Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Il ruolo della politica di coesione nella lotta alle disuguaglianze nel nuovo periodo di programmazione successivo alla crisi della pandemia di COVID-19. Complementarità ed eventuali sovrapposizioni con il dispositivo per la ripresa e la resilienza e i piani nazionali per la ripresa»

(parere d’iniziativa)

(2021/C 517/01)

Relatore:	Ioannis VARDAKASTANIS
Correlatrice:	Judith VORBACH

Decisione dell’Assemblea plenaria	25.3.2021
Base giuridica	Articolo 32, paragrafo 2, del Regolamento interno
	Parere d’iniziativa
Sezione competente	Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale
Adozione in sezione	8.9.2021
Adozione in sessione plenaria	23.9.2021
Sessione plenaria n.	563
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	211/0/6

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

Lo strumento Next Generation EU non si fonda soltanto sulla solidarietà tra gli Stati membri ma rappresenta anche un simbolo della visione del futuro che essi condividono. Esercitando un effetto positivo sulla fiducia, esso ha già contribuito a ridurre la probabilità che si produca una crisi profonda in alcuni paesi; il suo impatto benefico si farà sentire pienamente quando inizierà la spesa effettiva. Il CESE apprezza vivamente il fatto che l’UE sia riuscita ad elaborare e adottare un meccanismo di così ampia portata in un periodo di tempo tanto breve, ma allo stesso tempo chiede di fare ogni sforzo per apportare ulteriori miglioramenti e porre rimedio alle eventuali carenze.

1.2.

In generale il CESE chiede una strategia economica e sociale imperniata sulla prosperità, in cui il benessere dei cittadini sia prioritario e nessuno sia lasciato indietro. Il presente parere si concentra sui modi in cui la politica di coesione e Next Generation EU, soprattutto tramite la sua iniziativa faro, il dispositivo per la ripresa e la resilienza (1), intendono porre rimedio alle disuguaglianze. Next Generation EU contribuirà in effetti a realizzare una convergenza verso l’alto tra gli Stati membri e potrà anche rafforzare il margine di bilancio per la realizzazione di misure di politica sociale. In ultima analisi, tuttavia, la misura e il modo in cui sarà possibile combattere, tramite Next Generation EU, le disuguaglianze tra paesi e gli squilibri tra regioni costituiscono la grande sfida che dovremo affrontare nei prossimi anni.

1.3.

Le disuguaglianze rappresentavano un gravissimo problema già prima della pandemia di COVID-19. La crisi ha ulteriormente accentuato ed esacerbato queste carenze che da tempo affliggono le nostre società: tra le altre, le disuguaglianze in termini di distribuzione del reddito e della ricchezza, nonché di accesso all’assistenza sanitaria e all’istruzione. Tali disparità variano in funzione del genere e dell’età, del livello di istruzione e della disabilità, ma anche tra regioni, settori e professioni. La pandemia ha colpito in maniera sproporzionata le donne e i giovani. L’incidenza delle infezioni da COVID-19 è stata più elevata tra le fasce di popolazione più svantaggiate, e questa circostanza può a sua volta incidere negativamente sul reddito. I cittadini più poveri sono anche quelli che hanno meno probabilità di accedere al telelavoro, fattore che si è dimostrato determinante nella perdita del posto di lavoro.

1.4.

L’UE dovrebbe sfruttare l’opportunità senza precedenti offerta da Next Generation EU per colmare le carenze delle politiche sociali, economiche e ambientali e per attuare un approccio imperniato sulla prosperità. Il CESE si compiace che gli obiettivi sociali, soprattutto quello della coesione economica, sociale e territoriale, siano integrati nei sei pilastri del dispositivo per la ripresa e la resilienza e che i criteri di valutazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) considerino anche il loro impatto sociale. A giusto titolo, gli Stati membri dovranno anche chiarire in che modo i PNRR contribuiscano alla parità di genere e alle pari opportunità per tutti. Il CESE tuttavia ritiene necessario concentrare l’attenzione in maniera assai più specifica sull’equità della distribuzione nel quadro complessivo dei PNRR e di Next Generation EU.

1.5.

Per garantire che i PNRR siano dotati di una più solida dimensione sociale, il CESE suggerisce alla Commissione non solo di definire una metodologia per la rendicontazione della spesa sociale, come previsto dall’articolo 29, paragrafo 4, del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, ma anche di elaborare una metodologia per valutare l’impatto sociale delle riforme strutturali proposte nei PNRR. In tale contesto è fonte di grande perplessità il fatto che l’atto delegato, contenente indicazioni specifiche sulla dimensione sociale, sarà messo a disposizione soltanto dopo la stesura dei PNRR e addirittura dopo la loro approvazione.

1.6.

Una delle sfide cruciali è quella di assicurare coerenza e sinergie tra la politica di coesione e Next Generation EU, e in particolare il dispositivo per la ripresa e la resilienza e React-EU. Se da un lato è importante evitare sovrapposizioni e confusione nell’attuazione dei programmi, dall’altro è anche essenziale garantire che i programmi non si contraddicano o si compromettano a vicenda. Inoltre, il fatto che i finanziamenti del dispositivo per la ripresa e la resilienza siano potenzialmente considerati prioritari rispetto alla politica di coesione, date le pressioni per un rapido assorbimento, rischia di ridurre l’attenzione e la capacità di gestire la programmazione e l’attuazione dei finanziamenti della politica di coesione per il periodo 2021-2027, contribuendo così a ulteriori ritardi e a problemi nell’utilizzo delle risorse di coesione.

1.7.

Il CESE teme che, a causa della differente base giuridica (cfr. il punto 3.4), le disposizioni per attenuare le disuguaglianze stabilite dalla politica di coesione non siano adeguatamente rispecchiate nelle norme che disciplinano l’utilizzo di Next Generation EU e del dispositivo per la ripresa e la resilienza. È importante che l’ampiezza e la trasparenza con cui la dimensione sociale viene trattata nella politica di coesione servano da modello per Next Generation UE e il dispositivo per la ripresa e la resilienza. Inoltre le norme rigorose previste dalla politica di coesione per la consultazione dei portatori d’interessi, e in particolare il principio di partenariato, dovrebbero essere adottati quanto meno come modello per le procedure del dispositivo per la ripresa e la resilienza, al fine di indirizzare efficacemente gli investimenti verso misure di inclusione sociale, e di combattere la disuguaglianza.

1.8.

Dal momento che l’erogazione dei fondi è subordinata all’attuazione di raccomandazioni specifiche per paese, è ancor più importante riformare il semestre europeo, inserendovi norme minime per la consultazione delle parti sociali e della società civile, come suggerisce la risoluzione del CESE sul coinvolgimento della società civile organizzata nei piani per la ripresa e la resilienza (2). Nel contesto della politica di coesione, dello strumento Next Generation EU e delle raccomandazioni specifiche per paese, il CESE raccomanda vivamente di concentrare una particolare attenzione su tutti i diversi aspetti della disuguaglianza e di perseguire una crescita sostenibile e inclusiva, esercitando al contempo un rigoroso controllo sul modo in cui vengono spesi i fondi.

1.9.

Inoltre, il CESE invita a integrare sistematicamente il pilastro europeo dei diritti sociali e il quadro di valutazione della situazione sociale in Next Generation EU e nella valutazione dei PNRR. Nel quadro di tale integrazione, occorre verificare che Next Generation EU sia in linea con l’obiettivo di creare posti di lavoro dignitosi. Pertanto, l’erogazione dei fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza alle imprese dovrebbe essere subordinata al rispetto di determinati criteri, quali l’applicazione di contratti collettivi o l’offerta di posti di lavoro di qualità sulla base di leggi e regolamenti nazionali derivati dagli accordi nazionali delle parti sociali. Occorre far sì che i benefici della ripresa e delle transizioni verde e digitale siano condivisi fra tutti i cittadini che vivono nell’Unione europea.

2.   Osservazioni generali

2.1.

Ormai da molto tempo l’Unione europea ricorre alla politica di coesione, e soprattutto a fondi come il Fondo europeo di sviluppo regionale e il Fondo sociale europeo, per attenuare le disuguaglianze sia tra gli Stati membri che al loro interno. Nel 2020 la pandemia di COVID-19 ha provocato uno shock sistemico ed economico di eccezionale gravità, esacerbando gli squilibri già esistenti tra gli Stati membri in una misura che i fondi di coesione non sono stati in grado di contrastare da soli. Ciò ha determinato la creazione di una nuova iniziativa di finanziamento denominata Next Generation EU: un pacchetto per la ripresa da 750 miliardi di EUR, da ripartire tra gli Stati membri.

2.2.

Next Generation EU non si fonda soltanto sulla solidarietà tra gli Stati membri, bensì rappresenta anche una svolta decisiva nel processo d’integrazione europea che prevede, per esempio, la mutualizzazione del debito, con la quale si intende l’emissione comune di obbligazioni e l’assunzione collettiva del debito. L’effetto positivo sulla fiducia prodotto da Next Generation EU ha già contribuito a ridurre la probabilità che si produca una crisi profonda in alcuni paesi; il suo impatto benefico si farà sentire pienamente quando inizierà la spesa effettiva. L’effetto positivo sulla crescita economica contribuirà a ridurre la disoccupazione. Nel lungo periodo, Next Generation EU dovrebbe offrire un contributo sostanziale alla sostenibilità ambientale, economica e sociale. A parere del CESE, Next Generation EU rappresenta un’opportunità senza precedenti per rafforzare il modello sociale europeo e costruire un’Unione europea competitiva e integrata, contribuendo a una ripresa economica rapida, equa e sostenibile. È probabile che, alla fine, tutti gli Stati membri risulteranno beneficiari netti (3). In ultima analisi il CESE è convinto che i fondi europei non siano soltanto numeri, obiettivi e scadenze, ma rappresentino il simbolo della visione del futuro condivisa dagli Stati membri dell’Unione.

2.3.

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza, elemento centrale di Next Generation EU, metterà a disposizione 672,5 miliardi di EUR in prestiti e sovvenzioni, a favore di riforme e investimenti effettuati dagli Stati membri dell’UE. L’obiettivo è quello di attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19 e di rendere le società e le economie europee più sostenibili, inclusive e resilienti, nonché meglio preparate sia ad affrontare le sfide poste dalla duplice transizione verde e digitale sia a cogliere le opportunità che essa offre.

2.3.1.

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza si articola in sei «pilastri» che comprendono la coesione economica, sociale e territoriale; la salute e la resilienza sociale; e le politiche per la prossima generazione, l’infanzia e la gioventù. Gli Stati membri sono tenuti a favorire sinergie e promuovere uno stretto coordinamento tra i PNRR e la programmazione della politica di coesione. Inoltre i PNRR dovrebbero affrontare efficacemente le sfide derivanti da sviluppi economici sempre più divergenti e percorsi di ripresa diversi, non direttamente individuati nel quadro del semestre europeo. Di particolare rilevanza al riguardo sono le raccomandazioni specifiche per paese formulate nel 2019 e nel 2020.

2.4.

Oltre al dispositivo per la ripresa e la resilienza, Next Generation EU comprende anche l’Assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d’Europa (REACT-EU), cui sono assegnati 47,5 miliardi di EUR. Si tratta di una nuova iniziativa volta ad ampliare le misure di risposta alla crisi e di superamento dei suoi effetti, realizzate tramite l’Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus e l’Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus Plus. Tuttavia, rispetto ad altre misure il bilancio disponibile è modesto e può quindi contribuire solo in misura limitata alla ripresa verde, digitale, sostenibile, inclusiva e resiliente dell’economia. I fondi di REACT-UE saranno messi a disposizione del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), del Fondo sociale europeo (FSE) e del Fondo di aiuti europei agli indigenti (FEAD).

2.5.

Inoltre, 377,8 miliardi di EUR in totale saranno erogati agli Stati membri tramite i programmi di coesione per il periodo di programmazione 2021-2027. Quest’importo sarà assegnato tramite i seguenti fondi: — il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), volto a correggere gli squilibri di sviluppo tra le regioni; — il Fondo di coesione, che sostiene i progetti dell’UE nel quadro delle reti transeuropee dei trasporti e delle infrastrutture ambientali, nonché i progetti realizzati nel settore dell’efficienza energetica, dell’uso delle energie rinnovabili o della mobilità urbana sostenibile; — il Fondo sociale europeo (FSE); e — il Fondo per una transizione giusta, di recente creazione.

3.   Complementarità, sinergie e divari tra il dispositivo per la ripresa e la resilienza e la politica di coesione

3.1.

In generale il CESE chiede una strategia economica e sociale imperniata sulla prosperità, in cui il benessere dei cittadini sia prioritario e nessuno sia lasciato indietro. Tra gli obiettivi strategici principali devono figurare la crescita sostenibile e inclusiva, la qualità della vita e la riduzione delle disuguaglianze. Il CESE invita a integrare tali obiettivi nei vari settori d’intervento, tra cui la fiscalità, il mercato del lavoro, la politica industriale e quella monetaria. Nell’ambito del semestre europeo, del quadro di governance economica e del quadro finanziario pluriennale si raccomanda vivamente di intensificare gli sforzi per risolvere il problema delle crescenti disuguaglianze. Il presente parere si concentra sui modi in cui la politica di coesione e Next Generation EU, soprattutto tramite la sua iniziativa faro, il dispositivo per la ripresa e la resilienza, sono intesi a porre rimedio a tali disuguaglianze.

3.2.

I pagamenti lordi di Next Generation EU non sono basati su criteri molto chiari. Per queste ragioni, molto probabilmente Next Generation EU consentirà alle economie più deboli dell’UE di riprendersi più velocemente e contribuirà a una reale convergenza verso l’alto, esito che il CESE considera assai positivo. Tuttavia, non è chiaro in che misura e in che modo si dovranno combattere, tramite Next Generation EU, le disuguaglianze tra paesi e gli squilibri tra regioni. In ogni caso, le sovrapposizioni tra politica di coesione e Next Generation EU rendono assai probabili anche effetti avversi.

3.2.1.

È fondamentale che le politiche sociali e occupazionali garantiscano parità di condizioni e le disposizioni di Next Generation EU dovrebbero imporre riforme in tal senso. Il CESE ricorda le varie proposte che ha avanzato per affrontare il problema delle disuguaglianze all’interno dei diversi paesi, per esempio tramite il collegamento del sistema degli appalti pubblici al rispetto di taluni criteri e l’adozione di programmi di sostegno ai gruppi vulnerabili (come la garanzia per i giovani). A tale proposito sarebbe opportuno promuovere anche la qualità dei posti di lavoro e dei sistemi di contrattazione collettiva.

3.2.2.

Il sostegno fornito dai fondi di Next Generation EU potrebbe inoltre alleviare la pressione sui bilanci pubblici e ampliare il margine di bilancio, in particolare dei paesi più indebitati, il quale potrebbe essere utilizzato anche per migliorare le misure di politica sociale volte ad attenuare le disuguaglianze. Inoltre, il CESE raccomanda di analizzare i fattori che hanno svolto un ruolo significativo nel deterioramento delle finanze pubbliche in alcuni Stati membri nel contesto della crisi della COVID-19.

3.3.

Una delle sfide cruciali è quella di assicurare coerenza e sinergie tra la politica di coesione e Next Generation EU, e in particolare il dispositivo per la ripresa e la resilienza e React-EU. Sulla base dei PNRR che sono stati presentati e resi pubblici nel quadro del processo del dispositivo per la ripresa e la resilienza, a un primo sguardo pare che quest’ultimo e i programmi della politica di coesione abbiano vari obiettivi in comune (4). Sembra però di notare forti differenze nei processi impiegati per determinare la destinazione degli investimenti: ci si chiede pertanto se i due meccanismi possano operare in armonia. Se da un lato è importante evitare sovrapposizioni e confusione nell’attuazione dei programmi, dall’altro è anche essenziale garantire che i programmi non si contraddicano o si compromettano a vicenda. Le procedure del dispositivo per la ripresa e la resilienza dovrebbero riprendere i principi della politica di coesione (che prevedono norme rigorose in materia di consultazione dei portatori di interessi) per indirizzare efficacemente gli investimenti verso misure di inclusione sociale.

3.4.

La politica di coesione vanta una lunga tradizione per quanto riguarda lo stanziamento strategico di fondi e risorse a favore di obiettivi sociali, oltre ai partenariati e all’istituzione obbligatoria di comitati di sorveglianza, in cui è rappresentata una molteplicità di portatori di interessi e parti sociali per la selezione dei progetti. L’efficacia di tali principi, pur non tale da garantire con assoluta certezza investimenti di qualità, è stata comunque dimostrata in generale, nel corso del tempo, da audit e valutazioni ex post. Purtroppo queste pratiche di provata validità sono state utilizzate solo parzialmente nella progettazione dei PNRR. Il CESE invita gli Stati membri ad adottare pratiche come l’istituzione di comitati di sorveglianza nella fase di attuazione dei PNRR. Di tali comitati dovrebbero far parte anche rappresentanti delle parti sociali e delle organizzazioni della società civile.

3.5.

Se consideriamo il più recente regolamento recante disposizioni comuni (RDC) (5), che disciplina le modalità di utilizzo dei fondi di coesione, le norme che determinano l’ammissibilità delle azioni sono chiarissime. L’articolo 73, per esempio, afferma che «per la selezione delle operazioni l’autorità di gestione stabilisce e applica criteri e procedure non discriminatori e trasparenti, garantisce l’accessibilità per le persone con disabilità nonché la parità di genere». Il CESE teme che, a causa della differente base giuridica (cfr. il punto 3.4), le disposizioni per attenuare le disuguaglianze stabilite dalla politica di coesione non siano adeguatamente rispecchiate nelle norme che disciplinano l’utilizzo di Next Generation EU e del dispositivo per la ripresa e la resilienza. È importante che l’ampiezza e la trasparenza con cui la dimensione sociale viene trattata nella politica di coesione servano da modello per Next Generation UE e il dispositivo per la ripresa e la resilienza.

3.6.

Per quanto riguarda i partenariati, l’articolo 8 afferma che «per l’accordo di partenariato e per ogni programma ciascuno Stato membro organizza e attua un partenariato globale» che include «gli organismi pertinenti che rappresentano la società civile, quali i partner ambientali, le organizzazioni non governative e gli organismi incaricati di promuovere l’inclusione sociale, i diritti fondamentali, i diritti delle persone con disabilità, la parità di genere e la non discriminazione». Le condizioni abilitanti indicate nell’allegato del regolamento specificano anch’esse formalmente che i finanziamenti dell’UE non devono contribuire alla segregazione di persone in strutture di assistenza istituzionale.

3.7.

Come la politica di coesione, anche la coesione economica, sociale e territoriale è menzionata esplicitamente nell’ambito di applicazione e tra gli obiettivi del dispositivo per la ripresa e la resilienza. Dal momento però che Next Generation EU si basa sull’articolo 122 del TFUE, che si riferisce alle emergenze causate da imprevedibili e gravi difficoltà economiche, il principio essenziale qui in gioco è la solidarietà. Dato che il dispositivo per la ripresa e la resilienza si basa invece sull’articolo 175 del TFUE, la coesione dovrebbe costituire uno degli obiettivi perseguiti nei PNRR (6). Dei PNRR dotati di una dimensione territoriale debole potrebbero avere ripercussioni sulla politica di coesione e sulla coesione territoriale, nonché sulla riduzione delle disparità interne, sul ruolo dei livelli subnazionali e sul principio della governance a più livelli.

3.8.

Desta particolare preoccupazione la sovrapposizione tra la politica di coesione e il dispositivo per la ripresa e la resilienza che si rileva in alcuni ambiti, tra cui le transizioni verde e digitale. Inoltre, l’ampio ambito di applicazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza, che abbraccia diverse aree tematiche, rende ancor più impegnativo definire un centro d’interesse chiaro e garantire il coordinamento con gli interventi della politica di coesione, in termini di delimitazione delle diverse fonti, elemento della massima importanza per le ragioni che si illustrano di seguito. Questo è un altro motivo per cui la partecipazione della società civile organizzata e la sorveglianza che essa esercita rivestono tanta importanza.

3.9.

Il fatto che i finanziamenti del dispositivo per la ripresa e la resilienza siano potenzialmente considerati prioritari rispetto alla politica di coesione, date le pressioni per un rapido assorbimento o una rapida attuazione (ad esempio il carattere urgente, la durata più breve e il serrato calendario dei PNRR), rischia di ridurre l’attenzione e la capacità di gestire la programmazione e l’attuazione dei finanziamenti della politica di coesione per il periodo 2021-2027, contribuendo così a creare ulteriori ritardi e problemi nell’utilizzo delle risorse destinate alla coesione.

3.10.

La società civile e le parti sociali hanno operato instancabilmente per garantire una formulazione rigorosa del regolamento recante disposizioni comuni (RDC), che disciplina l’utilizzo dei fondi di coesione e di altri finanziamenti UE. Il regolamento per il periodo 2021-2027 definisce chiaramente il modo in cui si dovrebbero utilizzare le risorse per rafforzare l’inclusione sociale dei gruppi emarginati e non segregarli ulteriormente. Esso fissa anche delle norme precise per l’inclusione della società civile e delle parti sociali nel processo di selezione, governance e sorveglianza delle operazioni finanziate dall’UE. Il contrasto con il dispositivo per la ripresa e la resilienza è netto. L’articolo 18, paragrafo 4, lettera q), impone alle autorità nazionali unicamente di presentare una sintesi del processo di consultazione. In pratica, la mancanza di disposizioni giuridiche più dettagliate sul coinvolgimento delle parti sociali e della società civile si è tradotta in una consultazione pubblica totalmente inadeguata da parte degli Stati membri e in livelli di trasparenza estremamente bassi: molti Stati membri non hanno affatto reso pubblici i propri progetti di PNRR.

3.10.1.

Il CESE riconosce che l’intervallo di tempo tra l’approvazione di Next Generation EU e la scadenza per la presentazione dei PNRR era breve. È convinto però che gli Stati membri avrebbero dovuto scorgere in una piena e significativa consultazione della società civile e delle parti sociali un’opportunità da cogliere per agevolare l’elaborazione di PNRR di elevata qualità, anziché un onere che molti Stati membri hanno deciso di evitare.

3.11.

L’assenza di controllo pubblico durante il periodo di elaborazione dei piani ha suscitato il timore che gli Stati membri utilizzino il dispositivo per la ripresa e la resilienza per aggirare le norme che vietano di utilizzare i fondi di coesione per determinati tipi di investimenti. Come sì è potuto constatare, questo si è già verificato in alcuni dei pochi progetti di PNRR resi disponibili al pubblico, in particolare per quanto riguarda le norme relative agli investimenti nell’inclusione sociale. Le norme contenute nell’RDC, in particolare quelle relative alle condizioni abilitanti, sono state introdotte su richiesta della società civile e delle parti sociali. Se non è necessario dimostrare che, per essere approvate, le azioni finanziate parallelamente dal dispositivo per la ripresa e la resilienza rispetteranno i rigorosi principi sanciti dall’RDC, la garanzia che tali principi saranno rispettati diventa assai più debole. Bisogna ammettere che il regolamento recante disposizioni comuni, in sé, non è stato sempre gestito in modo da impedire un uso improprio dei fondi, ma esso offre almeno una base per contestare o chiedere di sospendere i finanziamenti che non soddisfano le condizioni abilitanti. Con il dispositivo per la ripresa e la resilienza, la possibilità di contestare l’uso improprio dei fondi o di sospenderli rimane incerta.

3.12.

Il CESE deplora il fatto che nella progettazione di molti PNRR non sia stato rispettato il principio di partenariato. A giudizio del CESE, il principio di partenariato e il coinvolgimento della società civile organizzata sono elementi essenziali sia per elaborare politiche efficaci, sia ai fini della titolarità. Il principio di partenariato fa parte del DNA della politica di coesione. Abbiamo rilevato validi esempi di partecipazione attiva da parte di cittadini, comunità locali e società civile. Per attuare ed eventualmente riprogettare i PNRR si dovrebbe introdurre un sistema più ambizioso di consultazione delle parti interessate, che si riferisca come modello al principio di partenariato. Per quanto riguarda le questioni locali, le strategie di sviluppo di tipo partecipativo (CLLD), gli investimenti territoriali integrati nelle città, le azioni urbane innovative e la cooperazione transfrontaliera nel quadro di Interreg offrono numerosi esempi di progetti realizzati in tutta l’UE di cui si dovrebbe tenere conto anche nell’attuazione dei PNRR.

4.   Combattere le disuguaglianze mediante la politica di coesione, Next Generation EU e il dispositivo per la ripresa e la resilienza

4.1.

Per quanto riguarda l’evoluzione della pandemia, i responsabili politici devono ancora fare i conti con un elevato livello di incertezza. In molti paesi le previsioni sulla crescita per il periodo dal 2019 al 2023 sono state rivedute al ribasso. Nell’Unione europea vi saranno divergenze notevoli e sempre più marcate nella crescita, circostanza dovuta in larga misura ai diversi effetti della pandemia sui differenti settori economici. Ad esempio, i paesi in cui il settore turistico riveste grande importanza sono stati gravemente danneggiati, mentre sono stati duramente colpiti anche i settori delle arti e dell’intrattenimento, del commercio, dei viaggi e dell’accoglienza, del commercio al dettaglio e dei trasporti (7).

4.1.1.

La pandemia ha inoltre aggravato divari da lungo tempo radicati nelle nostre società, tra cui l’iniqua distribuzione del reddito e della ricchezza, le disparità di accesso all’assistenza sanitaria e all’istruzione nonché, infine, la differente esposizione ai danni ambientali, causando anche esclusione sociale e finanziaria. In Germania, per esempio, il numero dei disoccupati di lungo periodo ha superato il milione. La disoccupazione ha colpito soprattutto i lavoratori precari, nelle cui file il numero dei disoccupati è cresciuto del 40 %: in gran parte si tratta di giovani e donne. In generale le disuguaglianze variano in funzione del genere, dell’età e del livello di istruzione, ma anche tra regioni, settori e professioni. I gruppi vulnerabili come, per esempio, le persone con disabilità e i migranti, sono i più colpiti dalle conseguenze della crisi sanitaria.

4.2.

In generale, durante una recessione le difficoltà derivanti dalla perdita di reddito sono probabilmente maggiori per i cittadini più poveri che per i più ricchi. Quando l’economia ricomincia a crescere, però, i poveri non sono i primi a trarre vantaggio da tale ripresa, e di conseguenza le disuguaglianze sociali provocate, per esempio, da una crisi finanziaria possono farsi sentire per decenni. L’aumento delle disuguaglianze derivanti dalla crisi attuale potrebbe aggravarsi ulteriormente a causa dell’impatto avverso della pandemia. Come abbiamo visto, l’incidenza delle infezioni da COVID-19 è più elevata tra le fasce di popolazione più svantaggiate, e questa circostanza può a sua volta incidere negativamente sul loro reddito. I cittadini più poveri sono anche quelli che hanno meno probabilità di accedere al telelavoro, fattore che si è dimostrato determinante per la perdita del posto di lavoro.

4.2.1.

Per di più, i settori in cui prevalgono i lavoratori a basso reddito (per esempio ristoranti, viaggi, intrattenimento) sono stati particolarmente colpiti (8). Dal momento che la pandemia ha accelerato i processi di automazione e digitalizzazione, tra cui l’intelligenza artificiale, la domanda di forza lavoro altamente qualificata è cresciuta, mentre i lavoratori scarsamente qualificati sono stati esclusi dal mercato del lavoro (9). È probabile altresì che la disoccupazione di lunga durata abbia effetti destinati a protrarsi nel tempo, come la perdita di competenze, e possa ostacolare la reintegrazione dei lavoratori. Inoltre, i segmenti vulnerabili della società sono stati i più duramente colpiti dalla chiusura delle scuole e delle università.

4.3.

Al di là degli effetti della pandemia sul benessere materiale, il CESE desidera sottolineare anche l’impatto sproporzionato che essa ha avuto sulla sicurezza dei cittadini e sull’esercizio dei loro diritti fondamentali. Non è un segreto che le strutture sanitarie e di assistenza sono diventate focolai di infezione con un elevato numero di morti, soprattutto tra gli anziani e le persone con disabilità.

4.3.1.

In alcuni Stati membri il sovraffollamento degli ospedali ha portato a introdurre un sistema di triage per decidere chi ammettere, o non ammettere, a trattamenti di emergenza. In alcuni casi si sono verificate gravi discriminazioni. L’età e la disabilità sono state usate come giustificazione per respingere i pazienti, mettendo chiaramente in luce le priorità sulla cui base i governi misurano il valore dei singoli cittadini. È di cruciale importanza impedire che tale situazione si ripeta, e che le persone vulnerabili siano trattate come cittadini di seconda classe.

4.4.

Il CESE rileva pure l’assenza di dati di alta qualità relativi alla distribuzione della ricchezza. Già nel 2016, peraltro, la BCE concludeva nella sua «Indagine sulle finanze e sui consumi delle famiglie» che la distribuzione della ricchezza netta dei nuclei familiari nella zona euro faceva registrare forti squilibri: il 10 % più ricco possedeva il 51,2 % del patrimonio netto (10). Altre proiezioni segnalano una distribuzione della ricchezza ancor più disuguale: stimano infatti che l’un per cento più ricco dei nuclei familiari detenga una quota che può giungere al 32 % della ricchezza totale. Con ogni probabilità la crisi della COVID-19 aggraverà ulteriormente la disuguaglianza in termini di ricchezza. Nel complesso sembra aver determinato un incremento dei risparmi. I nuclei familiari a basso reddito hanno tuttavia ridotto le proprie spese in misura minore rispetto a quelli che percepiscono redditi più elevati. Data la necessità di soddisfare i fabbisogni di sussistenza, i nuclei familiari a basso reddito sono ritornati ai livelli pre-crisi più rapidamente di quanto abbiano fatto i percettori di redditi più elevati (11).

4.5.

La pandemia ha colpito le donne in misura sproporzionata. La probabilità che fossero licenziate, poste in cassa integrazione o che dovessero ridurre l’orario di lavoro formale è stata più elevata per tutta una serie di ragioni. Esse sono più rappresentate in alcune delle occupazioni più duramente colpite dal lockdown, e in un maggior numero di casi detenevano contratti di lavoro atipici o a tempo parziale. Tendenzialmente le imprese hanno preferito proteggere i lavoratori con contratti a tempo indeterminato. Inoltre, le donne hanno lasciato il lavoro o hanno ridotto l’orario di lavoro per potersi dedicare maggiormente ai figli in ragione della chiusura delle scuole. La pandemia ha altresì aggravato il divario di genere nei lavori domestici non retribuiti (12).

4.6.

Next Generation EU è concepito come uno dei principali strumenti elaborati dall’Unione per attenuare gli impatti sociali avversi della crisi, rafforzare la resilienza sociale e accrescere l’occupazione. Tuttavia il suo successo dipende dal modo in cui sarà attuato. Per realizzare la ripresa è importante spendere le risorse in maniera efficace e tempestiva. Un utilizzo efficiente delle risorse genererà inoltre un clima di fiducia tra gli Stati membri. Nel complesso, sarà essenziale impiegare Next Generation EU non solo per portare avanti investimenti già programmati prima della pandemia, ma anche per reagire in maniera estremamente chiara introducendo riforme che contribuiscano a impedire il ripetersi degli effetti peggiori prodotti dalla COVID-19 sulle nostre società.

4.7.

Il CESE si rallegra che gli obiettivi sociali, e in particolare l’obiettivo della coesione economica, sociale e territoriale, siano integrati nei sei pilastri del dispositivo per la ripresa e la resilienza, che i criteri di valutazione dei piani di ripresa e resilienza comprendano il loro impatto sociale, e che gli Stati membri debbano chiarire in che modo i piani per la ripresa e la resilienza contribuiscano alla parità di genere e alle pari opportunità per tutti. Il CESE teme, tuttavia, che la dimensione sociale non sia adeguatamente rappresentata nei PNRR, o che alcune misure siano considerate «sociali» benché non contribuiscano agli obiettivi sociali definiti nel regolamento. Finora sembra improbabile che i PNRR riescano ad affrontare con efficacia le disparità sociali. Per garantire che ciascun PNRR sia dotato di una dimensione sociale solida, il CESE suggerisce alla Commissione non solo di definire una metodologia per la rendicontazione della spesa sociale, come previsto dall’articolo 29, paragrafo 4, del regolamento sul dispositivo per la ripresa e la resilienza, ma anche di elaborare una metodologia per valutare l’impatto sociale delle riforme strutturali proposte nei PNRR. Occorre inoltre rivolgere un’attenzione maggiore e più mirata all’equità della distribuzione.

4.8.

Il dispositivo per la ripresa e la resilienza dev’essere utilizzato per introdurre riforme che favoriscano la ripresa degli Stati membri dall’impatto della pandemia. Il CESE invita a destinare gli investimenti in via prioritaria a quei gruppi che sono stati colpiti più duramente dalla COVID-19 e a trarre insegnamenti dalle situazioni in cui i cittadini hanno subito le conseguenze più gravi di questa crisi sanitaria. È necessario orientare investimenti specifici verso il reinserimento dei cittadini in impieghi di qualità; pensiamo soprattutto alle donne, ai giovani, ai disoccupati di lungo periodo, alle persone appartenenti a minoranze etniche, alle persone con disabilità e agli anziani, il cui numero è probabilmente destinato ad aumentare nella società in generale. Si deve infine salvaguardare la sostenibilità dei sistemi pensionistici.

4.8.1.

È assolutamente indispensabile potenziare i servizi della sanità e dell’assistenza pubbliche, soprattutto in quegli Stati membri in cui la crisi della COVID-19 ha messo a nudo gravi carenze. A giudizio del CESE, il dispositivo per la ripresa e la resilienza offre agli Stati membri un’occasione senza precedenti per riformare questi tipi di servizi, oltre che per introdurre forme di sostegno personalizzato per i cittadini all’interno della comunità, tra cui l’assistenza individuale e a domicilio.

4.9.

Inoltre, occorre verificare che Next Generation EU sia in linea con l’obiettivo di creare posti di lavoro dignitosi. Il CESE raccomanda di applicare un approccio strategico già collaudato nel contesto dei fondi strutturali europei, che consiste nel collegare l’erogazione dei fondi del dispositivo per la ripresa e la resilienza al rispetto di determinati criteri. Ad esempio, le imprese dovrebbero poter beneficiare delle risorse di tale dispositivo solo se applicano contratti collettivi od offrono posti di lavoro di qualità sulla base di leggi e regolamenti nazionali derivati dagli accordi nazionali delle parti sociali, accettano di ridurre il numero di posti di lavoro precari (ad esempio, impieghi a tempo determinato o temporanei imposti unilateralmente dal datore di lavoro) o dispongono di strutture forti per la cogestione.

4.10.

Non sono ancora stati presentati gli atti delegati concernenti il quadro di valutazione della ripresa e della resilienza e la metodologia per la comunicazione delle spese sociali, ivi incluse quelle destinate all’infanzia e ai giovani. Il CESE sostiene senza riserve l’invito, rivolto dal Parlamento europeo alla Commissione, «a garantire la piena trasparenza in relazione al calendario per l’approvazione» di tali atti, nonché «la rapida attuazione di tali atti delegati prima della pausa estiva» (13). È fonte di grande perplessità il fatto che le indicazioni specifiche sulle dimensioni sociali saranno fornite dopo la stesura dei PNRR e addirittura dopo la loro approvazione.

4.11.

Purtroppo manca anche una condizione specifica che imponga di spendere una determinata quota delle risorse del dispositivo per la ripresa e la resilienza a favore di progetti sociali. In effetti la quota di spesa direttamente connessa agli obiettivi sociali non è definita e appare alquanto modesta. Il CESE chiede una relazione chiara sulla quota e la progettazione delle spese e dei progetti che si ritiene siano in grado di conseguire gli obiettivi sociali in generale e la coesione sociale in particolare. Occorre inoltre garantire che gli investimenti verdi e digitali e tutte le altre spese di Next Generation EU si effettuino rispettando l’obiettivo della sostenibilità sociale. Anche in questo caso si richiede un quadro più chiaro degli investimenti previsti.

4.12.

Il fatto che i piani per la ripresa e la resilienza si basino sul processo del semestre europeo, le raccomandazioni specifiche per paese e le condizionalità appare problematico dato che, negli ultimi anni, diverse raccomandazioni si sono rivelate discutibili, per esempio in materia di spese sanitarie o di pensioni. Anziché collegare il dispositivo per la ripresa e la resilienza al semestre europeo, sarebbe stato più opportuno stanziare i fondi secondo criteri trasparenti, con una rigorosa condizionalità che assicuri un assorbimento efficace dei fondi dell’UE. Dal momento che l’erogazione di fondi è subordinata all’attuazione di raccomandazioni specifiche per paese, è ancor più importante riformare il semestre europeo, inserendovi norme minime per la consultazione delle parti sociali e della società civile, come suggerisce la risoluzione del CESE sul coinvolgimento della società civile organizzata nei piani per la ripresa e la resilienza (14). È altresì necessario garantire l’effettivo coinvolgimento dei parlamenti nazionali e del Parlamento europeo.

4.12.1.

Nel contesto della politica di coesione, dello strumento Next Generation EU e delle raccomandazioni specifiche per paese, il CESE raccomanda vivamente di concentrare una particolare attenzione su tutti i diversi aspetti della disuguaglianza e di perseguire una crescita sostenibile, resiliente e inclusiva, esercitando al contempo un controllo rigoroso sul modo in cui vengono spesi i fondi. Occorre far sì che i benefici della ripresa e delle transizioni verde e digitale siano condivisi fra tutti gli europei, tenendo conto nel contempo della necessità di combattere l’esclusione digitale e la povertà energetica, due fenomeni che rischiano di essere aggravati dalla transizione.

4.12.2.

Il CESE accoglie con favore l’attenzione riservata, nell’ambito del processo del semestre europeo, al pilastro europeo dei diritti sociali e al quadro di valutazione della situazione sociale, e pertanto anche a Next Generation EU. Tuttavia, chiede esplicitamente che siano integrati in maniera sistematica in Next Generation EU e nella valutazione dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza. Il Comitato sottolinea in particolare il segnale positivo venuto dal vertice di Porto secondo il quale dovremmo andare oltre il PIL come misura della prosperità. Next Generation EU non dev’essere valutato soltanto sulla base della sua interazione con il semestre europeo, ma dev’essere considerato anche uno strumento di coesione territoriale e sociale e di attuazione dei rispettivi programmi.

4.13.

Nel complesso, il CESE invita l’Unione europea a cogliere l’occasione senza precedenti offerta da Next Generation EU per accelerare e promuovere le indispensabili riforme strutturali e colmare le carenze delle politiche sociali, economiche e ambientali, attuando così un approccio imperniato sulla prosperità. Dal momento che l’impatto e l’impiego dei fondi si misureranno nel lungo periodo, il CESE raccomanda di creare un consenso tra i partiti politici, gli attori sociali, gli imprenditori, i sindacati e la società civile per assicurare a questa opportunità il più ampio successo possibile. Il CESE è convinto che i fondi europei non siano soltanto numeri, obiettivi e scadenze, ma rappresentino il simbolo della visione del futuro condivisa dagli Stati membri dell’Unione.

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(1)  Regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 12 febbraio 2021, che istituisce il dispositivo per la ripresa e la resilienza (GU L 57 del 18.2.2021, pag. 17).

(2)  Coinvolgimento della società civile organizzata nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza — Cosa funziona e cosa no?, Comitato economico e sociale europeo (GU C 155 del 30.4.2021, pag. 1).

(3)  The nonsense of Next Generation EU net balance calculations («L’insensatezza dei calcoli del saldo netto di Next Generation EU»).

(4)  Dispositivo per la ripresa e la resilienza, Commissione europea.

(5)  Regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 giugno 2021, recante le disposizioni comuni applicabili al Fondo europeo di sviluppo regionale, al Fondo sociale europeo Plus, al Fondo di coesione, al Fondo per una transizione giusta, al Fondo europeo per gli affari marittimi, la pesca e l’acquacoltura, e le regole finanziarie applicabili a tali fondi e al Fondo Asilo, migrazione e integrazione, al Fondo Sicurezza interna e allo Strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere e la politica dei visti (GU L 231 del 30.6.2021, pag. 159).

(6)  Dispositivo per la ripresa e la resilienza, Commissione europea.

(7)  The great COVID-19 divergence: managing a sustainable and equitable recovery in the European Union («La grande divergenza della COVID-19: gestire una ripresa duratura ed equa nell’Unione europea»), Bruegel.

(8)  WP-2021-06_30032021.pdf.

(9)  Inequalities in the Times of a Pandemic, Stantcheva.

(10)  The Household Finance and Consumption Survey: results from the Second wave (Indagine sulle finanze e sui consumi delle famiglie: risultati della seconda tornata di analisi), Banca centrale europea, n. 18/dicembre 2016.

(11)  Inequalities in the Times of a Pandemic, Stantcheva.

(12)  Inequalities in the Times of a Pandemic, Stantcheva.

(13)  Proposta di risoluzione sul diritto del Parlamento di essere informato riguardo alla valutazione in corso dei piani nazionali per la ripresa e la resilienza.

(14)  Coinvolgimento della società civile organizzata nei piani nazionali per la ripresa e la resilienza — Cosa funziona e cosa no?, Comitato economico e sociale europeo.