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Document 62012CC0356

Conclusioni dell'avvocato generale Bot del 18 luglio 2013.
Wolfgang Glatzel contro Freistaat Bayern.
Domanda di pronuncia pregiudiziale: Bayerischer Verwaltungsgerichtshof - Germania.
Rinvio pregiudiziale - Trasporti - Direttiva 2006/126/CE - Allegato III, punto 6.4 - Validità - Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea - Articoli 20, 21, paragrafo 1, e 26 - Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità - Patente di guida - Idoneità fisica e mentale per la guida di un veicolo a motore - Norme minime - Acutezza visiva - Parità di trattamento - Impossibilità di deroghe - Proporzionalità.
Causa C-356/12.

Digital reports (Court Reports - general)

ECLI identifier: ECLI:EU:C:2013:505

CONCLUSIONI DELL’AVVOCATO GENERALE

YVES BOT

presentate il 18 luglio 2013 ( 1 )

Causa C‑356/12

Wolfgang Glatzel

contro

Freistaat Bayern

[domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Germania)]

«Direttiva 2006/126/CE — Norme minime concernenti l’idoneità fisica e mentale per la guida di un veicolo a motore — Candidato al conseguimento di una patente di guida delle categorie C1 e C1E per la quale è richiesta un’acutezza visiva di almeno 0,1 per l’occhio meno sano — Assenza di deroga anche per le persone che vedono correttamente con entrambi gli occhi e possiedono un campo visivo normale — Articoli 20, 21 e 26 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea — Principio della parità di trattamento — Principio di non discriminazione a motivo della disabilità — Validità dell’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126/CE»

1. 

Con il presente rinvio pregiudiziale la Corte è chiamata ad esaminare la validità dell’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida ( 2 ), come modificata dalla direttiva 2009/113/CE della Commissione, del 25 agosto 2009 ( 3 ) (in prosieguo: la «direttiva 2006/126»), in relazione agli articoli 20, 21, paragrafo 1, e 26 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea ( 4 ).

2. 

L’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126 prevede che i candidati che hanno fatto richiesta di patente di guida delle categorie C1 e C1E debbano possedere un’acutezza visiva, previa correzione, di almeno 0,8 per l’occhio più sano e di almeno 0,1 per l’occhio meno sano. Orbene, al ricorrente nel procedimento principale è stata negata una patente di guida per tali categorie in quanto è affetto da un’ambliopia monolaterale ( 5 ) e pertanto possiede, con correzione, un’acutezza visiva inferiore a 0,1 per l’occhio meno sano.

3. 

Il Bayerischer Verwaltungsgerichtshof tedesco nutre dubbi in ordine alla conformità dei suddetti requisiti fisici con il principio della parità di trattamento, in particolare con i principi di non discriminazione e di integrazione delle persone con disabilità.

4. 

Nelle presenti conclusioni esporrò i motivi per i quali ritengo che, sebbene la situazione del ricorrente rientri nella nozione di disabilità, l’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126 sia conforme agli articoli 20, 21, paragrafo 1, e 26 della Carta.

I – Ambito normativo

A – Diritto dell’Unione

5.

La direttiva 2006/126 definisce, in particolare, le varie categorie di patenti. L’articolo 4, paragrafo 4, di tale direttiva così recita:

«(…)

d)

categoria C1:

autoveicoli diversi da quelli nelle categoria D1 o D la cui massa massima autorizzata è superiore a 3500 kg, ma non superiore a 7500 kg, progettati e costruiti per il trasporto di non più di otto passeggeri, oltre al conducente; agli autoveicoli di questa categoria può essere agganciato un rimorchio la cui massa massima autorizzata non sia superiore a 750 kg;

e)

categoria C1E:

fatte salve le disposizioni delle norme di omologazione per i veicoli interessati, complessi di veicoli composti di una motrice rientrante nella categoria C1 e di un rimorchio o di un semirimorchio la cui massa massima autorizzata è superiore a 750 kg, sempre che la massa autorizzata del complesso non superi 12000 kg;

fatte salve le disposizioni delle norme di omologazione per i veicoli interessati, complessi di veicoli composti di una motrice rientrante nella categoria B e di un rimorchio o di un semirimorchio la cui massa autorizzata è superiore a 3500 kg, sempre che la massa autorizzata del complesso non superi 12000 kg;

l’età minima per le categoria C1 e C1E è fissata a 18 anni, fatte salve le disposizioni per la guida di tali veicoli nella direttiva 2003/59/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2003, sulla qualificazione iniziale e formazione periodica dei conducenti di taluni veicoli stradali adibiti al trasporto di merci o passeggeri [che modifica il regolamento (CEE) n. 3820/85 del Consiglio e la direttiva 91/439/CEE del Consiglio e che abroga la direttiva 76/914/CEE del Consiglio] [ ( 6 )];

(…)».

6.

La direttiva 2006/126 è inoltre intesa a rispondere ad esigenze imprescindibili di sicurezza della circolazione stradale, fissando condizioni minime per il rilascio ed il rinnovo della patente di guida, che variano da una categoria di patente all’altra.

7.

L’articolo 7, paragrafo 1, lettera a), di tale direttiva stabilisce che il rilascio della patente di guida è subordinato al superamento di una prova di verifica delle capacità e dei comportamenti e di una prova di controllo delle cognizioni, nonché al soddisfacimento di norme mediche, conformemente alle disposizioni degli allegati II e III della medesima direttiva. L’articolo 7, paragrafo 3, lettera a), della direttiva 2006/126 dispone che il rinnovo della patente di guida nel momento in cui scade la sua validità amministrativa è subordinato al rispetto continuativo delle norme minime concernenti l’idoneità fisica e mentale per la guida descritte nell’allegato III per le patenti di guida delle categorie C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 e D1E.

8.

L’allegato III della direttiva 2006/126 riguarda le norme minime concernenti l’idoneità fisica e mentale per la guida di un veicolo a motore. Esso definisce le condizioni per il rilascio della patente di guida. A tal fine, detto allegato suddivide le categorie di patenti di guida in due gruppi: le condizioni applicabili al candidato variano in funzione del gruppo al quale esso appartiene.

9.

Così, il gruppo 1 comprende i conducenti di veicoli delle categorie A, A1, A2, AM, B, B1 e BE. Il gruppo 2 è costituito dai conducenti di veicoli delle categorie C, CE, C1, C1E, D, DE, D1 e D1E.

10.

Per quanto concerne gli esami medici relativi alla vista, l’allegato III della direttiva 2006/126 prevede quanto segue:

«6.

Il candidato alla patente di guida deve sottoporsi a esami appropriati per accertare la compatibilità della sua acutezza visiva con la guida dei veicoli a motore. Se c’è motivo di dubitare che la sua vista sia adeguata, il candidato dovrà essere esaminato da un’autorità medica competente. Durante questo esame l’attenzione dovrà essere rivolta in particolare ai seguenti elementi: acutezza visiva, campo visivo, visione crepuscolare, sensibilità all’abbagliamento e al contrasto, diplopia e altre funzioni visive che possono compromettere la guida sicura.

Per i conducenti appartenenti al gruppo 1 che non soddisfano le norme riguardanti il campo visivo e l’acutezza visiva, il rilascio della patente può essere autorizzato in “casi eccezionali”; in questi casi il conducente deve essere sottoposto a un esame da parte di un’autorità medica competente per dimostrare l’assenza di altre patologie che pregiudichino la funzione visiva, fra cui la sensibilità all’abbagliamento e al contrasto e la visione crepuscolare. Il conducente o il candidato deve anche essere sottoposto a una prova pratica positiva svolta da un’autorità competente.

Gruppo 1:

6.1.

Il candidato al rilascio o al rinnovo della patente di guida deve possedere un’acutezza visiva binoculare, se del caso con correzione ottica, di almeno 0,5 utilizzando i due occhi insieme.

Inoltre, il campo visivo orizzontale deve essere almeno di 120 gradi, l’estensione almeno di 50 gradi verso sinistra e verso destra e di 20 gradi verso l’alto e verso il basso. Non devono essere presenti difetti in un raggio di 20 gradi rispetto all’asse centrale.

Qualora sia rilevata o dichiarata una malattia degli occhi progressiva, la patente di guida può essere rilasciata o rinnovata a condizione che il candidato si sottoponga a un esame periodico praticato da un’autorità medica competente.

6.2.

Il candidato al rilascio o al rinnovo della patente di guida che ha una perdita funzionale totale della vista da un occhio o che utilizza soltanto un occhio (per esempio in caso di diplopia), deve avere un’acutezza visiva di almeno 0,5, se del caso con lenti correttive. L’autorità medica competente deve certificare che tale condizione di vista monoculare esiste da un periodo di tempo sufficientemente lungo da consentire l’adattamento del soggetto e che il campo visivo di tale occhio soddisfa i requisiti di cui al paragrafo 6, comma 1.

6.3.

A seguito di diplopia sviluppata recentemente o della perdita della visione da un occhio, deve essere previsto un periodo di adattamento adeguato (sei mesi, per esempio) in cui non è consentito guidare. Trascorso tale periodo, la guida è autorizzata esclusivamente previo parere favorevole rilasciato da specialisti della vista e della guida.

Gruppo 2:

6.4.

Il candidato al rilascio o al rinnovo della patente di guida deve possedere un’acutezza visiva, se del caso con lenti correttive, di almeno 0,8 per l’occhio più sano e di almeno 0,1 per l’occhio meno sano. Se per ottenere i valori di 0,8 e 0,1 sono utilizzate lenti correttive, l’acutezza visiva minima (0,8 e 0,1) deve essere ottenuta o mediante correzione per mezzo di lenti con potenza non superiore a otto diottrie o mediante lenti a contatto. La correzione deve essere ben tollerata.

Inoltre, il campo visivo orizzontale con i due occhi deve essere almeno di 160 gradi, l’estensione almeno di 70 gradi verso sinistra e verso destra e di 30 gradi verso l’alto e verso il basso. Non devono essere presenti difetti in un raggio di 30 gradi rispetto all’asse centrale.

La patente di guida non deve essere né rilasciata né rinnovata al candidato o al conducente che soffre di alterazione della sensibilità al contrasto o di diplopia.

A seguito della perdita della visione da un occhio, deve essere prescritto un periodo di adattamento adeguato (sei mesi, per esempio) in cui non è consentito guidare. Trascorso tale periodo, la guida è autorizzata esclusivamente previo parere favorevole rilasciato da specialisti della vista e della guida».

B – Diritto tedesco

11.

L’articolo 2, paragrafo 2, prima frase, della legge sulla circolazione stradale (Straβenverkehrsgesetz), del 5 marzo 2003 ( 7 ), come da ultimo modificato dall’articolo 2, paragrafo 118, della legge del 22 dicembre 2011 ( 8 ), prevede che la patente di guida per la categoria di cui trattasi debba essere rilasciata se il candidato, in particolare, è idoneo alla guida di veicoli a motore.

12.

Ai sensi dell’articolo 2, paragrafo 4, prima frase, della medesima legge, sono idonei alla guida di veicoli a motore coloro che soddisfino le condizioni fisiche e mentali richieste alla scopo e non abbiano commesso violazioni gravi o ripetute delle disposizioni in materia di circolazione stradale o di norme penali.

13.

I requisiti precisi cui è subordinato il riconoscimento dell’idoneità alla guida di veicoli a motore sono stabiliti dal regolamento sull’ammissione delle persone alla circolazione stradale (regolamento relativo alla patente di guida) [Verordnung über die Zulassung von Personen zum Straβenverkehr (Fahrerlaubnis-Verordnung)], del 13 dicembre 2010 ( 9 ), nella versione risultante dal regolamento del 26 giugno 2012 ( 10 ). L’articolo 12, paragrafo 1, della FeV prevede che, ai fini della guida di veicoli a motore, la vista del candidato debba soddisfare i requisiti di cui all’allegato 6 della FeV.

14.

A tal riguardo, il punto 2.2.1 di tale allegato 6 prevede che qualsiasi difetto della vista debba essere corretto, sempre che la correzione sia possibile e ben tollerata, nel rispetto dei valori minimi di acutezza visiva, vale a dire acutezza dell’occhio più sano o acutezza visiva binoculare pari a 0,8 e acutezza dell’occhio meno sano pari a 0,5. In taluni casi particolari, tenuto conto dell’esperienza di guida e delle modalità di utilizzo del veicolo, l’acutezza visiva dell’occhio meno sano può essere inferiore a 0,5 per le categorie C, CE, C1 e C1E, ma non inferiore a 0,1. In tali casi è necessario un esame oftalmologico.

15.

Il giudice del rinvio rileva che il legislatore tedesco ha trasposto i requisiti della direttiva 2006/126 relativi all’acutezza visiva imponendo, conformemente a quanto previsto dall’allegato III, punto 5, di detta direttiva, requisiti più stringenti per l’acutezza visiva dell’occhio meno sano, in base ai quali l’acutezza visiva minima dell’occhio meno sano è sufficiente solo in taluni casi e fatta salva l’applicazione di condizioni sostanziali e procedurali restrittive.

16.

Ai sensi del punto 2.3 dell’allegato 6 della FeV, a seguito di un’ulteriore perdita di visione, deve essere osservato un periodo di adattamento adeguato in cui non è consentito guidare veicoli a motore. Trascorso tale periodo, la guida di detti veicoli è consentita solo qualora l’interessato abbia superato un esame oftalmologico e previo parere medico.

17.

Infine, l’articolo 74, paragrafo 1, punto 1, della FeV prevede che possono essere concesse deroghe dalle autorità superiori competenti del Land, dalle autorità da queste designate o dalle autorità che risultino competenti ai sensi del diritto del Land, in casi particolari o in generale per determinate categorie di richiedenti, sempre che gli effetti della deroga siano circoscritti al territorio del Land e non risulti necessaria una decisione uniforme. Conformemente al punto 2 di tale disposizione, il Ministero federale dei Trasporti, dell’Edilizia e dello Sviluppo urbano può inoltre concedere deroghe in relazione a tutte le disposizioni della FeV, qualora le autorità del Land non siano competenti ai sensi del punto 1 della medesima disposizione. Detto Ministero accorda deroghe generali, previa consultazione delle autorità superiori competenti dei Länder, mediante regolamento non subordinato all’approvazione del Bundesrat.

II – Fatti della controversia principale e questione pregiudiziale

18.

Con provvedimento del 28 aprile 2010, al sig. Glatzel veniva revocata la patente di guida a seguito di guida in stato di ebbrezza.

19.

Con decisione del 2 novembre 2010 il Landratsamt Schwandorf accoglieva la domanda del sig. Glatzel diretta al rilascio di una nuova patente di guida per le categorie del gruppo 1, quale definito dall’allegato III della direttiva 2006/126, vale a dire per le categorie A, A1 e BE nonché per le categorie nazionali M, L e S, che conferiscono il diritto di condurre biciclette con motore ausiliario, motocicli leggeri e veicoli a motore leggeri aventi una velocità massima per costruzione di 45 km/h nonché trattori a cingoli o agricoli aventi una velocità massima per costruzione rispettivamente di 25 km/h e di 32 km/h.

20.

Per contro, con la medesima decisione veniva negato al sig. Glatzel il rilascio di una nuova patente di guida per le categorie C1 e C1E, in quanto da un esame oftalmologico sarebbe emerso che egli era affetto da ambliopia monolaterale. Mentre centralmente l’acutezza visiva avrebbe misurato per l’occhio sinistro 1,0 – ovvero il valore pieno – e anche l’acutezza visiva binoculare avrebbe raggiunto lo stesso valore, dall’occhio destro il sig. Glatzel sarebbe riuscito a distinguere solo movimenti della mano. Pertanto, egli non avrebbe soddisfatto i requisiti prescritti dal diritto tedesco per il rilascio della patente di guida per le categorie C1 e C1E.

21.

Dopo aver invano proposto opposizione contro detta decisione, il sig. Glatzel adiva il Verwaltungsgericht Regensburg (Tribunale amministrativo di Ratisbona, Germania) con un ricorso diretto all’annullamento parziale della decisione del 2 novembre 2010 e al rilascio di una patente di guida per le categorie C1 e C1E. Tale ricorso veniva respinto con sentenza del 20 giugno 2011, in quanto il sig. Glatzel non possedeva l’acutezza visiva minima di 0,5 richiesta all’epoca dal diritto tedesco.

22.

Il sig. Glatzel ha interposto appello contro tale sentenza dinanzi al Bayerischer Verwaltungsgerichtshof. Quest’ultimo ha chiesto una perizia ad un servizio oftalmologico per verificare l’attuale stato della vista del sig. Glatzel e stabilire se ed in qual misura egli sia in grado di compensare le carenze esistenti, relative nella fattispecie alla capacità visiva nello spazio, e se detta capacità di compensazione intervenga indipendentemente dalla sua volontà. Peraltro, il giudice del rinvio ha inteso verificare, mediante altra perizia, se, dal punto di vista scientifico, sussistessero validi motivi per negare il rilascio di una patente di guida per le categorie C1 e C1E a persone aventi una visione monoculare per motivi anatomici o funzionali, anche nel caso in cui sia accertato che esse sono in grado di compensare in misura sufficiente eventuali alterazioni della vista. Il Bayerischer Verwaltungsgerichtshof chiedeva inoltre quali condizioni dovessero essere eventualmente soddisfatte per assicurare che la guida di veicoli rientranti nelle suddette categorie da parte di tali persone non comportasse rischi maggiori per la sicurezza stradale rispetto alla guida da parte di persone che non soffrono di disturbi della vista.

23.

Alla luce di tali perizie e dell’udienza svoltasi dinanzi ad esso, il giudice del rinvio ritiene che la domanda del sig. Glatzel dovrebbe essere accolta, vale a dire che i provvedimenti amministrativi e la sentenza del Verwaltungsgericht Regensburg andrebbero annullati e dovrebbe essere rilasciata al richiedente una patente di guida per le categorie C1 e C1E. Secondo detto giudice, la disposizione del diritto tedesco che osta al rilascio di detta patente di guida sarebbe invalida, in quanto incompatibile con il principio di non discriminazione a motivo della disabilità. Tuttavia, poiché la medesima disposizione è stata trasposta nell’ordinamento giuridico tedesco conformemente all’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126, si pone anzitutto la questione della validità di tale punto.

24.

Alla luce di tali considerazioni, il Bayerischer Verwaltungsgerichtshof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte la seguente questione pregiudiziale:

«Se il punto 6.4 dell’allegato III della direttiva 2006/126 (…) sia compatibile con gli articoli 20, 21, paragrafo 1, e 26 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, posto che ai candidati al conseguimento di una patente di guida delle categorie C1 e C1E la suddetta disposizione richiede – senza prevedere eccezioni – un’acutezza visiva minima di 0,1 per l’occhio meno sano anche qualora essi possiedano acutezza visiva binoculare e campo visivo normale da entrambi gli occhi».

III – Analisi

25.

Con il presente rinvio pregiudiziale, la Corte è chiamata a valutare la conformità dell’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126 con gli articoli 20, 21, paragrafo 1, e 26 della Carta. Più precisamente, si chiede di stabilire se la soglia minima di acutezza visiva richiesta al candidato al conseguimento di una patente di guida C1 o C1E sia valida in relazione a tali disposizioni.

26.

Infatti, il giudice del rinvio si domanda se il fatto di imporre una simile soglia ai candidati del gruppo 2, quale definito dalla menzionata direttiva, non sia in contrasto con il principio di non discriminazione a motivo della disabilità nonché, più in generale, con il principio della parità di trattamento, in quanto detta direttiva tratta i candidati del gruppo 2 in modo diverso rispetto a quelli del gruppo 1.

27.

Esaminerò la validità dell’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126, in primo luogo, in relazione agli articoli 21, paragrafo 1, e 26 della Carta e, in secondo luogo, in relazione all’articolo 20 della medesima direttiva.

A – Sulla validità dell’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126 in relazione agli articoli 21, paragrafo 1, e 26 della Carta

28.

Ai fini dell’esame della presente questione pregiudiziale, occorre anzitutto stabilire se gli articoli 21, paragrafo 1, e 26 della Carta siano applicabili nelle circostanze del procedimento principale. Infatti, qualora una situazione come quella del sig. Glatzel, che è affetto da una menomazione visiva, non rientrasse nella nozione di disabilità, la validità dell’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126 potrebbe essere valutata solo in relazione a tali disposizioni.

1. Sulla nozione di «disabilità»

29.

La nozione di «disabilità» non è definita nella Carta, né nei Trattati o nel diritto derivato. La Corte ha avuto modo di fornirne una definizione nell’ambito dell’applicazione del principio di non discriminazione a motivo della disabilità in materia di occupazione, e più in particolare nel quadro della direttiva 2000/78/CE del Consiglio, del 27 novembre 2000, che stabilisce un quadro generale per la parità di trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro ( 11 ). Così, precisando la definizione che aveva elaborato nella sentenza dell’11 luglio 2006, Chacón Navas ( 12 ), la Corte ha recentemente dichiarato, nella sentenza dell’11 aprile 2013, HK Danmark ( 13 ), che la nozione di «handicap» deve essere intesa nel senso che si riferisce ad una limitazione, risultante in particolare da menomazioni fisiche, mentali o psichiche, la quale, nell’interazione con barriere di diversa natura, può ostacolare la piena ed effettiva partecipazione della persona interessata alla vita professionale su base di uguaglianza con gli altri lavoratori ( 14 ).

30.

Ritengo che, per verificare se la situazione del sig. Glatzel rientri nella nozione di «disabilità», occorra attenersi alla definizione fornita dalla Corte nelle suddette sentenze.

31.

Infatti, anzitutto, non si può ignorare che, nella grande maggioranza dei casi, con la domanda diretta al rilascio di una patente di guida di categoria C1 o C1E l’interessato mira ad accedere alla professione di autotrasportatore. Il possesso di una patente di guida delle menzionate categorie costituisce un presupposto per l’esercizio di detta professione. Sotto questo profilo, esso costituisce indubbiamente una condizione di accesso alla menzionata professione ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2000/78. Del resto, lo stesso vale per le altre categorie di patenti di guida del gruppo 2, comprese le patenti che abilitano alla guida di veicoli adibiti al trasporto di più di otto passeggeri, quali gli autobus per il trasporto pubblico, con o senza rimorchio.

32.

Mi sembra quindi che sia nell’ambito di un’eventuale discriminazione riguardo alle condizioni di accesso ad una professione che la Corte è chiamata a stabilire se la situazione del sig. Glatzel rientri o meno nella nozione di «disabilità». Ciò peraltro risulta, a mio avviso, dalla domanda di pronuncia pregiudiziale, atteso che il giudice del rinvio fa espressamente riferimento all’integrazione lavorativa delle persone con disabilità e all’accesso alla professione di autotrasportatore ( 15 ).

33.

Inoltre, è fondamentale che tale nozione, che è una nozione di diritto dell’Unione, venga interpretata in modo uniforme nell’ordinamento giuridico dell’Unione, a maggior ragione in quanto la direttiva 2000/78 è stata adottata sul fondamento dell’articolo 13 CE, al quale è direttamente ispirato l’articolo 21, paragrafo 1, della Carta ( 16 ).

34.

Nella fattispecie, ritengo che la situazione del sig. Glatzel rientri nella nozione di «disabilità».

35.

A mio parere, dalla definizione fornita dalla Corte e dall’Organizzazione delle Nazioni Unite ( 17 ) risulta che la disabilità non dev’essere valutata in base alla gravità della carenza di cui trattasi, bensì in funzione delle sue conseguenze in un determinato contesto sociale o in determinato ambiente. Pertanto, occorre concentrare l’attenzione su tali conseguenze e non sulla carenza in sé. Se l’interazione tra una carenza – o una menomazione, per riprendere il termine utilizzato dalla Corte – e un determinato ambiente ha l’effetto di limitare l’attività dell’interessato, di modo che egli non possa più partecipare pienamente ed effettivamente alla vita professionale su base di uguaglianza con gli altri lavoratori, siamo di fronte ad una disabilità.

36.

Pertanto, una carenza o una menomazione fisica, mentale o psichica non costituisce necessariamente una disabilità. Tutto dipende dall’ambiente in cui vive l’interessato e dagli ostacoli che egli incontra allorché la sua menomazione entra in contatto con tale ambiente ( 18 ).

37.

Per contro, di fronte alla situazione del sig. Glatzel, tale analisi mi induce a ritenere che la menomazione da cui egli è affetto rientri nella nozione di disabilità.

38.

Il sig. Glatzel soffre infatti di un’ambliopia monolaterale che ne pregiudica la vista dall’occhio destro. Quindi, previa correzione, egli possiede una visione inferiore a 0,1 per l’occhio destro e può percepire solo il movimento della mano. L’ambliopia non costituisce necessariamente un impedimento nella vita quotidiana. Le persone che, al pari del sig. Glatzel, sono affette da tale disturbo dalla nascita imparano a compensare la vista dell’occhio meno sano con l’altro occhio e possono interagire in modo pressoché normale nella società.

39.

Tuttavia, l’ambliopia non consente alle persone che si trovano in una situazione come quella del sig. Glatzel di accedere alla professione di autotrasportatore, in quanto esse non soddisfano i requisiti per il rilascio della patente di guida delle categorie C1 e C1E. Nella fattispecie, la menomazione visiva costituisce effettivamente una disabilità ai sensi della giurisprudenza della Corte, in quanto l’interazione tra detta menomazione e tale ambiente particolare impedisce di partecipare pienamente ed effettivamente ad un’attività professionale tutto sommato comune.

40.

Di conseguenza, la situazione di cui al procedimento principale rientra nella nozione di «disabilità» e comporta quindi l’applicazione degli articoli 21, paragrafo 1, e 26 della Carta. Occorre ora verificare se l’imposizione, da parte del legislatore dell’Unione, di una soglia minima di acutezza visiva ai fini del rilascio di una patente di guida delle categorie C1 e C1E costituisca una discriminazione e sia in contrasto con il principio di integrazione delle persone con disabilità.

2. Sulla violazione degli articoli 21, paragrafo 1, e 26 della Carta

41.

Secondo constante giurisprudenza, la Corte, nell’ambito del controllo di legittimità che essa è chiamata ad operare, ha sempre riconosciuto al legislatore dell’Unione un ampio potere discrezionale quanto alla natura e alla portata delle misure da adottare nei settori di azione dell’Unione europea. Pertanto, poiché le autorità dell’Unione dispongono di un ampio potere discrezionale, segnatamente quanto alla valutazione degli elementi di fatto di ordine scientifico e tecnico altamente complessi per determinare la natura e l’ampiezza delle misure che esse adottano, il sindacato del giudice dell’Unione deve limitarsi ad esaminare se l’esercizio di un tale potere non sia viziato da un errore manifesto o da uno sviamento di potere o, ancora, se tali autorità non abbiano manifestamente oltrepassato i limiti del loro potere discrezionale. In un tale contesto, il giudice dell’Unione non può, infatti, sostituire la propria valutazione degli elementi di fatto di ordine scientifico e tecnico a quella delle istituzioni cui il Trattato ha assegnato in via esclusiva tale compito ( 19 ).

42.

Ciò non toglie che il legislatore dell’Unione sia tenuto a rispettare i diritti fondamentali e che, in osservanza del principio di proporzionalità, possano essere apportate limitazioni a tali diritti solo laddove siano necessarie e rispondano effettivamente a finalità di interesse generale riconosciute dall’Unione o all’esigenza di proteggere i diritti e le libertà altrui, conformemente all’articolo 52, paragrafo 1, della Carta.

43.

Ritengo che tale ipotesi ricorra nella causa principale.

44.

Le regole istituite dalla direttiva 2006/126 contribuiscono a migliorare la sicurezza della circolazione stradale ( 20 ). Più precisamente, per rispondere ad esigenze imprescindibili di sicurezza della circolazione, è opportuno fissare condizioni minime per il rilascio della patente di guida ( 21 ), condizioni che figurano, in particolare, nell’allegato III, punto 6.4, di tale direttiva.

45.

Il miglioramento della sicurezza stradale costituisce senza alcun dubbio una finalità di interesse generale ( 22 ). In proposito, a seguito del suo terzo programma di azione per la sicurezza della circolazione stradale, nel 2010 la Commissione ha pubblicato una comunicazione intesa a porre in evidenza la necessità di rafforzare le misure destinate al miglioramento della sicurezza stradale ( 23 ). Infatti, secondo le ultime statistiche, 75 persone muoiono ancora ogni giorno sulle strade e per ogni persona deceduta sulle strade europee si contano dieci feriti gravi che subiscono lesioni al cervello o alla spina dorsale ( 24 ).

46.

Peraltro, è innegabile che la guida, in generale, e la guida di veicoli di grandi dimensioni quali gli autocarri, in particolare, richiedono una buona capacità visiva, il che presuppone a sua volta una buona acutezza visiva ed un campo visivo non alterato.

47.

L’acutezza visiva è infatti la capacità di distinguere piccoli dettagli da una certa distanza, generalmente tra i 3 e i 6 metri. Essa è considerata la modalità più importante della funzione visiva ( 25 ). Il campo visivo è invece la percezione dello spazio con un occhio immobile. Un campo visivo non alterato consente di percepire oggetti, luci, colori o movimenti distanti dal punto di fissazione dell’occhio.

48.

Pertanto, è a maggior ragione fondamentale possedere una buona capacità visiva se si esercita una professione come quella di autotrasportatore, che porta il conducente a trascorrere la maggior parte del suo orario di lavoro sulla strada. La funzione visiva può infatti essere sollecitata in condizioni ambientali talora difficili, come in caso di pioggia, nelle ore notturne o in presenza di una fitta nebbia. È fondamentale che il conducente disponga di una capacità visiva tale da consentirgli di reagire il più rapidamente possibile di fronte ad eventuali imprevisti.

49.

La vista resta quindi la funzione più importante per la guida dei veicoli ( 26 ) ed il nesso tra una buona visione e la sicurezza della circolazione stradale appare evidente.

50.

È alla luce di tali considerazioni che il legislatore dell’Unione ha fissato soglie minime di acutezza visiva al di sotto delle quali non possono essere rilasciate le patenti di guida delle categorie C1 e C1E. La Commissione ha stabilito tali soglie minime per i candidati ad una patente di guida anzitutto con la direttiva 91/439/CEE ( 27 ). Successivamente, poiché l’articolo 8 della direttiva 2006/126 consente di adeguare l’allegato III della medesima al progresso tecnico e scientifico, il legislatore dell’Unione si è avvalso di un comitato di esperti, il gruppo di lavoro «Vista», per verificare se le suddette soglie dovessero essere modificate.

51.

Tale gruppo di lavoro era perfettamente consapevole della funzione di integrazione sociale che la patente di guida può svolgere e a tale proposito ha affermato nella sua relazione che, per tale motivo, i requisiti minimi di idoneità non avrebbero dovuto essere tali da escludere taluni conducenti senza un valido motivo ( 28 ). Occorreva quindi trovare il giusto equilibrio tra l’obiettivo del miglioramento della sicurezza stradale e la mobilità delle persone.

52.

A seguito del parere reso da detto gruppo di lavoro, il legislatore dell’Unione ha adottato la direttiva 2009/113, che modifica la prima versione della direttiva 2006/126 e, più precisamente, l’allegato III della stessa. Così, è stato deciso in particolare di modificare le soglie minime di acutezza visiva per il rilascio delle patenti di guida del gruppo 2. Tali soglie sono state fissate, previa correzione, in un valore pari a almeno 0,8 per l’occhio più sano e pari a almeno 0,1 per l’occhio meno sano, mentre quest’ultima soglia era inizialmente di 0,5.

53.

Considerato lo stretto rapporto esistente tra la funzione visiva e la sicurezza sulle strade, non vi è dubbio che l’imposizione delle suddette soglie sia necessaria per contribuire al miglioramento della sicurezza della circolazione. Per quanto riguarda, più in particolare, i casi come quello del sig. Glatzel, il quale è affetto da ambliopia monolaterale, si deve rilevare che tale menomazione incide direttamente sulla funzione visiva dell’interessato. Nella fattispecie, il sig. Glatzel, che con l’occhio ambliope è stato in grado di percepire solo un movimento della mano, possiede un’acutezza visiva inferiore a 0,1 per tale occhio. Secondo la classificazione utilizzata dall’Organizzazione mondiale della sanità, siffatta acutezza può determinare una menomazione visiva grave di categoria 2, categoria che precede quella in cui è classificata la cecità ( 29 ).

54.

Sebbene l’ambliopia monolaterale non costituisca necessariamente un impedimento nella vita quotidiana, essa potrebbe essere considerata, nel contesto particolare della guida, un potenziale pericolo per la persona che ne è affetta e per gli altri utenti della strada. Infatti, il gruppo di lavoro «Vista» ha osservato nella sua relazione che, sebbene la guida possa essere considerata un’attività che richiede una visione binoculare, resta il fatto che, viste le responsabilità dei conducenti del gruppo 2 – ricordo che tali conducenti utilizzano veicoli di grandi dimensioni di peso superiore a 3,5 tonnellate per il trasporto di merci o veicoli per il trasporto di più di otto passeggeri –, questi ultimi devono poter disporre di un «occhio di riserva», vale a dire di un occhio capace di percepire da solo l’ambiente nel caso in cui il conducente perdesse improvvisamente la visione dall’altro occhio. Pertanto, il gruppo di lavoro «Vista» ha ritenuto che un’acutezza visiva minima di 0,1 potesse essere sufficiente per lasciare al conducente di autoveicoli pesanti o di autobus il tempo di reagire e di arrestare il veicolo in piena sicurezza ( 30 ).

55.

Il legislatore dell’Unione ha seguito il parere degli esperti e ha quindi stabilito che i conducenti del gruppo 2 devono possedere un’acutezza visiva, con correzione, di almeno 0,8 per l’occhio più sano e di almeno 0,1 per l’occhio meno sano.

56.

Non mi sembra che l’imposizione di tali soglie ecceda quanto necessario per conseguire l’obiettivo del miglioramento della sicurezza stradale. Anzitutto, nel settore della sicurezza stradale la prevenzione svolge un ruolo decisivo ed implica anche un attento esame dell’idoneità fisica e mentale dei conducenti di veicoli come quelli delle categorie C1 e C1E. Le soglie minime di acutezza visiva contribuiscono indubbiamente a prevenire i rischi connessi alla guida. Quanto alla fissazione delle soglie, a mio parere gli esperti si trovano nella posizione migliore per stabilire se una persona possieda un’acutezza visiva sufficiente per condurre tali veicoli in piena sicurezza. Peraltro, ricordo che l’articolo 8 della direttiva 2006/126 prevede espressamente che le suddette soglie possono essere adeguate al progresso scientifico, come è accaduto recentemente ( 31 ).

57.

Pertanto, tenuto conto dell’obiettivo di migliorare la sicurezza stradale perseguito dalla direttiva 2006/126, nonché degli elementi e dell’ampio potere discrezionale di cui dispone il legislatore dell’Unione in questo settore, ritengo che esso potesse validamente imporre tali requisiti e che questi ultimi giustifichino una limitazione degli articoli 21, paragrafo 1, e 26 della Carta.

58.

Di conseguenza, alla luce dell’insieme degli elementi che precedono, ritengo che l’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126, che fissa i requisiti di idoneità visiva ai fini del rilascio di una patente di guida di categoria C1 o C1E, sia conforme agli articoli 21, paragrafo 1, e 26 della Carta.

B – Sulla validità dell’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126 in relazione all’articolo 20 della Carta

59.

Il giudice del rinvio chiede inoltre se l’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126 non sia in contrasto con il principio della parità di trattamento, sancito dall’articolo 20 della Carta, in quanto i conducenti del gruppo 2 sono trattati diversamente da quelli del gruppo 1. A questi ultimi è infatti richiesta una soglia minima di acutezza visiva solo per la visione binoculare. Pertanto, solo i candidati alla patente di guida del gruppo 2 devono possedere un «occhio di riserva», senza possibilità di deroga.

60.

Ritengo che tale trattamento differenziato non costituisca una violazione del principio della parità di trattamento.

61.

Infatti, detto principio richiede che situazioni paragonabili non siano trattate in maniera diversa e che situazioni diverse non siano trattate in maniera uguale, salvo che siffatto trattamento non sia obiettivamente giustificato ( 32 ). Orbene, a mio parere, la situazione dei conducenti del gruppo 1 e quella dei conducenti del gruppo 2 non sono equiparabili.

62.

Il legislatore dell’Unione si è dato cura di creare due categorie di conducenti in funzione delle dimensioni del veicolo, del numero di passeggeri trasportati e delle responsabilità che derivano, quindi, dalla guida di tali veicoli. Così, ricordo che i conducenti del gruppo 2 guidano veicoli di dimensioni notevoli, quali autocarri o autobus. Come ho già rilevato nella causa che ha dato luogo alla citata sentenza Apelt, tale distinzione e i requisiti fisici e mentali che ne derivano si spiegano facilmente, in quanto un autobus o un autocarro non si guidano come un’automobile o un motociclo. Le manovre sono più difficili e la tenuta di strada è molto diversa. Parimenti, la responsabilità del conducente d’autobus è maggiore, tenuto conto del numero di passeggeri trasportati ( 33 ).

63.

Inoltre, la differenza tra la situazione dei conducenti di veicoli del gruppo 1 e quella dei conducenti del gruppo 2 risiede anche nel fatto che, generalmente, gli incidenti stradali che coinvolgono autocarri o autobus hanno conseguenze più gravi, da cui la necessità di applicare condizioni più rigorose per il rilascio della patente di guida.

64.

Peraltro, nella maggior parte dei casi, i conducenti del gruppo 2 sono autisti di professione, che trascorrono gran parte del loro orario di lavoro sulla rete stradale. La vigilanza sull’idoneità fisica e mentale di tali conducenti deve quindi essere particolarmente attenta, il che vale a maggior ragione per la capacità visiva, elemento fondamentale nella guida prolungata, dato che i lunghi tragitti hanno necessariamente un’incidenza non trascurabile sull’affaticamento e quindi sulla vista. Del resto, come rilevato dal Consiglio dell’Unione europea al punto 29 delle sue osservazioni, gli Stati membri possono applicare, conformemente all’allegato III, punto 1.3, della direttiva 2006/126, i medesimi controlli dell’idoneità fisica e mentale ai conducenti di veicoli della categoria B che utilizzano il loro veicolo a scopi professionali, come i tassisti o i conducenti di autoambulanze.

65.

Pertanto, poiché la situazione dei conducenti del gruppo 1 non è equiparabile a quella dei conducenti del gruppo 2, ritengo che l’allegato III, punto 6.4, di tale direttiva sia parimenti conforme all’articolo 20 della Carta.

IV – Conclusione

66.

Alla luce di tutte le suesposte considerazioni, propongo alla Corte di rispondere al Bayerischer Verwaltungsgerichtshof dichiarando quanto segue:

L’allegato III, punto 6.4, della direttiva 2006/126/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 20 dicembre 2006, concernente la patente di guida, come modificata dalla direttiva 2009/113/CE della Commissione, del 25 agosto 2009, è conforme agli articoli 20, 21, paragrafo 1, e 26 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.


( 1 ) Lingua originale: il francese.

( 2 ) GU L 403, pag. 18 e – rettifica – GU 2009, L 19, pag. 67.

( 3 ) GU L 223, pag. 31.

( 4 ) In prosieguo: la «Carta».

( 5 ) L’ambliopia monolaterale è una perdita funzionale grave della vista da un occhio, che interessa principalmente la visione centrale, mentre la visione periferica rimane quasi sempre normale.

( 6 ) GU L 226, pag. 4.

( 7 ) BGBl. 2003 I, pag. 310.

( 8 ) BGBl. 2011 I, pag. 3044.

( 9 ) BGBl. 1998 I, pag. 2214..

( 10 ) BGBl. 2012 I, pag. 1394; in prosieguo: la «FeV».

( 11 ) GU L 303, pag. 16.

( 12 ) C-13/05, Racc. pag. I-6467, punto 43.

( 13 ) C‑335/11 e C‑337/11.

( 14 ) Punto 38.

( 15 ) V. punti 37 e 38 della decisione di rinvio.

( 16 ) V. spiegazioni relative alla Carta dei diritti fondamentali (GU 2007, C 303, pag. 17).

( 17 ) V. Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità, approvata a nome della Comunità europea con decisione 2010/48/CE del Consiglio, del 26 novembre 2009 (GU 2010, L 23, pag. 35), che definisce la disabilità come «il risultato dell’interazione tra persone con menomazioni e barriere comportamentali ed ambientali, che impediscono la loro piena ed effettiva partecipazione alla società su base di uguaglianza con gli altri».

( 18 ) Come dimostra il caso dell’ammiraglio Nelson, il quale, divenuto cieco da un occhio durante l’assedio di Calvi del 1794, continuò a comandare i suoi soldati fino a vincere la battaglia di Trafalgar nel 1805. Sebbene egli soffrisse oggettivamente di una menomazione visiva, quest’ultima tuttavia non costituiva una disabilità in quelle circostanze.

( 19 ) V., in particolare, sentenza del 15 ottobre 2009, Enviro Tech (Europe) (C-425/08, Racc. pag. I-10035, punto 47 e la giurisprudenza ivi citata).

( 20 ) V. considerando 2 di detta direttiva.

( 21 ) V. considerando 8 di detta direttiva.

( 22 ) V. sentenza del 22 ottobre 2009, Commissione/Portogallo (C-438/08, Racc. pag. I-10219, punto 48 e la giurisprudenza ivi citata). V., nel medesimo senso, sentenze del 19 maggio 2011, Grasser (C-184/10, Racc. pag. I-4057, punto 26), e del 13 ottobre 2011, Apelt (C-224/10, Racc. pag. I-9601, punto 47).

( 23 ) V. comunicazione della Commissione al Parlamento europeo, al Consiglio, al Comitato economico e sociale europeo e al Comitato delle regioni, del 20 luglio 2010, intitolata «Verso uno spazio europeo della sicurezza stradale: orientamenti 2011- 2020 per la sicurezza stradale» [COM(2010) 389 def.].

( 24 ) V. comunicato stampa della Commissione del 19 marzo 2013, disponibile al seguente indirizzo Internet: http://europa.eu/rapid/press-release_IP- 13- 236_it.htm.

( 25 ) V. relazione del gruppo di lavoro «Vision» del maggio 2005, intitolata «New standards for the visual functions of drivers», disponibile al seguente indirizzo Internet: http://ec.europa.eu/transport/road_safety/behavior/doc/new_standards_final_version_en.pdf, pag. 6.

( 26 ) Ibidem, pag. 4.

( 27 ) Direttiva del Consiglio del 29 luglio 1991, concernente la patente di guida (GU L 237, pag. 1).

( 28 ) V. la summenzionata relazione del gruppo di lavoro «Vista», pag. 4.

( 29 ) V. i seguenti indirizzi Internet: http://apps.who.int/classifications/icd10/browse/2008/fr#/H53-H54 e http://www.who.int/mediacentre/factsheets/fs282/fr/.

( 30 ) V. la summenzionata relazione del gruppo di lavoro «Vista», pag. 23.

( 31 ) V. supra, paragrafo 52.

( 32 ) V. sentenza del 23 ottobre 2012, Nelson e a. (C‑581/10 e C‑629/10, punto 33 e la giurisprudenza ivi citata).

( 33 ) V. paragrafo 39 delle mie conclusioni relative a detta causa.

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