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Document 62019CC0160

Conclusioni dell’avvocato generale J. Kokott, presentate il 16 luglio 2020.
Comune di Milano contro Commissione europea.
Impugnazione – Aiuti di Stato – Settore del trasporto aereo – Servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate (Italia) e Milano Malpensa (Italia) – Apporti di capitale effettuati dalla società che gestisce tali aeroporti a favore della sua controllata detenuta al 100% che fornisce tali servizi – Azionariato pubblico dell’ente di gestione – Decisione che dichiara tali misure aiuti di Stato illegittimi e incompatibili con il mercato interno – Articolo 107, paragrafo 1, TFUE – Nozioni di “risorse statali”, di “misura imputabile allo Stato” e di “vantaggio economico” – Principio dell’operatore privato – Criterio dell’investitore privato – Onere della prova – Valutazioni economiche complesse – Intensità del controllo giurisdizionale – Snaturamento di elementi di prova.
Causa C-160/19 P.

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2020:591

 CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

JULIANE KOKOTT

presentate il 16 luglio 2020 ( 1 )

Causa C‑160/19 P

Comune di Milano

contro

Commissione europea

«Impugnazione – Aiuti di Stato – Aiuti sotto forma di aumenti di capitale da parte della società controllante – Servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate e Milano Malpensa – Prova dell’imputazione di risorse statali – Esame degli indizi – Valutazione di interventi consecutivi come un solo intervento – Portata dell’esame dei giudici dell’Unione in merito a decisioni della Commissione in materia di aiuti di Stato – Criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato – Ripartizione dell’onere della prova – Informazioni rilevanti»

I. Introduzione

1.

Gli aumenti di capitale finalizzati al ripianamento delle perdite di una società controllata possono costituire un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE nel caso in cui la società controllante operativa sia detenuta dallo Stato. Tuttavia, non si configura un aiuto nel caso in cui un ipotetico investitore privato operante in economia di mercato avrebbe adottato lo stesso intervento.

2.

Nel caso in esame, lo Stato membro non ha fornito alla Commissione, nel corso del procedimento amministrativo, una sufficiente documentazione quanto al processo decisionale della società controllante prima dell’effettuazione degli aumenti di capitale a favore della sua controllata durante il periodo di riferimento. Il Tribunale ritiene pertanto che non sia soddisfatto il criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato. Oggetto dell’impugnazione proposta dal Comune di Milano (Italia) è, inter alia, la questione se il Tribunale abbia applicato al riguardo gli adeguati standard probatori e, in particolare, se abbia correttamente ripartito l’onere della prova.

II. Contesto normativo

3.

Il Tribunale fa riferimento non solo all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ma anche alla direttiva 2006/111/CE, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie tra gli Stati membri e le loro imprese pubbliche e alla trasparenza finanziaria all’interno di talune imprese ( 2 ). L’articolo 2, lettera b), secondo comma, di tale direttiva stabilisce la seguente presunzione per le imprese pubbliche:

«Ai fini della presente direttiva si intendono per: (…)

b)

«impresa pubblica»: ogni impresa nei confronti della quale i poteri pubblici possano esercitare, direttamente o indirettamente, un’influenza dominante per ragioni di proprietà, di partecipazione finanziaria o della normativa che la disciplina.

L’influenza dominante è presunta, qualora i poteri pubblici si trovino nei riguardi dell’impresa, direttamente o indirettamente, almeno in una delle seguenti situazioni:

(…)

ii)

dispongano della maggioranza dei voti attribuiti alle quote emesse dall’impresa (…)».

III. Fatti e procedimento

A.   Contesto della controversia

4.

SEA SpA (in prosieguo: la «SEA») è la società di gestione degli aeroporti di Milano Linate e di Milano Malpensa (Italia). Tra il 2002 e il 2010, il suo capitale era quasi interamente detenuto da enti pubblici, segnatamente per l’84,56% dal ricorrente, il Comune di Milano, per il 14,56% dalla Provincia di Milano (Italia) e per lo 0,88% da altri azionisti pubblici e privati.

5.

Fino al 1o giugno 2002, SEA forniva direttamente i servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate e Milano Malpensa. In forza dell’introduzione di nuove norme di diritto dell’Unione, SEA ha costituito successivamente una società interamente controllata dalla stessa, SEA Handling SpA (in prosieguo: la «SEA Handling»), la quale fornisce servizi di assistenza a terra negli aeroporti di Milano Linate e di Milano Malpensa a partire dal 1o giugno 2002.

6.

Il 26 marzo 2002, il Comune di Milano, SEA e varie organizzazioni sindacali concludevano un accordo (in prosieguo: l’«accordo sindacale del 2002»), nel quale il Comune di Milano confermava, inter alia, che SEA avrebbe mantenuto, per almeno altri cinque anni, la partecipazione di maggioranza in SEA Handling e che SEA avrebbe assicurato l’equilibrio costi-ricavi della sua controllata «preservando le [s]ue capacità di gestione e migliorando sensibilmente le [s]ue possibilità di operare sui mercati nazionali e internazionali».

7.

Nel periodo dal 2002 al 2010 SEA effettuava aumenti di capitale a favore di SEA Handling per complessivi EUR 359644000. Nello stesso periodo, SEA Handling registrava perdite per complessivi EUR 339784000.

B.   Decisione controversa

8.

Il 19 dicembre 2012, dopo aver esaminato gli aumenti di capitale a seguito di una denuncia, la Commissione ha adottato la decisione 2015/1225 relativa agli aumenti di capitale effettuati da SEA a favore di SEA Handling, notificata con il numero C(2012) 9448 ( 3 ) (in prosieguo: la «decisione controversa»).

9.

Nel dispositivo della decisione controversa la Commissione rilevava, in particolare, che gli aumenti di capitale effettuati da SEA a favore della sua controllata SEA Handling nel periodo dal 2002 al 2010 costituivano aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno ai sensi dell’articolo 107 TFUE e che pertanto dovessero essere recuperati.

C.   Procedimento dinanzi al Tribunale

10.

Il ricorrente ha impugnato la decisione controversa con un ricorso di annullamento del 18 marzo 2013, ai sensi dell’articolo 263, paragrafo 4, TFUE. Il ricorrente ha successivamente ritirato la domanda di provvedimenti provvisori presentata in un primo momento.

11.

Con sentenza del 13 dicembre 2018, Comune di Milano/Commissione (T 167/13, EU:T:2018:940) (in prosieguo: la «sentenza impugnata»), il Tribunale ha confermato la decisione della Commissione e, di conseguenza, ha respinto il ricorso, condannando il Comune di Milano alle spese.

D.   Procedimento di impugnazione dinanzi alla Corte

12.

Il Comune di Milano impugna la sentenza del Tribunale con il presente ricorso del 22 febbraio 2019.

13.

Il Comune di Milano chiede di

annullare la sentenza del Tribunale del 13 dicembre 2018 nella causa T‑167/13, Comune di Milano/Commissione;

annullare la decisione della Commissione Europea (UE) 2015/1225, del 19 dicembre 2012, relativa agli aumenti di capitale effettuati dalla società SEA SpA a favore di SEA Handling SpA [SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10)];

condannare la Commissione alle spese del presente procedimento nonché alle spese inerenti al procedimento d’urgenza nell’ambito della causa T‑167/13 R.

14.

La Commissione chiede di

respingere in toto l’impugnazione in quanto manifestamente irricevibile e/o infondata;

condannare il Comune di Milano alle spese del presente procedimento e di quello di primo grado, nonché alle spese inerenti al procedimento d’urgenza.

15.

Le parti hanno presentato osservazioni scritte e – il 4 giugno 2020 – orali sull’impugnazione.

IV. Valutazione giuridica

16.

A sostegno della sua impugnazione, il Comune di Milano deduce quattro motivi, tutti relativi alla violazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE da parte del Tribunale, in quanto nel caso in esame non si configurerebbero aiuti di Stato.

17.

L’esistenza di un aiuto di Stato ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, presuppone la presenza di quattro condizioni cumulative. In primo luogo, deve trattarsi di un intervento dello Stato o effettuato mediante risorse statali; in secondo luogo, tale intervento deve essere idoneo a incidere sugli scambi tra gli Stati membri; in terzo luogo, esso deve concedere un vantaggio e, in quarto luogo, deve falsare o minacciare di falsare la concorrenza.

18.

I primi tre motivi riguardano la natura delle risorse statali ovvero l’imputazione delle risorse allo Stato (v. al riguardo infra sub A, B e C). Il quarto motivo verte sul criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato, che è rilevante in relazione alla questione della concessione di un vantaggio al beneficiario dell’aiuto (v. al riguardo infra sub D).

A.   Primo motivo – risorse statali

19.

Ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, l’aiuto è concesso dagli Stati mediante risorse statali, qualora, da un lato, il vantaggio concesso derivi da risorse statali e, dall’altro, la decisione alla base di detto vantaggio sia imputabile a un soggetto pubblico ( 4 ).

20.

Con il primo motivo, il ricorrente contesta la natura statale delle risorse alla base delle pretese misure di aiuto (primo capo del primo motivo), nonché il metodo applicato dal Tribunale per stabilire l’imputabilità al ricorrente delle misure in questione (secondo capo del primo motivo).

1. Sul primo capo del primo motivo

a) Sulla ricevibilità del primo capo del primo motivo

21.

La Commissione dubita che l’argomento del ricorrente relativo al primo capo del primo motivo sia ricevibile, in quanto il Comune di Milano avrebbe messo in discussione, per la prima volta nell’atto d’impugnazione, la natura statale delle risorse utilizzate. Il fatto che il Tribunale si sia nondimeno pronunciato su tale aspetto nella sentenza impugnata costituirebbe una statuizione ultra petita, il che, a sua volta, non potrebbe consentire al ricorrente di contestare, per la prima volta in sede di impugnazione, l’esistenza di tali presupposti dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

22.

Infatti, in base all’articolo 170, paragrafo 1, seconda frase, del regolamento di procedura della Corte, l’impugnazione non può modificare l’oggetto del giudizio svoltosi dinanzi al Tribunale ( 5 ). Pertanto, considerato isolatamente, il primo capo del primo motivo potrebbe essere irricevibile in quanto mette espressamente in discussione, per la prima volta, l’interpretazione della precedente giurisprudenza in merito alla nozione delle risorse statali, sostenuta dalla Commissione e confermata dal Tribunale.

23.

In ogni caso, la Commissione non prende in considerazione l’argomento dedotto dal ricorrente dinanzi al Tribunale.

24.

È vero che il ricorrente, nella presente fase del procedimento, non abbia dedotto un argomento articolato circa la natura statale delle risorse, riferendosi anzitutto al fatto che la Commissione abbia imputato le misure alle autorità italiane.

25.

Tuttavia, nella sua memoria di ricorso ( 6 ) in primo grado, il ricorrente ha già dichiarato di essere in disaccordo con la valutazione effettuata dalla Commissione circa la natura statale delle risorse utilizzate. Dall’argomento stesso, ma soprattutto dalla rubrica del motivo e dalla citazione della decisione della Commissione – asseritamente errata – si desume chiaramente che oggetto di contestazione è non solo l’imputazione delle misure, ma anche la loro provenienza da risorse statali.

26.

In tale contesto, le affermazioni del Tribunale sulla natura statale delle risorse utilizzate rientrano ancora nell’oggetto della controversia. Il ricorrente può pertanto opporsi a tali considerazioni, avendo la facoltà di sviluppare la propria argomentazione in tal modo. Ne consegue che il primo capo del primo motivo è ricevibile.

b) Sulla fondatezza del primo capo del primo motivo – risorse statali ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE

27.

Le obiezioni del ricorrente circa la natura statale delle risorse utilizzate nell’aumento di capitale riguardano i punti 63, nonché da 65 a 67 della sentenza impugnata.

28.

Al punto 63 della sentenza impugnata, il Tribunale, per qualificare i contributi finanziari erogati a SEA Handling quali risorse statali, si è basato sul fatto che gli enti pubblici detenevano più del 99% delle azioni di SEA. Al successivo punto 65, il Tribunale ha esaminato la struttura organica di SEA al fine di determinare il controllo dello Stato sulle risorse utilizzate. Infine, ai punti 65 e 66, il Tribunale medesimo ha dichiarato che, a causa della struttura organica e dei relativi diritti e obblighi delle autorità italiane in qualità di azionisti di maggioranza, esisteva un’influenza statale dominante e le misure di sostegno finanziario concesse da SEA a SEA Handling erano soggette al controllo dello Stato a titolo permanente. A tal riguardo, il Tribunale si è avvalso altresì della presunzione di cui all’articolo 2, lettera b), secondo comma, della direttiva 2006/111 per stabilire il nesso tra la partecipazione di maggioranza dello Stato italiano e l’influenza dominante su SEA.

29.

Il ricorrente sostiene, in primo luogo, che la partecipazione di maggioranza dello Stato in un’impresa non sarebbe sufficiente a determinare la natura statale delle risorse messe a disposizione di tale impresa; in secondo luogo, che le risorse statali, per essere qualificate come tali, dovrebbero rimanere sotto il costante controllo dello Stato; e, infine, in terzo luogo, che il Tribunale avrebbe erroneamente richiamato la direttiva 2006/111 a fondamento del suo argomento relativo all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE al fine di stabilire l’influenza dominante esercitata dallo Stato su un’impresa. La menzionata direttiva riguarderebbe esclusivamente la disciplina delle imprese pubbliche ai sensi dell’articolo 106 TFUE.

30.

Il motivo sarebbe pertinente qualora la motivazione del Tribunale fosse errata e costituisse il fondamento della sentenza. Tuttavia, la motivazione del Tribunale nel caso in esame è sostanzialmente corretta. Anche laddove il riferimento alla presunzione di cui all’articolo 2, lettera b), secondo comma, della direttiva 2006/111 fosse erroneo, esso non costituisce il fondamento della sentenza.

31.

L’articolo 107, paragrafo 1, TFUE concerne tutte le risorse finanziarie che lo Stato può effettivamente utilizzare per sostenere le imprese, a prescindere dal fatto che tali risorse appartengano o meno permanentemente al suo patrimonio ( 7 ). Tale intervento effettivo sussiste, in particolare, nel caso in cui lo Stato eserciti un’influenza dominante sull’impresa che concede le risorse in questione e così ne orienta l’utilizzazione ( 8 ). L’influenza dominante può a sua volta derivare dai rapporti di partecipazione del soggetto pubblico nella rispettiva impresa ( 9 ).

32.

Il ricorrente contesta tale conclusione in ordine alla natura statale degli aumenti di capitale derivante dal controllo esercitato dallo Stato su SEA, facendo riferimento alla causa ENEA ( 10 ).

33.

È vero che, nella fattispecie menzionata, non è stato possibile trarre la suddetta conclusione sulla base dei poteri di controllo dello Stato effettivamente esistenti sulle imprese operative. Tuttavia, ciò era dovuto al fatto che il vantaggio concesso non era affatto collegato con un siffatto controllo, bensì era la conseguenza di un atto legislativo: si trattava segnatamente di un meccanismo consistente nell’imporre ai fornitori di energia elettrica di cedere una parte di energia elettrica derivante dalla cogenerazione corrispondente al 15% delle vendite annue agli utenti finali. Pur essendo alcuni di detti fornitori soggetti al controllo dello Stato, i loro pagamenti ai produttori di energia elettrica derivante dalla cogenerazione non sono però diventati risorse statali. Infatti, lo Stato non ha esercitato il proprio controllo di diritto societario su tali imprese per disporre il pagamento, bensì i suoi poteri legislativi, in modo che l’obbligo di acquisto si applicasse a tutti i fornitori di energia elettrica, indipendentemente da qualsiasi partecipazione statale. I prezzi dell’energia elettrica, invece, venivano determinati dalle condizioni del mercato ( 11 ).

34.

Una situazione del genere non si riscontra però nel caso in esame. Le decisioni di aumento del capitale a favore di SEA Handling non avevano un fondamento legislativo, bensì si basavano su decisioni adottate da SEA, la quale, in forza del suo assetto azionario, era controllata dalle autorità statali italiane. Ne consegue che il Tribunale non sia incorso in un errore di diritto nella sentenza impugnata, stabilendo un nesso tra il potere di controllo e l’influenza dominante che ne deriva, da un lato, e la natura statale delle risorse, dall’altro. Esso ha preso adeguatamente in considerazione il contesto della presente causa e, a tal riguardo, ha tenuto conto della giurisprudenza pertinente in materia.

35.

Ai sensi delle precedenti considerazioni non è necessario rispondere alla questione volta a stabilire se il riferimento fatto dal Tribunale all’articolo 2, lettera b), secondo comma, della direttiva 2006/111 contenuto nel punto 65 della sentenza impugnata sia stato viziato da un errore di diritto. Certo, non è chiaro se la Corte consideri ancora le valutazioni di cui alla direttiva menzionata come un criterio pertinente alla fattispecie di cui all’articolo 107 TFUE, dato che – a quanto risulta – essa ha applicato la precedente normativa ( 12 ) solo in un’occasione ( 13 ). Tuttavia, tale argomento del Tribunale costituisce unicamente una motivazione ad adiuvandum, cosicché un errore di diritto su tale aspetto non rimetterebbe in discussione la sentenza impugnata ( 14 ).

2. Sul secondo capo del primo motivo – Metodo di valutazione dell’imputabilità di una misura allo Stato

36.

Nel secondo capo del primo motivo, il ricorrente sostiene, anzitutto, che il Tribunale si sia erroneamente allineato alla valutazione della Commissione relativa all’accertamento dell’imputabilità degli aumenti di capitale alle autorità italiane. La Commissione avrebbe fondato l’imputazione delle misure sulla mera presunzione di coinvolgimento delle autorità pubbliche nelle decisioni di aumento di capitale, senza fornire alcuna prova effettiva al riguardo.

37.

È corretto affermare che l’imputabilità di misure adottate da un’impresa che si trovi sotto il controllo pubblico postula il coinvolgimento degli enti statali nella pertinente decisione. Tuttavia, detto coinvolgimento non deve essere dimostrato in termini concreti, ad esempio sulla base di istruzioni precise ( 15 ). Al contrario, la constatazione dell’imputabilità può essere dedotta da un insieme di indizi derivanti dalle circostanze del rispettivo caso e dal contesto nel quale la misura è stata adottata. A tal proposito, può addirittura essere sufficiente il fatto che tali indizi suggeriscano soltanto l’improbabilità di un’assenza di coinvolgimento dello Stato nell’adozione delle rispettive misure ( 16 ).

38.

Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, il Tribunale non si è basato esclusivamente su tali elementi: la censura del ricorrente, secondo la quale il Tribunale avrebbe inferito l’imputazione degli aumenti di capitale allo Stato italiano soltanto dalla pretesa improbabilità di adozione di una misura in assenza del coinvolgimento dello Stato, discende da un’errata interpretazione della sentenza impugnata. Il Tribunale si avvale di detta presunzione unicamente con riguardo al nesso temporale tra i singoli indizi e le varie misure.

39.

Per contro, non è pertinente l’argomento del ricorrente, con il quale lamenta, al di là della censura menzionata al paragrafo 38, un erroneo esame dell’imputazione delle misure. Il Tribunale ha valutato invece tutta una serie di indizi, i quali possono deporre sia in senso favorevole sia in senso contrario all’imputazione degli aumenti di capitale allo Stato italiano, e ha quindi soddisfatto i requisiti stabiliti dalla giurisprudenza in materia di prova dell’elemento delle «risorse statali» di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE.

40.

Tra gli indizi esaminati figura, in particolare, l’accordo tra le organizzazioni sindacali, SEA e il Comune di Milano, il summenzionato accordo sindacale del 2002, in base al quale SEA si è impegnata a mantenere l’equilibrio costi-ricavi della propria controllata (punti da 77 a 83 della sentenza impugnata).

41.

Inoltre – a sostegno dell’impressione maturata – il Tribunale, a seguito di un esame critico del loro valore probatorio, ha menzionato i verbali delle riunioni del Consiglio di Amministrazione di SEA Handling. Essi dimostrano, inter alia, che il ricorrente avrebbe approvato il piano di sviluppo commerciale di SEA Handling per il periodo a partire dal 2007 (punto 85 della sentenza impugnata).

42.

Il Tribunale ha inoltre esaminato il ruolo svolto dal Sindaco di Milano nelle dimissioni del presidente del Consiglio di Amministrazione di SEA nel 2006 (punto 86 della sentenza impugnata) e il fatto che il sindaco avesse ricevuto lettere di dimissioni in bianco dai membri del Consiglio di Amministrazione medesimo (punto 87 della sentenza impugnata). In tale contesto, il Tribunale ha poi potuto confermare, al punto 88 della sentenza impugnata, la conclusione della Commissione circa l’importanza delle decisioni adottate nell’ambito della strategia complessiva del gruppo SEA come indizio dell’imputabilità allo Stato degli aumenti di capitale.

43.

Successivamente, il Tribunale ha ritenuto che gli indizi invocati dal ricorrente di propria iniziativa e indipendentemente dagli argomenti della Commissione non fossero tali da inficiare gli elementi a favore del riconoscimento di un’influenza e pertanto da escludere l’imputazione delle misure. Al riguardo, il Tribunale ha esaminato singolarmente gli indizi dedotti, valutandone altresì la persuasività nel loro insieme. Il Tribunale ha tenuto conto del fatto che ad un membro del Consiglio comunale è stato rifiutato l’accesso a taluni documenti per ragioni di riservatezza (punto 90 della sentenza impugnata), nonché della rispettiva corrispondenza tra il ricorrente e SEA, che attesta le divergenze tra i due soggetti (punto 91 della sentenza impugnata). Il Tribunale ha inoltre esaminato la corrispondenza intercorsa tra SEA e il consiglio comunale (punto 92 della sentenza impugnata), nonché la circostanza che taluni aspetti delle trattative sindacali non siano stati comunicati al vicesindaco (punto 93 della sentenza impugnata).

44.

Inoltre, per gli stessi motivi, non rileva nella presente causa l’estensione, temuta dal ricorrente, del campo di applicazione dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE a tutte le imprese private controllate dallo Stato: come si è detto, il Tribunale ha imputato le misure alle autorità italiane non solo in ragione della struttura organica del gruppo di società, ma anche ad esito di un esame delle circostanze del caso.

45.

Dato che, alla luce di quanto precede, anche il secondo capo del primo motivo è infondato, il primo motivo dev’essere respinto in toto.

B.   Secondo motivo – Prova dell’imputazione

46.

Con il secondo motivo, il Comune di Milano sostiene che il Tribunale abbia violato i principi sanciti dalla giurisprudenza in materia di prova dell’imputabilità sotto due profili, segnatamente, da un lato, imponendo requisiti meno rigorosi della prova positiva dell’imputazione rispetto alla prova contraria (primo capo del secondo motivo) e, dall’altro, non richiedendo la prova completa dell’imputazione di ogni singolo aumento di capitale (secondo capo del secondo motivo).

47.

Nello specifico, con il primo capo del secondo motivo, il ricorrente contesta che il Tribunale gli abbia chiesto di fornire indizi effettivi per confutare l’imputazione delle misure alle autorità italiane, mentre la Commissione avrebbe potuto avvalersi di una presunzione ai fini della prova di detta imputazione, e lamenta pertanto una disparità di trattamento.

48.

Tuttavia, tale censura non può trovare accoglimento. Come esposto supra al paragrafo 38, il ricorrente ha frainteso i punti 75 e 80 della sentenza impugnata: esso ritiene che il Tribunale avrebbe ammesso che la Commissione dimostrasse l’imputazione unicamente sulla base della presunzione secondo la quale sarebbe improbabile l’assenza di coinvolgimento delle autorità italiane nell’adozione delle misure in questione. In realtà, però, il Tribunale valuta una siffatta presunzione come uno dei vari indizi che, nel loro insieme, depongono in senso favorevole all’imputazione degli aumenti di capitale alle autorità italiane. Inoltre, esso si avvale di tale presunzione unicamente in riferimento all’imputazione degli aumenti di capitale non immediatamente posteriori all’accordo sindacale del 2002. Inoltre, alla luce dei principi elaborati dalla giurisprudenza, il Tribunale ha considerato gli indizi a favore dell’imputazione delle misure allo Stato italiano nello stesso modo in cui ha valutato i controindizi.

49.

Anche l’argomento del ricorrente secondo il quale gli sarebbe semplicemente impossibile confutare la menzionata presunzione non è pertinente. Infatti, in primo luogo, come si è detto, non è la presunzione in quanto tale a dover essere confutata, ma l’impressione complessiva derivante dal quadro indiziario. In secondo luogo, non è decisiva una specifica prova contraria, bensì la produzione di indizi sufficienti a sostenere l’interpretazione opposta. Il fatto che gli indizi prodotti non siano stati idonei a persuadere la Commissione e il Tribunale dipende dalla valutazione del contenuto di tali indizi e non dal criterio di ripartizione dell’onere della prova applicato.

50.

Il primo capo del secondo motivo non è pertanto fondato.

51.

Lo stesso può dirsi del secondo capo del secondo motivo. A tal riguardo, il ricorrente rileva un errore di diritto nel fatto che il Tribunale, da un lato, non abbia esaminato l’imputabilità di ogni singolo aumento di capitale e quindi, dall’altro, abbia erroneamente applicato la giurisprudenza. È vero che, nella sua precedente giurisprudenza, la Corte avrebbe considerato più interventi consecutivi come un solo intervento. Tuttavia, tale interpretazione sarebbe stata fornita in circostanze diverse e quindi non sarebbe necessariamente applicabile all’imputazione delle misure a uno Stato. Il Tribunale avrebbe pertanto erroneamente interpretato la giurisprudenza.

52.

Tale argomento trae origine probabilmente dalla tesi del ricorrente secondo la quale, a seguito di un esame delle singole misure, alcuni o forse addirittura tutti gli aumenti di capitale non sarebbero stati imputati allo Stato italiano. Dato che ciò non è immediatamente evidente, sorge la questione se la Commissione e il Tribunale potessero valutare i singoli aumenti di capitale come un’unica misura ai fini dell’imputazione.

53.

Come ammesso anche dal Comune di Milano, più interventi consecutivi dello Stato possono essere considerati come un solo intervento nel caso in cui siano connessi tra loro, segnatamente per quanto riguarda la loro cronologia, il loro scopo e la situazione dell’impresa al momento di tali interventi, in modo tanto stretto da renderne impossibile la dissociazione ( 17 ).

54.

È vero che la menzionata giurisprudenza è stata sviluppata in cause nelle quali l’analisi aveva ad oggetto, sotto il profilo degli aiuti di Stato, la nozione di risorse statali ( 18 ), la selettività della misura ( 19 ) ovvero l’applicazione del criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato ( 20 ). Tuttavia, contrariamente a quanto sostenuto dal ricorrente, non ne consegue che detta giurisprudenza si applichi solo con riguardo a tali elementi dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Infatti, la giurisprudenza fa espressamente riferimento agli scopi dell’applicazione di detto articolo nel suo complesso ( 21 ) e non differenzia, nelle sue specifiche statuizioni, i singoli elementi della norma menzionata. Anche l’imputazione di una misura costituisce, in quanto aspetto parziale della nozione di «risorse statali», un elemento dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. Pertanto, i modelli argomentativi della giurisprudenza medesima possono essere applicati anche al fine di verificare se interventi consecutivi possano essere considerati come un solo intervento con riguardo alla loro imputazione a uno Stato.

55.

Tenendo conto di quanto precede, neppure in tal caso è dato riscontrare un errore di diritto da parte del Tribunale. Quest’ultimo ha esaminato le affermazioni della Commissione nei punti 72 e 73 della sentenza impugnata alla luce dei criteri summenzionati e spiega il legame temporale con l’adozione di una strategia pluriennale ( 22 ) di ripianamento delle perdite sulla base della quale sono stati effettuati i singoli aumenti di capitale. Una siffatta strategia è idonea a connettere tra loro le singole misure in modo da renderne impossibile la dissociazione.

56.

A tal riguardo, anche il secondo capo del motivo è pertanto infondato. L’ulteriore argomento con il quale il ricorrente contesta, in particolare, la pretesa esistenza di una strategia come uno snaturamento dei fatti, deve essere discusso nell’ambito del terzo motivo.

C.   Terzo motivo – Snaturamento degli elementi di prova nella prova dell’imputazione

57.

Con il terzo motivo, il ricorrente sostiene che il Tribunale abbia snaturato gli elementi di prova nella sua valutazione degli indizi prodotti dalla Commissione a sostegno della pretesa imputazione delle misure al Comune di Milano. A tal riguardo occorre esaminare altresì lo snaturamento delle prove contestato dal ricorrente al Tribunale nell’ambito del secondo motivo.

58.

Ai sensi dell’articolo 256 TFUE, in combinato disposto con l’articolo 58, paragrafo 1, del suo Statuto, la Corte è competente a controllare solo la qualificazione giuridica dei fatti accertati o valutati dal Tribunale e le conseguenze giuridiche che ne derivano. La valutazione dei fatti non costituisce quindi, salvo il caso dello snaturamento degli elementi di prova addotti dinanzi al Tribunale, una questione di diritto, come tale soggetta al sindacato della Corte ( 23 ).

59.

Un siffatto snaturamento sussiste quando la valutazione dei mezzi di prova disponibili risulta manifestamente erronea ( 24 ). Pertanto, lo snaturamento deve risultare manifestamente dai documenti del fascicolo, senza che sia necessario effettuare una nuova valutazione dei fatti né delle prove ( 25 ). Tenuto conto del carattere eccezionale di una censura relativa allo snaturamento dei fatti, l’articolo 256 TFUE, l’articolo 58, paragrafo 1, dello Statuto della Corte di giustizia e l’articolo 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura della Corte impongono, in particolare, al ricorrente di indicare con precisione gli elementi che sarebbero stati snaturati dal Tribunale e di dimostrare gli errori di valutazione che, a suo avviso, avrebbero portato il Tribunale a tale snaturamento ( 26 ).

60.

Nell’ambito del secondo motivo, il ricorrente sostiene, anzitutto, che il Tribunale avrebbe snaturato i suoi argomenti dedotti nel procedimento giurisdizionale. Al riguardo, esso sembra riferirsi alla statuizione di cui al punto 72 della sentenza impugnata, dalla quale si desume che il ricorrente si sia limitato ad affermare, senza fornire spiegazioni, che la Commissione non avrebbe dimostrato la logica e la coerenza tra i vari indizi che ha addotto per imputare l’insieme delle misure adottate durante il periodo in questione allo Stato italiano. Tuttavia, il ricorrente omette di illustrare quali siano gli argomenti che il Tribunale avrebbe snaturato. Tale argomento è pertanto irricevibile.

61.

Inoltre, il ricorrente sostiene, nel motivo medesimo, che, contrariamente ad un’ulteriore osservazione contenuta nel punto 72 della sentenza impugnata, le autorità italiane e SEA non avrebbero riconosciuto l’esistenza di una «strategia pluriennale di ripianamento delle perdite». Al contrario, vari documenti farebbero riferimento solo ad una strategia di ristrutturazione. Così facendo, tuttavia, il ricorrente ammette l’elemento decisivo contestato nell’ambito del secondo motivo: gli apporti annuali di capitale si inseriscono in una strategia complessiva e quindi, secondo la giurisprudenza appena discussa ( 27 ), non devono essere esaminati separatamente. Non è pertanto decisivo se la strategia fosse specificamente mirata al ripianamento delle perdite o, in senso più generico, alla ristrutturazione. Di conseguenza, tale argomento non implica uno snaturamento degli elementi di prova rilevante ai fini della decisione.

62.

Infine, nell’ambito del secondo motivo, il ricorrente ribadisce il suo argomento dedotto dinanzi al Tribunale, secondo il quale ciascun apporto di capitale si inquadrerebbe nel suo proprio contesto. Con detto argomento, in realtà, il ricorrente non contesta al Tribunale alcuno snaturamento, ma si limita a censurare il fatto che il Tribunale non abbia accolto la sua argomentazione. Di conseguenza, il ricorrente chiede una nuova valutazione di tale argomento, che non è però consentita in sede di impugnazione.

63.

La censura di snaturamento delle prove sollevata con il secondo motivo deve pertanto essere respinta.

64.

Con il terzo motivo, il ricorrente sostiene che l’accordo sindacale del 2002 non consentirebbe di pervenire alle conclusioni della Commissione e del Tribunale in ordine all’imputazione delle misure alle autorità italiane. Tale accordo non potrebbe essere inteso nel senso che esso imporrebbe in qualche modo a SEA di compensare le perdite di SEA Handling mediante aumenti di capitale.

65.

Anche con tale argomento, tuttavia, il ricorrente chiede una nuova valutazione dei fatti – nel caso in esame, dell’accordo sindacale del 2002.

66.

In primo luogo, esso sostiene che il Tribunale non abbia preso in considerazione, nell’interpretazione dell’accordo sindacale, il suo contesto temporale e giuridico. Nel fare ciò, tuttavia, il ricorrente affronta proprio la questione della valutazione delle prove in quanto tale. Ai fini della ricevibilità dell’argomento, esso avrebbe dovuto invero sottolineare che l’accordo sindacale di per sé non consentirebbe al Tribunale di trarre siffatte conclusioni.

67.

Nella misura in cui il ricorrente espone che, nell’accordo sindacale del 2002 non figurerebbero riferimenti ad aumenti di capitale, né a perdite, il suo argomento può essere considerato conforme ai requisiti di ricevibilità del motivo concernente lo snaturamento degli elementi di prova. Tale sarebbe il caso qualora la dichiarazione del ricorrente implicasse che, in assenza degli elementi menzionati, non potrebbe desumersi dall’accordo sindacale un obbligo incombente a SEA di compensare le perdite subite da SEA Handling.

68.

Tuttavia, la valutazione effettuata dal Tribunale non è manifestamente errata e quindi non snatura gli elementi di prova. Infatti, argomentando sulla base dei passaggi dell’accordo sindacale del 2002, riportati al punto 77 della sentenza impugnata, secondo i quali SEA doveva mantenere l’equilibrio costi-ricavi di SEA Handling per diversi anni, non è esclusa a priori la possibilità di concludere, conformemente alla Commissione e al Tribunale, nel senso che SEA fosse tenuta a compensare le perdite della sua controllata. In particolare, non è necessario, a tal riguardo, specificare le modalità di mantenimento dell’equilibrio costi-ricavi. Pertanto, il fatto che l’accordo sindacale non faccia alcun riferimento alla compensazione delle perdite mediante aumenti di capitale non contraddice la valutazione conclusiva della Commissione e del Tribunale. Ne consegue che non sussiste uno snaturamento dell’accordo sindacale.

69.

Pertanto, anche il terzo motivo dev’essere respinto.

D.   Quarto motivo – investitore privato operante in economia di mercato

70.

Con il quarto motivo, il ricorrente contesta le affermazioni del Tribunale riguardanti il criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato.

71.

Tale criterio si basa sulla considerazione che una misura non costituisce un aiuto ai sensi dell’articolo 107 TFUE qualora l’impresa pubblica beneficiaria avrebbe potuto ottenere lo stesso vantaggio rispetto a quello procuratole per mezzo di risorse statali e in circostanze corrispondenti alle normali condizioni di mercato ( 28 ). Ai fini della valutazione di tale questione, occorre fare riferimento ad un operatore economico che si trovi in una situazione la più simile possibile a quella delle autorità statali coinvolte, vale a dire, nel caso in esame, ad un ipotetico investitore privato ( 29 ).

72.

Il principale argomento del ricorrente si riferisce, da un lato, al criterio di esame applicato dal Tribunale e, dall’altro, all’assunzione delle prove. Esso divide pertanto il quarto motivo in quattro capi, riguardanti, nello specifico, l’analisi dell’accordo sindacale del 2002 (v. sub 1), la valutazione della Commissione in merito al criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato (v. sub 3), il criterio di esame applicato dai giudici dell’Unione (v. sub 2) e l’onere della prova (v. sub 4).

1. Primo capo del quarto motivo – Analisi dell’accordo sindacale del 2002

73.

Anche nell’ambito del quarto motivo, nel suo primo capo, il ricorrente lamenta il fatto che la Commissione e il Tribunale abbiano riconosciuto l’esistenza di una strategia pluriennale di ripianamento delle perdite. Ciò non si evincerebbe né dall’accordo sindacale del 2002, né da altra documentazione. Di conseguenza, la Commissione e il Tribunale non avrebbero dovuto tener conto di una siffatta strategia nella valutazione del criterio dell’investitore privato.

74.

Tuttavia, come già osservato in merito al terzo motivo ( 30 ), tale argomento dev’essere respinto, in quanto esso è diretto contro la valutazione delle prove effettuata dal Tribunale. L’adesione del Tribunale alla conclusione della Commissione secondo la quale l’accordo sindacale del 2002 impegnava SEA a ripianare le perdite di SEA Handling per diversi anni non è viziata da errore manifesto.

2. Terzo capo del quarto motivo – Criterio di esame applicato dai giudici dell’Unione

75.

Con il terzo capo del quarto motivo, il ricorrente sostiene che il Tribunale abbia erroneamente ritenuto di poter sindacare soltanto in misura limitata la complessa valutazione economica apportata dalla Commissione circa il criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato, e sarebbe pertanto incorso in un errore di diritto nell’esigere la prova della presenza di un errore manifesto nella valutazione effettuata dalla Commissione.

76.

Anche tale argomento va respinto.

77.

È vero che, in forza dell’articolo 263, paragrafo 2, TFUE, il Tribunale deve, in linea di principio, esaminare senza limitazioni i ricorsi proposti contro gli atti dell’Unione per incompetenza, violazione delle forme sostanziali, violazione dei trattati o di qualsiasi regola di diritto relativa alla loro applicazione, ovvero per sviamento di potere.

78.

Tuttavia, nell’applicare il criterio dell’investitore privato, la Commissione deve effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie, che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un operatore economico privato.

79.

Neanche la valutazione di situazioni economiche complesse alla base di una siffatta valutazione complessiva è sottratta al controllo del giudice dell’Unione ( 31 ). Tuttavia, tale controllo è limitato in quanto il giudice dell’Unione non può sostituire la propria valutazione a quella della Commissione e può solo esaminarne il contenuto in ordine all’assenza di manifesti errori di valutazione e di sviamento di potere ( 32 ). Inoltre, i giudici dell’Unione possono verificare l’osservanza delle regole procedurali e di motivazione e l’esattezza materiale dei fatti ( 33 ).

80.

Il rinvio effettuato dal ricorrente alla giurisprudenza in materia di controllo delle ammende irrogate ai cartelli ( 34 ) non fa alcuna differenza. In tale ambito, ai sensi dell’articolo 261 TFUE e dei regolamenti pertinenti, i giudici dell’Unione hanno competenza giurisdizionale anche di merito ( 35 ). Nel riesame delle decisioni in materia di aiuti di Stato si applicano invece i criteri esposti nelle presenti conclusioni.

81.

Di conseguenza, la sentenza impugnata non è viziata da un errore di diritto per il fatto che, ai punti 107 e 108 di detta sentenza, il Tribunale abbia conformemente limitato il proprio controllo sulle valutazioni della Commissione in ordine all’applicazione del criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato.

3. Secondo capo del quarto motivo – Criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato

82.

Nel secondo capo del quarto motivo, il ricorrente contesta il fatto che il Tribunale abbia accolto il modello dell’ipotetico investitore privato con il quale la Commissione ha comparato il comportamento tenuto da SEA. SEA non sarebbe una qualsiasi società controllante tenuta a decidere se continuare a gestire una controllata in perdita, bensì la titolare di una concessione a lungo termine per la gestione di due aeroporti. In ragione delle entrate così garantite nel lungo periodo, il mantenimento di SEA Handling non esigerebbe una pianificazione dettagliata né una redditività nel breve periodo.

83.

Tuttavia, tale argomento verte sulla valutazione effettuata dalla Commissione sul complesso contesto economico degli apporti di capitale a favore di SEA Handling. Rientrano in detta valutazione anche la fissazione di un criterio di comparazione e l’individuazione di un ipotetico investitore privato. A tal proposito, come si è esposto supra, i giudici dell’Unione non possono, in linea di principio, sostituire la propria valutazione economica a quella della Commissione e possono quindi solo verificare la presenza di manifesti errori di valutazione ( 36 ).

84.

Pertanto, al punto 120 della sentenza impugnata, il Tribunale ha pienamente ragione nel ritenere che le diverse considerazioni, formulate dalla Commissione e riprodotte al punto 97 di detta sentenza, in merito all’investitore privato operante in analoga situazione, non fossero viziate da un errore manifesto di valutazione. Al contrario, la Commissione poteva sostenere, in particolare, che un siffatto investitore non si sarebbe impegnato in un’analoga strategia, che prevedeva una compensazione delle considerevoli perdite annuali di una controllata senza fissare un massimale di importo, valutare l’esito dei pagamenti precedenti ovvero considerare scenari alternativi.

85.

A tal riguardo, quanto statuito dal Tribunale al punto 97 della sentenza impugnata e, ancor più chiaramente, le parti della motivazione della decisione controversa alla base di detta statuizione contemplano altresì la concessione a lungo termine attribuita a SEA, di cui, peraltro, il Tribunale tiene conto, quantomeno implicitamente, al punto 112. Solo in detto contesto, infatti, risulta comprensibile il riferimento alla strategia commerciale di lungo periodo relativa a SEA Handling, della quale sia il Tribunale sia la Commissione cercano di prendere in considerazione nelle loro riflessioni ( 37 ). Il fatto che la Commissione, in ultima analisi, non abbia desunto da una situazione del genere che un investitore privato avveduto, titolare di una concessione a lungo termine, avrebbe agito allo stesso modo di SEA si iscrive pienamente nell’ambito del suo margine di discrezionalità, e, come tale, è altresì sottratto al sindacato del Tribunale.

86.

Nella misura in cui il ricorrente lamenta che il Tribunale avrebbe accolto il modello dell’investitore ipotetico utilizzato dalla Commissione a fini comparativi, il secondo capo del quarto motivo dev’essere dunque respinto in quanto infondato.

4. Sul quarto capo del quarto motivo – Onere della prova e presa in considerazione di tutti gli elementi rilevanti

87.

Il secondo capo del quarto motivo contiene un’ulteriore censura la quale viene però sviluppata pienamente nel suo quarto capo. In esso il ricorrente contesta la ripartizione dell’onere della prova effettuata dal Tribunale e, in particolare, l’obiezione di non aver confutato talune affermazioni della Commissione. Inoltre, il ricorrente lamenta il fatto che un parere dallo stesso presentato, redatto solo successivamente all’adozione delle misure contestate, non sia stato preso in considerazione come prova a suo discarico.

a) Sul criterio di esame

88.

Con specifico riguardo al criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato, la Corte ha sottolineato che spetta alla Commissione effettuare una valutazione globale che tenga conto di tutti gli elementi rilevanti nel caso di specie, che le consentano di determinare se l’impresa beneficiaria non avrebbe manifestamente ottenuto agevolazioni analoghe da un siffatto operatore privato ( 38 ).

89.

I giudici dell’Unione verificano non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì accertano se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte ( 39 ). Inoltre, come si è detto, occorre eventualmente verificare l’osservanza delle regole procedurali e di motivazione ( 40 ).

90.

Alla luce di tali considerazioni, è necessario esaminare se il Tribunale abbia esaminato adeguatamente le conclusioni tratte dalla Commissione in merito al criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato.

b) Presa in considerazione della particolare situazione di SEA

91.

Tenuto conto dei requisiti della valutazione della Commissione, le caratteristiche di SEA, richiamate dal ricorrente con riguardo al secondo capo del quarto motivo ( 41 ), rientrano, in particolare, tra gli elementi che la Commissione avrebbe dovuto prendere in considerazione nel comparare il comportamento di SEA con quello dell’investitore ipotetico preso in considerazione.

92.

Il Tribunale accenna a tale argomento solo in maniera implicita al punto 112 della sentenza impugnata, ove esso fa riferimento alle considerazioni strategiche presentate da parte italiana. Tuttavia, non vi si riscontra alcun errore di diritto né, in particolare, una carenza di motivazione. L’obbligo di motivazione non impone al Tribunale di fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente e singolarmente tutti i ragionamenti svolti dalle parti della controversia. La motivazione può quindi essere anche implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni per le quali il Tribunale non ha accolto le loro tesi e alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo controllo ( 42 ).

93.

Tale è il caso in questione, poiché le affermazioni del Tribunale consentono di conoscere chiaramente quali elementi fossero stati necessari alla Commissione per ritenere che la decisione di aumento del capitale avrebbe potuto essere adottata anche da un investitore privato comparabile operante in economia di mercato. In tal senso, al punto 113 della sentenza impugnata, il Tribunale corrobora la valutazione della Commissione secondo la quale il rischio di un investimento a più lungo termine mirante alla compensazione delle perdite avrebbe dovuto essere definito più chiaramente, in termini sia di importo previsto sia di potenziali profitti, al fine di indurre un investitore privato ad effettuare continui aumenti di capitale.

94.

Il fatto che la Commissione abbia preso in considerazione tale elemento risulta, inoltre, dal considerando 225 della decisione controversa.

95.

Di conseguenza, l’argomento secondo il quale il Tribunale non avrebbe preso in adeguata considerazione la situazione di SEA dev’essere respinto in quanto infondato.

c) Assenza di prove

96.

L’obiezione più importante avanzata dal ricorrente riguarda le affermazioni del Tribunale, quantomeno ambigue, contenute nei punti da 113 a 117 della sentenza impugnata, ove il Tribunale rileva l’assenza di talune informazioni di parte italiana, nonché nei successivi punti da 121 a 132, ove si afferma che taluni argomenti non potrebbero inficiare le conclusioni tratte dalla Commissione. Tali affermazioni del Tribunale potrebbero essere interpretate nel senso che uno Stato membro ovvero i beneficiari di una misura sarebbero tenuti a dimostrare a priori che la misura sarebbe stata adottata anche da un investitore privato operante in analoga situazione.

97.

Una siffatta ripartizione dell’onere della prova sarebbe incompatibile con la giurisprudenza relativa al criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato. Infatti, la Corte ha espressamente rifiutato di interpretare detto criterio come un’eccezione alla nozione di aiuto di Stato ( 43 ).

98.

Il criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato si annovera piuttosto tra gli elementi che la Commissione è tenuta a prendere in considerazione in determinati casi per accertare l’esistenza di un aiuto ( 44 ). La Corte ha recentemente dichiarato che grava sulla Commissione l’onere di provare che le condizioni di applicazione del criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato siano soddisfatte o meno ( 45 ). Interpreto tale affermazione nel senso che la Commissione sia tenuta a stabilire chiaramente se un investitore privato avrebbe adottato le misure in questione. Laddove la Commissione non disponga delle prove necessarie per pronunciarsi conformemente, lo Stato membro non può subire alcuno svantaggio.

99.

L’onere della prova in ordine all’applicabilità, in linea di principio, del criterio grava invece sullo Stato membro interessato. Il presupposto per l’applicabilità è, infatti, che lo Stato membro interessato abbia agito, in primo luogo, come operatore economico privato. Il che è un’eventualità alquanto remota, in particolare, nel caso dell’impiego da parte dello Stato membro interessato, al momento dell’adozione delle misure di cui trattasi, delle sue prerogative di potere pubblico. Qualora sussistano siffatti dubbi, la Corte esige che lo Stato membro dimostri inequivocabilmente e sulla base di elementi oggettivi e verificabili che la misura attuata è riconducibile alla sua qualità di operatore privato ( 46 ).

100.

Tuttavia, anche le operazioni effettuate in tale qualità non implicano necessariamente che un investitore privato in una situazione analoga avrebbe agito nello stesso modo. Procedere a tale esame spetta ancora alla Commissione, sulla quale grava il relativo onere della prova, conformemente ai summenzionati criteri.

101.

Tuttavia, nel caso di specie, i considerando 219 e seguenti della decisione controversa, unitamente ai punti 102 e seguenti della sentenza impugnata, indicano che né la Commissione né il Tribunale nutrissero dubbi in ordine all’applicabilità di tale criterio. Ciò è altresì logico, dato che la capitalizzazione delle società controllate è, formalmente, una misura adottata anche dagli investitori privati.

102.

Ne consegue che la Commissione era tenuta a dimostrare che un investitore privato comparabile non avrebbe proceduto agli apporti di capitale in questione e, a tal fine, ad essa incombeva chiedere allo Stato membro interessato tutte le informazioni rilevanti ( 47 ).

103.

Il Tribunale era pertanto tenuto ad esaminare, in particolare, se la Commissione avesse preso in considerazione tutti gli elementi rilevanti. Da una considerazione complessiva della sentenza impugnata si evince che il Tribunale, in definitiva, abbia proceduto in tal senso.

104.

Decisivi a tal riguardo sono i fatti che, al di là delle summenzionate affermazioni ambigue, il Tribunale ha già positivamente illustrato come parte della valutazione della Commissione. È indubbio che, nell’arco di nove anni, SEA abbia trasferito a SEA Handling importi consistenti, per complessivi EUR 360000000 circa, mentre sono state registrate perdite per circa EUR 340000000 ( 48 ). Come si è già osservato, il Tribunale ha correttamente corroborato la valutazione della Commissione secondo la quale l’apporto di capitale costituiva una risorsa statale ( 49 ). E il ricorrente si è inutilmente opposto alla constatazione del Tribunale, secondo la quale l’accordo sindacale del 2002 costituiva il fondamento essenziale di tali misure ( 50 ).

105.

Il Tribunale ha dunque rilevato che SEA aveva continuamente compensato le immense perdite della sua controllata per diversi anni perché vi era obbligata dall’esistenza di un interesse pubblico. Tali fatti, positivamente accertati, suggeriscono, in primo luogo, che un investitore privato non avrebbe agito in un modo siffatto senza ulteriori indugi. In tale contesto, anche l’assenza di ulteriori basi decisionali possiede un valore probatorio, perché può ritenersi che un investitore privato avrebbe svolto considerazioni articolate prima di adottare analoghe decisioni. Come si è detto, il Tribunale ha constatato, ai punti 113 e seguenti della sentenza impugnata, l’assenza proprio di tali considerazioni.

106.

Non è necessario stabilire se lo Stato membro sia obbligato a procedere ad una valutazione preliminare appropriata della redditività del suo investimento prima di effettuare quest’ultimo, come ritiene il Tribunale al punto 110 della sentenza impugnata, richiamando le statuizioni della Corte ( 51 ). Tuttavia, l’assenza di una siffatta valutazione richiede almeno una spiegazione persuasiva. In caso contrario, è un indizio del fatto che un investitore privato in una situazione analoga non avrebbe effettuato i pagamenti.

107.

Tale considerazione è confermata dal particolare status dell’impresa pubblica. Da un lato, gli Stati membri devono poter esercitare un’attività imprenditoriale e, solo in virtù del principio della parità di trattamento tra le imprese pubbliche e quelle private, non ogni partecipazione pubblica (di maggioranza) in un’impresa deve implicare che i vantaggi concessi da detta impresa soddisfino i requisiti di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE. D’altra parte, proprio tale possibilità non deve consentire di aggirare il divieto di aiuti di Stato stabilito dal diritto primario ( 52 ). Per tener conto di entrambi gli aspetti, è necessaria una certa flessibilità consentita dal criterio dell’investitore privato operante in economia di mercato. Ciò comporta che gli Stati membri ovvero le imprese da essi detenute siano obbligati, di norma, a documentare le loro decisioni in modo tale che sia possibile determinare se essi, nella qualità di azionisti privati, abbiano agito in conformità al mercato nella rispettiva situazione.

108.

I riferimenti fatti dal Tribunale all’omessa comunicazione di talune informazioni devono essere intesi principalmente in tal senso. Sulla base delle sole informazioni disponibili, il Tribunale non è stato in grado di comprendere il motivo per il quale, contrariamente a quanto risulta dalle circostanze positivamente accertate, l’aumento di capitale debba corrispondere al comportamento di un investitore privato.

109.

Inoltre, tali riferimenti dimostrano, unitamente alle osservazioni circa la mancata confutazione di determinate constatazioni della Commissione, che il ricorrente non abbia dedotto ulteriori elementi di cui la Commissione avrebbe dovuto tener conto nella sua valutazione.

110.

La fissazione di requisiti più ampi per il chiarimento dei fatti da parte della Commissione renderebbe eccessivamente difficile il controllo degli aiuti di Stato nel caso in cui gli Stati membri si avvalessero di strumenti operativi di diritto privato volti alla concessione di vantaggi selettivi. Infatti, ci si chiede in qual modo la Commissione possa valutare la sussistenza di un comportamento conforme al mercato in assenza della documentazione relativa al processo decisionale dell’impresa che concede il vantaggio.

111.

Tale conclusione non è inficiata dalla censura sollevata dal ricorrente secondo cui la Commissione non avrebbe chiarito a sufficienza le condizioni del mercato dei servizi di assistenza a terra e, in particolare, non avrebbe realizzato un proprio studio in materia. Certo, non può escludersi che, in certi casi, tali provvedimenti istruttori siano necessari al fine di prendere in considerazione tutti gli elementi rilevanti. Tuttavia, nel caso di specie, alla luce delle constatazioni in merito alla portata e alla durata delle misure di capitalizzazione, nonché alle perdite nel contempo accumulate, non si riscontra un errore manifesto di valutazione nel desumerne che un investitore privato non avrebbe agito nello stesso modo.

112.

Di conseguenza, il Tribunale non doveva opporsi alla valutazione della Commissione secondo la quale un investitore privato in una situazione analoga non avrebbe dunque adottato le misure controverse. Al contrario, la Commissione ha fondato la sua conclusione su elementi rilevanti. Il Tribunale ha quindi potuto confermarle.

113.

È di certo censurabile che il Tribunale non abbia esposto in maniera più chiara tale fondamento della propria valutazione, nell’evidenziare l’assenza di talune informazioni. Tuttavia, è altresì vero che la motivazione di una sentenza può contenere anche affermazioni ovvero riferimenti impliciti alla motivazione di altri punti della stessa sentenza ( 53 ).

114.

Pertanto, in ultima analisi, anche tale argomento del ricorrente dev’essere respinto in quanto infondato.

d) Momento di produzione delle prove

115.

Infine, il ricorrente contesta il fatto che, al punto 114 della sentenza impugnata, il Tribunale abbia rifiutato di prendere in considerazione uno studio elaborato dopo l’adozione delle misure in questione.

116.

Tale decisione del Tribunale è del pari immune da un errore di diritto e corrisponde all’obbligo di controllo della Commissione. Secondo la giurisprudenza della Corte, la Commissione può anche rifiutarsi di esaminare le informazioni se gli elementi di prova prodotti siano stati forniti successivamente all’adozione della decisione di effettuare l’aumento di capitale in questione. Infatti, ai fini dell’applicazione del criterio dell’investitore privato sono unicamente pertinenti gli elementi disponibili e le evoluzioni prevedibili al momento dell’adozione della decisione di procedere all’investimento ( 54 ).

117.

È vero che tale affermazione della Corte, se considerata in modo meramente formale, è troppo ampia, in quanto è bensì possibile che gli elementi di prova prodotti successivamente alla misura in questione consentano di trarre conclusioni in merito alle informazioni disponibili al momento della decisione. Si potrebbe pensare, ad esempio, alle successive dichiarazioni delle parti interessate circa lo svolgimento del processo decisionale. È però corretto che le carenze nel processo decisionale non possano essere sanate a posteriori.

118.

Il Tribunale ha proceduto proprio in tal senso ai punti 114 e 117 della sentenza impugnata. Da un lato, esso ha esaminato i riferimenti al processo decisionale relativo agli aumenti di capitale contemplati nel parere in questione e, dall’altro, ha chiarito che il parere non può sostituire le considerazioni mancanti nel processo decisionale.

119.

Ne consegue che anche tale argomento e, dunque, il quarto motivo in toto dev’essere respinto in quanto infondato.

V. Sulle spese

120.

Ai sensi dell’articolo 184, paragrafo 2, del regolamento di procedura, quando l’impugnazione è respinta, la Corte statuisce solo sulle spese del procedimento di impugnazione. Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, reso applicabile al procedimento di impugnazione in forza dell’articolo 184, paragrafo 1, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda.

121.

Per effetto della soccombenza del ricorrente, quest’ultimo deve essere condannato alle spese del procedimento di impugnazione.

VI. Conclusione

122.

Propongo pertanto alla Corte di statuire come segue:

1)

Il ricorso proposto dal Comune di Milano è respinto.

2)

Il Comune di Milano sopporterà le spese del procedimento.


( 1 ) Lingua originale: il tedesco.

( 2 ) Direttiva della Commissione del 16 novembre 2006 (GU 2006, L 318, pag. 17).

( 3 ) Decisione (UE) 2015/1225 della Commissione, del 19 dicembre 2012, relativa agli aumenti di capitale effettuati dalla società SEA SpA a favore di SEA Handling SpA [SA.21420 (C 14/10) (ex NN 25/10) (ex CP 175/06)] (GU 2015, L 201, pag. 1).

( 4 ) Sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punto 24 e la giurisprudenza ivi citata), e del 19 dicembre 2013, Vent De Colère! e a. (C‑262/12, EU:C:2013:851, punto 16).

( 5 ) Sentenze del 1o giugno 1994, Commissione/Brazzelli Lualdi e a. (C‑136/92 P, EU:C:1994:211, punto 59), del 1o febbraio 2007, Sison/Consiglio (C‑266/05 P, EU:C:2007:75, punto 95), e del 16 novembre 2017, Ludwig-Bölkow-Systemtechnik/Commissione (C‑250/16 P, EU:C:2017:871, punto 29).

( 6 ) Ivi ai punti 11 e segg.

( 7 ) Sentenze del 16 maggio 2000, Francia/Ladbroke Racing e Commissione (C‑83/98 P, EU:C:2000:248, punto 50), del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punto 37), del 17 luglio 2008, Essent Netwerk Noord e a. (C‑206/06, EU:C:2008:413, punto 70), del 19 dicembre 2013, Vent De Colère! e a. (C‑262/12, EU:C:2013:851, punto 21), e del 13 settembre 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, punto 25).

( 8 ) Sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punto 38), del 18 maggio 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, punto 17), del 13 settembre 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, punto 31), e del 9 novembre 2017, Commissione/TV2/Danmark (C‑656/15 P, EU:C:2017:836, punto 47).

( 9 ) Sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punto 38), e del 18 maggio 2017, Fondul Proprietatea (C‑150/16, EU:C:2017:388, punto 33).

( 10 ) Sentenza del 13 settembre 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671).

( 11 ) Sentenza del 13 settembre 2017, ENEA (C‑329/15, EU:C:2017:671, punto 27, nonché da 31 a 35).

( 12 ) Articolo 2, paragrafo 1, secondo trattino, della direttiva 80/723/CEE della Commissione, del 25 giugno 1980, relativa alla trasparenza delle relazioni finanziarie fra gli Stati Membri e le loro imprese pubbliche (GU 1980, L 195, pag. 35) come modificata dalla direttiva 93/84/CEE della Commissione, del 30 settembre 1993 (GU 1993, L 254, pag. 16).

( 13 ) Sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punto 34).

( 14 ) V. sentenza dell’11 dicembre 2008, Commissione/Département du Loiret (C‑295/07 P, EU:C:2008:707, punto 74).

( 15 ) Sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punti 5253), e del 17 settembre 2014, Commerz Nederland,C‑242/13, EU:C:2014:2224, punti 31 e segg.).

( 16 ) Sentenze del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punti 5556), e del 17 settembre 2014, Commerz Nederland,C‑242/13, EU:C:2014:2224, punti 3233).

( 17 ) Sentenze del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione (C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punti 103104), del 4 giugno 2015, Commissione/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, punto 97), e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 33).

( 18 ) Sentenza del 19 marzo 2013, Bouygues e Bouygues Télécom/Commissione (C‑399/10 P e C‑401/10 P, EU:C:2013:175, punti 89 e segg.).

( 19 ) Sentenza del 4 giugno 2015, Commissione/MOL (C‑15/14 P, EU:C:2015:362, punti 88 e segg.).

( 20 ) Sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punti da 27 a 34).

( 21 ) V. le sentenze citate alla nota 18.

( 22 ) L’adozione di tale strategia è oggetto delle osservazioni di cui ai paragrafi 61 e 64 e segg. delle presenti conclusioni.

( 23 ) Sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 25 e la giurisprudenza ivi citata).

( 24 ) Sentenza del 17 giugno 2010, Lafarge/Commissione (C‑413/08 P, EU:C:2010:346, punto 17 e la giurisprudenza ivi citata).

( 25 ) Sentenze del 3 aprile 2014, Francia/Commissione (C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punto 80 e la giurisprudenza ivi citata), e dell’11 dicembre 2019, Mytilinaios Anonymos Etairia – Omilos Epicheiriseon/Commissione (C‑332/18 P, EU:C:2019:1065, punto 150).

( 26 ) Sentenze del 7 gennaio 2004, Aalborg Portland e a./Commissione (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punto 50), del 20 ottobre 2011, PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic (C‑281/10 P, EU:C:2011:679, punto 78), del 9 novembre 2017, TV2/Danmark/Commissione (C‑649/15 P, EU:C:2017:835, punto 51), del 16 gennaio 2019, Polonia/Stock Polska e EUIPO (C‑162/17 P, non pubblicata, EU:C:2019:27, punto 71).

( 27 ) V. supra, paragrafi 53 e 54.

( 28 ) Sentenze del 21 marzo1991, Italia/Commissione (C‑303/88, EU:C:1991:136, punto 20), e del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 78).

( 29 ) V. sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti 7879), e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 28).

( 30 ) V. supra, paragrafi 64 e segg.

( 31 ) Sentenza del 22 novembre 2007, Spagna/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punti 5657), del 2 settembre 2010, Commissione/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punti 6465), e del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punto 75).

( 32 ) Sentenze del 22 novembre 2007, Spagna/Lenzing (C‑525/04 P, EU:C:2007:698, punti da 59 a 61), del 2 settembre 2010, Commissione/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punti da 64 a 66), del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punti da 74 a 76), e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punti da 38 a 41).

( 33 ) Sentenze del 2 settembre 2010, Commissione/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punto 66), e del 7 maggio 2020, BTB Holding Investments e Duferco Participations Holding/Commissione (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, punto 56).

( 34 ) Il ricorrente si riferisce alle sentenze dell’8 dicembre 2011, KME e a./Commissione (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, punto 94), e Chalkor/Commissione (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punto 62).

( 35 ) Sentenze dell’8 dicembre 2011, KME e a./Commissione (C‑272/09 P, EU:C:2011:810, punto 93), e Chalkor/Commissione (C‑386/10 P, EU:C:2011:815, punto 63). V. pure le mie conclusioni nella causa Frucona Košice/Commissione (C‑73/11 P, EU:C:2012:535, paragrafo 80).

( 36 ) V. supra, paragrafo 79.

( 37 ) Considerando 225, 226 e 229 della decisione controversa; punti 97 e 112 della sentenza impugnata.

( 38 ) Sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 86), del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punto 73), e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 29).

( 39 ) Sentenze del 2 settembre 2010, Commissione/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punto 65), e del 24 gennaio 2013, Frucona Košice/Commissione (C‑73/11 P, EU:C:2013:32, punto 76).

( 40 ) Sentenze del 2 settembre 2010, Commissione/Scott (C‑290/07 P, EU:C:2010:480, punto 66), e del 7 maggio 2020, BTB Holding Investments e Duferco Participations Holding/Commissione (C‑148/19 P, EU:C:2020:354, punto 56).

( 41 ) Paragrafo 82 delle presenti conclusioni.

( 42 ) Sentenze del 7 gennaio 2004, Aalborg Portland e a./Commissione (C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punto 372), dell’11 settembre 2014, MasterCard e a./Commissione (C‑382/12 P, EU:C:2014:2201, punto 189), e del 19 settembre 2019, Polonia/Commissione (C‑358/18 P, non pubblicata, EU:C:2019:763, punto 75).

( 43 ) Sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 103), del 20 settembre 2017, Commissione/Frucona Košice (C‑300/16 P, EU:C:2017:706, punto 23) e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 64).

( 44 ) Sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 86), e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 64).

( 45 ) Sentenza del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 65).

( 46 ) Sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punto 82), e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 63).

( 47 ) V. sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti 103104), e del 26 marzo 2020, Larko/Commissione (C‑244/18 P, EU:C:2020:238, punto 68).

( 48 ) V. supra, paragrafo 7.

( 49 ) V. supra, paragrafi 19 e segg.

( 50 ) V. supra, paragrafi 64 e segg., 73 e 74.

( 51 ) Sentenza del 23 novembre 2017, SACE e Sace BT/Commissione (C‑472/15 P, non pubblicata, EU:C:2017:885, punto 107). Il Tribunale ha elaborato tale formulazione per la prima volta nella sentenza del 25 giugno 2015, SACE e Sace BT/Commissione (T‑305/13, EU:T:2015:435, punto 182), e l’ha successivamente ripresa nelle sentenze del 16 gennaio 2018, EDF/Commissione (T‑747/15, EU:T:2018:6), nonché dell’11 dicembre 2018, BTB Holding Investments e Duferco Participations Holding/Commissione (T‑100/17, non pubblicata, EU:T:2018:900).

( 52 ) Sentenza del 16 maggio 2002, Francia/Commissione (C‑482/99, EU:C:2002:294, punti 2368 e segg.).

( 53 ) V. supra, paragrafo 92.

( 54 ) Sentenze del 5 giugno 2012, Commissione/EDF e a. (C‑124/10 P, EU:C:2012:318, punti 104105), del 1o ottobre 2015, Electrabel e Dunamenti Erőmű/Commissione (C‑357/14 P, EU:C:2015:642, punto 103), e del 23 novembre 2017, SACE e Sace BT/Commissione (C‑472/15 P, non pubblicata, EU:C:2017:885, punto 107).

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