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Document 52004AE1447

Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Modernizzare la protezione sociale per sviluppare un'assistenza sanitaria ed un'assistenza a lungo termine di qualità, accessibili e sostenibili: come sostenere le strategie nazionali grazie al metodo aperto di coordinamento (COM(2004) 304 def.)

OJ C 120, 20.5.2005, p. 135–141 (ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, NL, PL, PT, SK, SL, FI, SV)

20.5.2005   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 120/135


Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni — Modernizzare la protezione sociale per sviluppare un'assistenza sanitaria ed un'assistenza a lungo termine di qualità, accessibili e sostenibili: come sostenere le strategie nazionali grazie al metodo aperto di coordinamento

(COM(2004) 304 def.)

(2005/C 120/25)

La Commissione, in data 20 aprile 2004, ha deciso, conformemente al disposto dell'articolo 262 del Trattato che istituisce la Comunità europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla proposta di cui sopra.

La sezione specializzata Occupazione, affari sociali, cittadinanza, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 22 settembre 2004, sulla base del progetto predisposto dal relatore BRAGHIN.

Il Comitato economico e sociale europeo, in data 28 ottobre 2004, nel corso della 412a sessione plenaria, ha adottato il seguente parere con 104 voti favorevoli e 3 astensioni.

1.   Sintesi della comunicazione

1.1

La comunicazione in oggetto, annunciata dalla Relazione di primavera 2004  (1), mira a favorire la definizione di un quadro comune che permetta di sostenere l'impegno nazionale per la riforma e lo sviluppo dell'assistenza sanitaria e dell'assistenza a lungo termine, grazie all'applicazione del «metodo aperto di coordinamento».

1.2

La Commissione ha identificato tre orientamenti (2), approvati dal Consiglio europeo di Barcellona nel marzo 2002, che possono rappresentare un contesto in cui inserire questa riforma: l'accessibilità dell'assistenza in base a principi di universalità, equità e solidarietà; l'offerta di un'assistenza di qualità; la sostenibilità finanziaria a lungo termine dell'assistenza ed una maggiore efficienza del sistema.

1.3

La qualificazione della assistenza sanitaria come servizio ai termini del Trattato, e la constatazione della persistenza di disuguaglianze e difficoltà di accesso, di servizi di qualità talvolta insufficiente e di squilibri finanziari, hanno evidenziato la necessità di potenziare il coordinamento delle politiche nazionali per sostenere l'impegno di modernizzare e sviluppare il settore, tenendo conto dell'impatto sulla coesione sociale e sull'occupazione, e dei complessi effetti derivanti dall'invecchiamento della popolazione.

1.4

Per poter raccogliere tali sfide, la riforma dei sistemi di protezione sociale deve essere perseguita in maniera integrata e coordinata, e l'assistenza sanitaria e l'assistenza a lungo termine rappresentano uno dei settori dove è necessario applicare la «razionalizzazione» dei processi di coordinamento in tema di protezione sociale (streamlining) (3): il «metodo aperto di coordinamento» rappresenta uno strumento flessibile, rispettoso delle diverse situazioni e competenze nazionali, e dunque particolarmente adatto in questo contesto. (4)

1.5

La comunicazione individua come prossime tappe:

un accordo sugli «obiettivi comuni nel 2004», con impegno degli Stati membri a presentare, prima del prossimo vertice di primavera, delle «relazioni preliminari» sulle sfide raccolte dai rispettivi sistemi nazionali,

l'elaborazione di una prima serie di «strategie di sviluppo e di riforma» dell'assistenza sanitaria e di lunga durata, per il periodo 2006-2009, che la Commissione presenterà all'interno della Relazione congiunta sulla protezione sociale e sull'inclusione sociale prevista per il 2007,

la costituzione di un «gruppo di alto livello in materia di servizi sanitari e di assistenza medica», mirato principalmente all'elaborazione di un programma di lavoro, coordinato con i gruppi di alto livello operanti in campi affini,

l'identificazione di possibili indicatori per questi obiettivi, cui contribuiranno le «relazioni interinali» della primavera 2005, per stilare un primo quadro comparativo delle differenti situazioni nazionali e per valutarne il progresso in rapporto agli obiettivi enunciati.

2.   Considerazioni generali sulle problematiche di fondo

2.1   Fattori socioeconomici e demografici

2.1.1

Il CESE conferma il pieno sostegno, già espresso in precedenti pareri, agli obiettivi comuni per lo sviluppo dei sistemi sanitari, e precisamente:

garantire l'accesso ad una assistenza di qualità, fondata sui principi di universalità, equità e solidarietà, e prevenire il rischio di povertà o di esclusione sociale legato alla malattia, agli incidenti, all'invalidità o all'assistenza resa necessaria dall'età avanzata, sia per i beneficiari dell'assistenza che per le loro famiglie,

promuovere un'assistenza di qualità per migliorare lo stato di salute e la qualità di vita delle persone,

assicurare la sostenibilità finanziaria a lungo termine di un'assistenza accessibile a tutti e di qualità,

e condivide l'affermazione che essi costituiscono un insieme globale ed integrato, il cui sviluppo e la cui razionalizzazione richiedono un governo efficiente, fondato sull'inclusione e sulla responsabilizzazione degli attori in questione, in quanto le parti sociali e la società civile nel suo insieme devono contribuire allo sforzo di riforma.

2.1.2

Il CESE ha peraltro rilevato, anche in un recente parere di iniziativa, che la capacità dei sistemi nazionali di assistenza sanitaria di conseguire tali obiettivi dipende da una serie di fattori socio-economici e demografici che devono essere maggiormente approfonditi per comprendere la complessità del problema e per anticipare trend che potrebbero avere un effetto dirompente (5).

2.1.3

Tali fattori influiscono infatti sui bisogni e sulle risorse disponibili, attuali e future. L'obiettivo dell'efficienza dell'assistenza sanitaria si impone anche perché interagisce con le altre componenti del sistema di welfare: le sue esigenze finanziarie competono con le esigenze degli altri settori della protezione sociale e le sue disfunzioni si riverberano su di essi, e viceversa.

2.1.4

Meccanismi analoghi di competizione per le risorse e di interazione operano nell'ambito della stessa assistenza sanitaria (per esempio, nella distribuzione delle spese l'intervento razionalizzatore su un settore può avere effetti di direzione opposta in un altro settore, o l'indirizzare il personale da una tipologia di strutture ad un'altra può provocare cadute impreviste di qualità dei servizi). Tali meccanismi vanno attentamente analizzati in ogni processo di riqualificazione del sistema assistenziale.

2.1.5

Il CESE ritiene che intervenire su un aspetto del problema senza considerare le ripercussioni sugli altri, o non monitorare i trend interrelati di più settori, comporta il rischio di ottenere effetti distorcenti o di non conseguire gli obiettivi voluti. Per tale motivo auspica che sia condivisa una visione globale dei problemi, delle loro interdipendenze, delle opportunità conseguibili grazie a strategie comuni.

2.1.6

L'assistenza sanitaria ha una valenza sociale e anche psicologica molto rilevante: di fronte alla malattia, alla sofferenza e al rischio di morte il cittadino pretende la massima qualità, senza porsi il problema del rapporto costi/benefici e della sostenibilità. Ne deriva un delicato aspetto politico, in quanto il decisore pubblico deve operare una scelta di priorità e di servizi sanitari efficaci e sostenibili, scelta resa difficile da interessi categoriali e da percezioni soggettive che talvolta rendono difficile l'applicazione degli interventi di riqualificazione della domanda e dell'offerta di servizi.

2.1.7

La considerazione dei bisogni e delle aspettative della popolazione relativamente alla propria salute — che implica non solo la ricerca di una qualità di vita ma anche di una vita di qualità — deve essere presa in adeguata considerazione nella valutazione del rapporto costo-benefici e della sostenibilità finanziaria non solo per rendere più razionale e valida nel lungo periodo ogni scelta di riqualificazione dell'assistenza, ma anche per facilitare decisioni pubbliche in funzione dei reali bisogni della popolazione nel suo insieme, nonché dei malati e di chi necessita di assistenza.

2.1.8

Il CESE ribadisce che la tutela della salute è un diritto e una priorità nelle politiche comunitarie. Ritiene tuttavia che per la stessa salvaguardia di tale diritto nel lungo periodo sia necessario individuare strumenti efficaci per garantire a tutti un livello equo di prestazioni compatibili con le risorse disponibili, e operare un approfondito confronto per mettere in luce quali bisogni e quali attese della popolazione siano giustificati in campo sanitario, e quali meccanismi di responsabilizzazione degli attori favoriscano l'utilizzo appropriato delle risorse e l'efficienza del sistema sanitario, e quindi ne permettano un finanziamento sostenibile.

2.2   Invecchiamento demografico e nuova epidemiologia

2.2.1

L'invecchiamento demografico non significa unicamente un incremento della popolazione di oltre 65 anni (ancor più accelerato per gli ultraottantenni) seguito spesso anche se non necessariamente da un aumento delle patologie plurime che può tradursi in un moltiplicarsi delle cure o comunque in un trattamento più olistico degli interessati. L'invecchiamento demografico comporta infatti anche un certo numero di problemi connessi, che talvolta sono trascurati e vanno invece affrontati:

il cambiamento della «piramide demografica», in assenza di interventi sull'età pensionabile, comporterà un rapporto più sfavorevole tra contributori (cioè la popolazione in età lavorativa) e utilizzatori di servizi non solo sanitari (in particolare la popolazione anziana): pertanto un problema prioritario è quello di trovare nuove soluzioni per riorientare e a«ccumulare» risorse specifiche per garantire servizi idonei alla popolazione non autosufficiente (6) (prevalentemente quella più anziana), senza sottrarre risorse ad altri pilastri della protezione sociale,

cambia anche la tipologia della malattia, e non solo la frequenza della sua insorgenza: le patologie delle età più avanzate spesso non conoscono guarigione ma possono avere comunque notevoli benefici da percorsi di cura di medio e lungo periodo, con interventi medici e chirurgici mirati ad alleviarne gli effetti negativi pur senza poter ripristinare lo stato di salute precedente. Questo implica un diverso approccio medico, in grado di integrare «treatment» e «care» — che coinvolge la ricerca, i prodotti farmaceutici, i mezzi diagnostici, le tecnologie di intervento: si deve infatti passare dall'approccio «acuto» al «cronico» (il che implica una gestione dei problemi medici che dà buoni risultati nel lungo periodo, pur non potendo risolvere i problemi stessi),

sul piano epidemiologico si assiste ad un progressivo incremento delle malattie di natura cronica o di lungo periodo, legate anche all'efficacia degli interventi sanitari che, pur non garantendo guarigione, consentono tuttavia un sostanziale allungamento della speranza di vita: ne consegue una crescente insorgenza di disabilità sia fisiche che mentali, in particolare di traumatismi e di malattie neuro-degenerative che richiedono una maggiore integrazione tra interventi sanitari e sociali per essere affrontate, e che comportano un notevole carico di cura per la famiglia (7),

il concetto di «salute» non può limitarsi alla componente fisica, ma deve prendere in considerazione anche gli aspetti psichici e sociali, come già evidenziato nella definizione dell'OMS (8) (questo implica la valutazione del contesto in cui la persona anziana è inserita, e della soddisfazione delle altre sue necessità, quali la sicurezza, gli affetti e i contatti sociali, l'autostima e l'autorealizzazione, ecc.).

2.2.2

La filiera dell'assistenza, consolidata in periodi storici con struttura demografica e sistema di bisogni diverso, deve essere ripensata contrastando la rigidità e l'inerzia al cambiamento che caratterizzano strutture organizzative, ruoli professionali e atteggiamenti culturali. Il CESE ritiene che questo possa essere realizzato partendo dall'analisi dello stato e dei bisogni di salute della popolazione, fortemente differenziati sia tra Stati membri che all'interno di ciascuno di essi, e anticipando i mutamenti demografici rispetto alla realtà attuale sicuramente destinati ad accentuarsi, ma tuttavia ampiamente prevedibili.

2.2.3

Vanno sviluppate inoltre soluzioni per meglio governare il rapporto tra domanda e offerta di servizi, qualificando l'accessibilità alle prestazioni, l'accoglienza della domanda, aiutando i soggetti deboli nella fruizione delle risposte, garantendo valutazione integrata dei bisogni e progetti personalizzati di intervento, in un quadro di continuità assistenziale e di valutazione sistematica dei risultati. Il metodo aperto di coordinamento dovrebbe comprendere anche tali aspetti e favorire di conseguenza approcci più omogenei e meccanismi rafforzati di coesione sociale.

2.2.4

Il secondo aspetto dei cambiamenti demografici citati nella comunicazione, cioè le trasformazioni delle famiglie e l'incremento del tasso di occupazione femminile, comportano una minore capacità di cure informali a carico delle famiglie. Questa realtà richiede un ripensamento delle modalità di assistenza a domicilio: essa non può essere affidata solo a prestatori professionali di servizi, da un lato per il costo e la difficoltà di reclutamento del personale, dall'altro per la perdita della copertura assistenziale sulle 24 ore e in molti casi di una assistenza «a misura d'uomo». Occorre pertanto un ripensamento delle politiche di sostegno per l'assistenza in famiglia, anche attraverso meccanismi retributivi per chi la presta, nonché un sostegno per garantire condizioni abitative, servizi di trasporto e altri servizi che la favoriscano.

2.2.5

Le cure domiciliari sono attualmente garantite, in forma molto differenziata, da autorità nazionali e locali, strutture e meccanismi assicurativi e di mutualità, organismi e associazioni di servizi alla persona. In generale, si constata che esse non sono ancora abbastanza sviluppate nei diversi paesi, e vanno meglio qualificate per tener conto della diversa natura dei bisogni derivanti dal crescente peso epidemiologico delle demenze, delle patologie neurovascolari, e più in generale delle polipatologie con perdita di autosufficienza, che dopo i 75 anni interessano almeno il 30 % delle persone anziane.

2.2.6

Il CESE suggerisce che vengano confrontate e approfondite le esperienze già in corso in alcuni Stati membri, in cui si sostengono in forme articolate i prestatori di assistenza informale (per esempio, attraverso sgravi fiscali, diritto alla pensione e alle assicurazioni sociali per i prestatori di assistenza, diritti al congedo dal lavoro, offerta di sostituti nei periodi di riposo, accesso ai centri diurni, ecc. (9)).

2.2.7

Soluzioni di questo genere si prospettano più economiche per l'ente erogatore e più soddisfacenti per l'assistito anziano, in quanto consentono di integrare risorse professionali e risorse solidaristiche, con una sostanziale riduzione dei costi dell'assistenza. Creano, in altri termini, una situazione win-win: a parità di bisogno, infatti, tali costi sono ben più alti nel caso di un'assistenza erogata nelle sole strutture residenziali, mentre viene tutelata l'assistenza informale che sarebbe comunque prestata.

2.3   Occupazione

2.3.1

Il settore dell'assistenza sanitaria e quello dell'assistenza a lungo termine rappresentano una percentuale significativa dell'occupazione complessiva nell'Unione e anche il secondo settore creatore di occupazione, con 1,7 milioni di nuovi posti di lavoro creati nell'UE-15 tra il 1997 e il 2002. Malgrado ciò, si prospetta una grave crisi professionale legata all'invecchiamento degli addetti e alla qualità delle prestazioni offerte.

2.3.2

La struttura professionale deve essere ripensata nei processi formativi e nella educazione permanente per rispondere ai nuovi bisogni emergenti, se si vuole garantire non solo la qualità dell'assistenza ma anche la permanenza in attività del personale impegnato:

il personale medico deve essere formato ad un approccio diverso, che tenga conto della multifattorialità della salute dell'anziano e non solo dei sintomi ed interventi in acuto, e in questo senso va sviluppata la formazione in geriatria,

il personale infermieristico deve acquisire caratteristiche coerenti con la tipologia della struttura in cui opera, cioè i diversi livelli della filiera di assistenza (servizi di terapia intensiva, di cure ospedaliere, di cure primarie, di cure a lungo termine, di assistenza domiciliare ecc.),

il personale di assistenza in generale deve arricchire la sua formazione professionale per allargare l'orizzonte dai servizi sociali ai servizi socio-sanitari destinati a persone anziane più o meno autosufficienti, ma con bisogni e dignità da rispettare,

la coesione sociale implica situazioni dai confini incerti tra assistenza sanitaria e assistenza sociale: le figure professionali richieste dovranno anche in questo caso essere ripensate per una popolazione di struttura e composizione molto diversa dall'attuale.

2.3.3

Il CESE ritiene che, oltre a sviluppare la formazione dei diversi tipi di operatori nel senso sopra indicato, vadano sviluppate nuove capacità quali in particolare:

raccogliere, dare, scambiare informazioni, operando in rete e sfruttando le nuove tecnologie informatiche,

lavorare in gruppo, e quindi con competenze nella comunicazione e negli stili comunicativi interprofessionali e interistituzionali,

lavorare in un'ottica di prevenzione e di promozione di nuovi approcci più appropriati ai bisogni emergenti,

lavorare per progetti di assistenza mirati a fasce specifiche di popolazione, superando gli angusti confini disciplinari tradizionali,

cogliere la dimensione economica del proprio lavoro e valutare i risultati conseguiti nell'ottica del servizio reso, per meglio governare le risorse destinate a tali servizi.

2.3.4

Il CESE caldeggia l'utilizzo del Fondo sociale europeo per processi formativi e al fine di adeguare la qualità dell'occupazione nei settori dell'assistenza sanitaria e dell'assistenza a lungo termine, di prevenire ritiri prematuri e di incrementare la qualità, la flessibilità e quindi l'efficienza della filiera assistenziale. Questo approccio è particolarmente importante per i nuovi Stati membri, in cui il processo di modernizzazione è più profondo e rapido, e in cui le esigenze di formazione professionale sono di conseguenza più acute.

2.3.5

Per conseguire risultati efficienti va ripensato inoltre in chiave positiva il concorso di pubblico e privato: esso deve essere attivamente cercato non solo per evitare una concorrenza tra prestatori di servizi di fronte ad una popolazione attiva che si prospetta relativamente sempre meno numerosa sul totale della popolazione (con rischi conseguenti di strozzature a livello del personale o di costo eccessivo dello stesso), ma anche per inserire appieno nei sistemi assistenziali sia aspetti di efficienza sia l'attenzione ai bisogni, che oggi sembrano appannaggio dell'uno o dell'altro settore piuttosto che presenti in entrambi.

2.4   Sostenibilità finanziaria

2.4.1

Continuare ad offrire un'assistenza accessibile e di qualità, senza ridurre il finanziamento di altri settori o politiche prioritarie, è una sfida importante per tutti gli Stati membri, attuali e di nuova adesione: questo implica un approccio attento sia alle dinamiche di lungo periodo, sia agli interventi che riguardano insieme la domanda e l'offerta (interventi su uno solo di questi aspetti non si sono dimostrati efficaci in termini di contenimento dei costi nel medio periodo).

2.4.1.1

I vincoli di spesa, derivanti anche dal patto di stabilità, non rendono generalmente possibile un incremento della spesa assistenziale proporzionale all'incremento della domanda sociale. Sono tuttavia possibili consistenti miglioramenti riqualificando l'offerta attuale con prestazioni di cui sia comprovata l'efficacia, e contrastando consumi non giustificati di prestazioni sanitarie. Una politica sanitaria efficiente implica inoltre un ripensamento delle interazioni tra assistenza sanitaria e assistenza sociale al fine di individuare strutture, processi di trattamento e tipologie di prestazioni professionali più adeguate al contesto attuale e futuro nonché ai bisogni della popolazione.

2.4.1.2

Vari approcci sono stati sperimentati per tenere sotto controllo tale incremento: questi vanno dalle misure volte a trasferire parte dei costi sugli utenti (il che serve non solo a trasferire gli oneri del finanziamento verso i privati, ma anche a limitare la domanda di servizi) al controllo dei prezzi e dei volumi sia sul lato della domanda che sul lato dell'offerta, dalle riforme volte a incoraggiare l'uso efficiente delle risorse allo spostamento di risorse dalle cure ospedaliere e assistenziali a quelle domiciliari.

2.4.1.3

L'auspicata applicazione del «metodo aperto di coordinamento» in questa analisi permetterà di valutare quali di queste misure si sono dimostrate più efficaci, e quale mix di misure si può dimostrare più valido, fondandosi su più appropriate conoscenze delle variegate condizioni di partenza e dell'impatto prevedibile negli altri comparti del sistema di protezione sociale.

2.4.2

Le politiche di prevenzione sono sicuramente importanti e necessarie, ma purtroppo spesso trascurate. Un piano concreto di misure di prevenzione, preferibilmente di largo respiro e basato su strumenti di portata globale, dovrebbe diventare una leva primaria nell'ambito delle annunciate «strategie di sviluppo e di riforma» dell'assistenza sanitaria e di lunga durata. Le varie misure di prevenzione possibili, in particolare quelle già sperimentate a livello nazionale, andrebbero verificate nell'esercizio del «metodo aperto di coordinamento», e sottoposte ad un'analisi approfondita per pervenire ad azioni concrete. Il CESE è consapevole della difficoltà di realizzare tale prevenzione: questa implica infatti una coerenza di politiche che è ancora lungi dall'essere attuata nonché progetti per educare la popolazione a stili di vita diversi (comprese un'alimentazione più sana e attività fisiche e mentali più intense e vivaci), per coinvolgere le fasce di popolazione più soggette a fattori di rischio e più deboli sul piano socioeconomico, e per giungere a modalità di lavoro più salubri. È ovvio che la realizzazione di tali progetti comporta notevoli e consapevoli sforzi, tempi lunghi e risultati comunque incerti.

2.4.3

La differenziazione della spesa in funzione della filiera assistenziale e delle relative modalità di ingresso e di trattamento al loro interno è una auspicabile forma di razionalizzazione, ed ogni investimento che renda tale filiera più rispondente ai bisogni, o favorisca la sua modernizzazione, deve essere visto come un mezzo per rendere la spesa per l'assistenza sostenibile nel lungo periodo. Talvolta invece questo genere di investimenti viene sacrificato per esigenze finanziarie congiunturali. Il CESE ritiene che vadano affiancati investimenti per razionalizzare la filiera assistenziale e interventi sia sulla domanda (modalità di interventi specialistici, plafond di prestazioni oltre i quali il costo è a carico del privato, ticket, ecc.) sia sull'offerta (tipologia delle strutture sanitarie, costo di tecnologie e farmaci innovativi, il cui rapporto costo/benefici non è spesso evidente, procedure e modalità di presa a carico, responsabilizzazione degli operatori sanitari sui costi sanitari, ecc.).

2.4.3.1

La struttura e le modalità di funzionamento della filiera, nonché la mobilità da un segmento all'altro, vanno attentamente analizzate per verificare se la loro articolazione e il loro funzionamento sono realmente efficaci ed efficienti: questo dovrebbe essere uno dei temi prioritari del «metodo aperto di coordinamento».

2.4.3.2

I nuovi Stati membri stanno intensamente operando per modernizzare i loro sistemi di assistenza sanitaria, e il CESE caldeggia l'utilizzo dei fondi strutturali, in particolare il FESR e il Fondo di coesione, al fine di aiutare lo sviluppo di infrastrutture e di strutture assistenziali. Ritiene inoltre che la valutazione dell'esperienza vissuta, attraverso il «metodo aperto di coordinamento», possa essere particolarmente utile per i nuovi Stati membri, onde evitare che si proiettino verso modelli che rischiano di diventare rapidamente obsoleti.

2.4.4

Il coordinamento rafforzato tra prestatori di servizi che operano ora isolatamente (servizi di terapia intensiva, cure primarie, servizi sociali), quale suggerito nella comunicazione, è sicuramente opportuno, in quanto le persone non autosufficienti generalmente hanno bisogno di una pluralità di prestazioni assistenziali, mediche e non: una positiva collaborazione tra famiglie, operatori addetti all'assistenza e personale medico garantisce risultati migliori e minore dispendio di risorse. Il CESE auspica che sia dato un chiaro mandato al riguardo al «gruppo di alto livello in materia di servizi sanitari e di assistenza medica» recentemente istituito, fissando tra i suoi compiti istituzionali anche quello di proporre modalità operative concrete per realizzare tale coordinamento.

2.4.5

L'innovazione tecnologica e i comportamenti più attenti dei pazienti hanno sicuramente un impatto potenzialmente positivo sulla spesa, in quanto permettono di curare in modo meno costoso specifiche patologie o di rallentarne l'insorgenza; nello stesso tempo però essi inducono nuovi bisogni la cui soddisfazione diventa ipso facto un diritto, con la conseguenza dell'abbandono di approcci diagnostici e terapeutici consolidati, di costo inferiore e generalmente adeguati. Se questi processi innovativi non verranno indirizzati ad un approccio più efficace nella cura specifica degli anziani, l'effetto a lungo termine dell'innovazione potrebbe essere più negativo che positivo sul bilancio dell'assistenza sanitaria. La pressione della parte di popolazione più istruita e attenta ai bisogni di salute potrebbe indurre un declino ulteriore delle prestazioni previste per la parte più debole della popolazione, quella che già ora soffre di un accesso ridotto all'assistenza sanitaria.

3.   Osservazioni particolari sugli strumenti operativi

3.1

Il CESE, vista l'impossibilità legale di una politica comunitaria relativa all'assistenza sanitaria e a lungo termine, sostiene la primaria importanza del «metodo aperto di coordinamento» come strumento per perseguire in modo efficace gli obiettivi di modernizzazione e di sviluppo di un'assistenza sanitaria e di un'assistenza a lungo termine di qualità, accessibile e sostenibile, e per garantire la tutela della salute pubblica pur in contesti differenziati e soggetti a crescenti pressioni e sfide.

3.1.1

L'analisi e lo scambio di esperienze dovrebbero concentrarsi:

sull'articolazione e sulla struttura interna dei sistemi e delle istituzioni di cura (dall'assistenza medica primaria a quella di lungo periodo nonché all'assistenza domiciliare),

sulle modalità e i tempi di accesso, nonché sulla mobilità da una struttura all'altra,

sui processi interni e sugli output (monitoraggio e valutazione di qualità delle prestazioni del sistema),

sui volumi e sulla tipologia dei servizi resi, e in particolare sull'utilizzazione delle nuove tecnologie e il loro impegno razionale,

sui mezzi utilizzati per perseguire un uso più efficiente delle risorse e sui meccanismi di controllo dei costi rivelatisi più efficaci,

sulla partecipazione del personale medico e degli operatori dei settori sanitari e assistenziali alla gestione delle risorse,

sul rispetto dei diritti dei pazienti, nonché sul loro accesso ad informazioni adeguate, alle opzioni terapeutiche e alle cartelle cliniche,

sul rispetto della trasparenza relativa ai servizi.

3.2

La realizzazione di tale «metodo aperto di coordinamento» implica l'individuazione di una serie di indicatori che permettano di coprire le attuali carenze cognitive e nello stesso tempo di prendere in considerazione le situazioni esistenti e le dinamiche macrosociali che incidono sul sistema di assistenza sanitaria e di quella a lungo termine in particolare. Tale set di indicatori deve integrare gli aspetti strutturali (filiera dell'assistenza, dotazione di attrezzature e di personale e relativa formazione ed esperienza, ecc.), gli aspetti inerenti la qualità del processo di cura (modalità con cui sono prestati i servizi ed effettuati gli interventi, guideline operative, norme e prassi mediche, salvaguardia dei diritti dei pazienti, ecc.) e infine gli aspetti relativi alla qualità degli esiti specifici dell'assistenza, in funzione della sua tipologia e delle attese sociali relative.

3.2.1

Si dovrà compiere uno sforzo particolare affinché tali indicatori permettano in modo specifico l'osservazione e la valutazione delle dinamiche relative agli anziani e all'assistenza loro prestata, aspetto carente negli indicatori attualmente utilizzati o individuati. Parallelamente all'individuazione degli indicatori, si dovrà procedere a un chiarimento degli obiettivi comuni. Nel frattempo, sarebbe comunque utile esaminare i dati già forniti da fonti come l'OMS, l'OCSE e il progetto ECHI (indicatori della salute della Comunità europea). Bisognerebbe altresì tener conto delle nuove statistiche comunitarie sul reddito e sulle condizioni di vita (EU-SILC) che dovrebbero rendersi disponibili nel 2004.

3.3

Le «tappe prossime» proposte nella comunicazione toccano aspetti molto rilevanti del problema, ed aprono l'osservazione a campi di grande interesse. Peraltro le proposte risultano generali e quindi rischiano di essere generiche e di non portare a significativi passi avanti nel metodo aperto di coordinamento.

3.3.1

Il CESE auspica che siano individuati più concreti «obiettivi comuni», a condizione che questi non siano esageratamente prescrittivi e non interferiscano negativamente con l'organizzazione dei sistemi nazionali, e che le previste relazioni preliminari diventino uno strumento utile senza tuttavia comportare costi amministrativi supplementari o carichi eccessivi per le limitate capacità dei nuovi Stati membri.

3.4

Il CESE auspica pertanto che quanto prima la Commissione:

dia una precisa definizione di termini quali protezione sociale, previdenza sociale, assistenza sanitaria, assistenza sociosanitaria, assistenza domiciliare e altri che ricorrono nella comunicazione, che non sempre hanno il medesimo significato nei vari Stati membri in conseguenza della loro tradizione storica e delle modalità di realizzazione dei sistemi di welfare,

proponga un modello concreto per la predisposizione delle «relazioni preliminari», in modo che le informazioni contenute coprano gli stessi argomenti, siano comparabili e non si riferiscano all'intera gamma di obiettivi parziali bensì agli strumenti più adeguati per identificare e illustrare le principali sfide raccolte e gli orientamenti delle politiche a livello nazionale,

istituisca un gruppo di esperti (valorizzando i contributi di istituzioni ed organismi specializzati nazionali che già hanno operato nel campo) per definire gli indicatori specifici per il tipo di assistenza a lungo termine da ricercare per conseguire una efficace misura dei trend macrosociali e macroeconomici che influiscono sull'assistenza sanitaria e sull'assistenza a lungo termine; tali indicatori dovranno essere in grado di valutare i vari aspetti in una visione globale, e in particolare di valutarne l'impatto predittivo,

sviluppi un «modello europeo di valutazione di impatto sociosanitario», basato su indici tripolari di investimento-finanziamento (input), di organizzazione delle risposte (output) e di efficacia delle azioni (outcome), così da poter rappresentare, con indicatori affidabili, i livelli di welfare conseguiti nei diversi paesi (10),

affronti il problema delle differenze di genere tenendo in considerazione il fatto che le donne vivono oltre 5 anni più degli uomini, e questo, sommandosi alle caratteristiche biologiche e fisiologiche proprie del genere, determina una differenza rilevante in termini di bisogni di salute da soddisfare,

faciliti l'elaborazione congiunta di linee guida di assistenza sanitaria che non si limitino agli aspetti delle cure farmacologiche, ma prendano in considerazione anche altri aspetti sociali ed organizzativi, divenendo punto di riferimento per gli operatori dei vari sistemi sanitari.

3.5

Particolarmente importante e urgente è promuovere azioni finalizzate alla qualificazione di operatori e professionisti, sviluppando con idonee azioni formative l'area di professionalità comune alle professioni sanitarie e a quelle sociali che svolgono lavoro di cura: questo comporta una preparazione su aspetti non meramente tecnici e l'acquisizione di nuove capacità, come per esempio la gestione dell'informazione specie su reti informatiche e il governo della spesa in una logica a largo raggio. Tali nuovi modelli formativi dovrebbero essere sostenuti e stimolati dall'azione comunitaria per fare tesoro delle esperienze scambiate nel «metodo aperto di coordinamento».

Bruxelles, 28 ottobre 2004.

La Presidente

del Comitato economico e sociale europeo

Anne-Marie SIGMUND


(1)  Promuovere le riforme di Lisbona nell'Unione allargata, COM(2004) 29 def.

(2)  COM(2001) 723 def.

(3)  Il CESE si è già pronunciato a favore di tale razionalizzazione dei processi nel parere in GU C 32 del 5.2.2004 - relatore BEIRNAERT.

(4)  Comunicazione della Commissione Rafforzamento della dimensione sociale della strategia di Lisbona: razionalizzazione del coordinamento nel campo della protezione sociale COM(2003) 261 def.

(5)  Parere CESE su «L'assistenza sanitaria» – GU C 234 del 30.9.2003 – relatore BEDOSSA.

(6)  Si utilizza la terminologia dell'OMS, che definisce la persona non autosufficiente quella con parziale o totale incapacità di svolgere funzioni autonome a livello organico, cognitivo, comportamentale, a livello interpersonale o di interazione con l'ambiente (cfr. International Classification of Functioning, Disability and Health, 2001 (ICF)).

(7)  Le persone non autosufficienti in Europa sono circa 60 milioni, e diverranno 75 milioni nel 2003 (fonte: Eurostat, La situation sociale dans l'Union européenne 2003, Commissione europea, DG Occupazione e affari sociali, 2003).

(8)  Si veda la International Classification of Functioning, Disability and Health, 2001 (ICF), cit.

(9)  Si veda in particolare la relazione comune Servizi sanitari e assistenza agli anziani: strategie nazionali di sostegno per assicurare un livello elevato di protezione sociale, comunicazione della Commissione COM(2002) 774 del 3 gennaio 2003, pag. 11.

(10)  Vedi parere CESE : GU C 80 del 30.3.2004, punto 4.5.2 – relatore JAHIER.


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