere del Comitato economico e sociale europeo su:

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni – Appalti pubblici efficaci in Europa e per l’Europa

[COM(2017) 572 final]

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Sostegno agli investimenti mediante una valutazione ex ante volontaria degli aspetti relativi agli appalti per i grandi progetti infrastrutturali

[COM(2017) 573 final]

Raccomandazione della Commissione del 3.10.2017 relativa alla professionalizzazione degli appalti pubblici — Costruire un’architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici

[C(2017) 6654 final — SWD(2017) 327 final]

(2018/C 227/06)

Relatore:

Antonello PEZZINI

Consultazione

Commissione europea, 17/11/2017

Base giuridica

Articolo 304 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea

Sezione competente

Mercato unico, produzione e consumo

Adozione in sezione

24/1/2018

Adozione in sessione plenaria

14/2/2018

Sessione plenaria n.

532

Esito della votazione

(favorevoli/contrari/astenuti)

107/1/1

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) è convinto che solo un sistema trasparente, aperto e competitivo di appalti pubblici nel mercato unico potrebbe non solo assicurare una spesa pubblica efficiente, ma fornire beni e servizi di alta qualità per i cittadini, sviluppando una vera e propria cultura europea degli appalti innovativi intelligenti, sostenibili e socialmente responsabili.

1.1.1.

A riguardo, il CESE raccomanda di promuovere l’uso dell’«offerta economicamente più vantaggiosa», come criterio di selezione delle offerte, specie nel caso dei servizi intellettuali.

1.2.

Il Comitato accoglie con favore il nuovo pacchetto in materia di appalti pubblici e sottolinea la necessità di:

promuovere la qualità e l’innovazione negli appalti pubblici;

includere gli aspetti ambientali e sociali;

rendere gli appalti pubblici più intelligenti ed efficienti.

1.3.

Il Comitato sottolinea l’importanza di un uso intelligente degli appalti pubblici per affrontare le sfide globali quali i cambiamenti climatici, la scarsità di risorse, le diseguaglianze e l’invecchiamento della società, sostenendo le politiche sociali, accelerando la transizione verso catene di approvvigionamento e modelli aziendali più sostenibili e competitivi, consentendo un migliore accesso delle PMI e delle imprese dell’economia sociale.

1.3.1.

Il CESE ritiene importante lo sviluppo di una maggiore apertura degli Stati membri verso meccanismi volontari di valutazione preventiva per i grandi progetti di infrastrutture.

1.3.2.

Il Comitato sottolinea la necessità di rendere attraente il ricorso volontario al nuovo meccanismo di valutazione ex ante, attraverso il riconoscimento alla stazione appaltante di un Label d’attestazione di conformità. Il CESE sostiene una maggiore professionalizzazione di tutte le parti interessate e una maggiore partecipazione delle imprese sociali, tese a combattere frodi e corruzioni rafforzando la trasformazione digitale degli appalti.

1.4.

Il Comitato apprezza in particolare gli sforzi volti ad accrescere l’accesso delle PMI e delle imprese dell’economia sociale ai mercati degli appalti e sottolinea che vi sono ancora molti ostacoli alla loro piena partecipazione, raccomandando interventi di organismi camerali e/o professionali, come misure di difesa e sostegno.

1.4.1.

Gli aspetti sociali e ambientali hanno acquisito una rilevanza cruciale nella qualificazione degli appalti pubblici, e il CESE evidenzia il valore e l’utilità di tali aspetti e raccomanda l’inserimento di contenuti specifici in materia sociale e ambientale in tutti i programmi di formazione nazionali e comunitari.

1.4.2.

Sarebbe opportuno il lancio di una campagna per l’uso di standard tecnico-normativi in campo ambientale ISO 14000, sociale ISO 26000, SA 8000:2014, e Convenzioni ILO pertinenti (1), di qualità gestionale/produttiva UNI 11648:2016 sul project manager e ISO 9000, o analoghi requisiti tecnici di qualità richiesti da legislazioni nazionali nelle specifiche d’appalto, aiutando le imprese minori ad ottenere i suddetti standard, attraverso il Fondo sociale europeo.

1.5.

Per il Comitato è essenziale procedere con determinazione ad una forte professionalizzazione delle stazioni appaltanti con un chiaro riconoscimento delle nuove qualificazioni acquisite, attrezzandole con un quadro comune europeo di competenze tecniche ed informatiche che permetta un approccio comune in tutto il mercato interno europeo.

1.6.

Il CESE è dell’avviso che sarebbe stato preferibile che la Commissione adottasse non una raccomandazione, ma una direttiva, allo scopo di assicurare un’architettura efficiente e coerente per la professionalizzazione degli appalti pubblici.

1.7.

Occorre realizzare, secondo il Comitato, un registro pubblico digitale degli appalti, anche per consentire sia di ampliare il potenziale bacino di imprese interessate, sia di valutare meglio l’efficienza e l’integrità del processo di appalto.

1.8.

Per il Comitato è fondamentale una forte azione comunitaria volta a favorire l’accesso ai mercati degli appalti dei paesi terzi sulla base di reciprocità, compresi i paesi in fase di adesione e i paesi partner della politica europea di vicinato, in condizioni di parità con le imprese nazionali.

1.9.

Secondo il CESE, le raccomandazioni della Commissione europea (CE) rivolte ai singoli Stati membri dovrebbero essere accompagnate da un forte impulso in campo formativo, rivolto a possibilità d’accesso a programmi e fondi strutturali, a standard tecnico-normativi di digitalizzazione, con l’adozione, a livello europeo, di un codice etico degli appalti.

1.10.

Il CESE raccomanda di promuovere l’inclusione e l’uso di misure di carattere sociale, come strumenti strategici per promuovere politiche avanzate in questo settore.

1.11.

Il CESE raccomanda lo studio delle possibilità di adottare un regime regolamentare comune, come 28o regime, per gli appalti transnazionali, al quale possano aderire, volontariamente, le stazioni appaltanti, con la garanzia di eguali procedure in tutto lo spazio economico europeo.

2.   Contesto e situazione attuale

2.1.

Gli appalti pubblici offrono un enorme mercato potenziale per prodotti e servizi innovativi se utilizzati in modo strategico per stimolare l’economia e sbloccare gli investimenti, in particolare attraverso il piano d’investimento per l’Europa, migliorare la produttività e l’inclusione e rispondere ai cambiamenti strutturali e infrastrutturali necessari per promuovere l’innovazione e la crescita.

2.2.

Una parte sostanziale degli acquisti e degli investimenti pubblici nell’economia europea viene spesa attraverso gli appalti pubblici: ogni anno, le autorità pubbliche dell’UE spendono circa il 19 % del PIL comunitario nell’acquisto di servizi, lavori e forniture.

2.2.1.

Purtroppo il 55 % delle procedure d’appalto viene effettuato sulla base del prezzo più basso, quale criterio d’assegnazione, non prestando quindi particolare attenzione a qualità, sostenibilità, innovazione e inclusività sociale.

2.3.

Nove progetti di infrastrutture su dieci, su larga scala, non sono realizzati in conformità alla pianificazione indicata dalle fasi d’esecuzione contrattuale del progetto, né agli importi messi in bilancio, né al calendario di scadenze previste e spesso con sovraccarichi di costo fino al 50 % (2).

2.4.

L’assetto normativo della materia degli appalti pubblici presenta tradizionalmente una fisionomia piuttosto articolata e complessa, cui si aggiunge un’estrema frammentazione dell’assetto istituzionale, dato che è gestito da una pluralità di attori, a livello centrale, regionale e settoriale, con compiti e funzioni non sempre chiaramente individuati.

2.5.

La gestione delle procedure di acquisto e d’investimento infrastrutturale richiede alle amministrazioni pubbliche, ai vari livelli, competenze particolarmente sviluppate che invece presentano diverse criticità, quali: disomogenee capacità di programmare e individuare tempestivamente gli strumenti e mezzi adeguati; scarsa professionalizzazione delle stazioni appaltanti; molteplicità di amministrazioni pubbliche in relazione ai capitoli di spesa gestiti; carenza di raccolte organiche di informazioni a supporto, con banche dati disomogenee, gestite da soggetti diversi spesso con insufficienti livelli di qualità e affidabilità.

2.6.

Tale complessità non è stata risolta appieno dal pacchetto appalti nel 2014.

2.7.

Nell’UE l’utilizzo di strumenti digitali a sostegno della gestione degli appalti pubblici è lenta: solo quattro Paesi vi hanno aderito, nel 2016 (3). Tale situazione evidenzia la necessità di un maggior utilizzo delle nuove tecnologie per semplificare e accelerare le procedure di aggiudicazione.

3.   Le proposte della Commissione

3.1.

Il pacchetto presentato oggi prevede quattro ambiti principali:

3.1.1.

definizione di settori prioritari da migliorare, per sviluppare un approccio strategico per gli appalti pubblici, incentrato su sei priorità;

3.1.2.

valutazione volontaria ex ante dei grandi progetti infrastrutturali con l’istituzione di un helpdesk, accompagnato da meccanismi di notifica e di scambio di informazioni, in grado di assistere le fasi iniziali di progetti con un valore stimato superiore a 250 milioni di EUR e per quelli di grande utilità per uno Stato membro, superiori a 500 milioni di EUR;

3.1.3.

raccomandazioni sulla professionalizzazione delle amministrazioni e degli acquirenti pubblici, per garantire che possiedano competenze professionali e conoscenze tecniche e procedurali necessarie al fine del rispetto della normativa e assicurare elevate qualità innovative e sostenibili ed il migliore value for money dell’investimento anche sotto il profilo di responsabilità sociale;

3.1.4.

orientamenti per una maggiore innovazione attraverso appalti di beni e servizi.

4.   Osservazioni generali

4.1.

Il Comitato accoglie con grande favore il nuovo pacchetto in materia di appalti pubblici e sottolinea quanto già espresso a suo tempo sulla necessità di «promuovere la qualità e l’innovazione negli appalti pubblici, di ridurre gli oneri burocratici superflui, di includere gli aspetti ambientali e sociali a favore della tutela dell’occupazione e delle condizioni di lavoro a vantaggio dei disabili e di altri gruppi svantaggiati», e di promuovere, accanto all’offerta economicamente più vantaggiosa, la possibilità per i servizi intellettuali di un’unica offerta, ritenuta migliore, anche se non meno cara.

4.2.

L’uso dei criteri ambientali e sociali consentirebbe di rendere gli appalti pubblici più intelligenti ed efficienti, di garantire una maggiore professionalizzazione, di aumentare la partecipazione delle PMI e delle imprese dell’economia sociale, di combattere il favoritismo, la frode e la corruzione e di promuovere gli appalti pubblici europei di carattere transfrontaliero (4).

4.3.

Il Comitato sottolinea in particolare l’importanza di un uso intelligente degli appalti pubblici per affrontare compiutamente le sfide globali quali i cambiamenti climatici e la scarsità di risorse o l’invecchiamento della società, sostenendo le politiche sociali, accelerando la transizione verso catene di approvvigionamento e modelli aziendali più sostenibili e competitivi, consentendo alle PMI un migliore accesso a opportunità di appalto.

4.4.

Il CESE ritiene importante lo sviluppo su base volontaria di una sempre maggiore apertura degli Stati membri volta a:

garantire una più ampia diffusione degli appalti strategici con meccanismi volontari di valutazione ex ante per i grandi progetti infrastrutturali;

sviluppare lo scambio sistematico delle migliori prassi in materia di appalti strategici;

promuovere formule aggiornate per appalti verdi, sociali e innovativi.

4.5.

Per il Comitato è essenziale procedere con determinazione ad una forte professionalizzazione delle stazioni appaltanti, con una certificazione dei requisiti minimi obbligatori, attrezzandole con un quadro comune europeo di competenze tecniche ed informatiche che permetta un approccio comune in tutto il mercato interno europeo sulla base di un centro unico di competenze e di una banca dati interattiva.

4.5.1.

Data l’enorme importanza acquisita dagli aspetti sociali e ambientali negli appalti pubblici e il valore, nonché la garanzia, che la conformità a tali aspetti può comportare per il conseguimento degli obiettivi di inclusione sociale e di sostenibilità sociale e ambientale, il CESE propone e raccomanda che tutti i programmi di formazione rivolti a una maggiore professionalizzazione del personale coinvolto negli appalti pubblici comprendano contenuti specifici sulla legislazione in materia sociale e ambientale e, in particolare, sugli aspetti sociali e ambientali previsti dalla legislazione sugli appalti pubblici.

4.5.2.

L’inclusione di tali aspetti risponde alle nuove sfide tese ad utilizzare appieno le potenzialità per dare un contributo strategico agli obiettivi di politica orizzontale e a valori sociali quali l’innovazione, l’inclusione sociale e la sostenibilità economica e ambientale.

4.5.3.

Occorre quindi, secondo il CESE, garantire la rigorosa conformità a tali misure, qualora siano vincolanti, e promuovere una loro maggiore utilizzazione se si tratta di misure che le amministrazioni aggiudicatrici possono applicare su base volontaria. Il CESE chiede con forza una campagna per l’utilizzo degli standard tecnico-normativi in campo ambientale ISO 14000, sociali ISO 26000, SA 8000:2014, delle otto Convenzioni fondamentali ILO, della Convenzione ILO 155 (igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro), delle Convenzioni ILO 131, 1, 102 e, in campo gestionale/produttivo, delle UNI 11648:2016 sul project manager e delle ISO 9000 di qualità produttiva. Nell’applicazione di tali standard e delle specifiche tecniche delle nuove generazioni d’appalti, un grosso sostegno deve essere assicurato alle PMI e alle imprese dell’economia sociale, per evitarne l’esclusione e per alleviarne i costi.

4.5.4.

L’integrazione di criteri innovativi richiede, specie nei grandi progetti infrastrutturali, una visione strategica comune per scegliere gli acquisti sia sulla base di criteri qualitativi di costo/efficacia, sia per le gare d’appalto economicamente vantaggiose secondo un approccio che può includere criteri sociali, ambientali, e altri criteri quali quelli per l’economia circolare.

4.5.5.

Parimenti, data la sottoutilizzazione, da parte degli Stati membri, delle possibilità offerte dagli appalti pubblici di criteri e misure sociali come strumenti strategici per promuovere obiettivi sostenibili di politica sociale, si propone e si raccomanda di promuovere con decisione l’inclusione e l’utilizzazione di tali criteri e misure di carattere sociale sostenuti dalla normativa dell’UE sugli appalti pubblici.

4.5.6.

Il Comitato apprezza in particolare gli sforzi volti ad accrescere l’accesso delle PMI e delle imprese dell’economia sociale ai mercati degli appalti e sottolinea che vi sono ancora molti ostacoli alla loro partecipazione.

4.5.7.

Secondo il CESE, sarebbe opportuno porre maggiormente l’accento sull’abolizione di tali ostacoli anche rafforzando il sistema dei ricorsi. Al riguardo è utile e necessario incoraggiare e legittimare organismi camerali e/o professionali per risolvere contenziosi in forma collettiva, per le imprese minori.

4.5.8.

Sarebbe opportuno realizzare un registro pubblico digitale degli appalti, anche per consentire di ampliare il potenziale bacino di imprese interessate e di valutare meglio l’efficienza e l’integrità del processo di appalto.

4.5.9.

Sarebbe inoltre importante l’avvio di progetti pilota per stimolare la partecipazione delle PMI tramite intermediari commerciali e mediatori d’innovazione, così come l’avvio di iniziative europee di progetti pilota di formazione a favore della professionalizzazione delle PMI europee per facilitare le conoscenze linguistiche e procedurali delle imprese minori nelle centrali di committenza.

4.6.

Il CESE sostiene con convinzione la promozione di appalti pubblici transfrontalieri congiunti, specie per progetti innovativi e reti infrastrutturali transnazionali, dando impulso alla partecipazione dell’impresa minore tramite intermediari commerciali e intermediari di innovazione, esigendo anche elevati livelli di qualità nel subappalto, il cui ricorso dovrebbe, comunque, essere contenuto.

4.7.

Il Comitato sottolinea l’importanza di una forte azione comunitaria volta a favorire l’accesso ai mercati degli appalti dei paesi terzi sulla base di reciprocità, compresi i paesi in fase di adesione e i paesi partner della politica europea di vicinato, in condizioni di parità con le imprese nazionali, sviluppando apposite clausole anche in ambito di accordi di libero scambio bilaterali e multilaterali.

4.8.

Il CESE è favorevole all’istituzione di un registro comunitario dei contratti accessibili al pubblico in piena interoperabilità con quelli nazionali, per una maggiore trasparenza in merito agli appalti aggiudicati e alle loro modifiche, nella piena salvaguardia dei dati sensibili e della protezione dei dati personali, attraverso la trasformazione digitale, con l’introduzione entro il 2018 dell’obbligatorietà degli appalti elettronici.

4.9.

Il Comitato ribadisce l’importanza di un dialogo strutturato con la società civile sulla base della disponibilità di dati aperti e trasparenti, per creare migliori strumenti di analisi per un’elaborazione delle politiche orientata alle esigenze e di sistemi di allarme e di contrasto alla corruzione, anche attraverso il miglior utilizzo del project financing.

4.10.

Occorre potenziare un meccanismo user-friendly di scambio di informazioni quale strumento di gestione della conoscenza, da utilizzare dalle autorità nazionali e dalle amministrazioni aggiudicatrici per la condivisione delle migliori prassi, l’apprendimento reciproco delle esperienze e la creazione di una piattaforma comunitaria su diversi aspetti relativi ai progetti.

4.10.1.

Occorre incrementare sensibilmente la formazione dei membri delle stazioni appaltanti.

5.   Il partenariato tra la Commissione europea, autorità regionali e nazionali e imprese: il meccanismo ex ante

5.1.

Il nuovo meccanismo ex ante proposto dalla CE può costituire, secondo il Comitato, uno strumento valido se mantenuto flessibile e su base volontaria e se prevede la possibilità di utilizzazione disgiunta delle tre componenti in cui si articola:

un helpdesk,

un meccanismo di notifica per progetti infrastrutturali oltre 500 milioni di EUR,

un meccanismo di scambio delle informazioni

che devono poter essere utilizzati facilmente ed in modo indipendente per ogni progetto e nel pieno rispetto delle garanzie di confidenzialità.

5.2.

Per il CESE è importante che il modulo standard di notifica permanga semplice e snello e che la procedura elettronica garantisca la riservatezza delle informazioni sensibili.

5.3.

Secondo il CESE, il sistema helpdesk dovrebbe essere strutturato sotto forma di rete di sub-helpdesk a livello nazionale/regionale per garantire una assistenza di prossimità, appoggiandosi a reti come BC-NET e Solvit.

5.4.

Il meccanismo di scambio di informazioni dovrebbe garantire una banca dati interattiva, user-friendly e confezionata sulla base delle esigenze dell’utente, con un apposito comitato di indirizzo e verifica di rappresentanti delle stazioni appaltanti e delle imprese degli Stati membri.

5.5.

A proposito del meccanismo di valutazione ex ante, il Comitato sottolinea la necessità di renderlo attraente, attraverso il riconoscimento di un Label d’attestazione di conformità, come risultato della valutazione della CE.

6.   Un’architettura per la professionalizzazione degli appalti pubblici

6.1.

La raccomandazione rivolta dalla CE agli Stati membri è pienamente condivisibile. Tuttavia, allo scopo di assicurare un’architettura efficiente e coerente per la professionalizzazione degli appalti pubblici, il CESE avrebbe preferito che la Commissione adottasse una direttiva, invece di una semplice raccomandazione a carattere non vincolante.

6.2.

Secondo il Comitato, tali raccomandazioni potrebbero trovare un seguito adeguato a condizione che si realizzino:

6.2.1.

una iniziativa pilota di formazione congiunta delle professionalità dei vari attori pubblici e privati coinvolti nel processo d’appalto, partendo dai transfrontalieri, anche per definire la capacità e le competenze che ogni professionista degli appalti pubblici dovrebbe possedere;

6.2.2.

un mandato a CEN-Cenelec-ETSI per standard tecnico-normativi di digitalizzazione d’appalti per garantire trasparenza, accessibilità e piena interoperatività;

6.2.3.

per le PMI e per le imprese dell’economia sociale, un rapido avvio di progetti pilota per stimolarne la partecipazione tramite intermediari commerciali e mediatori dell’innovazione;

6.2.4.

l’accesso degli attori del processo d’appalto al programma Justice 2014-20 per la parte riguardante la formazione giudiziaria, compresa la formazione linguistica sulla terminologia legale, al fine di promuovere una cultura giuridica e giudiziaria comune in materia di appalti e d’apprendimento reciproco;

6.2.5.

l’inserimento tra gli assi di programmazione dei fondi strutturali, specie del Fondo sociale, di interventi di professionalizzazione congiunta degli attori degli appalti a livello nazionale, regionale e locale;

6.2.6.

il lancio di 300 borse di studio UE per la partecipazione a corsi pertinenti dell’European Institute of Public Administration di Maastricht e dell’Accademia di diritto europeo di Treviri;

6.2.7.

l’adozione di un codice etico degli appalti da parte degli attori dei processi d’appalto a livello europeo, nell’ambito di un dialogo con la società civile, allo scopo di assicurare anche il rispetto di alti standard sociali e ambientali.

6.3.

Il CESE auspica lo studio di un regime regolamentare, unico, aggiuntivo, per i grandi appalti transeuropei, da offrire quale ventottesimo regime alla libera adozione delle stazioni appaltanti, con pari condizioni e procedure, in tutto il mercato unico.

Bruxelles, 14 febbraio 2018.

Presidente del Comitato economico e sociale europeo

Georges DASSIS


(1)  Convenzioni fondamentali ILO, Convenzione ILO 155 (igiene e sicurezza nei luoghi di lavoro) e le Convenzioni ILO 131, 1, 102.

(2)  http://ec.europa.eu/smart-regulation/roadmaps/docs/2017_grow_046_ex_ante_voluntary_assesment_en.pdf.

(3)  COM(2017) 572 final, cap. 2.

(4)  GU C 191 del 29.6.2012, pag. 84.


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