Cause riunite C‑128/10 e C‑129/10

Naftiliaki Etaireia Thasou

e

Amaltheia I Naftiki Etaireia

contro

Ypourgos Emporikis Naftilías

(domande di pronuncia pregiudiziale proposte dal Symvoulio tis Epikrateias)

«Rinvio pregiudiziale — Libera prestazione dei servizi — Cabotaggio marittimo — Regolamento (CEE) n. 3577/92 — Artt. 1 e 4 — Previa autorizzazione amministrativa per servizi di cabotaggio — Controllo delle condizioni di sicurezza delle navi — Mantenimento dell’ordine nei porti — Obblighi di servizio pubblico — Mancanza di criteri precisi e noti in anticipo»

Massime della sentenza

Trasporti — Trasporti marittimi — Libera prestazione dei servizi — Cabotaggio marittimo — Normativa nazionale che subordina i servizi di cabotaggio marittimo a un regime di previa autorizzazione

(Regolamento del Consiglio n. 3577/92, artt. 1 e 4)

Il combinato disposto degli artt. 1 e 4 del regolamento n. 3577/92, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi all’interno degli Stati membri (cabotaggio marittimo), deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che istituisce un regime di previa autorizzazione per i servizi di cabotaggio marittimo in forza del quale sono adottate decisioni amministrative che impongono il rispetto di talune fasce orarie per ragioni collegate, da un lato, alla sicurezza delle navi e all’ordine nei porti e, dall’altro, a obblighi di servizio pubblico, purché siffatto regime sia fondato su criteri obiettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in particolare nel caso in cui più armatori intendano entrare contemporaneamente nello stesso porto. Per quanto riguarda le decisioni amministrative che impongono obblighi di servizio pubblico, è inoltre necessario poter dimostrare una necessità reale di servizio pubblico a causa dell’insufficienza dei servizi regolari di trasporto in una situazione di libera concorrenza. È compito del giudice nazionale valutare se ricorrano tali condizioni.

(v. punto 63 e dispositivo)

SENTENZA DELLA CORTE (Ottava Sezione)

17 marzo 2011 (*)

«Rinvio pregiudiziale – Libera prestazione dei servizi – Cabotaggio marittimo – Regolamento (CEE) n. 3577/92 – Artt. 1 e 4 – Previa autorizzazione amministrativa per servizi di cabotaggio – Controllo delle condizioni di sicurezza delle navi – Mantenimento dell’ordine nei porti – Obblighi di servizio pubblico – Mancanza di criteri precisi e noti in anticipo»

Nei procedimenti riuniti C‑128/10 e C‑129/10,

aventi ad oggetto le domande di pronuncia pregiudiziale proposte alla Corte, ai sensi dell’art. 267 TFUE, dal Symvoulio tis Epikrateias (Grecia), con decisioni 30 dicembre 2009, pervenute in cancelleria l’11 marzo 2010, nelle cause

Naftiliaki Etaireia Thasou AE (C‑128/10),

Amaltheia I Naftiki Etaireia (C‑129/10)

contro

Ypourgos Emporikis Naftilías,

con l’intervento di:

Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou (C‑128/10),

LA CORTE (Ottava Sezione),

composta dal sig. K. Schiemann, presidente di sezione, dal sig. L. Bay Larsen e dalla sig.ra C. Toader (relatore), giudici,

avvocato generale: sig. P. Cruz Villalón

cancelliere: sig. A. Calot Escobar

vista la fase scritta del procedimento,

considerate le osservazioni presentate:

–        per il governo ellenico, dalla sig.ra S. Chala, in qualità di agente;

–        per la Commissione europea, dalla sig.ra L. Lozano Palacios e dal sig. D. Triantafyllou, in qualità di agenti,

vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare le cause senza conclusioni,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1        Le domande di pronuncia pregiudiziale riguardano l’interpretazione delle disposizioni pertinenti del diritto dell’Unione in materia di libera prestazione dei servizi nel settore del cabotaggio marittimo.

2        Tali domande sono state presentate nell’ambito di controversie tra la Naftiliaki Etaireia Thasou AE (in prosieguo: la «Naftiliaki Etaireia Thasou»), da un lato, e la Amaltheia I Naftiki Etaireia, dall’altro, e l’Ypourgos Emporiki Naftilías (Ministero della Marina mercantile), in merito alla validità di decisioni adottate da quest’ultimo che assoggettano il cabotaggio marittimo a talune condizioni.

 Contesto normativo

 La normativa dell’Unione

3        Il regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi all’interno degli Stati membri (cabotaggio marittimo) (GU L 364, pag. 7, e rettifica in GU 1998, L 187, pag. 56; in prosieguo: il «regolamento») al suo ottavo ‘considerando’ enuncia quanto segue:

«(…) l’attuazione di questa libertà dovrebbe essere graduale e non necessariamente applicata in modo uniforme per tutti i servizi interessati, tenuto conto della natura di alcuni servizi specifici e dei notevoli sforzi che talune economie della Comunità, in cui si rilevano disparità di sviluppo, dovranno compiere».

4        Il nono ‘considerando’ è così formulato:

«considerando che l’istituzione di pubblici servizi che comportano determinati diritti ed obblighi per gli armatori interessati può essere giustificata per garantire adeguati servizi di trasporto regolari verso, da e tra le isole, sempreché non si effettuino discriminazioni basate sulla cittadinanza o sulla residenza».

5        L’art. 1, n. 1, del regolamento prevede quanto segue:

«A decorrere dal 1° gennaio 1993 la libera prestazione di servizi di trasporto marittimo in uno Stato membro (cabotaggio marittimo) è applicabile agli armatori comunitari che impiegano navi che sono registrate in uno Stato membro e che battono bandiera del medesimo Stato membro, sempre che tali navi soddisfino tutti i requisiti necessari per l’ammissione al cabotaggio in detto Stato membro, incluse le navi iscritte nel registro EUROS, non appena quest’ultimo sarà stato approvato dal Consiglio».

6        L’art. 2 del regolamento così recita:

«Ai fini del presente regolamento:

1)      (…)

c)      “cabotaggio con le isole”: il trasporto via mare di passeggeri o merci fra:

–        porti situati sul continente e su una o più isole di un solo e medesimo Stato membro;

–        porti situati sulle isole di un solo e medesimo Stato membro;

(…)

3)      per “contratto di servizio pubblico” s’intende un contratto concluso fra le autorità competenti di uno Stato membro e un armatore comunitario allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto sufficienti.

In particolare il contratto di servizio pubblico può comprendere:

–        servizi di trasporto conformi a determinate norme di continuità, regolarità, capacità e qualità;

–        servizi di trasporto complementari;

–        servizi di trasporto a determinate tariffe e condizioni, in particolare per talune categorie di passeggeri o per taluni percorsi;

–        adeguamenti dei servizi alle reali esigenze;

4)      per “obblighi di servizio pubblico” si intendono gli obblighi che l’armatore comunitario, ove considerasse il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura né alle stesse condizioni;

(…)».

7        L’art. 4 del regolamento è così formulato:

«1.      Uno Stato membro può concludere contratti di servizio pubblico, o imporre obblighi di servizio pubblico come condizione per la fornitura di servizi di cabotaggio, alle compagnie di navigazione che partecipano ai servizi regolari da, tra e verso le isole.

Uno Stato membro se (…) impone obblighi di servizio pubblico, lo fa su base non discriminatoria per tutti gli armatori comunitari.

2.      Nell’imporre obblighi di servizio pubblico gli Stati membri si limitano alle esigenze relative ai porti che devono essere serviti, alla regolarità, alla continuità, alla frequenza, alla capacità di fornitura del servizio, alle tariffe richieste ed all’equipaggio della nave.

(…)».

8        L’art. 6, nn. 2 e 3, del regolamento dispone:

«2.      Mediante deroga sono temporaneamente esentati dall’applicazione del presente regolamento sino al 1° gennaio 1999 i servizi di cabotaggio da, tra e verso le isole nel Mediterraneo e il cabotaggio per quanto riguarda gli arcipelaghi delle Canarie, delle Azzorre e di Madera, nonché Ceuta e Melilla, le isole francesi lungo la costa atlantica e i dipartimenti francesi d’oltremare.

3.      Per motivi di coesione socioeconomica la deroga di cui al paragrafo 2 è prorogata per la Grecia fino al 1° gennaio 2004 per i servizi regolari di passeggeri e di traghetto e per quelli effettuati con navi con una stazza lorda non superiore a 650 tonnellate».

 Il diritto nazionale

9        L’art. 1 della legge n. 2932/2001 sulla libera prestazione dei servizi di cabotaggio marittimo (FEK A’ 145/27.6.2001), nella versione applicabile ai fatti di cui alla causa principale (in prosieguo: la «legge n. 2932/2001») dispone:

«1.      Dal 1° novembre 2002, è libera la prestazione di servizi di trasporto marittimo che:

a)      sono assicurati, contro corrispettivo, da un armatore di uno Stato membro della Comunità (…), e

b)      sono effettuati tra porti continentali e porti delle isole, nonché tra i porti delle isole, da navi di trasporto passeggeri o veicoli, navi di trasporto passeggeri o navi di trasporto merci, operanti su una linea regolare di trasporto passeggeri e di traghetto, nonché da navi con meno di 650 unità di misura (…), se tali navi sono immatricolate in Grecia o in un altro Stato membro (…) e battono bandiera di tale Stato.

(…)».

10      L’art. 2, n. 6, della legge n. 2932/2001 così recita:

«Con decisione del Ministro, adottata su parere del Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, possono essere imposti obblighi di servizio pubblico agli armatori che intendono mettere in servizio una nave su una o più linee. Tali obblighi sono imposti per soddisfare motivi di interesse pubblico; esse includono, senza creare discriminazioni, condizioni relative ai porti da servire, alla regolarità del servizio, alla continuità, alla frequenza e all’adeguamento dell’offerta dei servizi di trasporto, al nolo e all’equipaggio delle navi (…)».

11      L’art. 3 della legge n. 2932/2001, intitolato «Attivazione di un servizio regolare – Condizioni», dispone quanto segue:

«1.      La destinazione di una nave di trasporto passeggeri e autoveicoli, di una nave di trasporto passeggeri o di una nave di trasporto merci è valida per un periodo di un anno a partire dal 1° novembre (servizio regolare).

2.      Ai fini di tale destinazione:

a)      la nave deve soddisfare tutte le condizioni richieste dalla legge per effettuare il cabotaggio nello Stato membro in cui è immatricolata e in Grecia, disporre di tutti i documenti marittimi richiesti dalle disposizioni in vigore, dei certificati in materia di sicurezza e di tutela dell’ambiente marino e di un certificato di classificazione rilasciato da una società di classificazione riconosciuta, da cui viene controllata;

b)      la nave deve rispondere alle possibilità dell’infrastruttura portuale e agli eventuali bisogni specifici della linea che dovrà servire;

(...)».

12      L’art. 4 della legge n. 2932/2001, dal titolo «Procedura di attivazione di un servizio regolare», prevede:

«1.      Per attivare una linea determinata con una o più navi, l’armatore deve presentare al Ministero una dichiarazione contenente il suo nome, la sua sede o il suo domicilio; se si tratta di una persona fisica, deve indicare il suo cognome, nome e la sua nazionalità. (…) Inoltre, indica i dati di identificazione della nave, i collegamenti che assicurerà su una o più linee della rete, i porti di partenza, la destinazione finale e gli scali nell’ordine, i giorni e le ore di partenza e di arrivo, il prezzo massimo del servizio in classe economica o unica (…) durante il periodo di gestione e gli altri elementi indicati nel decreto di cui al paragrafo seguente.

(…)

3.      La dichiarazione di destinazione è presentata al più tardi il 31 gennaio. Al più tardi entro il 10 febbraio, il servizio competente pubblica un comunicato stampa che viene pubblicato in almeno due quotidiani a diffusione nazionale e che menziona le dichiarazioni che sono state presentate e, fino al 20 febbraio, qualsiasi interessato può completare, modificare o ritirare la sua dichiarazione. Il servizio competente comunica tali modifiche, al più tardi il 28 febbraio, pubblicando un comunicato stampa ed indicandole sul sito Internet del Ministero se esiste. Fatta salva l’applicabilità del paragrafo seguente, il servizio comunica l’accettazione della dichiarazione scritta all’interessato al più tardi entro il 31 marzo.

4.      Il Ministero può, nella misura del necessario, modificare la dichiarazione per quanto riguarda i collegamenti assicurati quando considera, adducendo motivi a sostegno, che:

a)      la situazione in uno o più porti non consente l’esecuzione dei collegamenti richiesti, per motivi di sicurezza della nave o di ordine nel porto,

b)      la nave non può entrare senza ostacoli nel porto e non può effettuare il trasporto verso una zona determinata del porto e all’orario che dichiara e

c)      la frequenza dei collegamenti o la data prevista di interruzione di essi non rispondono, per il periodo di gestione, ai bisogni costanti di regolarità nella prestazione dei servizi; il Ministero può anche modificare la dichiarazione per quanto riguarda l’importo del nolo se considera, adducendo motivi a sostegno, che la tariffa massima prevista su un determinato collegamento, in conformità del n. 1, è eccessiva e contraria all’interesse pubblico.

5.      (…) Nei casi previsti ai punti a) e b) del n. 4, gli armatori sono invitati ad adattare i loro orari di comune accordo, prevedendo gli intervalli temporali necessari per risolvere tali problemi. In mancanza di un accordo entro cinque giorni, il Ministro decide le modifiche necessarie degli orari su parere del Symvoulio Aktoploïkon Synkoinonion.

(…)».

 Cause principali e questioni pregiudiziali

 Causa C‑128/10

13      Il 30 gennaio 2006, la Naftiliaki Etaireia Thasou, una compagnia marittima greca, ha presentato all’Ypourgos Emporiki Naftilías delle dichiarazioni di attivazione di un servizio regolare per il periodo 1° novembre 2006 – 31 ottobre 2007 riguardanti le sue navi che assicurano il collegamento tra l’isola di Thasos e, più precisamente, le linee da Kavala a Prinos Thasou e da Keramoti a Thasos, allegandovi una tabella degli itinerari.

14      L’Ypourgos Emporikis Naftilías ha chiesto alla capitaneria di porto di Kavala e al Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion, l’organo collettivo competente per le questioni di cabotaggio di cui fanno parte rappresentanti di tutti gli organi sociali professionali implicati nel cabotaggio, il loro parere a riguardo di tali dichiarazioni.

15      Il 20 marzo 2006, la capitaneria del porto di Kavala ha indirizzato all’Ypourgos Emporikis Naftilías un parere che indica, da un lato, che gli arrivi e le partenze simultanei o quasi simultanei delle navi mettono a repentaglio la sicurezza della navigazione e, dall’altro, che un’altra distribuzione oraria di tali arrivi e partenze consentirebbe di assicurare un miglior servizio pubblico, e che raccomanda modifiche dell’orario proposto dalla Naftiliaki Etaireia Thasou.

16      Poiché numerose riunioni di concertazione svoltesi alla capitaneria centrale di Kavala e al Ministero della Marina mercantile non avevano consentito di raggiungere un accordo, in particolare per quanto riguarda gli orari dei collegamenti, il Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion emesso un parere in data 26 ottobre 2006 in cui aderiva alle modifiche suggerite dalla capitaneria di porto di Kavala.

17      L’Ypourgos Emporikis Naftilías ha quindi imposto, con cinque decisioni recanti la data del 31 ottobre 2006, le seguenti modifiche della dichiarazione della Naftiliaki Etaireia Thasou:

–        per quanto riguarda la linea da Kavala a Prinos Thasou, ha modificato di mezz’ora l’esecuzione del collegamento e ha così deciso che, per il periodo 1° luglio – 31 agosto 2007, le navi della Naftiliaki Etaireia Thasou sarebbero partite dal porto di Prinos Thasou alle ore 19 invece che alle ore 18.30, come era stato inizialmente dichiarato;

–        per quanto riguarda la linea da Keramoti a Thasos, l’Ypourgos Emporikis Naftilías ha deciso che:

a)      le ore di esecuzione dei collegamenti fissati per le navi della Naftiliaki Etaireia Thasou rimangono quelle fissate per i collegamenti corrispondenti per il periodo di gestione precedente compreso tra il 1° novembre 2005 e il 31 ottobre 2006,

b)      per il periodo compreso tra il 1° luglio e il 31 agosto 2007, date le dimensioni del porto di Keramoti e per motivi di sicurezza, i collegamenti devono essere effettuati a intervalli di 30 minuti.

18      La Naftiliaki Etaireia Thasou ha contestato la validità delle modifiche imposte dall’Ypourgos Emporikis Naftilías dinanzi al giudice del rinvio e ha affermato che le disposizioni della legge n. 2932/2001, in seguito alla cui applicazione le decisioni di cui trattasi hanno imposto modifiche unilaterali delle tabelle degli orari, sono invalide perché contrarie alle disposizioni del regolamento.

19      La Koinopraxia Epibatikon Ochimatagogon Ploion Kavalas – Thasou, un’associazione di compagnie marittime che hanno presentato dichiarazioni di attivazione di un servizio regolare con le loro navi sulle linee controverse per il periodo compreso tra il 1° novembre 2006 e il 31 ottobre 2007, è intervenuta a sostegno dell’Ypourgos Emporikis Naftilías, chiedendo che il ricorso della Naftiliaki Etaireia Thasou fosse respinto.

20      Il giudice del rinvio considera che le accettazioni delle dichiarazioni degli armatori da parte dell’Ypourgos Emporikis Naftilías costituiscono, in diritto greco, delle autorizzazioni. Tale giudice sottolinea che, come risulta dall’art. 4, n. 4, della legge n. 2932/2001, quest’ultima assoggetta le prestazioni di cabotaggio marittimo ad un regime di previa autorizzazione amministrativa che persegue, in particolare, gli obiettivi diretti, da una parte, a verificare, in conformità dei punti a) e b) di detta disposizione, che, in considerazione della situazione esistente in un porto determinato, i collegamenti dichiarati dall’armatore possano essere effettuati in condizione che garantiscono la sicurezza della nave e il rispetto dell’ordine in tale porto, nonché l’assenza di ostacoli al momento dell’ingresso e, dall’altra, a imporre, come prevede il punto c) della medesima disposizione, eventuali obblighi di servizio pubblico relativi, tra l’altro, alla frequenza dei collegamenti e, più in generale, ad un servizio sufficiente sulla linea di cui trattasi.

21      Tale giudice rileva inoltre che l’art. 4, n. 5, della legge n. 2932/2001 prevedeva nella sua versione iniziale che, quando numerosi armatori chiedevano nello stesso momento l’accesso ad un porto la cui capacità non era sufficiente e non riuscivano a coordinare la loro attività di comune accordo, l’amministrazione lanciava una gara d’appalto per stabilire la priorità di attracco e ormeggio.

22      Il giudice del rinvio, riferendosi in particolare al punto 34 della sentenza 20 febbraio 2001, causa C‑205/99, Analir e a. (Racc. pag. I‑1271), osserva d’altronde che il sistema di previa autorizzazione introdotto dall’art. 4, n. 4, lett. c), della legge n. 2932/2001 riguarda, senza eccezione, tutte le linee marittime in servizio tra le isole, senza che risulti che, per adottare tale regolamentazione, le autorità nazionali competenti abbiano constatato, per ciascuna di tali linee, il rischio che i servizi regolari di trasporto fossero insufficienti nel caso in cui la prestazione di essi fosse lasciata esclusivamente ai meccanismi di mercato.

23      Alla luce di tali considerazioni, il Symvoulio tis Epikrateias ha deciso di sospendere la decisione e di proporre alla Corte la questione pregiudiziale seguente:

«Se le disposizioni degli artt. 1, 2 e 4 del regolamento (…), interpretate in conformità al principio della libera prestazione dei servizi, consentano l’adozione di una normativa nazionale ai sensi della quale gli armatori possono effettuare servizi di cabotaggio marittimo soltanto previo rilascio di un’autorizzazione amministrativa, allorché:

a)       tale regime di autorizzazione è volto a controllare se, in considerazione della situazione esistente in un determinato porto, i collegamenti marittimi dichiarati dall’armatore possano essere effettuati in condizioni di sicurezza della nave e di ordine del porto nonché a controllare l’idoneità della nave per la quale viene chiesta l’autorizzazione ad approdare agevolmente in un determinato porto all’orario dichiarato dall’armatore come momento preferibile per l’effettuazione di un determinato collegamento, senza tuttavia che siano predeterminati, con una norma giuridica, i criteri in base ai quali tali questioni sono valutate dalla Pubblica Amministrazione, in particolare qualora vi siano più armatori interessati a un determinato scalo nello stesso momento e nel medesimo porto;

b)       tale regime di autorizzazione costituisce contemporaneamente un mezzo per imporre obblighi di servizio pubblico avente, sotto questo profilo, le seguenti caratteristiche:

i)       riguarda indistintamente tutti i collegamenti di linea con le isole,

ii)       l’autorità amministrativa competente a rilasciare l’autorizzazione gode di amplissima discrezionalità nell’imporre obblighi di servizio pubblico, senza che siano predeterminati, con una norma giuridica, i criteri di esercizio di tale discrezionalità e senza che sia predeterminato il contenuto degli obblighi di servizio pubblico che possono essere eventualmente imposti».

 Causa C‑129/10

24      Il 30 gennaio 2006, la Amaltheia I Naftiki Etaireia ha presentato all’Ypourgos Emporiki Naftilías una dichiarazione di attivazione per il periodo compreso tra il 1° novembre 2006 e il 31 ottobre 2007, riguardante la sua nave che assicura il collegamento tra Arkitsa, situata sul continente, e il villaggio di Aidipsos, situato su un’isola, allegando a tale dichiarazione gli orari delle linee di cui trattasi.

25      Nel mese di marzo 2006, le autorità portuali, dopo aver constatato che dagli orari presentati risultava che ogni giorno partivano contemporaneamente delle navi, in particolare durante l’estate, hanno, in sostanza, segnalato che per ragioni di sicurezza non potevano permettere la partenza contemporanea di più navi.

26      Poiché numerose riunioni di concertazione svoltesi nella capitaneria di Aidipsos e presso il Ministero della Marina mercantile non hanno permesso di raggiungere un accordo, il Symvoulio Aktoploïkon Syngkoinonion ha emesso, in data 26 ottobre 2006, un parere favorevole a che i collegamenti siano organizzati in conformità dell’ultima proposta presentata alle autorità portuali, cioè che solo due e non tre navi partano contemporaneamente.

27      In seguito alle dichiarazioni di altre compagnie marittime, il 31 ottobre 2006, l’Ypourgos Emporikis Naftilías ha adottato otto decisioni che prevedono la partenza simultanea della nave della ricorrente e di una nave appartenente all’associazione di armatori interessati alla gestione delle linee di cui trattasi.

28      L’Amaltheia I Naftiki Etaireia ha impugnato queste otto decisioni dinanzi al giudice del rinvio, affermando che l’Ypourgos Emporikis Naftilías avrebbe dovuto modificare le dichiarazioni di messa in servizio presentate dai suoi concorrenti al solo scopo di evitare che le navi partissero simultaneamente.

29      Il giudice del rinvio sottolinea nuovamente che l’art. 4, n. 5, della legge n. 2932/2001 prevedeva nella sua versione iniziale che, nel caso in cui numerosi armatori chiedessero l’accesso nel medesimo momento ad un porto la cui capacità non era sufficiente e non giungessero a coordinare il loro arrivo attraverso un accordo comune, l’amministrazione avrebbe lanciato una gara d’appalto per stabilire le priorità di attracco e ormeggio.

30      Alla luce di tali considerazioni, il Symvoulio tis Epikrateias ha deciso di sospendere la decisione e di proporre alla Corte la questione pregiudiziale seguente:

«Se le disposizioni degli artt. 1 e 2 del regolamento (…), interpretate in conformità al principio della libera prestazione dei servizi, consentano l’adozione di una normativa nazionale ai sensi della quale gli armatori possono effettuare servizi di cabotaggio marittimo soltanto previo rilascio di un’autorizzazione amministrativa, la quale viene concessa nell’ambito di un regime di autorizzazione volto a controllare, tra l’altro, se, in considerazione della situazione esistente in un determinato porto, i collegamenti marittimi dichiarati dall’armatore possano essere effettuati in condizioni di sicurezza della nave e di ordine del porto nonché a controllare l’idoneità della nave per la quale viene chiesta l’autorizzazione ad approdare agevolmente in un determinato porto all’orario dichiarato dall’armatore come momento preferibile per l’effettuazione di un determinato collegamento, senza tuttavia che siano predeterminati, con una norma giuridica, i criteri in base ai quali tali questioni sono valutate dalla Pubblica Amministrazione, in particolare qualora vi siano più armatori interessati a un determinato scalo nello stesso momento e nel medesimo porto».

31      Con ordinanza del presidente della Corte 8 aprile 2010, i procedimenti C‑128/10 e C‑129/10 sono stati riuniti ai fini della fase scritta e orale del procedimento nonché ai fini della sentenza.

 Sulle questioni pregiudiziali

 Osservazioni preliminari

32      In via preliminare, occorre ricordare che, ai sensi dell’art. 58, n. 1, TFUE, la libera circolazione dei servizi in materia di trasporti è disciplinata dalle disposizioni del titolo VI della terza parte del medesimo Trattato, relativo ai trasporti, tra le quali rientra l’art. 100, n. 2, TFUE, che consente al Parlamento europeo e al Consiglio di prendere opportune disposizioni per la navigazione marittima.

33      Sulla base dell’art. 80, n. 2, CE, divenuto art. 100, n. 2, TFUE, il legislatore europeo ha adottato il regolamento che ha l’obiettivo, risultante dal suo art. 1, di applicare agli armatori comunitari il principio della libera prestazione dei servizi nel trasporto marittimo all’interno di ciascuno Stato membro (sentenze Analir e a., cit., punto 20, nonché 9 marzo 2006, causa C‑323/03, Commissione/Spagna, Racc. pag. I‑2161, punto 43).

34      In forza dell’ottavo ‘considerando’ del regolamento, l’attuazione della libertà di prestazione di servizi di cabotaggio marittimo doveva essere progressiva. Ai sensi dell’art. 6, nn. 2 e 3, del regolamento, la Repubblica ellenica ha beneficiato di un’esenzione dall’applicazione del regolamento fino al 1° gennaio 2004. Alla data di adozione degli atti ministeriali di cui trattasi il regolamento era, in base al suo art. 6, nn. 2 e 3, già applicabile in Grecia ratione temporis.

35      In secondo luogo, occorre esaminare, sempre in via preliminare, se le regole previste dalla legge greca istituiscano effettivamente un regime di previa autorizzazione.

36      A tale riguardo, occorre sottolineare che risulta dagli elementi del fascicolo che le decisioni nelle due controversie di cui alla causa principale riguardavano l’imposizione di modifiche degli orari di partenza proposti dagli armatori a causa, da un lato, della sicurezza delle navi e dell’ordine nei porti e, dall’altro, della necessità di assicurare una certa frequenza delle linee servite.

37      Occorre rilevare che le osservazioni presentate dinanzi alla Corte rivelano una divergenza di opinioni quanto all’interpretazione del diritto nazionale applicabile. Infatti, il governo greco e la Commissione europea non si accordano sulla questione se tale diritto istituisca un regime di autorizzazione.

38      La Commissione, come il giudice del rinvio, considera che il regime creato dalla legge n. 2932/2001, in forza del quale l’Ypourgos Emporikis Naftilías può accettare o respingere le dichiarazioni di attivazione di un servizio regolare effettuate dai proprietari di navi, costituisce un regime di autorizzazione, come quello in discussione nella causa che ha dato origine alla citata sentenza Analir e a.

39      Al contrario, il governo greco sostiene che la procedura di esame di tali dichiarazioni di messa in servizio presentate dagli armatori non autorizza l’amministrazione a procedere ad un controllo di merito delle medesime, ma le consente di effettuare esclusivamente un controllo formale e che quindi tale procedura non costituisce un regime di autorizzazione.

40      A tale riguardo, occorre rammentare che, per quanto riguarda l’interpretazione delle disposizioni dell’ordinamento giuridico nazionale, la Corte è in linea di principio tenuta a fondarsi sulle qualificazioni contenute nella decisione di rinvio. Infatti, secondo costante giurisprudenza, la Corte non è competente a pronunciarsi sull’interpretazione delle norme nazionali (sentenza 20 ottobre 2005, causa C‑511/03, Ten Cate Holdin Musselkanaal e a., Racc. pag. I‑8979, punto 25, e giurisprudenza ivi citata).

41      Nel caso di specie, dal momento che, come risulta dalle decisioni di rinvio, l’amministrazione greca non si limita ad una semplice accettazione delle dichiarazioni degli armatori di attivazione di un servizio, ma può anche modificare i piani di trasporto proposti da essi in particolare per quanto riguarda gli orari di partenza delle navi, gli effetti giuridici di siffatta modifica equivalgono a quelli di un’autorizzazione. Ne consegue che la legge n. 2932/2001 istituisce effettivamente un regime di previa autorizzazione per la prestazione di servizi di cabotaggio marittimo.

42      In terzo luogo, occorre rilevare che, poiché il giudice del rinvio, con le sue questioni pregiudiziali non richiede l’interpretazione delle nozioni contenute nell’art. 2 del regolamento, occorre dichiarare che non risulta opportuno pronunciarsi su tale articolo.

 Sulle misure riguardanti il controllo della sicurezza delle navi e dell’ordine nel porto

43      Per quanto riguarda la questione se il regolamento, e in particolare il suo art. 1, osti ad un regime come quello di cui alla causa principale che può determinare l’assegnazione di fasce orarie per motivi di sicurezza delle navi e di ordine nei porti, occorre rammentare che una disposizione nazionale, che subordina la prestazione di servizi di cabotaggio marittimo all’ottenimento di una previa autorizzazione amministrativa, è tale da ostacolare o rendere meno attraente la prestazione di detti servizi e costituisce, pertanto, una restrizione alla libera circolazione dei medesimi (v. citate sentenze Analir e a., punto 22, nonché Commissione/Spagna, punto 44).

44      Infatti nel caso di specie, si deve constatare che le modifiche alle proposte di orario degli armatori per ragioni riguardanti la sicurezza dei porti e delle navi possono costituire una restrizione della libera prestazione dei servizi che si applica nel settore del cabotaggio marittimo ai sensi dell’art. 1 del regolamento.

45      Una simile restrizione può tuttavia essere giustificata da motivi imperativi di interesse generale. Come risulta da costante giurisprudenza, l’obiettivo di garantire la sicurezza delle acque portuali costituisce un simile motivo imperativo di interesse generale (v., in tal senso, sentenza 18 giugno 1998, causa C‑266/96, Corsica Ferries France, Racc. pag. I‑3949, punto 60).

46      Affinché una misura che si fonda su motivi di sicurezza nelle acque portuali sia giustificata, essa deve, tuttavia, soddisfare le condizioni di proporzionalità e di non discriminazione.

47      Per quanto attiene in particolare all’esame della proporzionalità occorre, in primo luogo, ammettere che l’introduzione di un regime di previa autorizzazione diretto, come quello di cui alla causa principale, a assicurare che la presenza contemporanea di più navi in un porto non sia tale da generare rischi per la sicurezza di esse, costituisce un motivo appropriato e necessario per perseguire l’obiettivo della sicurezza nelle acque portuali.

48      In secondo luogo, risulta dalla giurisprudenza della Corte che un regime di previa autorizzazione amministrativa non può legittimare un comportamento discrezionale da parte delle autorità nazionali, tale da vanificare le disposizioni comunitarie, in particolare quelle relative ad una libertà fondamentale come quella oggetto della causa principale. Pertanto, un regime di previa autorizzazione amministrativa, perché sia giustificato anche quando deroghi ad una libertà fondamentale siffatta, deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo, che garantiscono la sua idoneità a circoscrivere sufficientemente l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali (v. sentenza 22 dicembre 2010, causa C‑338/09, Yellow Cab Verkehrsbetrieb, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 53 e giurisprudenza ivi citata).

49      La necessità di disciplinare l’esercizio del potere dell’amministrazione attraverso tali criteri è presente anche qualora, in una situazione come quella di cui alla causa principale, che riguarda la distribuzione delle fasce orarie tra numerosi armatori interessati in concorrenza gli uni con gli altri, l’amministrazione nazionale operi una scelta tra i candidati allorché motivi di sicurezza delle navi e dei porti impediscono una serie di partenze contemporanee o rendono necessario che esse avvengano con un certo intervallo.

50      Nel caso di specie, in forza dell’art. 4, n. 4, lett. a) e b), della legge n. 2932/2001, la modifica delle fasce orarie proposte dagli armatori può fondarsi sui motivi riguardanti la sicurezza della nave e l’ordine nei porti. Inoltre, tali disposizione prevedono che il Ministro possa modificare la dichiarazione dell’armatore solo «per quanto necessario» e con una decisione debitamente motivata. Sebbene tali criteri generali non definiscano in dettaglio i motivi di sicurezza e di ordine che possono giustificare una modifica delle fasce orarie, essi sembrano realizzare una disciplina obiettiva sufficientemente precisa e nota in anticipo per l’esercizio del potere di valutazione discrezionale delle autorità nazionali.

51      Spetta al giudice del rinvio effettuare le verifiche necessarie rispetto alla normativa nazionale.

 Sulle misure che impongono obblighi di servizio pubblico

52      Per quanto riguarda la questione se il regolamento e, in particolare, i suoi artt. 1 e 4, ostino ad un regime di previa autorizzazione che impone obblighi di servizio pubblico, che consiste nella definizione di talune fasce orarie, occorre rilevare che, secondo detto art. 4, n. 2, uno Stato membro può imporre siffatti obblighi di frequenza agli armatori per i servizi regolari di cabotaggio.

53      Inoltre, risulta dalla giurisprudenza della Corte che un regime di previa autorizzazione amministrativa può costituire un mezzo per imporre obblighi di servizio pubblico (v. sentenza Analir e a., cit., punto 34).

54      In considerazione del fatto che non tutte le linee di cabotaggio costituiscono necessariamente linee che comportano obblighi di servizio pubblico, siffatto regime à consentito solo se le competenti autorità nazionali hanno constatato, per rotte ben determinate, l’insufficienza dei servizi regolari di trasporto nel caso in cui la prestazione di questi ultimi venisse lasciata alle sole forze del mercato, e se tale regime è necessario e proporzionato allo scopo di assicurare la sufficienza dei servizi di trasporto regolare a destinazione ed in provenienza dalle isole (v., in tal senso, il nono ‘considerando’ del regolamento nonché sentenza Analir e a., cit., punti 29 e 34).

55      Infine, siffatto regime di previa autorizzazione non può legittimare un comportamento discrezionale da parte delle autorità nazionali, tale da vanificare le disposizioni del regolamento. Di conseguenza, deve essere fondato su criteri oggettivi, non discriminatori e noti in anticipo alle imprese interessate, in modo da circoscrivere l’esercizio del potere discrezionale delle autorità nazionali entro limiti idonei ad evitarne un utilizzo arbitrario (v., in tal senso, sentenza Analir e a., cit., punti 37 e 38).

56      Nelle sue decisioni di rinvio, il Symvoulio tis Epikrateias sottolinea in particolare l’assenza, nella normativa nazione di cui trattasi nella causa principale, di criteri obiettivi che l’amministrazione è tenuta ad applicare durante il procedimento di adozione delle decisioni di autorizzazione. Il governo greco e la Commissione osservano, da parte loro, che l’art. 4, n. 4, della legge n. 2932/2001 traspone l’art. 4, n. 2, del regolamento riproducendo i criteri che vi sono contenuti.

57      Come è stato ricordato al punto 55 della presente sentenza, il regime di previa autorizzazione deve essere fondato su regole note in anticipo, obiettive, proporzionate e non discriminatorie.

58      È altresì essenziale che il contenuto degli obblighi di pubblico servizio che possono essere imposti siano parimenti fissati con un provvedimento a carattere generale affinché i dettagli e la portata di tali obblighi risultino noti in anticipo.

59      Per quanto riguarda i criteri per l’imposizione di obblighi di pubblico servizio, l’art. 4, n. 2, del regolamento, che definisce i criteri cui gli Stati membri devono attenersi per imporre obblighi di servizio pubblico, cioè i porti da servire, la regolarità, la continuità, la frequenza, la capacità di prestare il servizio, le tariffe applicate e l’equipaggio della nave, deve essere considerato come un elenco esaustivo.

60      Detti criteri possono essere considerati come criteri oggettivi cui l’amministrazione deve attenersi nell’esercizio del suo potere di valutazione discrezionale riguardante l’imposizione di obblighi di pubblico servizio, in particolare nell’eventualità in cui numerosi armatori intendano entrare nello stesso porto allo stesso momento.

61      Per quanto riguarda la normativa nazionale di cui si tratta nella causa principale, occorre segnatamente rilevare che l’art. 2, n. 6, della legge n. 2932/2001 elenca i diversi criteri che possono giustificare l’imposizione di obblighi di servizio pubblico previsti dall’art. 4, n. 2, del regolamento. Inoltre, detto art. 2 precisa che i summenzionati obblighi devono essere imposti «per soddisfare motivi di interesse pubblico» e «senza creare discriminazioni». Quanto all’art. 4, n. 4, lett. c), della medesima legge, esso specifica che le modifiche delle dichiarazioni degli armatori riguardanti l’imposizione di detti obblighi possono essere giustificate per garantire la regolarità nella prestazione dei servizi. La stessa disposizione prevede infine che siffatte modifiche possono essere decise al riguardo solo «nella misura del necessario» e «adducendo motivi a sostegno».

62      È compito del giudice del rinvio valutare se, sulla base di tali elementi, le disposizioni della normativa di cui trattasi nella causa principale rispondano alle condizioni rammentate ai punti 54 e 55 della presente sentenza.

63      Alla luce delle considerazioni che precedono occorre risolvere le questioni poste, dichiarando che il combinato disposto degli artt. 1 e 4 del regolamento deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che istituisce un regime di previa autorizzazione per i servizi di cabotaggio marittimo che prevede l’adozione di decisioni amministrative che impongono il rispetto di talune fasce orarie per ragioni collegate, da un lato, alla sicurezza delle navi e all’ordine nei porti e, dall’altro, a obblighi di servizio pubblico, purché siffatto regime sia fondato su criteri obiettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in particolare nel caso in cui numerosi armatori intendano entrare contemporaneamente nello stesso porto. Per quanto riguarda le decisioni amministrative che impongono obblighi di servizio pubblico, è inoltre necessario poter dimostrare una necessità reale di servizio pubblico a causa dell’insufficienza dei servizi regolari di trasporto in una situazione di libera concorrenza. È compito del giudice nazionale valutare se tali condizioni ricorrano nelle cause principali.

 Sulle spese

64      Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute da altri soggetti per presentare osservazioni alla Corte non possono dar luogo a rifusione.

Per questi, motivi la Corte (Ottava Sezione) dichiara:

Il combinato disposto degli artt. 1 e 4 del regolamento (CEE) del Consiglio 7 dicembre 1992, n. 3577, concernente l’applicazione del principio della libera prestazione dei servizi ai trasporti marittimi all’interno degli Stati membri (cabotaggio marittimo), deve essere interpretato nel senso che non osta ad una normativa nazionale che istituisce un regime di previa autorizzazione per i servizi di cabotaggio marittimo che prevede l’adozione di decisioni amministrative che impongono il rispetto di talune fasce orarie per ragioni collegate, da un lato, alla sicurezza delle navi e all’ordine nei porti e, dall’altro, a obblighi di servizio pubblico, purché siffatto regime sia fondato su criteri obiettivi, non discriminatori e noti in anticipo, in particolare nel caso in cui numerosi armatori intendano entrare contemporaneamente nello stesso porto. Per quanto riguarda le decisioni amministrative che impongono obblighi di servizio pubblico, è inoltre necessario poter dimostrare una necessità reale di servizio pubblico a causa dell’insufficienza dei servizi regolari di trasporto in una situazione di libera concorrenza. È compito del giudice nazionale valutare se tali condizioni ricorrano nelle cause principali.

Firme

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* Lingua processuale: il greco.