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Document 52008AE1191

Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema L'evoluzione del settore della costruzione in Europa

OJ C 27, 3.2.2009, p. 22–25 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

3.2.2009   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 27/22


Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema L'evoluzione del settore della costruzione in Europa

(2009/C 27/05)

Il 6 dicembre 2007 la vicepresidente della Commissione europea e commissaria responsabile delle relazioni istituzionali e strategia di comunicazione Margot WALLSTRÖM, e il vicepresidente della Commissione europea e commissario responsabile delle imprese e industria Günter VERHEUGEN hanno chiesto al Comitato economico e sociale europeo di elaborare un parere esplorativo sul tema:

L'evoluzione del settore della costruzione in Europa.

La sezione specializzata Mercato unico, produzione e consumo, incaricata di preparare i lavori in materia, ha formulato il parere in data 13 giugno 2008, sulla base del rapporto introduttivo del relatore HUVELIN.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 10 luglio 2008, nel corso della 446a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 57 voti favorevoli e 2 astensioni.

1.   Conclusioni

1.1

Contrariamente a quanto si potrebbe credere, il futuro dell'industria della costruzione dipenderà non tanto dagli stanziamenti pubblici che saranno erogati (anche se una maggiore continuità della programmazione costituirebbe un sicuro vantaggio), quanto dalla capacità delle autorità competenti di far evolvere il quadro regolamentare — valido per tutti — in modo da garantire una concorrenza quanto più possibile trasparente e uno sfruttamento ottimale del potenziale e dell'esperienza delle imprese di tutte le dimensioni.

1.2

In considerazione di quanto sopra, il presente parere raccomanda sostanzialmente:

di definire al più presto per regolamento procedure di gara uniformi, che offrano ai committenti, e in particolare a quelli pubblici, una gamma quanto più possibile ampia e chiara di strumenti contrattuali, tra i quali scegliere quello che meglio risponde alle loro esigenze,

di offrire ai professionisti della costruzione possibilità normative che consentano loro di fornire un importante contributo alla risoluzione delle sfide dello sviluppo sostenibile; grazie alla considerazione del costo globale, al ricorso al partenariato pubblico privati di ogni dimensione e a finanziamenti basati sulle prestazioni attese, le imprese piccole e grandi sono ormai pronte per raccogliere e vincere questa sfida,

di curare l'immagine del settore della costruzione per attirare le giovani generazioni di studenti e rimediare allo scarso interesse nei suoi confronti,

di fare un importante sforzo nel settore della formazione destinata alle professioni del settore, che rappresentano una percentuale considerevole dell'occupazione non delocalizzabile in Europa,

di promuovere un'edilizia sostenibile nell'UE,

di preservare un contesto economico sano e condizioni di lavoro che rispettino le esigenze delle persone nei paesi in cui lavorano,

di promuovere la competitività europea.

1.3

È questo l'unico modo possibile per prepararsi al probabile arrivo, nel prossimo futuro, di concorrenti extraeuropei.

2.   Introduzione (contesto)

2.1

Con lettera datata 6 dicembre 2007, i commissari europei Margot WALLSTRÖM e Günter VERHEUGEN hanno chiesto al CESE, nel quadro dell'Agenda di Lisbona, di elaborare un parere esplorativo, con l'obiettivo di esaminare se i testi legislativi relativi al settore della costruzione e quelli sui servizi alle imprese formino un corpus coerente, se siano in sintonia con le trasformazioni in corso e con quelle future, e in quale misura sia necessario avviare un esercizio di semplificazione, razionalizzazione e modernizzazione normativa. La lettera dei commissari precisa che tale esercizio non dovrebbe limitarsi alle regolamentazioni riguardanti specificamente i settori interessati, ma estendersi a ogni altro campo correlato allo sviluppo del settore in esame (ad esempio salute e sicurezza sul luogo di lavoro, protezione dell'ambiente, ecc.) e comprendere anche gli interessi legittimi che ruotano attorno a questi ultimi.

2.2

È pertanto necessario esaminare con rigore e metodo tutti gli aspetti menzionati nella lettera con cui il CESE è stato invitato a formulare un parere: il campo è infatti molto vasto, e già nel passato è stato oggetto di vari studi che la Commissione europea aveva affidato a differenti consulenti esterni.

2.3

Il presente parere, tuttavia, si limiterà a esaminare gli aspetti indicati dalla Commissione, cioè le modifiche o semplificazioni legislative o normative applicabili al settore della costruzione e in grado di apportare, nel quadro di una visione strategica e oggettiva del settore, delle innovazioni che comportino migliori condizioni di funzionamento e di sviluppo.

2.4

Il parere contiene pertanto alcune utili precisazioni, che consentono di inquadrare nel giusto contesto le professioni del settore della costruzione e i limiti che le caratterizzano.

3.   Il ruolo del settore della costruzione nell'economia europea

3.1

Dati relativi al settore della costruzione, forte di 2,7 milioni di imprese, nel 2006 (UE-27)

 

2006

Valore aggiunto lordo rispetto al PIL

10,5 %

Ammontare delle remunerazioni dei dipendenti rispetto al valore aggiunto lordo del settore

54,5 %

Investimenti fissi lordi del settore della costruzione rispetto al totale degli investimenti fissi lordi

50,5 %

Occupazione totale del settore della costruzione rispetto al tasso di occupazione totale (1)

7,2 %

3.2   Qualche riferimento

3.2.1

La costruzione è un'attività non delocalizzabile, e quindi essenziale per il futuro della crescita europea e per il tessuto industriale europeo.

3.2.2

Vista la struttura della sua produzione e la necessità di disporre di punti geografici fissi distribuiti su tutto il territorio nazionale e nel contempo profondamente radicati nella vita locale, la costruzione svolge anche un ruolo sociale e civico che non deve essere dimenticato, bensì incoraggiato.

3.2.3

La costruzione deve infine svolgere un ruolo importante in tutte le azioni legate allo sviluppo sostenibile:

in qualità di soggetto imprescindibile degli investimenti da effettuare nel quadro dello sviluppo sostenibile (alloggi, edilizia in generale, trasporti, produzione di energia ecc.),

adattando le proprie modalità di esecuzione, anche nel settore dei materiali, ai bisogni e alle esigenze dello sviluppo sostenibile.

3.2.4

La descrizione del contesto globale del settore della costruzione non sarebbe completa se si tralasciasse di menzionare il fatto che, nonostante gli sforzi fatti dagli operatori del settore negli ultimi 30 anni, le professioni legate alla costruzione risentono ancora in parte di un'immagine negativa. Il presente parere tiene conto di questo elemento, in quanto l'immagine influisce sui seguenti aspetti:

lo spirito delle disposizioni che in alcuni paesi disciplinano gli appalti pubblici e il lavoro illegale,

il reclutamento dei giovani (carattere scarsamente attraente del settore) e la loro formazione, che diventano più difficili (sfiducia del sistema generale di formazione nei confronti del settore della costruzione).

3.2.5

La natura stessa di queste professioni, sia sul piano dei bisogni della clientela che sotto il profilo tecnico, fa sì che il mercato sia estremamente parcellizzato. Questo fenomeno, che continuerà anche nei prossimi anni, comporta inevitabilmente la coesistenza di imprese artigianali, piccole, medie e grandi imprese.

In questo contesto, l'idea che le grandi imprese intervengano solo sulle grandi operazioni deve essere relativizzata: le operazioni di valore unitario superiore a 20 milioni di euro rappresentano solo una quota compresa tra il 2 e il 5 % del mercato edilizio globale europeo.

3.2.6

Per questo motivo i grandi gruppi europei, spesso molto attivi a livello mondiale, sono per lo più «federazioni» di piccole e medie strutture, insediate a livello locale e operanti nello stesso contesto concorrenziale del tessuto locale delle PMI indipendenti.

3.2.7

Generalmente, i grandi operatori europei del settore non si sono sviluppati secondo quello che si può definire «modello americano»: essi hanno invece fatto affidamento sulle proprie capacità e intelligenza, perpetuando e sviluppando essi stessi la loro esperienza e conoscenza; esse hanno inoltre partecipato alla progettazione delle opere realizzate.

3.2.8

È grazie a questo approccio che le imprese europee sono riuscite a ritagliarsi uno spazio sui mercati mondiali. Questo modello, che integra progettazione e realizzazione, non è necessariamente appannaggio dei grandi gruppi, ma può e deve applicarsi a imprese di tutte le dimensioni.

4.   Qualche principio di base

4.1

Al di là della semplificazione della legislazione, il parere esplorativo richiesto dalla Commissione europea dovrà aprire la strada a una procedura che consenta quanto segue:

una vera trasparenza e una situazione di pari opportunità nei bandi di gara,

il passaggio da una cultura di sfiducia, ereditata da un passato ormai lontano, a una cultura di fiducia e partenariato,

la considerazione dell'offerta economicamente più vantaggiosa (miglior offerente) e del costo globale per l'intera vita delle opere realizzate,

la garanzia della proprietà intellettuale,

la definizione di condizioni di lavoro minime nel quadro dell'aggiudicazione dell'appalto come pure il controllo e la sanzione delle eventuali infrazioni,

la riduzione degli obblighi amministrativi, da realizzare limitando al massimo la regolamentazione e le procedure, ma mantenendo al tempo stesso le condizioni di sicurezza e i diritti e doveri dei contraenti.

4.2

Al di là delle fluttuazioni del volume dei mercati, che non sono oggetto del presente parere, questi elementi, di cui si deve tener conto nei testi normativi, dovrebbero consentire lo sviluppo corretto del settore della costruzione, garantendo il rispetto di una politica sociale coerente (occupazione, sicurezza, remunerazioni) e consentendo di rendere il settore più attraente per i diversi interessati (giovani, genitori, insegnanti, ecc.).

5.   Principali proposte

5.1

Gli elementi sui quali riteniamo che le autorità competenti debbano concentrare i loro sforzi, sono i seguenti:

unificazione e semplificazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti, per garantire allo stesso tempo la trasparenza e l'ottimizzazione degli strumenti e delle competenze disponibili,

promozione dell'innovazione, grazie tra l'altro alla regolamentazione della questione della proprietà intellettuale delle idee e delle varianti,

formazione, sia nella fase iniziale che, in modo continuativo, nel corso della carriera dei lavoratori,

contributo a modificare l'immagine di questo settore professionale che offre posti di lavoro ai giovani,

norme sociali, che disciplinano contemporaneamente le condizioni di occupazione e le buone pratiche in materia di salute e sicurezza,

sviluppo sostenibile, nel senso ampio del termine, settore nel quale le imprese di costruzione svolgono un ruolo fondamentale, e devono assumersi nuove responsabilità.

5.2   Unificazione e semplificazione delle procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici

5.2.1

Le azioni potrebbero articolarsi come segue:

trasformare la legislazione sugli appalti pubblici in un regolamento, in sostituzione delle direttive attuali, per unificare realmente le procedure europee e garantire condizioni di concorrenza uniformi,

rafforzare la preferenza sistematica al miglior offerente,

dare al dialogo competitivo un quadro più rigoroso per gli aggiudicatori, in modo da farne realmente una procedura di ottimizzazione e non di «saccheggio» sistematico delle idee e della proprietà intellettuale,

incoraggiare il ricorso alla progettazione/realizzazione, consentendo, già dalla fase di progettazione, di avvalersi dell'esperienza delle imprese e del talento dei progettisti,

accrescere il ricorso ai contratti globali (costruzione/manutenzione o partenariato pubblico-privato) per rispondere adeguatamente alla sfida dello sviluppo sostenibile, preparare e organizzare una risposta adeguata ai tentativi di dumping di alcuni paesi sul mercato europeo,

procedere a un'effettiva armonizzazione delle norme e delle tecniche per eliminare le barriere tecniche nazionali e unificare il mercato europeo,

tenere conto delle esigenze delle piccole imprese per consentire loro di sopravvivere e salvaguardare i posti di lavoro, evitando in tal modo un'eccessiva bipolarizzazione del settore.

Va chiarito che la richiesta di determinate modifiche della regolamentazione non mira ad imporre soluzioni precostituite ma a permettere ai committenti di disporre di una serie completa di strumenti da usare in funzione delle loro necessità.

5.2.2

L'insieme di queste modifiche o adattamenti dovrebbe favorire la trasparenza e le pari opportunità tra strutture private, pubbliche o parapubbliche, e stabilire chiaramente che tutte le prestazioni economiche devono essere messe in concorrenza e formalizzate con un contratto.

5.3   Innovazione e proprietà intellettuale

5.3.1

Nel settore della costruzione, tutte le opere sono prototipi. Ciò induce a cercare una legislazione europea che sia in grado di proteggere la proprietà intellettuale tenendo conto delle peculiarità delle idee da proteggere: si tratta fondamentalmente di idee immaginate per una gara di appalto specifica, che non hanno necessariamente un carattere sistematico ripetitivo. Si dovrebbe creare una legislazione specifica a livello europeo in grado di proteggere le idee tecniche nell'ambito delle procedure di gara, e di stabilire diritti a favore dei partecipanti alle gare d'appalto.

5.4   Formazione

5.4.1

Nella maggior parte degli Stati membri i professionisti del settore constatano che nel complesso i sistemi nazionali di istruzione rispondono in maniera inadeguata alle esigenze del settore, a tutti i livelli di formazione. Pertanto le relazioni tra le professioni e i sistemi di istruzione devono sì essere migliorate a livello nazionale, ma anche promosse a livello europeo. È quindi necessario:

promuovere una legislazione in materia di formazione a favore del settore della costruzione in Europa (riconoscimenti e equivalenze delle formazioni a tutti i livelli),

contribuire a sviluppare una vera valorizzazione delle risorse umane promuovendo la formazione permanente. Notoriamente sotto pressione, il settore della costruzione soffre di un deficit d'immagine presso i giovani e di una mancanza di possibilità nella struttura gerarchica delle carriere. Vi è una grande necessità di competenze in quanto il settore è ormai caratterizzato da professioni qualificate o addirittura altamente qualificate e richiede solide conoscenze di base, che le imprese dovrebbero poi valorizzare consentendo ai propri dipendenti di accedere alla formazione permanente e alle nuove carriere che in tal modo si renderanno possibili,

creare un sistema «Erasmus» per la formazione nel settore della costruzione, per diversi livelli di formazione, avvalendosi delle esperienze già fatte su scala molto piccola (con l'aiuto del FSE in tre settori: pittura, tagliatori di pietra e ristrutturazione degli edifici antichi),

lanciare università europee per le professioni del settore della costruzione e riconoscere il titolo europeo di «partner»,

sviluppare in Europa scuole di direzione di lavori, in modo che i clienti pubblici e privati delle imprese conoscano meglio i contratti e le modalità d'intervento delle stesse imprese,

sviluppare istituti di formazione interaziendali europei,

promuovere qualificazioni europee (per esempio linguistiche).

5.5   Norme sociali — salute/sicurezza

5.5.1

Le norme attuali hanno avuto un impatto molto positivo e significativo sulle modalità di lavoro nel settore della costruzione. Sarebbe tuttavia opportuno:

favorire gli scambi di buone pratiche in materia di salute/sicurezza,

lottare contro il lavoro illegale attraverso strumenti europei (consultazione e interconnessione di banche dati, badge e sistemi di identificazione dei lavoratori), nonché per mezzo di sanzioni e di un regime fiscale adeguato (per esempio una riduzione dell'IVA),

agevolare l'applicazione del regolamento REACH,

facilitare i flussi dei lavoratori senza dumping sociale (accettare le formalità preliminari introdotte dagli Stati membri in materia di distacchi) e consentire il ritorno dei lavoratori europei nel loro paese d'origine,

prevedere la possibilità di rendere esecutive le sanzioni pecuniarie in tutti gli Stati membri,

prevedere, come condizione preliminare della mobilità dei lavoratori, l'accettazione delle condizioni vigenti nello Stato in cui viene svolto il lavoro.

5.6   Sviluppo sostenibile

5.6.1

Di fronte alle sfide globali, tra cui il riscaldamento climatico, i professionisti della costruzione — come detto sopra — svolgono un ruolo fondamentale, di cui oggi sono pronti ad assumersi la responsabilità: le normative e gli incentivi consentono loro, infatti, di apportare il proprio valore aggiunto sul mercato europeo e di diffondere la propria esperienza nelle altre parti del mondo, dove, come è noto, sono necessari sforzi enormi affinché gli effetti delle azioni intraprese siano percettibili per tutti.

5.6.2

Per raggiungere questo obiettivo, si impone la necessità di:

introdurre nelle regole della commessa pubblica europea l'approccio in termini di costo globale (per la durata della vita di un investimento) e definire (eventualmente attraverso il criterio dello «sviluppo sostenibile») il concetto di «miglior offerente». Ciò permetterebbe ai committenti di scegliere tenendo conto in maniera completa della dimensione «sviluppo sostenibile»,

favorire le procedure di PPP (partenariato pubblico-privati), che, per loro natura, integrano progettazione, realizzazione e manutenzione, e potrebbero quindi essere il modo migliore di ottimizzare il concetto di costo globale,

ridistribuire alcuni aiuti finanziari concentrandoli, per tutti i paesi membri, sull'enorme lavoro in corso per rinnovare le infrastrutture energetiche,

incoraggiare i grandi progetti di rinnovamento di opere ed edifici destinati all'uso pubblico,

promuovere lo sviluppo e la valorizzazione degli ecoquartieri (grazie a un'etichettatura comunitaria, a incentivi finanziari e ad altro ancora).

5.6.3

Nei settori delle costruzioni e dei trasporti, se si consente alle imprese di costruzione di intervenire nell'intera catena «progettazione, realizzazione, manutenzione», esse sono in grado di contribuire in maniera decisiva anche al finanziamento delle operazioni necessarie, grazie alla possibilità di gestire sia i costi globali che il finanziamento degli investimenti attraverso il futuro risparmio energetico.

5.7   Le PMI della costruzione

5.7.1

A differenza di quanto avviene per altri settori, per le PMI della costruzione il problema non consiste nell'accesso all'uno o all'altro mercato (cfr. punto 3.2.5).

5.7.2

Per questo motivo, il ragionamento in termini di «quote» ipotizzato da alcuni e respinto dalle autorità europee non viene — a giusto titolo — ritenuto giustificato dai rappresentanti del settore. Inoltre, le cifre addotte dagli uni o dagli altri sono, nella pratica, ampiamente superate in tutti i paesi europei.

5.7.3

Il problema delle PMI, insieme alle questioni affrontate nell'ambito della legge europea per le piccole imprese (Small Business Act) deve quindi essere disciplinato come segue:

attraverso soluzioni intelligenti per il trasferimento delle imprese,

attraverso modelli di aiuti o di condivisione dei servizi o dei mezzi finanziari che consentano, senza falsare la concorrenza, di stabilire le pari opportunità, in particolare nell'accesso delle PMI alle operazioni complesse (partenariato pubblico privati e sviluppo sostenibile),

attraverso soluzioni miranti a facilitare l'accesso delle PMI alla standardizzazione e alle norme.

Bruxelles, 10 luglio 2008.

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  L'occupazione nel settore della costruzione rappresenta il 30,4 % dell'occupazione industriale. Fonte: Eurostat e FIEC (Federazione internazionale europea della costruzione).


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