Libro verde: problemi incontrati dai cittadini nel caso di controversie transfrontaliere

1) OBIETTIVO

Evidenziare gli ostacoli che impediscono l'effettivo accesso all'assistenza legale dei cittadini europei coinvolti in procedimenti giudiziari in uno Stato membro diverso dal loro. Studiare le possibilità di riforma.

2) ATTO

Libro verde della Commissione del 9 febbraio 2000: assistenza giudiziaria in materia civile: i problemi che si presentano al contendente transfrontaliero [COM (2000) 51 def. - Non pubblicata nella Gazzetta ufficiale]

3) SINTESI

La frequenza sempre maggiore con cui le imprese e i cittadini si avvalgono delle libertà garantite dal trattato (in particolare il diritto alla libera circolazione delle persone, dei beni e dei servizi) si accompagna ad un aumento del numero potenziale di controversie transfrontaliere all'interno dell'Unione europea.

Quando un'impresa o un individuo si trova di fronte alla minaccia di un'azione legale o desidera avviare un processo in un altro Stato membro, può aver bisogno di un'assistenza legale sotto forma di:

• assistenza da parte di un avvocato, per la consulenza o la rappresentanza in giudizio, gratuita o dietro il pagamento di una parcella modesta;
• esonero parziale o totale da altre spese, come le spese di procedura;
• assistenza finanziaria diretta per poter rimborsare i costi della lite.

Le libertà garantite dal trattato CE implicano che un cittadino deve poter avviare un'azione legale o difendersi presso i tribunali di un altro Stato membro alle stesse condizioni dei cittadini di tale Stato membro.

Le differenze fondamentali attualmente esistenti fra i regimi di assistenza legale degli Stati membri costituiscono tuttavia un ostacolo all'esercizio di tale diritto.

In taluni casi, un cittadini che sia parte in una controversia in uno Stato membro diverso dal suo, deve soddisfare talune condizioni attinenti alla nazionalità o alla residenza per poter beneficiare di un'assistenza legale da parte di tale Stato membro o del suo Stato membro d'origine. In altri casi, i costi supplementari dovuti al carattere transfrontaliero di una controversia possono impedire l'effettivo accesso al sistema giudiziario di un altro Stato membro.

Allo scopo di porre rimedio a tale situazione, il Consiglio europeo, nel corso della riunione svoltasi a Tampere il 15 e 16 ottobre 1999, ha invitato la Commissione a presentare proposte relative all'adozione di norme minime che garantiscano un adeguato livello di assistenza legale per le cause transfrontaliere nell'Unione europea.

Il Libro verde sull'assistenza legale in materia civile costituisce la prima tappa verso la realizzazione di tale obiettivo.

In esso la Commissione svolge un'analisi degli ostacoli che impediscono un effettivo accesso all'assistenza legale dei cittadini coinvolti in procedimenti giudiziari in un altro Stato membro e studia le possibilità di una riforma. Essa invita le parti interessate a contribuire alla discussione presentandole, entro il 31 maggio 2000, le loro osservazioni sulle varie parti del Libro verde.

Gli ostacoli individuati dalla Commissione sono connessi a:

• l'ammissibilità "ratione personae" (l'appartenenza o meno ad una categoria di potenziali beneficiari di un'assistenza legale);
• l'ammissibilità sostanziale (in che misura le condizioni di ammissibilità previste dalla legislazione di uno Stato siano state soddisfatte in un determinato caso);
• i costi supplementari dovuti al carattere transfrontaliero della controversia;
• le reali difficoltà per trovare un avvocato competente;
• le procedure tecniche;
• l'informazione e la formazione;
• la riforma delle norme nazionali in materia di assistenza legale.

Ammissibilità ratione personae

Su un piano generale, gli Stati membri concedono un'assistenza legale solo per i procedimenti che si svolgono sul loro territorio. Un cittadino coinvolto in una controversia in uno Stato membro diverso dal suo dovrà quindi rivolgersi a quest'ultimo Stato membro se desideri ottenere un'assistenza legale.

Diversi Stati membri subordinano la concessione di tale assistenza a determinate condizioni di nazionalità, residenza o presenza sul proprio territorio. Una persona può quindi trovarsi nella situazione di non avere diritto ad un'assistenza legale né nel suo stato d'origine, né in quello ospitante.

Tale situazione sembra essere in contraddizione con la giurisprudenza della Corte di giustizia, la quale prevede che chiunque goda di un diritto riconosciuto dal diritto comunitario (fra cui il destinatario transfrontaliero di servizi o l'acquirente di beni) ha diritto allo stesso trattamento dei cittadini del paese ospitante sia per quanto riguarda il diritto formale di avviare un'azione legale che le condizioni alle quali tale azione può essere avviata.

L'articolo 12 del trattato CE, che proibisce la discriminazione in base alla nazionalità, vieta che l'esercizio di tale diritto sia fatto dipendere dal luogo di residenza del ricorrente o dalla sua presenza fisica nello Stato in questione.

Oltre alle sentenze della Corte, non esistono testi che precisino chiaramente gli obblighi incombenti agli Stati membri a norma dell'articolo 12 CE.

Talune Convenzioni di livello internazionale o regionale contengono disposizioni concernenti l'assistenza legale, ma la loro applicazione non è sufficientemente chiara (nel caso della Convenzione europea dei diritti dell'uomo) o sicura, in mancanza della ratifica da parte della maggioranza degli Stati membri (nel caso della Convenzione dell'Aia del 1980 che tende ad agevolare, sul piano internazionale, l'accesso alla giustizia).

Allo scopo di colmare tale vuoto giuridico, la Commissione ritiene che sarebbe utile codificare, in testi facilmente accessibili ai cittadini, l'obbligo degli Stati membri di garantire l'accesso dei cittadini comunitari all'assistenza legale. Tale obbligo potrebbe eventualmente essere esteso ai cittadini di paesi terzi che risiedono abitualmente in uno Stato membro.

Ammissibilità sostanziale

L'appartenenza a una categoria che può beneficiare di un'assistenza legale (l'ammissibilità ratione personae) non costituisce una condizione sufficiente per ottenere lo stesso tipo di assistenza in un altro Stato membro.

Il ricorrente deve inoltre dimostrare di essere sostanzialmente ammissibile, vale a dire:

• che soddisfa i criteri specifici di ammissibilità previsti dalla legislazione di tale Stato, in particolare per quanto riguarda le sue disponibilità finanziarie e la fondatezza dei motivi per i quali chiede un'assistenza legale;
• che l'assistenza legale viene chiesta per il tipo di procedimento nel quale è parte.

I massimali finanziari che applicano taluni Stati membri per stabilire se un ricorrente ha diritto di ottenere un'assistenza legale non tengono conto delle differenze di reddito negli Stati membri.

Pertanto, un ricorrente stabilito in uno Stato membro dove il costo della vita è più elevato rispetto allo Stato della lite, può essere dissuaso dall'avviare una azione in giudizio transfrontaliera, per timore di non essere ammesso all'assistenza legale nel paese ospitante.

Secondo la Commissione, tali situazioni discriminatorie potrebbero essere evitate applicando ai criteri finanziari utilizzati dal paese della lite una "ponderazione" che terrebbe conto della differenza del costo della vita nei paesi in questione.

Un altro problema è connesso all'esame della fondatezza del ricorso che forma oggetto di una domanda d'assistenza legale. Nella maggior parte degli Stati membri tale esame si basa su criteri che comportano un ampio margine soggettivo di apprezzamento.

La Commissione auspica una maggiore trasparenza a questo riguardo.

Per quanto riguarda questo secondo aspetto dell'ammissibilità sostanziale - le condizioni connesse al tipo di procedimento per il quale viene chiesta l'assistenza legale - la Commissione osserva che taluni Stati membri escludono determinate giurisdizioni (come i tribunali amministrativi) o taluni procedimenti (come le cause per diffamazione) dall'assistenza legale.

Costi supplementari dovuti al carattere transfrontaliero della controversia

Il ricorrente transfrontaliero può dover affrontare gravi costi supplementari dovuti precisamente al carattere transfrontaliero della controversia:

• spese connesse alla necessità di rivolgersi a due avvocati;
• spese di traduzione e interpretazione;
• spese varie, come le spese di viaggio dei ricorrenti, testimoni e avvocati,…

Bisogna evitare che tali costi addizionali ostacolino l'accesso alla giustizia.

Difficoltà reali per trovare un avvocato competente

Il ricorrente transfrontaliero può incontrare difficoltà per trovare, nel paese della lite, un avvocato competente nel difendere la sua causa presso il tribunale abilitato, che abbia l'esperienza nel settore in questione e che parli la stessa lingua.

La creazione di una banca dati contenente gli elenchi degli avvocati, secondo la Commissione potrebbe costituire una soluzione.

Contemporaneamente, degli avvocati nazionali facenti parte di tale "rete di avvocati", potrebbero essere designati come corrispondenti per uno o più altri Stati membri.

Procedure tecniche

Oltre alle questioni già sollevate, le pratiche necessarie sul piano tecnico per sollecitare un'assistenza legale in un altro Stato membro, possono costituire un ulteriore ostacolo all'accesso del ricorrente transfrontaliero alla giustizia.

Benché la maggior parte degli Stati membri abbia ratificato l'accordo europeo del 1977 sulla trasmissione delle domande di assistenza legale ("Accordo di Strasburgo"), tale accordo è relativamente poco utilizzato, in mancanza di conoscenza sufficiente negli Stati membri, sia dell'esistenza di un diritto all'assistenza legale all'estero che delle procedure elaborate dalla Convenzione.

Due soluzioni sarebbero possibili:

• l'adozione di una raccomandazione che esorti tutti gli Stati membri a ratificare e applicare l'accordo; o
• l'adozione di un nuovo meccanismo di trasmissione delle domande di assistenza legale a livello dell'Unione, sul modello della Convenzione del 26 maggio 1997 relativa al significato e alla notifica negli Stati membri degli atti giudiziari ed extragiudiziari in materia civile e commerciale.

Informazione e formazione

Fino ad ora, l'informazione sui diritti e le procedure in materia di assistenza legale era diretta alle autorità nazionali piuttosto che ai cittadini.

Dall'inizio del 2000, il sito "Dialogo con i cittadini", che comprende una guida "Come far valere i vostri diritti nel mercato unico europeo", risponde alla necessità di informare i cittadini sulle loro possibilità di chiedere aiuto se incontrano difficoltà nell'esercizio dei loro diritti.

Esiste inoltre una guida all'assistenza legale e alla consulenza legale nello Spazio economico europeo, elaborata nel 1995 e destinata soprattutto agli operatori del diritto.

Sarebbe opportuno promuovere un'ampia diffusione di queste due guide da parte delle autorità nazionali. Tale azione potrebbe essere completata da iniziative dirette a promuovere la formazione e l'informazione degli organismi pubblici e delle professioni interessate dall'assistenza legale (avvocati, giudici, funzionari di polizia, servizi d'immigrazione ...), nonché misure di sostegno destinate agli avvocati incaricati dell'assistenza legale.

Riforma dei regimi nazionali di assistenza legale e altri strumenti per garantire l'accesso alla giustizia

Diversi Stati membri hanno avviato una riflessione sulle possibili riforme del loro regime nazionale d'assistenza legale. La Commissione sottolinea che tali riforme non dovrebbero mettere in pericolo l'obiettivo di convenire norme minime concernenti l'assistenza legale a livello dell'Unione.

See also

DISPOSIZIONI D'APPLICAZIONE

Cfr. anche:

Sito "Libertà sicurezza e giustizia" Direzione Generale GAI della Commissione europea:

• La cooperazione giudiziaria tra Stati membri in materia civile e commerciale è una politica dell'Unione europea legata alla libera circolazione delle persone (EN).

Sito "Libertà sicurezza e giustizia" Direzione Generale GAI della Commissione europea:

• Scheda tematica (FR)
• Tabella di marcia (EN), (FR)

Ultima modifica: 21.11.2003