Comitato economico e sociale europeo

ECO/453

Quadro europeo per le obbligazioni garantite

PARERE

Sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale

Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda le esposizioni sotto forma di obbligazioni garantite
[COM(2018) 93 final – 2018/0042 (COD)]

Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'emissione di obbligazioni garantite e alla vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite e che modifica la direttiva 2009/65/CE e la direttiva 2014/59/UE
[COM(2018) 94 final – 2018/0043 (COD)]

Relatore: Daniel MAREELS

1.Conclusioni e raccomandazioni

1.1Per i motivi esposti qui di seguito, il Comitato economico e sociale europeo (CESE) accoglie molto favorevolmente le proposte in materia di obbligazioni garantite (cfr. il punto 1.2 e seguenti). Il CESE chiede che si compia ogni sforzo per giungere a un'attuazione e a risultati concreti in tempi rapidi. A tale riguardo, formula altresì una serie di proposte (cfr. il punto 1.7 e seguenti).

1.2In primo luogo, tali proposte si inseriscono in un contesto più ampio e contribuiscono al conseguimento di obiettivi che stanno a cuore al CESE, quali la rapida istituzione di un'Unione dei mercati dei capitali (UMC) e il completamento dell'Unione economica e monetaria (UEM). Inoltre le obbligazioni garantite facilitano le operazioni transfrontaliere di finanziamento e favoriscono quindi una maggiore ripartizione dei rischi sul mercato privato.

1.3Infine, un certo numero di Stati membri dell'UE detiene per tradizione una posizione molto forte sui mercati internazionali e globali. L'approccio europeo in materia di trattamento prudenziale delle obbligazioni garantite serve da guida in tutto il mondo. Le proposte in esame dovrebbero essere utilizzate non solo per mantenere questa posizione di punta, ma, se possibile, anche per rafforzarla. Soprattutto in considerazione dei diversi spostamenti di forze e di equilibri di potere in atto a livello mondiale tra Oriente e Occidente, è di fondamentale importanza che l'UE assuma una posizione decisa ed efficace.

1.4L'opportunità offerta da queste proposte dovrebbe essere colta per promuovere l'ampia diffusione di obbligazioni garantite e sviluppare mercati per tali obbligazioni in tutta l'UE. Occorre compiere ogni sforzo per conseguire successi in questo campo, in particolare negli Stati membri in cui tali strumenti e mercati sono ancora sconosciuti.

1.5Inoltre, il CESE accoglie con grande favore sia l'approccio scelto dell'armonizzazione minima sulla base dei regimi nazionali sia il contenuto delle proposte, per le quali, peraltro, il Parlamento europeo, le autorità di vigilanza e altre parti interessate avevano creato solide basi. Tutto ciò ha consentito di ottenere un risultato di qualità senza falsare i mercati esistenti e a costi ragionevoli.

1.6È molto importante che le obbligazioni garantite consentano alle banche di creare risorse supplementari per il finanziamento a lungo termine dell'economia. Questi nuovi fondi devono allora essere utilizzati per erogare ulteriori finanziamenti ai governi, alle imprese e alle famiglie. Eventualmente, questa proposta potrebbe contribuire a ripristinare la fiducia nel settore bancario e finanziario.

1.7Il CESE si compiace in particolare del fatto che la proposta sia volta anche a mettere le obbligazioni garantite alla portata delle banche più piccole. Ciononostante il CESE chiede che si consideri ulteriormente come garantire appieno tale possibilità. Senza derogare dalle norme generalmente applicabili, si potrebbe considerare, ad esempio, quali obblighi amministrativi e di altra natura potrebbero essere adattati per le banche più piccole.

1.8Inoltre, il CESE raccomanda vivamente che l'utilizzo del marchio "obbligazioni garantite europee" sia reso obbligatorio e non facoltativo, come previsto attualmente. A tal fine è necessaria una visione globale e lungimirante. L'obbligo di utilizzare in modo generalizzato il marchio europeo rafforzerà inevitabilmente la posizione di punta dell'Europa a livello mondiale e creerà nuove opportunità per gli Stati membri (soprattutto quelli più piccoli) che desiderino avvalersi pienamente delle possibilità offerte dal nuovo sistema. Tale marchio garantirebbe ai loro prodotti di poter essere distribuiti sul mercato e il suo utilizzo obbligatorio potrebbe anche avere un impatto positivo sulla fiducia degli investitori.

1.9Visto che le obbligazioni garantite sono generalmente percepite come sicure e liquide e offrono una protezione aggiuntiva in quanto non soggette a bail-in, il CESE invita ad esaminare quali ulteriori misure adottare per stimolare anche l'interesse dei risparmiatori privati e dei consumatori per tali obbligazioni. In quanto strumenti a lungo termine, le obbligazioni garantite paiono particolarmente adatte per i programmi pensionistici; a tale riguardo si potrebbero prendere in considerazione le proposte relative al prodotto pensionistico individuale paneuropeo (PEPP).

1.10Il CESE si compiace del fatto che sia prevista una valutazione del nuovo sistema, ma la proposta di effettuare tale valutazione dopo tre anni sembra offrire un lasso di tempo troppo breve. Dal momento che si tratta di una questione di mercato e che per acquisire esperienze utili con il nuovo regime occorre un certo tempo, il CESE chiede che il periodo proposto sia prolungato, ad esempio, a cinque anni. Naturalmente gli Stati membri possono seguire la questione da vicino a livello nazionale.

2.Contesto del parere

2.1All'inizio del suo mandato, nel 2014, la Commissione Juncker ha elaborato un "piano di investimenti per l'Europa" per l'attuazione delle sue priorità assolute: la crescita, l'occupazione e gli investimenti 1 . Uno dei principali obiettivi di questo piano è la creazione progressiva di un'Unione dei mercati dei capitali (UMC) (oltreché di un mercato unico digitale e dell'Unione dell'energia) al fine di realizzare un'UMC ben funzionante e integrata, estesa a tutti gli Stati membri.

2.2Con il Piano di azione per la creazione dell'Unione dei mercati dei capitali 2 , la Commissione si è impegnata a mettere in campo entro il 2019 tutti gli elementi necessari a tal fine. In totale sono state previste oltre 33 iniziative e azioni.

2.3Dopo alcuni appelli a realizzare progressi in tempi rapidi 3 ,  4 , già nel 2017 è stata condotta una revisione intermedia del piano di azione, la quale ha portato all'adozione di una serie di nuove azioni prioritarie, volte a tener conto delle sfide in evoluzione e del mutare delle circostanze, tra cui la "Brexit".

2.4In tale occasione la Commissione ha sottolineato peraltro che "dobbiamo aspirare a obiettivi più ambiziosi, per rimuovere gli ostacoli ma, soprattutto, per trarre vantaggio da queste nuove opportunità" 5 . È in tale contesto che l'8 marzo 2018 la Commissione ha pubblicato una comunicazione intitolata Completare l'Unione dei mercati dei capitali entro il 2019 - È tempo di accelerare la realizzazione, annunciando un pacchetto di misure.

2.5Le nuove proposte in materia di obbligazioni garantite, presentate nel quadro di questo pacchetto 6 , comprendono due testi, riguardanti in particolare:

2.5.1una proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'emissione di obbligazioni garantite e alla vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite e che modifica la direttiva 2009/65/CE e la direttiva 2014/59/UE 7  e

2.5.2una proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda le esposizioni sotto forma di obbligazioni garantite 8 .

2.6Tali proposte sono volte a creare un quadro a sostegno delle obbligazioni garantite a livello dell'UE che comprende, in particolare, la definizione di tali obbligazioni, l'utilizzo del marchio "obbligazioni garantite europee" sul mercato, i requisiti prudenziali per la concessione di un trattamento patrimoniale preferenziale, nonché taluni obblighi a carico delle autorità competenti.

3.Osservazioni generali

3.1Il CESE accoglie molto favorevolmente le proposte in esame che fanno parte delle iniziative volte a creare un'UMC, e insiste perché si compia ogni sforzo per giungere a un'attuazione e a risultati concreti in tempi rapidi.

3.2Tali proposte contribuiscono innanzitutto a una serie di obiettivi di più ampio respiro cui il CESE tiene in modo particolare e a favore dei quali si è già pronunciato in precedenza 9 . Al riguardo si possono menzionare:

3.2.1la costruzione dell'UMC, accompagnata da una maggiore convergenza economica e sociale e dall'integrazione economica e finanziaria, deve portare a maggiore sicurezza, stabilità e resilienza del sistema finanziario ed economico grazie all'ampliamento e alla diversificazione delle fonti di finanziamento dell'economia. La rapida realizzazione di questo obiettivo deve rimanere in cima alle priorità.

3.2.2Il regime proposto in materia di obbligazioni garantite facilita le operazioni transfrontaliere di finanziamento e favorisce quindi una maggiore ripartizione dei rischi sul mercato privato. Queste misure sono di fondamentale importanza per gli Stati membri al fine di prevenire gli shock asimmetrici in caso di crisi o per ridurne gli effetti. L'UMC offrirà anche un importante contributo alla crescita convergente tra gli Stati membri dell'UE, in modo che le economie più deboli siano in grado di mettersi più rapidamente al passo con quelle più forti.

3.2.3La realizzazione dell'UMC è indispensabile anche per il completamento dell'Unione economica e monetaria (UEM). Associata a un'unione bancaria a pieno titolo, l'UMC deve portare a una vera e propria unione finanziaria, la quale costituisce uno dei quattro pilastri dell'UEM.

3.2.4L'Europa è tradizionalmente molto forte in materia di obbligazioni garantite 10 . Queste proposte dovrebbero essere considerate come un'opportunità per consolidare ulteriormente la posizione di punta dell'Europa a livello mondiale. Più in generale, e da un punto di vista internazionale, è importante che l'UE agisca con determinazione e assuma una posizione forte, tanto più se si considerano gli spostamenti di forze e di equilibri di potere in atto a livello mondiale tra Oriente e Occidente.

3.3Queste proposte contribuiscono a creare risorse supplementari per il finanziamento a lungo termine dell'economia. Infatti, l'emissione di obbligazioni garantite consente alle banche di ottenere un finanziamento economicamente conveniente e a lungo termine. Nel complesso, il potenziale in termini di emissioni aggiuntive di obbligazioni garantite può salire a 342 miliardi di EUR, con un conseguente risparmio annuale per i debitori europei che andrebbe da 1,5 a 1,9 miliardi di EUR 11 .

3.4È comunque importante che le nuove risorse vadano a vantaggio dell'economia. Questi fondi supplementari dovrebbero essere utilizzati dalle banche per la concessione di ulteriori prestiti ai governi, alle famiglie e alle imprese. Eventualmente, questa proposta potrebbe contribuire a ripristinare la fiducia nel settore bancario e finanziario.

3.5Nell'interesse della stabilità e della sicurezza del sistema finanziario, è importante che queste nuove risorse siano reperite mediante strumenti che sono liquidi e sicuri in qualsiasi circostanza. Le proposte in esame contengono una serie di misure di salvaguardia in tal senso. Un regime solido in materia di obbligazioni garantite deve andare a vantaggio anche degli investitori, aumentando e migliorando le possibilità di scelta a loro disposizione sui mercati. Per tali investitori, il duplice diritto di credito 12  (o doppia rivalsa) di cui dispongono è essenziale, per cui è importante che le autorità insistano sul fatto che le attività sottostanti siano valutate adeguatamente dagli emittenti.

3.6In quest'ottica, la proposta di creare un quadro che faciliti lo sviluppo delle obbligazioni garantite e dei mercati per tali strumenti in tutta l'UE merita pieno sostegno da parte del CESE. Occorre compiere ogni sforzo per conseguire successi in questo campo, in particolare negli Stati membri 13 in cui tali strumenti e mercati sono ancora sconosciuti. È importante completare gli ultimi tasselli rimasti vuoti nel mosaico dei paesi, assicurando l'esistenza di un quadro per le obbligazioni garantite in tutti gli Stati membri.

3.7Con questo sostegno, il CESE rende omaggio e si unisce agli sforzi messi in campo ormai da diversi anni dalla Commissione, dal Parlamento europeo, dall'Autorità bancaria europea e da altri organismi a favore di un regime in materia di obbligazioni garantite a livello europeo. Al riguardo si sono espressi positivamente anche la maggior parte degli Stati membri e altri soggetti direttamente interessati, ad esempio l'associazione di categoria European Covered Bond Council 14 .

3.8Anche il CESE condivide pienamente la scelta di optare per un'armonizzazione minima a livello europeo sulla base dei regimi nazionali, dal momento che essa consente di realizzare diversi obiettivi a un costo ragionevole, prevenendo nel contempo eventuali distorsioni dei mercati attuali e riducendo i costi di transizione. Tuttavia è essenziale che i sistemi esistenti a livello nazionale si allineino all'obiettivo della proposta europea al fine di stimolare il mercato delle obbligazioni garantite. È quindi auspicabile che a livello nazionale non sussistano ostacoli o limitazioni in tal senso.

3.9Come detto sopra, diversi Stati membri sono particolarmente forti su questo mercato ma, allo stesso tempo, recenti sviluppi mostrano che anche in altre parti del mondo sta aumentando l'interesse verso le obbligazioni garantite. Per questo, il CESE ritiene che sia anche importante garantire che si consolidi ulteriormente l'attuale leadership europea in questo settore nel panorama internazionale e che ci si adoperi per promuovere l'approccio europeo come parametro di riferimento a livello mondiale.

3.10Il CESE si compiace anche del fatto che nelle proposte sia prevista una valutazione dei risultati e del grado di successo di questo nuovo regime. Dal momento che si tratta di una questione di mercato e che per acquisire esperienze utili occorre un certo tempo, soprattutto negli Stati membri per i quali tale regime costituisce una novità, il CESE ritiene che il periodo proposto di tre anni sia troppo breve e raccomanda di prolungarlo, ad esempio a cinque anni. Gli Stati membri sono naturalmente liberi di seguire la questione da vicino e in qualsiasi momento.

4.Osservazioni particolari

4.1Nel complesso, il CESE condivide l'approccio della Commissione di creare un quadro chiaro e completo, che fornisca in particolare una definizione di riferimento e una descrizione delle caratteristiche strutturali, preveda una speciale vigilanza pubblica e disciplini l'utilizzo del marchio "obbligazioni garantite europee". Il CESE approva altresì il trattamento prudenziale di tale strumento.

4.2È però importante che questo regime sia accessibile e possa essere utilizzato efficacemente da tutte le banche. A tale riguardo, il CESE accoglie con favore il fatto che si presti particolare attenzione alle difficoltà e ai problemi che le banche più piccole possono incontrare nell'emissione di obbligazioni garantite. Per il CESE è importante garantire la massima accessibilità possibile. Senza derogare alle norme generalmente applicabili, si potrebbe esaminare, ad esempio, quali obblighi amministrativi e di altra natura potrebbero essere adattati per le banche più piccole.

4.3L'utilizzo del marchio "obbligazioni garantite europee" è previsto soltanto a titolo facoltativo, in modo da consentire agli Stati membri di continuare a utilizzare le loro denominazioni e i loro sistemi di marchi nazionali già esistenti 15 . Il CESE non condivide questa posizione, e sarebbe invece decisamente favorevole all'utilizzo obbligatorio del marchio europeo. A tal fine è necessaria una visione globale e lungimirante. L'utilizzo obbligatorio del marchio europeo rafforzerà inevitabilmente la posizione di punta dell'Europa a livello mondiale e creerà nuove opportunità per gli Stati membri (soprattutto i più piccoli) che desiderino avvalersi pienamente delle possibilità offerte dal nuovo sistema. Il marchio europeo garantirebbe ai loro prodotti di poter essere distribuiti sui mercati. Il suo utilizzo obbligatorio potrebbe anche avere un impatto positivo sulla fiducia degli investitori.

4.4Attualmente il mercato delle obbligazioni garantite è per la maggior parte nelle mani di investitori professionali e istituzionali 16 . Il CESE chiede che si esaminino le ulteriori misure necessarie e auspicabili per stimolare in modo più attivo anche l'interesse dei risparmiatori privati e dei consumatori per tali obbligazioni. Diversi fattori depongono infatti in tal senso: le obbligazioni garantite sono, per tradizione, considerate, anche in tempi di crisi, attività sicure e liquide, e va inoltre tenuto conto del contributo che le proposte in esame offrono in questa direzione. Inoltre, questo tipo di obbligazioni non è soggetto a bail-in, il che non è irrilevante ai fini della tutela dei risparmiatori privati. Esse paiono quindi più adatte rispetto ad altri prodotti 17 . In quanto strumenti a lungo termine, le obbligazioni garantite sembrano di certo utili per i programmi pensionistici; a tale riguardo si potrebbero menzionare le proposte relative al prodotto pensionistico individuale paneuropeo (PEPP).

Bruxelles, 27 giugno 2018

Stefano PALMIERI
Presidente della sezione specializzata Unione economica e monetaria, coesione economica e sociale

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(1)    Cfr. il sito web della Commissione europea .

(2)    Piano di azione adottato nel settembre 2015. Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni - Piano di azione per la creazione dell'Unione dei mercati dei capitali. Cfr. COM(2015) 468 final .

(3)    Il Consiglio europeo ha chiesto ad esempio "progressi rapidi e decisi" riguardo al piano "per garantire alle imprese un accesso più facile ai finanziamenti e sostenere gli investimenti nell'economia reale" .

(4)    Inoltre, la Commissione ha adottato una comunicazione in cui auspicava essa stessa un'accelerazione delle riforme. Cfr. COM(2016) 601 final .

(5)    Cfr. la comunicazione della Commissione Completare l'Unione dei mercati dei capitali entro il 2019 - È tempo di accelerare la realizzazione, COM(2018) 114 final .

(6)    Oltre alla proposta di cui sopra, il pacchetto contiene anche una proposta per facilitare la distribuzione transfrontaliera dei fondi di investimento collettivo, una proposta per un quadro a sostegno dei fornitori europei di servizi di finanziamento collettivo (crowdfunding) per le imprese, nonché una proposta sulla legge applicabile all'opponibilità ai terzi della cessione dei crediti e una comunicazione sulla legge applicabile agli effetti patrimoniali delle operazioni su titoli.

(7)    Cfr. la Proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa all'emissione di obbligazioni garantite e alla vigilanza pubblica delle obbligazioni garantite e che modifica la direttiva 2009/65/CE e la direttiva 2014/59/UE .

(8)    Cfr. la Proposta di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che modifica il regolamento (UE) n. 575/2013 per quanto riguarda le esposizioni sotto forma di obbligazioni garantite .

(9)    Cfr. in particolare il parere sul tema Unione dei mercati dei capitali: riesame intermedio (ECO/437), GU C 81 del 2.3.2018, pag. 117 .

(10)    Circa il 90 % delle obbligazioni garantite sui mercati mondiali è emesso da nove paesi europei. Cfr. anche i dati pubblicati dallo European Covered Bond Council [Consiglio europeo delle obbligazioni assicurate – ECBC] nel suo rapporto European Covered Bond Fact Book, 12ª edizione (2017) . A livello mondiale, l'importo in essere delle obbligazioni garantite è pari a 2500 miliardi di EUR, di cui 2100 miliardi di EUR sono stati emessi da istituti situati in Europa (cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione dal titolo Impact Assessment [Valutazione d'impatto], SWD (2018) 50 final ).

(11)

      Cfr. il documento di lavoro dei servizi della Commissione dal titolo Impact Assessment [Valutazione d'impatto] ( SWD (2018) 50 final ) riguardo alle proposte qui in esame.

(12)      Il duplice diritto di credito dei titolari di obbligazioni garantite si applica, da un lato, all'aggregato di copertura e, dall'altro, all'emittente.

(13)    Attualmente, una dozzina di Stati membri dell'UE non dispone ancora di un quadro legislativo per le obbligazioni garantite.

(14)    Per una panoramica al riguardo, cfr. i capitoli 3 della proposta di direttiva e della proposta di regolamento.

(15)    Cfr. il considerando 33 della proposta di direttiva.

(16)    In base alle informazioni fornite oralmente dai rappresentanti della Commissione, il mercato è detenuto per 1/3 da banche, per 1/3 dalla Banca centrale europea e per 1/3 da altri soggetti quali i fondi di investimento e i fondi pensione.

(17)    Si potrebbe anche fare riferimento alle proposte relative al crowdfunding e ai prestiti tra pari (peer-to-peer). In questo caso vengono offerti essenzialmente strumenti finanziari negoziabili sotto forma di capitale proprio (es. azioni) o di debito (es. obbligazioni), e la tutela offerta ai risparmiatori e agli investitori si può considerare molto limitata.