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Document 52008AE0985

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ad un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione COM(2007) 709 def. — 2007/0243 (COD)

OJ C 224, 30.8.2008, p. 57–60 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

30.8.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 224/57


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ad un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione

COM(2007) 709 def. — 2007/0243 (COD)

(2008/C 224/12)

Il Consiglio, in data 5 dicembre 2007, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 71 e dell'articolo 80, paragrafo 2, del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio relativo ad un codice di comportamento in materia di sistemi telematici di prenotazione.

La sezione specializzata Trasporti, energia, infrastrutture, società dell'informazione, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 8 maggio 2008, sulla base del progetto predisposto dal relatore MCDONOGH.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 29 maggio 2008, nel corso della 445a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 75 voti favorevoli e 1 astensione.

1.   Raccomandazioni

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE), pur concordando con le proposte della Commissione e appoggiandole, invita a integrarle come segue.

1.1

Adottare norme che obblighino i vettori associati dell'UE alla totale cessione delle loro partecipazioni nei sistemi telematici di prenotazione (Computerised Reservation Systems, CRS) e misure atte a prevenire futuri investimenti, diretti o indiretti, dei vettori nei CRS.

1.2

Mantenere in vigore le regole relative ai vettori associati finché queste compagnie aeree non avranno ceduto le loro partecipazioni nei CRS.

1.3

Sopprimere le disposizioni proposte in materia di visualizzazione neutrale. Nella pratica mantenere una visualizzazione primaria ha un'utilità limitata, per effetto delle preferenze o delle politiche di ogni privato o azienda cliente, mentre nel settore della prenotazione di viaggi online le regole di neutralità sono raramente rispettate oppure non sono contemplate dal Codice di comportamento.

1.4

Imporre la visualizzazione di tariffe che siano sempre comprensive di tutte le imposte, le spese, i supplementi e i costi legati ai CRS nonché garantire che le informazioni sui voli siano trasparenti, in particolare rispetto a pratiche ingannevoli come il code sharing, in modo che il vettore che opera di fatto il volo sia indicato in modo chiaro al consumatore.

1.5

Permettere alle agenzie di viaggio e alle compagnie aeree di negoziare liberamente con i CRS le condizioni di uso e di acquisto delle informazioni di marketing su nastro (Market Information Data Tapes, MIDT).

1.6

Rafforzare le regole in materia di riservatezza dei dati per proteggere in modo specifico tutti coloro i cui dati sono contenuti nei PNR (Passenger Name Record) e non soltanto il passeggero.

1.7

Garantire l'applicazione della parte del Codice riguardante la riservatezza dei dati, e in particolare il trasferimento di informazioni personali in possesso di una compagnia aerea a organizzazioni commerciali e governative di paesi terzi. Tale applicazione deve essere fatta oggetto non tanto di impegni giuridicamente non vincolanti, quanto di trattati bilaterali con i governi dei paesi terzi.

1.8

Introdurre nuove norme per cui tutti i PNR creati dagli abbonati a un CRS, senza eccezioni, sarebbero tutelati dalle disposizioni del Codice in materia di riservatezza dei dati. Ciò si applicherebbe anche alle compagnie aeree che affidano ai venditori di CRS la gestione delle loro banche dati PNR, nonché alle agenzie di viaggio, ai tour operator e alle società.

1.9

Sopprimere la disposizione che permetterebbe agli abbonati di risolvere con tre mesi di preavviso i contratti stipulati con i venditori di sistemi.

1.10

Riconoscere formalmente i CRS come responsabili del trattamento dei dati, non soltanto per i dati riguardanti viaggi aerei e ferroviari, ma anche per quelli relativi ad alberghi, automobili, traghetti e assicurazioni e ogni altro dato contenuto nei loro sistemi.

1.11

Incoraggiare l'accesso di nuovi operatori al mercato dei CRS, favorendo così la concorrenza tra i venditori di sistemi. Abbonati e consumatori potranno così beneficiare di servizi e tecnologie migliori e prezzi più concorrenziali.

1.12

Incoraggiare gli operatori ferroviari a distribuire le loro informazioni per mezzo dei CRS e promuovere all'interno dell'UE modalità di viaggio più ecologiche di questo tipo.

2.   Introduzione

2.1

Il 15 novembre 2007 la Commissione ha proposto di rivedere il Codice di comportamento di cui al regolamento (CEE) n. 2299/89 in materia di CRS. Il regolamento era stato adottato al fine di prevenire comportamenti anticoncorrenziali in un mercato dalle caratteristiche uniche, per il quale le regole generali della concorrenza non sarebbero state sufficienti. All'epoca i CRS erano l'unico canale valido che consentisse ai consumatori di accedere alle informazioni sui viaggi e inoltre, elemento fondamentale, erano di proprietà e sotto il controllo delle compagnie aeree.

2.2

I CRS sono sistemi telematici usati per conservare, recuperare, distribuire informazioni sui viaggi e per eseguire prenotazioni.

2.2.1

I quattro CRS esistenti attualmente sono SABRE, Galileo, Worldspan e Amadeus. Ad eccezione di quest'ultimo, di proprietà europea, sono tutti di proprietà statunitense. Galileo e Worldspan si sono fusi nel 2007 ma operano ancora come entità distinte.

2.3

Nel frattempo le condizioni dei CRS sono completamente cambiate sotto i seguenti aspetti.

2.3.1

Le compagnie hanno in larga maggioranza ceduto le loro quote azionarie nei CRS, con le importanti eccezioni rappresentate da Air France, Lufthansa e Iberia (1).

2.3.2

Con l'avvento di Internet, i CRS non sono più l'unico canale disponibile per prenotare voli. Con la sempre maggiore diffusione dell'accesso a Internet in tutti gli Stati membri dell'UE (2) e il miglioramento della tecnologia per la gestione online dei viaggi, ci si affiderà sempre meno esclusivamente ai CRS per accedere alle informazioni sui viaggi.

2.4

Negli Stati Uniti il mercato dei CRS è stato deregolamentato nel 2004, condizionatamente alla totale cessione delle partecipazioni possedute dalle compagnie aeree, e da allora i canoni di prenotazione sono calati del 20-30 %. I vettori UE faticano a competere con quelli americani in quanto non sono in grado di negoziare contratti più favorevoli con i venditori di sistemi.

2.5

Per effetto del Codice di comportamento, il mercato dei CRS nell'UE è tuttora dominato da un oligopolio e c'è un notevole squilibrio nel potere negoziale degli attori principali. I CRS hanno un mercato garantito e sono proprietari del rapporto con le agenzie di viaggio, mentre le compagnie aeree hanno migliorato la loro posizione negoziale sviluppando capacità di distribuzione via Internet.

2.6

Con l'eccezione della regola sui vettori associati, si presume che, in mancanza di regole specifiche per il settore, la legislazione generale dell'UE in materia di concorrenza sia sufficiente a prevenire abusi come le intese sui prezzi.

3.   Osservazioni

3.1   Vettori associati

3.1.1

Le compagnie aeree che detengono partecipazioni in un CRS sono dette «vettori associati». Abrogare le regole sui vettori associati sarebbe troppo rischioso perché tre delle maggiori compagnie europee (Iberia, Lufthansa, Air France) continuano a detenere quote significative del capitale di Amadeus. I rischi di comportamento anticoncorrenziale sono troppo elevati e la posizione dominante sui mercati nazionali rimane una minaccia reale per gli altri CRS e i vettori non proprietari.

3.1.2

L'UE dovrebbe imporre a tutte le compagnie aeree il divieto totale di partecipazione e azionariato nei CRS (esistenti e futuri).

3.1.3

La completa separazione della proprietà tra CRS e compagnie aeree, o altri prestatori di servizi di trasporto, eliminerà in ultima analisi ogni possibilità di collusione o concorrenza sleale da parte dei vettori associati. In questo scenario il Codice di condotta potrà essere ulteriormente semplificato sopprimendo le numerose clausole di salvaguardia previste dalla proposta della Commissione in esame per i vettori associati. Uno sviluppo del genere andrebbe a beneficio del mercato della distribuzione di viaggi nel suo complesso, poiché così sia i CRS che le compagnie aeree concorrerebbero su base paritaria senza sospetti o timori di abusi.

3.1.4

Finché non saranno soddisfatte tali condizioni, al fine di prevenire comportamenti anticoncorrenziali, dovranno rimanere in vigore le disposizioni specifiche per i vettori associati di cui all'articolo 10.

3.2   Visualizzazione neutrale per le agenzie di viaggio online e offline

3.2.1

Il Codice garantisce che nei CRS tutti i voli siano visualizzati in modo neutrale e ordinati senza preferenze o discriminazioni. Le agenzie di viaggio hanno l'obbligo di presentare le opzioni possibili ai loro clienti in ordine crescente di durata del tempo di volo (voli diretti senza scalo, poi voli diretti, infine voli non diretti). I clienti possono comunque richiedere un ordine di visualizzazione che corrisponda alle loro esigenze individuali.

3.2.2

Nelle condizioni attuali del mercato, mantenere la visualizzazione neutrale è inefficace, soprattutto in quanto le disposizioni in materia di neutralità non valgono per i canali di distribuzione online come i siti delle compagnie aeree o i sistemi aziendali di autoprenotazione.

3.2.3

La domanda del mercato garantisce che il cliente abbia accesso a tutti i vettori: generalmente anche nel caso di agenzie online di proprietà dei CRS, come Lastminute.com e ebookers, tutte le compagnie prenotabili sono disponibili, anche se l'ordine di presentazione non è neutrale.

3.2.4

I siti Internet con raffronto tra tariffe (3) consentono ai vettori o alle agenzie di pagare per occupare i primi posti tra i risultati delle ricerche, a prescindere dal prezzo o dall'orario. Il consumatore ha poi la possibilità di visualizzare i voli in un ordine specifico sulla base di una serie di criteri, tra cui p. es. il prezzo totale, l'orario di partenza, il vettore o la durata del volo. Al consumatore, quindi, non viene negato l'accesso a informazioni neutrali, in quanto esse sono comunque disponibili. Alla fine il consumatore sceglierà la soluzione che più gli si adatta.

3.2.5

Per chi viaggia per affari le modalità di visualizzazione dei voli di norma dipendono dalla politica dell'azienda in questione, dalle tariffe e dai vettori, più che da criteri di neutralità.

3.2.6

Abolire l'obbligo di visualizzazione neutrale permetterebbe ai vettori di pagare per essere ai primi posti nelle visualizzazioni dei CRS. È tuttavia improbabile che i vettori più piccoli perdano quote di mercato significative, per i motivi già citati: il consumatore sceglie in base alle sue esigenze di viaggio, non all'ordine di visualizzazione delle informazioni. Si può fare un paragone con i risultati di una ricerca nel motore Google, che offre le informazioni gratuitamente ma consente a certi fornitori di pagare per occupare le prime posizioni. Non c'è motivo di trattare diversamente il settore del trasporto passeggeri.

3.2.7

Date queste circostanze, il CESE raccomanda di sopprimere l'articolo 5 proposto in materia di visualizzazioni. Disciplinare queste informazioni non è necessario, in quanto saranno le forze di mercato e le scelte dei consumatori a garantire che le informazioni disponibili sui viaggi siano equamente rappresentate.

3.2.8

Garantire la massima trasparenza delle tariffe fin dalla visualizzazione iniziale dei risultati, includendo tutte le tasse, imposte e spese compresi i costi legati ai CRS, è nell'interesse dei consumatori. Ciò impedirebbe alle compagnie di presentare visualizzazioni non neutrali aggiungendo i supplementi solo in un momento successivo della procedura d'acquisto.

3.3   Regole sulle informazioni di marketing su nastro (informazioni MIDT)

3.3.1

Le informazioni MIDT sono informazioni particolareggiate sull'attività di prenotazione delle agenzie di viaggio e delle compagnie aeree a livello mondiale. Sono raccolte dai CRS e vendute alle compagnie, in quanto forniscono a queste ultime preziose informazioni concorrenziali su elementi come le prenotazioni e le entrate delle agenzie e i modelli di traffico.

3.3.2

Rendere impossibile l'identificazione delle agenzie, sia direttamente che indirettamente, andrebbe a vantaggio del mercato nel suo complesso, consentendo di trovare un equilibrio tra compagnie aeree e agenzie di viaggio nell'interesse dei consumatori. Tuttavia, considerando che le informazioni MIDT possono essere ottenute anche da altre fonti, per esempio la IATA, per non svalutarle troppo si dovrebbe dare agli abbonati piena libertà di negoziare con i CRS le modalità del loro utilizzo.

3.3.3

All'articolo 7 andrebbe aggiunta una disposizione che permetta alle compagnie e agli abbonati di negoziare liberamente con i CRS le condizioni di acquisto delle informazioni MIDT.

3.4   Regole relative agli abbonati

3.4.1

Le regole attuali puntano a proteggere le agenzie di viaggio permettendo loro di risolvere un contratto con un CRS con un preavviso di tre mesi.

3.4.2

Il CESE raccomanda quindi di sopprimere il proposto articolo 6, paragrafo 2, permettendo così lo svolgimento di libere trattative tra le parti senza necessità di regolamentare.

3.5   Accordi di hosting

3.5.1

Per evitare un trattamento preferenziale delle compagnie ospitate, e in particolare dei vettori associati, l'hosting deve rimanere separato dai contratti CRS. Se i vettori associati cederanno le loro quote azionarie, questa regola potrà essere abolita.

3.6   Riservatezza dei dati

3.6.1

I PNR sono documenti creati dai CRS ogni volta che un passeggero prenota un biglietto aereo o ferroviario, un alloggio, il noleggio di un'automobile, un'assicurazione o qualsiasi altro servizio riguardante un viaggio. Le informazioni contenute in questi documenti sono molto sensibili, quindi essi dovrebbero essere soggetti a norme rigorose in materia di riservatezza dei dati personali. Si tratta, tra l'altro, del nome, dei recapiti, della data di nascita, di preferenze personali del passeggero suscettibili di rivelarne la fede religiosa (per es. se richiede un pasto kasher), degli estremi di chi paga il biglietto, dei dettagli della carta di credito utilizzata, di eventuali amici, familiari o colleghi che hanno prenotato lo stesso itinerario, nonché del nome e dei recapiti dell'agenzia di viaggio. Nel caso di viaggi d'affari, spesso ai PNR vengono aggiunti dei codici che indicano quale dipartimento o cliente sostiene il costo del viaggio, o l'eventuale appartenenza del passeggero a un sindacato. Poiché in questo modo è possibile compilare un profilo molto particolareggiato sia dei passeggeri che delle altre persone che hanno a che fare con la prenotazione, l'UE deve garantire la protezione di questi dati personali ai sensi delle disposizioni del Codice.

3.6.2

Le regole del Codice di comportamento in materia di riservatezza sono violate in modo sistematico quando:

a)

si verificano trasferimenti di dati dall'UE a un paese terzo,

b)

le informazioni personali sono trattate senza il consenso dell'interessato,

c)

informazioni in possesso del CRS sono trattate a fini diversi dalla prenotazione.

3.6.3

In questi casi si verificano inoltre violazioni della direttiva 95/46/CE (complementare alle disposizioni del Codice di comportamento in materia di riservatezza), secondo la quale, in quanto «responsabile del trattamento dei dati», il CRS deve ottenere il consenso dell'interessato alla divulgazione delle informazioni personali, che non devono essere trasferite al di fuori dell'UE a meno che il paese di destinazione garantisca un equivalente livello di protezione dei dati. Negli Stati Uniti, dove non esiste una normativa di questo tipo, il governo o soggetti commerciali possono avvalersi di queste informazioni per creare profili basati sui dati di viaggio provenienti dall'UE, e i dati in questione possono essere conservati a tempo indeterminato. Un esempio è il sistema statunitense denominato APIS (Advanced Passenger Information System), che prevede il trattamento dei dati relativi ai passeggeri provenienti dall'UE come condizione per l'ingresso sul territorio degli USA.

3.6.4

Andrebbero rafforzate le regole in materia di riservatezza dei dati per proteggere in modo specifico tutti coloro i cui dati sono contenuti nel PNR, e non soltanto il passeggero.

3.6.5

L'applicazione della parte del Codice riguardante la riservatezza dei dati, e in particolare il trasferimento di informazioni personali contenute in un PNR a paesi terzi da parte del CRS, deve essere garantita dall'UE e fatta oggetto di trattati bilaterali con i governi dei paesi terzi. Gli accordi vigenti tra gli USA e l'Europa sono invece «impegni» giuridicamente non vincolanti, di cui non è possibile garantire l'applicazione.

3.6.6

Andrebbero introdotte nuove norme per cui tutti i PNR creati dagli abbonati a un CRS, senza eccezioni, sarebbero tutelati dalle disposizioni del Codice in materia di riservatezza dei dati. Ciò si applicherebbe anche alle compagnie aeree che affidano ai venditori di CRS la gestione delle loro basi di dati PNR, nonché alle agenzie di viaggio, ai tour operator, alle società e a qualsiasi altra fonte di prenotazioni collegata al CRS.

4.   Conclusione — Le prossime tappe

4.1

La semplificazione del Codice di comportamento mira a creare un ambiente economico più naturale, al cui interno i CRS possano farsi concorrenza sulla base dei prezzi e della qualità del servizio, garantendo al tempo stesso che gli interessi dei consumatori rimangano la priorità fondamentale.

4.2

Si dovrebbe vigilare attentamente sul livello di consolidamento delle informazioni (per es. aggiunta di nuovi operatori ferroviari o vettori low cost) risultante dalla liberalizzazione dei prezzi. L'integrazione del settore ferroviario e dei vettori low cost consentirebbe ai consumatori di ottenere dai CRS prezzi più bassi e opzioni più diversificate per le destinazioni a corta o media distanza. È possibile che ciò porti a una concorrenza sui prezzi tra i vettori di rete (network carriers) e, sul medio/lungo periodo, a una riduzione generale del costo delle tariffe. Si tratterebbe di un beneficio cruciale per coloro che si affidano ai venditori di sistemi CRS per ottenere informazioni sui viaggi.

4.3

L'integrazione di informazioni ferroviarie nei sistemi di visualizzazione dei CRS dovrebbe essere incoraggiata, in quanto è un fattore chiave per la riduzione dell'impatto ambientale del trasporto aereo e contribuisce a promuovere mezzi di trasporto più ecologici.

4.4

L'impatto dell'abolizione dell'obbligo di visualizzazione neutrale andrebbe monitorato. Le forze di mercato dovrebbero controbilanciare possibili comportamenti anticoncorrenziali, anche da parte dei vettori associati. Il Codice non dovrebbe puntare a imporre per legge un'unica fonte di informazioni tramite CRS, consolidata e neutrale. Viste le mutevoli condizioni del mercato, in particolare di quello via Internet, questo aspetto si fa sempre più irrilevante.

4.5

Anche l'impatto socioeconomico delle modifiche che si propongono per il Codice di comportamento dovrebbe concentrarsi sulle piccole e medie imprese, compresi vettori e agenzie di viaggio, che possono risultare vulnerabili alla nuova flessibilità introdotta nel mercato dei CRS.

4.6

L'UE deve sensibilizzare il pubblico sull'utilizzo dei dati personali contenuti negli archivi delle prenotazioni. Gran parte dell'opinione pubblica, infatti, non è al corrente dell'esistenza dei sistemi telematici di prenotazione e di ciò che accade alle informazioni personali da essi trattate. Senza questa sensibilità, il diritto degli interessati ad avere accesso ai dati che li riguardano, proposto dal Codice, rimarrà privo di significato. È poco probabile che un passeggero abbia mai richiesto a un CRS la restituzione dei propri dati personali, per il semplice fatto che non sa che uso se ne fa e che se lo sapesse non acconsentirebbe.

4.7

Andrebbe ampliata, nel processo di consultazione, la rappresentanza di gruppi che non rientrano direttamente nel sistema di distribuzione dei viaggi, come associazioni di consumatori ed esperti in materia di riservatezza dei dati. Ciò consentirebbe di avere una prospettiva più equilibrata sullo stato del mercato dei CRS nell'UE.

4.8

Andrebbero esaminati i progressi della tecnologia per le prenotazioni di viaggi online. I miglioramenti apportati dai CRS e da altre aziende del settore in fatto di disponibilità e funzionalità, sia durante che dopo la prenotazione, sono assai significativi. Questi miglioramenti della tecnologia online daranno più potere ai consumatori e forse imporranno ulteriori modifiche della normativa.

4.9

Altri sviluppi tecnologici hanno permesso a compagnie aeree statunitensi di collegarsi direttamente alle agenzie (aggirando così i CRS), mossa che ha cambiato ancora il contesto operativo di questi ultimi. Ci si affida sempre meno ai CRS, mentre i consumatori, le agenzie e le compagnie guadagnano potere negoziale.

4.10

Andrebbe incoraggiato l'ingresso nel mercato di nuovi operatori. Aumentare la concorrenza nell'oligopolio esistente nell'UE stimolerebbe il mercato dei CRS. Negli Stati Uniti, la deregolamentazione ha favorito la nascita di venditori di sistemi di nuova generazione (4), che grazie all'uso di nuove tecnologie sono in grado di offrire alle compagnie servizi molto interessanti a costi più bassi.

4.11

Andrebbe valutato l'impatto della diminuzione dei costi di distribuzione sia sul mercato interno che sui mercati internazionali, per quanto riguarda sia le tariffe aeree che la competitività rispetto ai vettori statunitensi.

4.12

Tra due o tre anni andrebbe riesaminato il Codice di comportamento per valutare la situazione dei vettori associati, l'effettiva applicazione della protezione dei dati personali e le condizioni del mercato e, prima di prendere in considerazione ulteriori modifiche, andrebbero consultati anche altri gruppi di pressione.

Bruxelles, 29 maggio 2008

Il Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Dimitris DIMITRIADIS


(1)  Proprietà combinata del 46,4 % di Amadeus.

(2)  Attualmente al 50 % nell'insieme degli Stati membri.

(3)  P. es. Kelkoo (http://www.kelkoo.fr).

(4)  Per es. G2 Switchworks o Farelogics, note come GNE o GDS New Entrants.


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