7.6.2011   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 166/45

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raccomanda fortemente che il FSE mantenga la sua caratteristica di fondo strutturale e auspica che venga rafforzata la dimensione territoriale nell'elaborazione ed attuazione dei programmi operativi intersettoriali, ivi compresi quelli relativi alla cooperazione,

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osserva con interesse come la Quinta relazione sulla coesione faccia riferimento al potenziale innovativo delle iniziative locali e sarebbe molto favorevole a che il FSE diventi parte integrante del modello di sviluppo locale in essa proposto,

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ritiene che i core objectives del FSE debbano continuare ad essere quelli di migliorare le opportunità d'impiego tramite l'occupazione e un funzionamento efficiente dei mercati del lavoro, qualificare e incrementare il capitale umano, aiutare i lavoratori a mantenere il posto di lavoro e sostenere l'innovazione, l'imprenditorialità e le riforme in materia di istruzione e formazione,

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sottolinea con forza che il FSE deve mantenere una forte attenzione alle priorità orizzontali come l’inclusione sociale dei soggetti e gruppi svantaggiati ed il contrasto alla discriminazione di genere e di età, curando e rafforzando in particolare l’obiettivo della parità di genere, in termini di pari opportunità e parità di trattamento sul lavoro e retribuzione (gender pay gap) per la donna,

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considera che gli strumenti di protezione e sostegno del reddito possono rappresentare un ambito d’intervento del FSE se collegati alla realizzazione di interventi di politica attiva del lavoro. Ritiene infatti che l’erogazione di ammortizzatori sociali debba restare in capo agli Stati membri, in quanto l’ammissibilità di tali interventi rischierebbe di far deviare il FSE dai suoi scopi e di limitarne l’efficacia concentrandolo su interventi emergenziali e non di prospettiva,

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evidenzia la condizione di emergenza delle comunità Rom, protagoniste di fenomeni, oltre che di esclusione sociale ed economica, anche di segregazione spaziale e condizioni di vita sotto la media, che occorre affrontare con strumenti europei operativi a livello territoriale e locale.

Relatrice

Catiuscia MARINI (IT/PSE), presidente della regione Umbria

1.

condivide l'idea, enunciata dalla Commissione europea nella Quinta relazione sulla coesione (1), di una politica di coesione rivolta a tutte le regioni europee, intesa a promuovere lo sviluppo armonioso dell'Unione e a favorire il recupero delle regioni in ritardo di sviluppo (lagging behind) dedicando ad esse la parte più rilevante di risorse, ma anche a sostenere la competitività delle regioni avanzate, contrastando approcci particolaristici che, nel perseguire gli interessi del proprio territorio/paese, possano determinare effetti negativi a danno di altri (beggar your neighbour);

2.

ritiene dunque indispensabile una strategia territorialmente definita che si ponga come necessario complemento del mercato unico, anche per contrastarne i possibili effetti di amplificazione degli squilibri territoriali, e che persegua obiettivi tanto di sviluppo economico quanto di inclusione sociale. Ritiene inoltre necessario garantire la coerenza e una gestione integrata tra gli obiettivi della politica di coesione piuttosto che promuoverli separatamente, seppur mantenendo una chiara ed esplicita distinzione tra i relativi interventi;

3.

auspica che la politica di coesione ricerchi la propria legittimazione e visibilità agli occhi dei cittadini europei sempre più nell'orientamento ai risultati e nella loro misurabilità, attuando pienamente il concetto di accountability ed evitando approcci del tipo one size fits all, con soluzioni burocraticamente preconfezionate, ma lasciando spazio ai processi di apprendimento a livello locale e a modalità di attuazione coerenti con le specificità del territorio, unitamente al conseguimento della coesione territoriale, nuovo obiettivo politico sancito dal Trattato di Lisbona (2);

4.

ritiene fondamentale, a garanzia della significatività degli interventi, lo stanziamento di un livello consistente di risorse finanziarie, in modo da raggiungere una soglia minima di disponibilità anche nelle regioni che non soffrono necessariamente di un ritardo di sviluppo in termini di medie statistiche ma che, tuttavia, sono spesso confrontate a sfide di coesione interna data l'esistenza di sacche di povertà e di sottosviluppo;

5.

chiede che il Fondo europeo di adeguamento alla globalizzazione sia integrato nel bilancio dell'Unione, in particolare al fine di accelerare la mobilitazione delle risorse.

6.

ritiene che la politica di coesione e la strategia Europa 2020 debbano essere coordinate e coerenti, individuando gli ambiti di diretto sostegno, le reciprocità e le complementarietà, salvaguardando l'autonomia della politica di coesione come prevista dal Trattato (3) e, contemporaneamente, valorizzando i profili attraverso i quali essa può contribuire al successo di Europa 2020;

7.

sottolinea con forza come, per il conseguimento di questi obiettivi, sia fondamentale il ruolo dei governi regionali e locali, che rappresentano il livello ideale per definire ed implementare le politiche comunitarie, in coerenza con una strategia a lungo termine finalizzata ad affrontare la sottoutilizzazione di risorse e l'esclusione sociale in specifici luoghi attraverso appositi interventi aggiuntivi e una governance multilivello;

8.

rigetta ogni ipotesi di rinazionalizzazione delle politiche di coesione, così come quelle di concentrazione settoriale, che non sembrano appropriate per offrire un supporto coerente e funzionale alla strategia Europa 2020 e, allo stesso tempo, confliggono con una dimensione territoriale e della governance multilivello che incarna i valori positivi di better governance sinora dispiegati dalla coesione e che trovano il proprio fondamento nel Trattato. Il miglioramento della governance economica, unito al rafforzamento della coesione europea, costituirebbe un contributo determinante al superamento della crisi economica (4).

9.

ritiene irrinunciabile che il FSE persegua le proprie finalità, come sopra richiamate, nell'ambito della politica di coesione europea, dunque attraverso schemi programmatici il più possibile organici ed integrati, con la dovuta attenzione alla dimensione territoriale. In particolare, le azioni di qualificazione del capitale umano per massimizzare i risultati devono essere comprese in una più ampia politica di sviluppo e ad essa collegate;

10.

evidenzia come la crisi economica abbia ulteriormente enfatizzato il ruolo del FSE come insostituibile strumento per sostenere l'adattamento dei lavoratori e delle imprese alle mutate condizioni del ciclo economico e dei mercati, nonché ai fini della protezione del reddito dei soggetti colpiti dagli eventi recessivi, ribadendo quindi l'importanza di continuare a perseguire tali obiettivi. Accoglie e richiama inoltre il concetto enunciato dal Parlamento europeo (5), ribadito dal CdR nel parere Il futuro della politica di coesione  (6), di una strategia europea di coesione incentrata sull'occupazione e sull'inclusione sociale e del ruolo cruciale giocato dal FSE nella promozione dell'occupabilità e nella lotta alla povertà, ruolo reso ancor più importante e necessario dall'attuale situazione di crisi economica. Il carattere pluriennale del FSE si è dimostrato prezioso nel fornire la tanto necessaria stabilità sia alle comunità locali che ai promotori dei progetti, particolarmente nei periodi in cui gli enti locali soffrono di ristrettezze di bilancio.

11.

raccomanda fortemente che il FSE mantenga la sua caratteristica di fondo strutturale, sottolineando come, nel contesto europeo, questo rappresenti ormai una costante degli interventi comunitari, laddove i diversi paesi - pur dotati di contesti normativi e finanziari differenziati - possono, tramite l'operatività del FSE, realizzare azioni aggiuntive, non ordinariamente o non sufficientemente trattate dagli ordinamenti nazionali. Auspica che venga rafforzata la dimensione territoriale nell'elaborazione ed attuazione dei programmi operativi intersettoriali, ivi compresi quelli relativi alla cooperazione;

12.

evidenzia quali contributi aggiuntivi forti e specifici:

13.

evidenzia altresì l'importanza di poter operare in un quadro programmatico pluriennale con la conseguente certezza di risorse e di riferimenti programmatici.

14.

sottolinea che il FSE contribuisce a tutti e tre i settori prioritari definiti dalla strategia Europa 2020 (7) - in maniera particolare a quelli della crescita intelligente e della crescita inclusiva. Riguardo ai cinque obiettivi quantificati, il Fondo persegue direttamente l'aumento del tasso di occupazione al 75 %, come pure, seppur meno direttamente, la riduzione dell'abbandono scolastico precoce e la generale riduzione del livello di povertà attraverso l'aumento di politiche per l'inclusione sociale  (8). Il FSE contribuirà alla realizzazione dei seguenti «orientamenti integrati di Europa 2020» definiti dal Consiglio europeo (9):

15.

esprime in particolare preoccupazione per l'accentuarsi dei fenomeni di esclusione sociale, specialmente quella dei migranti, riduzione del valore economico del lavoro e conseguente aumento del fenomeno dei cosiddetti working poors; sottolinea il rischio accresciuto di disoccupazione, e quindi di povertà, cui sono esposti i lavoratori over fifties, le minori prospettive di occupazione per le persone con disabilità, l'aumento delle diseguaglianze nella distribuzione dei redditi e il concomitante allargamento dell'area della povertà relativa ed assoluta; considera come l'accentuarsi di condizioni di privazione economica limiti l'accesso ad opportunità non solo materiali ma anche culturali e sociali, che rappresentano risorse fondamentali per lo sviluppo e la realizzazione del pieno potenziale di un individuo, sollecitando a tale proposito un deciso impegno del FSE, anche in coerenza con le iniziative faro di Europa 2020 «Un'agenda per nuove competenze e nuovi posti di lavoro» e «Piattaforma europea contro la povertà»;

16.

evidenzia la condizione di emergenza delle comunità Rom, protagoniste di fenomeni, oltre che di esclusione sociale ed economica, anche di segregazione spaziale e condizioni di vita sotto la media, che occorre affrontare con strumenti europei operativi a livello territoriale e locale;

17.

sottolinea come, sulla base dell'esperienza maturata nell'attuale periodo di programmazione 2007-2013 con particolare riferimento agli interventi promossi a valere sull'asse Inclusione sociale dei POR e delle buone prassi emerse dall'attuazione di iniziative comunitarie, potrà inoltre apportare un decisivo contributo nell'ambito della priorità «crescita inclusiva» della strategia Europa 2020 (10); osserva con interesse come la Quinta relazione sulla coesione faccia riferimento al potenziale innovativo delle iniziative locali e sarebbe molto favorevole a che il FSE diventi parte integrante del modello di sviluppo locale in essa proposto. Vale la pena esplorare le possibilità offerte da un più vasto uso dei metodi strettamente «dal basso» - sul modello di Leader per i programmi di sviluppo rurale, ad esempio - in cui l'FSE potrebbe svolgere un ruolo centrale;

18.

ritiene che i core objectives del FSE debbano continuare ad essere quelli di migliorare le opportunità d'impiego tramite l'occupazione e un funzionamento efficiente dei mercati del lavoro, qualificare e incrementare il capitale umano, aiutare i lavoratori a mantenere il posto di lavoro e sostenere l'innovazione, l'imprenditorialità e le riforme in materia di istruzione e formazione;

19.

ravvisa la necessità di attuare un sistema coordinato di servizi per il lavoro, di formazione, di sostegno al reddito, di servizi per la conciliazione che, secondo i principi europei della flessicurezza, dia contemporaneamente risposta alle necessità di flessibilità richieste dal mercato e a quelle di sicurezza e occupabilità necessarie ai lavoratori;

20.

sottolinea con forza che il FSE deve mantenere una forte attenzione alle priorità orizzontali come l'inclusione sociale dei soggetti e gruppi svantaggiati ed il contrasto alla discriminazione di genere e di età, curando e rafforzando in particolare l'obiettivo della parità di genere, in termini di pari opportunità e parità di trattamento sul lavoro e retribuzione («gender pay gap») per la donna. A questo proposito, accoglie e sostiene la posizione del Parlamento europeo secondo la quale vige l'esigenza di dare alta priorità ai green jobs for women nel contesto del FSE. Si accoglie l'idea di introdurre il gender budgeting nel FSE così come nei piani di ricostruzione e nei piani di aggiustamento strutturale per assicurare che tali programmi attraggano e integrino le donne equamente (11);

21.

inoltre prende atto del fatto che la società non offre i mezzi necessari per il reinserimento lavorativo delle donne dopo il parto; per questo ritiene che il ruolo del FSE sia cruciale per la creazione di opportunità di reinserimento lavorativo per coloro che hanno abbandonato il mercato del lavoro per crescere figli o per occuparsi di parenti bisognosi;

22.

in ossequio al principio di sussidiarietà, ravvisa nei patti territoriali, che dovranno essere negoziati tra gli Stati membri, con le loro regioni, e la Commissione sulla strategia di sviluppo presentata nei Programmi nazionali di riforma - uno strumento a sostegno del contributo della politica di coesione alla realizzazione degli obiettivi di Europa 2020. Tali patti, basandosi sul quadro strategico comune e anche tramite accordi di natura contrattuale, stabilirebbero le priorità di investimento, l'allocazione delle risorse dell'Unione europea e dei diversi livelli di governo coinvolti (nazionali, regionali e locali) tra i settori e i programmi prioritari, le condizioni concordate e gli obiettivi da raggiungere. Essi verterebbero sul principio di condizionalità quale criterio di valutazione ex ante ed ex post della finanziabilità delle singole azioni;

23.

ritiene che, al fine di promuovere la coesione economica, sociale e territoriale in modo coerente, uniforme ed integrato, sarebbe utile estendere il campo di applicazione dei patti ad altre politiche e ad altri strumenti di finanziamento dell'UE, valorizzando così la capacità di programmazione e la conoscenza delle priorità proprie di ciascun territorio;

24.

richiama la strategia europea per l'occupazione e sottolinea il ruolo cruciale del FSE come strumento per la creazione delle condizioni di attuazione della stessa.

25.

sottolinea come il FSE sia, tra i fondi strutturali, l'unico direttamente rivolto ai cittadini: giovani, disoccupati, lavoratori, anziani, soggetti a rischio di esclusione sociale. Pertanto è fondamentale che le azioni da esso supportate siano attuabili in tutti i territori dell'Unione, beneficiando così i singoli a prescindere dal luogo in cui vivono. L'intensità dell'aiuto dipenderà da:

26.

rigettando la logica dei finanziamenti a pioggia, sollecita a privilegiare, da un lato, le tematiche prioritarie per lo sviluppo e, dall'altro, le misure a favore dei soggetti deboli, ponendo dunque particolare attenzione agli ambiti dell'adattabilità e occupabilità, in connessione con gli obiettivi dell'UE in termini di sviluppo sostenibile, individuando le aree di innovazione, i potenziali di riconversione, le direttrici di intervento, inclusi i green jobs, in ragione di attente e puntuali e strutturate analisi dei fabbisogni e di una rinnovata capacità previsionale delle realtà amministrative;

27.

considera che gli strumenti di protezione e sostegno del reddito possono rappresentare un ambito d'intervento del FSE se collegati alla realizzazione di interventi di politica attiva del lavoro. Ritiene infatti che l'erogazione di ammortizzatori sociali debba restare in capo agli Stati membri, in quanto l'ammissibilità di tali interventi rischierebbe di far deviare il FSE dai suoi scopi e di limitarne l'efficacia concentrandolo su interventi emergenziali e non di prospettiva; osserva inoltre che è altresì necessario cofinanziare con le risorse del FSE i progetti degli Stati membri incentrati sui problemi urgenti dell'occupazione, nella misura in cui tali progetti contribuiscono in modo permanente a tradurre in realtà gli orientamenti integrati nn. 7, 8 e 10 della strategia Europa 2020;

28.

evidenzia come il principio di sussidiarietà dovrà essere tenuto in viva considerazione nell'ambito delle modalità di definizione della concentrazione tematica e geografica del FSE, ma si rammarica che in alcuni Stati membri il FSE sia attuato tramite programmi nazionali, con poca o nessuna differenziazione regionale delle misure adottate. L'osservanza di tale principio consente infatti di tenere conto delle esigenze effettive degli attori e dei territori, che costituiscono elementi imprescindibili per un'efficace programmazione degli interventi. Raccomanda dunque, alla luce dell'esperienza e in ragione proprio di una valorizzazione territoriale del potenziale inespresso di sviluppo, che il campo di applicazione del futuro FSE sia articolato in modo da lasciare margini di flessibilità più ampi rispetto al passato, per poter meglio perseguire le stesse finalità del FSE anche in funzione della strategia Europa 2020;

29.

sottolinea, in particolare, come il passaggio a un'economia a bassa emissione di carbonio, preconizzato in Europa 2020, possa avvenire solo attraverso la realizzazione di interventi sistematici finalizzati alla diffusione dell'innovazione nell'economia e per indurre la disseminazione dei risultati della ricerca e dell'innovazione verso le imprese e il territorio, moltiplicando i canali di trasferimento tecnologico dalle università e dai centri di ricerca alle imprese, che prevedano anche iniziative di formazione post-laurea dei ricercatori, al fine di rafforzare la competitività dei sistemi produttivi locali.

30.

richiama l'idea precedentemente espressa nel parere sul tema Il contributo della politica di coesione alla strategia Europa 2020, ossia la necessità di una più stretta interazione tra i fondi a carattere strettamente territoriale, FSE e FESR, al fine di creare possibilità occupazionali e sviluppare l'occupabilità attraverso l'istruzione e la formazione. Ravvisa nel Quadro strategico comune previsto nella Quinta relazione sulla coesione la sede principale per realizzare l'unitarietà d'intenti e l'integrazione dell'operatività tra i diversi fondi comunitari nonché per allinearsi agli obiettivi di Europa 2020;

31.

considera altresì il Patto territoriale, espressione del principio di partenariato, come uno strumento utile per rafforzare tale unitarietà a livello dei singoli Stati membri come pure a livello regionale e locale;

32.

evidenzia come la finalità orientata alle risorse umane del Fondo sociale europeo presenti chiari profili d'integrazione e complementarietà tanto con il FESR quanto con il FEASR e con il FEP. Considera infatti che una sinergia ottimale si avrebbe tramite una programmazione integrata e momenti gestionali fortemente coordinati, fatta salva l'autonomia dei rispettivi fondi, l'individuazione delle specificità e la definizione a livello europeo di soglie minime di attribuzione di risorse per ciascun fondo, onde assicurare un accettabile e ragionevole equilibrio tra le risorse allocate tra di essi. La Commissione dovrebbe incoraggiare gli Stati membri a far tesoro delle buone pratiche in uso in materia di attuazione integrata di FESR e FSE a livello locale. Un esempio è dato dall'autorità di gestione congiunta di FESR e FSE - un approccio che ha contribuito a massimizzarne l'impatto sul campo e a incoraggiarne la complementarità;

33.

raccomanda, nel quadro delle modifiche riguardanti le spese ammissibili (e non ammissibili) dei singoli fondi, di esaminare le regole relative al finanziamento incrociato al fine di semplificarle ulteriormente a vantaggio dei beneficiari e degli organismi incaricati dell'attuazione;

34.

ritiene altresì che il maggiore orientamento al risultato, unitamente al rafforzamento della dimensione territoriale, a più efficaci azioni di comunicazione e ad un più forte legame con la programmazione integrata regionale, rappresentino efficaci strumenti per migliorare la visibilità del FSE agli occhi dei cittadini europei e l'impatto dello stesso sui diversi sistemi socioeconomici. Suggerisce di incoraggiare la complementarità tra FSE e FESR con metodi di comunicazione intelligente a livello locale, come ad esempio fare in modo che le strategie di comunicazione dei due fondi siano gestite da un unico organismo, metodo che in alcune regioni è stato utile nel far comprendere ai partner i benefici dell'avere strategie con obiettivi comuni per entrambi i programmi, malgrado il diverso orientamento delle rispettive attività.

35.

ritiene che il sistema di gestione e controllo dovrà essere meno condizionato da esigenze di rispetto delle procedure formali (compliance formale) e dagli obiettivi di assorbimento delle risorse, per orientarsi sempre più ai temi chiave della verifica degli risultati effettivamente conseguiti e del rispetto della tempistica delle realizzazioni, incoraggiando la valutazione controfattuale di impatto degli interventi finanziati, in modo da verificare cosa realmente funziona e cosa no;

36.

reputa necessario, per il FSE post-2013, continuare il processo di semplificazione dell'attuazione degli interventi cofinanziati nell'ambito dei programmi operativi, avviato nel quadro della corrente programmazione con l'introduzione dei costi ammissibili ex art. 11, par. 3, lettera b), regolamento (CE) n. 1081/2006 (costi indiretti dichiarati su base forfettaria, costi fissi calcolati applicando tabelle standard di costi unitari, somme forfettarie), così come modificato dal regolamento (CE) n. 396/2009. L'obiettivo è migliorare e consolidare la semplificazione delle procedure di gestione e controllo delle operazioni in un'ottica di alleggerimento e snellimento degli adempimenti burocratici e amministrativi in capo ai beneficiari del FSE e degli organismi responsabili della gestione. In particolare, l'adozione di procedure di controllo orientate alla valutazione delle operazioni cofinanziate in termini di risultati quantitativi e qualitativi, quale diretta conseguenza dell'adozione dei costi ammissibili sopra richiamati (costi fissi calcolati applicando tabelle standard di costi unitari, somme forfettarie), potrà favorire un impiego più efficace del FSE;

37.

considera inoltre come l'impatto delle misure finanziate dal FSE sia meno facilmente misurabile rispetto ad altre tipologie di interventi e, per tale ragione, ritiene utile lo sviluppo e l'utilizzo di indicatori di risultato che consentano un miglior monitoraggio degli effetti delle azioni finanziate dal FSE, non soltanto in termini finanziari, ma soprattutto dal punto di vista del miglioramento delle condizioni di vita e di lavoro delle persone, che sono i diretti beneficiari delle azioni; gli indicatori utilizzati dovranno essere definiti chiaramente, facilmente misurabili e quantificabili, nonché omogenei nell'applicazione;

38.

in questo contesto richiama il parere del CdR sul tema Misurare il progresso non solo con il PIL  (12), che sottolineava l'impellente necessità di completare il PIL con criteri che abbraccino aspetti economici, sociali e ambientali, di creare un indice ambientale globale e di realizzare un'indagine sociale armonizzata a livello europeo, nazionale e regionale (13). Ribadisce che la scelta di tali indicatori e dei loro contenuti deve essere frutto di un'ampia partecipazione dal basso verso l'alto degli enti locali, delle regioni, degli Stati membri e dell'Unione a un processo di discussione che, per aggregazione, renda possibile realizzare gli obiettivi e dare legittimità all'azione politica dell'UE attraverso una maggiore titolarità da parte dei cittadini degli sforzi tesi a uscire dalla crisi e a preservare l'ambiente e la qualità della vita;

39.

considera altresì come una buona prassi da rafforzare le valutazioni relative al placement, sia in termini quantitativi che qualitativi, da realizzare a partire da indagini dirette e non come imputazione indiretta di informazioni amministrative;

40.

sottolinea come, in generale, le valutazioni di placement abbiano aiutato a capire l'efficacia in termini di occupazione conseguita nell'arco di sei mesi/un anno da parte delle politiche formative e, in casi più specifici, abbiano fatto emergere, con grande nettezza, l'importanza di percorsi integrati di formazione e/o di ricerca con esperienze dirette in azienda o in centri di ricerca;

41.

ravvisa risultati di trasparenza nell'attuazione dei programmi comunitari, ma anche, in maniera rilevante, appesantimenti spesso inutili che determinano alti costi amministrativi e comunque ritardi nell'attuazione dei programmi;

42.

raccomanda pertanto che le procedure di controllo non siano tali da rendere meno efficienti i programmi e che il carico amministrativo risulti compatibile con l'esigenza di una attuazione snella ed efficace dei programmi, pur garantendo una sana e corretta gestione attraverso regole chiare e semplici che si prestino ad interpretazioni univoche e non contraddittorie, seguendo criteri di proporzionalità ed economicità complessiva rispetto agli scopi prefissati;

43.

ritiene che occorra rafforzare le responsabilità delle autorità di gestione nella definizione di procedure appropriate secondo i rispettivi ordinamenti nazionali e regionali, riducendo i livelli di controllo che, oggettivamente, tendono ad allungare notevolmente i tempi tecnico-amministrativi e ad appesantire gli oneri a carico dei beneficiari.