COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 26.5.2025

COM(2025) 256 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

Valutazione dell'Autorità europea del lavoro (ELA)

{SEC(2025) 157 final} - {SWD(2025) 128 final}

I. ANTEFATTI E CONTESTO

L'Autorità europea del lavoro (ELA o "l'Autorità") è stata istituita dal regolamento (UE) 2019/1149 1 del 20 giugno 2019 ("regolamento istitutivo").

Nel contesto della crescente mobilità dei lavoratori, delle continue sfide in materia di applicazione e cooperazione, nonché dei persistenti problemi per i lavoratori in situazioni transfrontaliere 2 , l'ELA è stata istituita come agenzia decentrata al fine di contribuire a rafforzare l'equità del mercato interno e la fiducia in esso, di contribuire ad assicurare l'equa mobilità dei lavoratori sul territorio dell'Unione europea e di assistere gli Stati membri e la Commissione europea nell'efficace applicazione ed attuazione del quadro giuridico dell'UE in materia di mobilità dei lavoratori e nel coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale. L'ELA mira pertanto anche a contribuire a un'economia sociale di mercato fortemente competitiva, in linea con l'articolo 3 del trattato sull'Unione europea (TUE). I compiti dell'ELA comprendono la fornitura di sostegno a livello di informazioni e servizi ai cittadini e ai datori di lavoro, il rafforzamento della cooperazione, lo svolgimento di ispezioni congiunte, l'esecuzione di analisi e valutazioni dei rischi, l'agevolazione dello scambio di informazioni e lo sviluppo di capacità tra gli Stati membri.

In linea con le prescrizioni del regolamento istitutivo e con gli orientamenti per legiferare meglio, la Commissione ha valutato il lavoro dell'ELA per il periodo compreso tra luglio 2019 e la fine del primo semestre del 2023. La valutazione fornisce un'analisi dell'efficacia, dell'efficienza, della pertinenza, della coerenza e del valore aggiunto dell'Autorità, tenendo conto nella misura possibile che la fase iniziale di sviluppo dell'ELA ha avuto luogo durante il periodo di valutazione. La pandemia di COVID-19 e la guerra di aggressione della Russia nei confronti dell'Ucraina hanno costituito sfide significative per la fase iniziale del lavoro dell'Autorità.

Nell'ambito della presente valutazione è effettuato un primo esame dei risultati dell'agenzia in relazione ai suoi obiettivi e alle sue attività specifici, nonché dell'eventuale necessità di modificare il suo mandato, come stabilito all'articolo 40 del regolamento istitutivo. Sebbene per diversi aspetti la presente valutazione possa avere più il carattere di una relazione sullo stato di avanzamento, il suo obiettivo è contribuire a una migliore base di conoscenze per la prossima valutazione, in linea con gli obblighi di comunicazione esistenti, nonché per l'eventuale modifica del mandato dell'Autorità.

II. RISULTATI PRINCIPALI

Nel complesso, l'ELA ha svolto un ruolo fondamentale nel rafforzare la cooperazione tra le autorità nazionali. In particolare, ha agevolato e sostenuto ispezioni concertate e congiunte sui lavoratori distaccati e su altri lavoratori mobili in diversi settori, alcuni dei quali sono stati identificati, unitamente alle parti sociali, come i più vulnerabili alle frodi e agli abusi sociali. Inoltre l'ELA ha migliorato l'accesso alle informazioni sulla mobilità dei lavoratori per i lavoratori, i datori di lavoro e le parti sociali. Ha organizzato eventi con gli Stati membri per sensibilizzare in merito al tipo di sostegno che offre e per illustrare i suoi settori di attività.

L'ELA ha creato e rafforzato sinergie con una serie di altri organismi europei attraverso protocolli d'intesa/accordi di cooperazione, ad esempio con la commissione amministrativa per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale o altre agenzie dell'UE. Ciò ha consentito all'Autorità di sviluppare un approccio globale ai suoi vari compiti.

La valutazione evidenzia le opportunità per migliorare ulteriormente l'esecuzione di attività specifiche e rafforzare le sinergie tra tali attività. La valutazione richiama inoltre l'attenzione su nuove sfide che possono essere affrontate solo in parte dal regolamento istitutivo (ad esempio i cittadini di paesi terzi che lavorano all'interno dell'UE). Infine sono menzionate le sfide relative al personale, alla gestione del bilancio e all'esecuzione del bilancio.

II.1 Efficacia

L'ELA ha compiuto progressi in relazione ai suoi quattro obiettivi specifici, ma i risultati ottenuti sono stati divergenti, principalmente perché l'Autorità si trovava in una fase di sviluppo iniziale e doveva dare priorità alle attività approvate dal consiglio di amministrazione. Il bilancio è stato allineato a tali priorità. In generale, la qualità dei risultati ottenuti dall'ELA è stata piuttosto elevata.

Nel complesso, l'ELA ha contribuito a migliorare la disponibilità e l'accessibilità delle informazioni sui diritti e gli obblighi dell'UE in materia di mobilità dei lavoratori. Ha inoltre sviluppato strumenti che rafforzano la cooperazione tra le autorità nazionali e ha sostenuto gli Stati membri agevolando e rafforzando la cooperazione, anche tramite le ispezioni concertate e congiunte, lo sviluppo di capacità (ad esempio la formazione) e la mediazione.

I progressi compiuti dall'ELA in relazione ai suoi quattro obiettivi specifici possono essere sintetizzati come segue.

1) Agevolare l'accesso alle informazioni sui diritti e gli obblighi riguardanti la mobilità dei lavoratori sul territorio dell'Unione, nonché l'accesso pertinente ai servizi.

Le campagne dell'ELA hanno ottenuto notevole attenzione e hanno raggiunto un livello significativo di sensibilizzazione. Sebbene non sia stato possibile valutarne in modo conclusivo l'efficacia a causa della mancanza di indicatori relativi ai risultati, le campagne di informazione sono state generalmente valutate in modo positivo dai portatori di interessi, compresi i rappresentanti della pubblica amministrazione e le parti sociali a livello dell'UE. L'efficacia della comunicazione è stata per lo più ostacolata da carenze in termini di tempistiche e obiettivi, che hanno altresì creato difficoltà per i partner nel sostenere tali sforzi. Tuttavia l'ELA ha anche svolto una serie di altre attività di informazione con diversi gradi di follow-up e di diffusione a livello nazionale. Poiché le informazioni sui diritti e gli obblighi rimangono frammentate, i portatori di interessi, in particolare le parti sociali, hanno individuato un'ulteriore necessità di disporre di informazioni pratiche e facilmente accessibili sui diritti e gli obblighi dei lavoratori mobili e dei datori di lavoro. Il servizio di traduzione dell'ELA è stato elogiato da vari portatori di interessi per aver aiutato le autorità nazionali a ridurre i costi. La transizione dell'ufficio europeo di coordinamento di EURES (ECO) dalla Commissione all'ELA si è svolta senza difficoltà nonostante continuino a esserci posti vacanti disponibili e i dipendenti assunti abbiano un'esperienza limitata. Sono tuttavia emerse sfide a causa delle diverse priorità e della mancanza di chiarezza sulla condivisione delle responsabilità tra l'ELA e la Commissione in relazione alla rete EURES, al portale e ai relativi servizi informatici.

2) Agevolare e rafforzare la cooperazione tra gli Stati membri nell'applicazione della pertinente normativa dell'Unione sul territorio dell'Unione, anche mediante ispezioni concertate e congiunte.

Una delle attività più efficaci dell'ELA è stata l'agevolazione delle ispezioni concertate e congiunte, che ha consentito la condivisione delle conoscenze e l'apprendimento reciproco sulle pratiche di ispezione tra gli ispettori di diversi Stati membri. Nonostante la diffusione geografica delle ispezioni concertate e congiunte in tutta l'Unione e la loro riconosciuta utilità, il loro pieno potenziale non è stato ancora sfruttato. L'efficacia delle ispezioni concertate e congiunte era intrinsecamente legata alla partecipazione attiva degli Stati membri prima, durante e dopo le ispezioni.

Inizialmente le analisi e le valutazioni dei rischi non sono state considerate una priorità nell'ambito dell'ELA, i cui sforzi si sono limitati principalmente alle attività di mappatura. L'azione dell'ELA a tale riguardo è inoltre vincolata dal regolamento istitutivo, che non fornisce all'Autorità una posizione dettagliata sul trattamento dei dati personali, e dal fatto che le autorità nazionali sono riluttanti a condividere le loro informazioni, il che ha ostacolato la capacità dell'ELA di offrire servizi di analisi a livello d'impresa o di individuare in modo proattivo i casi sospetti e riferirli agli Stati membri.

La cooperazione tra gli Stati membri si è svolta in modo agevole, e ha portato così a una maggiore comprensione comune delle norme dell'UE da parte delle autorità nazionali di contrasto e a un rafforzamento delle competenze. Nei primi anni di funzionamento dell'ELA, le attività di sviluppo delle capacità sono state organizzate piuttosto ad hoc. Tuttavia sono state molto apprezzate dai portatori di interessi e hanno svolto un ruolo importante nello sviluppo dell'Autorità.

3) Mediare e facilitare una soluzione nei casi di controversie transfrontaliere tra Stati membri.

La funzione di mediazione, tra cui procedure e orientamenti dettagliati, è stata introdotta in stretta collaborazione con gli Stati membri. Tuttavia la funzione non è stata finora sufficientemente utilizzata, con solo quattro casi trattati alla fine del 2023, tre dei quali prematuramente chiusi e limitati principalmente al coordinamento della sicurezza sociale. Di conseguenza non è possibile trarre conclusioni in merito all'efficacia. Ciò è dovuto anche alla decisione del consiglio di amministrazione dell'ELA di dare priorità a settori quali le ispezioni e le campagne di informazione nei suoi primi anni di attività. La funzione di mediazione è diventata pienamente operativa soltanto verso la fine del 2022.

4) Sostenere la cooperazione tra gli Stati membri nella lotta al lavoro non dichiarato.

La piattaforma europea per il rafforzamento della cooperazione volta a contrastare il lavoro non dichiarato è stata trasferita senza difficoltà dalla Commissione all'ELA. La decisione di inserire la piattaforma nell'unità Applicazione e analisi per via dei suoi chiari collegamenti con le strategie e le azioni nazionali nell'ambito del lavoro non dichiarato è stata valutata positivamente, ma con la possibilità di ulteriori sviluppi. Le sinergie con altre attività dell'ELA non si sono sostanzialmente concretizzate. La piattaforma è stata istituita per aiutare gli Stati membri a contrastare il lavoro non dichiarato, ma anche per adottare un approccio più ampio, che comprende l'esplorazione delle cause dei problemi e, idealmente, azioni preventive.

II.2 Efficienza

Valutare l'efficienza di un'organizzazione di recente istituzione come l'ELA è difficile, in quanto si trova nella sua fase di costituzione, di assunzione del personale, di sviluppo delle procedure, nonché di esplorazione delle modalità ottimali per adempiere al suo mandato. Questo periodo di sperimentazione comporta naturalmente ambiti da migliorare e un apprendimento in materia di organizzazione, tenendo conto anche delle sfide poste dalla pandemia.

Durante il periodo di valutazione, l'assenza di un adeguato sistema di monitoraggio ha impedito di effettuare una solida valutazione dell'efficacia in termini di costi delle operazioni dell'ELA. Tuttavia la maggior parte dei portatori di interessi consultati ha convenuto che l'ELA ha dimostrato un livello sufficiente di efficienza in termini di costi, con benefici derivanti dalle sue attività generalmente superiori ai costi.

Le strutture di governance dell'ELA sono state valutate efficienti a livello complessivo, in quanto promuovono risultati positivi in termini di mobilità dei lavoratori e cooperazione tra gli Stati membri, ad esempio attraverso l'organizzazione dei servizi di traduzione, le ispezioni concertate e congiunte e le riunioni.

In termini di efficienza operativa, l'ELA ha incontrato notevoli difficoltà nell'esecuzione delle risorse impegnate, come dimostra l'elevata percentuale di riporti sulle spese operative. L'ELA ha raggiunto l'autonomia finanziaria soltanto nel maggio 2021 e nel complesso ha registrato un basso livello di esecuzione del bilancio, principalmente a causa della fase di istituzione iniziale, compresa la necessità di assumere personale.

Le sfide del processo di avviamento, unitamente alla struttura e all'avvicendamento del personale, hanno reso difficili la gestione del carico di lavoro e l'esecuzione del bilancio dell'ELA. Sebbene vi siano stati notevoli miglioramenti durante il periodo di valutazione, l'ELA può ancora migliorare le proprie operazioni senza la necessità di risorse aggiuntive.

II.3 Coerenza

Durante il periodo di valutazione, l'ELA si è ben integrata nella più ampia struttura di governance politica dell'UE, attirando un'attenzione politica significativa a tutti i livelli.

Ciò è stato conseguito attraverso numerosi eventi e visite negli Stati membri da parte del direttore esecutivo e di altro personale dell'ELA, nonché attraverso una forte cooperazione con le parti sociali a livello dell'UE. Il mandato e le attività dell'ELA sono stati coerenti con le politiche dell'UE, data la sua recente istituzione e il contesto politico stabile dall'adozione del regolamento istitutivo. L'ELA ha collaborato con vari servizi della Commissione e ha lavorato in stretta cooperazione con le autorità nazionali per applicare le norme aggiornate dell'UE, quali la direttiva riveduta sul distacco dei lavoratori 3 , il primo pacchetto sulla mobilità relativo al trasporto su strada 4 e il regolamento sullo sportello digitale unico 5 .

Le attività dell'ELA sono state coerenti con quelle di altre agenzie e organismi. Ha concluso accordi formali con la Commissione europea, Eurofound, Cedefop, EU-OSHA, la commissione amministrativa per il coordinamento dei sistemi di sicurezza sociale e SOLVIT. Sebbene la cooperazione con alcune organizzazioni, come Europol e l'OIL, possa essere rafforzata, i portatori di interessi non hanno individuato sovrapposizioni o incoerenze di rilievo tra le rispettive organizzazioni. È stata avviata la cooperazione con altre agenzie come l'Agenzia per i diritti fondamentali, anche se è ancora troppo presto per osservare i risultati di tale collaborazione.

Per quanto riguarda il ruolo dell'ELA nei confronti dei cittadini di paesi terzi, le attività volte a sostenerne l'assunzione o l'incontro tra domanda e offerta di lavoro per i cittadini di paesi terzi e le imprese dell'UE non rientrano nell'ambito di applicazione del regolamento istitutivo. Tuttavia, quando i cittadini di paesi terzi sono esposti a rischi connessi alla mobilità o al distacco all'interno dell'UE, l'ELA può intervenire, ad esempio attraverso un approccio settoriale alle situazioni problematiche nelle quali i lavoratori mobili dell'UE e i lavoratori migranti sono esposti a rischi analoghi di condizioni lavorative di sfruttamento.

II.4 Valore aggiunto dell'UE

Il valore aggiunto dell'ELA deriva dalla sua capacità di coordinare le domande e le questioni riguardanti la mobilità dei lavoratori all'interno dell'UE e il coordinamento della sicurezza sociale.

L'ELA ha sostenuto le attività di coordinamento e cooperazione dell'UE nell'ambito della mobilità all'interno dell'UE, fornendo un "polo" centrale che potenzia l'applicazione sistematica, flessibile, trasparente e meno complessa rispetto agli sforzi bilaterali o multilaterali limitati dei singoli Stati membri.

L'ELA ha rafforzato la creazione di reti, la condivisione delle conoscenze, la fiducia e il coordinamento tra le amministrazioni nazionali, e le sue attività di formazione e sviluppo delle capacità sono state accolte con particolare favore. Il fatto che gli Stati membri decidano di inviare esperti nazionali distaccati all'ELA significa che ne riconoscono il valore e l'affidabilità.

Nonostante i progressi significativi, l'ELA si trova ad affrontare difficoltà nel realizzare appieno il suo potenziale a causa di alcune limitazioni del suo mandato. La fornitura di informazioni coerenti e di elevata qualità sulla mobilità dei lavoratori richiede un coordinamento a livello dell'UE, ma le informazioni sui diritti e sugli obblighi rimangono frammentate, principalmente a causa della diversità dei sistemi nazionali. Operare in un ambiente complesso con competenze equilibrate a livello nazionale e dell'UE rende difficile trovare soluzioni e conseguire il massimo valore aggiunto dell'UE richiederà tempo.

II.5 Pertinenza

Il mandato e gli obiettivi dell'ELA rimangono estremamente pertinenti date le tendenze in corso, quali l'aumento della mobilità dei lavoratori nell'UE, che interessa anche i cittadini di paesi terzi, le carenze di manodopera e le transizioni verde, digitale e demografica.

L'ELA svolge un ruolo importante nel sostenere gli Stati membri nei loro sforzi volti a garantire un'equa mobilità dei lavoratori. La valutazione evidenzia la necessità di rafforzare l'ELA e di migliorare l'efficacia e l'efficienza delle sue attività e sottolinea la potenziale necessità di rivederne il mandato.

Tra i possibili ambiti da migliorare che potrebbero richiedere una revisione del regolamento istitutivo figurano le competenze per la gestione dei dati personali, una maggiore capacità di richiedere la cooperazione degli Stati membri per le ispezioni concertate e congiunte e, nell'ambito della fornitura di informazioni, la possibilità di gestire meglio la situazione dei cittadini di paesi terzi e di esercitare una maggiore influenza sulla nomina dei funzionari nazionali di collegamento, consentire una cooperazione operativa più strutturata con gli Stati membri nonché stabilizzare il personale dell'Autorità in considerazione dell'elevata percentuale di esperti nazionali distaccati. Inoltre il rafforzamento delle capacità degli Stati membri di cooperare con l'ELA potrebbe anche aiutare l'Autorità ad adempiere meglio al suo mandato.

III. ESPERIENZA ACQUISITA E PROSSIME TAPPE

La valutazione delle operazioni iniziali dell'ELA permette di trarre diversi insegnamenti importanti che possono indirizzare l'orientamento strategico futuro dell'Autorità e migliorarne le prestazioni. La Commissione invita l'ELA ad adottare un piano d'azione con tappe intermedie che affrontino ciascuna delle risultanze. I punti seguenti devono essere presi in considerazione:

1.miglioramento del sistema di monitoraggio: la valutazione evidenzia la necessità che l'ELA migliori il proprio sistema di monitoraggio sulla base di obiettivi SMART (specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e temporalmente definiti) e di indicatori chiave di prestazione. Il sistema di monitoraggio dovrebbe concentrarsi sugli impatti, sui risultati e sugli esiti, nonché sulla definizione e sulla misurazione di obiettivi specifici, raggiungibili alla luce degli obiettivi e del mandato dell'ELA. Oltre a fornire il contributo necessario per la prossima valutazione dell'ELA, tale sistema di monitoraggio potrebbe contribuire a migliorare la gestione strategica sotto la guida dell'Autorità, fornendo orientamenti per l'organizzazione e rafforzandone le prestazioni complessive;

2.integrazione strategica e coerenza: le attività dell'ELA potrebbero essere maggiormente integrate e coordinate sia internamente che con altre entità dell'UE. L'attuazione di un approccio strategico globale che comprenda tutte le attività potrebbe migliorare la coerenza e l'uniformità. Per quanto riguarda l'organizzazione interna, tale approccio comporterebbe l'allineamento attività diverse, al fine di creare sinergie e migliorare le prestazioni complessive;

3.informazione: l'ELA potrebbe migliorare l'impatto e l'utilità delle campagne di informazione sviluppando indicatori e strategie pertinenti per misurarne l'efficacia. La partecipazione dei portatori di interessi, in particolare delle parti sociali e degli Stati membri, al seguito dato alle attività di informazione dell'ELA potrebbe essere ulteriormente rafforzato;

4.consolidamento di EURES: l'ELA dovrebbe intensificare gli sforzi per sviluppare EURES e collegarlo alle sue attività. Dovrebbe inoltre basarsi sull'analisi della mobilità dei lavoratori, potenziando nel contempo i servizi della rete EURES al fine di sostenere in modo ottimale le persone in cerca di lavoro e i datori di lavoro attraverso strumenti digitali. L'ELA dovrebbe esplorare modalità per ottimizzare l'efficacia e l'efficienza di EURES migliorando la gestione del gruppo di coordinamento EURES e chiarendo la divisione dei compiti e la ripartizione delle responsabilità tra i servizi della Commissione e l'ELA, in particolare per quanto riguarda gli strumenti informatici del portale EURES e le interpretazioni giuridiche del regolamento EURES;

5.funzione di mediazione: l'ELA potrebbe individuare i motivi del sottoutilizzo della sua funzione di mediazione e valutare come rafforzarne l'efficacia in termini di costi e l'impegno degli Stati membri nel processo di mediazione;

6.rafforzamento delle capacità: lo sviluppo di capacità dell'ELA potrebbe beneficiare di obiettivi più orientati ai risultati, il che consentirebbe di definirlo e ampliarlo meglio, se necessario, e di coprire una gamma più ampia di programmi e obiettivi. Un maggiore sostegno alla rete EURES sarebbe in tal caso necessario per garantirne la piena integrazione nelle attività dell'ELA;

7.integrazione degli strumenti e delle innovazioni digitali: poiché la digitalizzazione continua a plasmare i mercati del lavoro, l'ELA dovrebbe concentrarsi sull'ulteriore integrazione degli strumenti e delle innovazioni digitali nelle sue attività. Ciò comporta l'ottimizzazione del portale EURES (rafforzando, tra l'altro, le sinergie con Europass) e la risposta a sfide correlate quali i licenziamenti e i processi di assunzione, nonché lo sviluppo di strumenti per sostenere ulteriormente l'utilizzo e lo sviluppo di strumenti digitali da parte degli Stati membri;

8.efficienza operativa: l'ELA potrebbe individuare modalità per migliorare l'efficienza delle riunioni e l'utilizzo delle risorse, sia in termini finanziari che di risorse umane. La ricerca di un buon equilibrio tra le competenze interne e il ricorso a contraenti esterni potrebbe migliorare l'efficienza operativa senza richiedere necessariamente risorse aggiuntive. È opportuno garantire un'ulteriore stabilizzazione del personale dell'ELA, data l'elevata percentuale di esperti nazionali distaccati. La possibilità di convertire gli esperti nazionali distaccati in personale statutario potrebbe contribuire ad affrontare questa sfida;

adeguamento del mandato dell'ELA: la valutazione sottolinea che vi è margine per migliorare le prestazioni dell'ELA sulla base del suo mandato e dei suoi obiettivi attuali. Al tempo stesso, sono rilevate alcune limitazioni del mandato che potrebbero incidere sul potenziale dell'ELA. Se si prendono in considerazione modifiche del mandato o dell'ambito di competenza dell'ELA, è necessario condurre un'analisi completa delle esigenze, dei costi, dei benefici e dei potenziali effetti collaterali, sulla base della presente valutazione nonché della relazione del Parlamento europeo e del contributo di altri portatori di interessi pertinenti. Modifiche mirate potrebbero rafforzare l'ELA, compresa la sua efficienza ed efficacia, come il rafforzamento delle competenze in materia di trattamento dei dati, una migliore cooperazione con gli Stati membri, anche in termini di fornitura di informazioni, il ruolo dell'ELA nei confronti dei cittadini di paesi terzi, le responsabilità dell'ELA per quanto riguarda lo sviluppo di EURES e la conversione di una serie di esperti nazionali distaccati in personale statutario.

(1)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/it/ALL/?uri=CELEX%3A32019R1149#d1e32-56-1 .

(2)

  https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/?uri=celex:52018SC0068 .

(3)

  https://eur-lex.europa.eu/eli/dir/2018/957/oj/ita .

(4)

  https://transport.ec.europa.eu/transport-modes/road/mobility-package-i_en?prefLang=it .

(5)

  https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2018/1724/oj/ita .