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Document 52014DC0610

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO Relazione annuale 2013 sull'assistenza finanziaria per l'allargamento (IPA, PHARE, CARDS, strumento di preadesione per la Turchia e strumento di transizione)

/* COM/2014/0610 final */

In force

Bruxelles, 30.9.2014

COM(2014) 610 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

Relazione annuale 2013 sull'assistenza finanziaria per l'allargamento (IPA, PHARE, CARDS, strumento di preadesione per la Turchia e strumento di transizione)

{SWD(2014) 287 final}


1.    Introduzione

L’obiettivo generale della politica di allargamento consiste nellattuazione dellarticolo 49 del trattato sullUnione europea, che offre la prospettiva delladesione allUE a tutti i paesi europei che rispettano i valori fondamentali dellUnione e si impegnano nella loro promozione. Lattuale agenda di allargamento interessa i Balcani occidentali, la Turchia e lIslanda. Nel 2013 i paesi dellallargamento hanno compiuto ulteriori passi avanti nel cammino verso lUnione europea. Si sono registrati vari sviluppi positivi nei paesi candidati effettivi 1 e potenziali 2 , tra cui i progressi compiuti nel campo delle riforme correlate allUnione. I negoziati di adesione con lIslanda sono stati sospesi dal governo islandese nel maggio 2013 e riprenderanno da parte islandese solo se il governo deciderà di continuare il percorso verso ladesione allUE.

Gli obiettivi politici della Commissione nel settore dellallargamento sono sostenuti dallo strumento di assistenza preadesione (IPA) 3 , tramite il quale lUE promuove le riforme per lallineamento alle proprie norme e allacquis nei paesi dellallargamento attraverso il sostegno finanziario e tecnico. I fondi IPA sostengono le capacità dei paesi durante tutto il processo di adesione, contribuendo a sviluppi progressivi e positivi nella regione.

LIPA ha sostituito i precedenti strumenti di preadesione: PHARE, ISPA, SAPARD, lo strumento di preadesione per la Turchia e lo strumento finanziario per i Balcani occidentali, CARDS. Dal 2007, i paesi dellallargamento ricevono finanziamenti e sostegno dallUE attraverso questo unico canale.

L’IPA è diviso in cinque componenti:

oI – Assistenza alla transizione e sviluppo istituzionale

oII – Cooperazione transfrontaliera

oIII – Sviluppo regionale

oIV – Sviluppo delle risorse umane

oV – Sviluppo rurale

Le componenti I e II, di cui è responsabile la DG Allargamento (DG ELARG), sono aperte a tutti i paesi beneficiari. Le altre componenti, finalizzate a preparare i beneficiari all’attuazione dei fondi strutturali dopo l’adesione all’UE, sono accessibili solo ai paesi candidati e sono gestite sotto la responsabilità, rispettivamente, della DG Politica regionale (DG REGIO), della DG Occupazione, affari sociali e inclusione (DG EMPL) e della DG Agricoltura e sviluppo rurale (DG AGRI).

Per quanto concerne l’assistenza preadesione, gli stanziamenti IPA ammontavano a circa 11,5 miliardi di EUR nel periodo 2007-13, con uno stanziamento pari a circa 1,8 miliardi per il 2013. L’attuazione dell’IPA si è protratta nel corso dell’intero 2013 e gli ultimi programmi nell’ambito dell’IPA sono stati adottati alla fine del 2013.

La relazione annuale 2013 rappresenta un’occasione per guardare ai successi riportati e agli insegnamenti tratti dall’IPA, che possono contribuire all’elaborazione dell’assistenza futura nell’ambito del nuovo IPA II per il 2014-2020.

La presente relazione fa riferimento in modo conciso al contesto politico nel quale hanno avuto luogo le attività finanziate dallUE, secondo quanto valutato nel pacchetto allargamento 4 . Essa sottolinea inoltre i progressi compiuti per migliorare la pianificazione strategica, fornendo una panoramica sullattuazione dei programmi/progetti nonché sul processo di programmazione in corso e sul miglioramento del coordinamento dei donatori. Si ricorre allanalisi delle esperienze passate, ottenuta anche attraverso diverse valutazioni, al fine di formulare raccomandazioni per migliorare ulteriormente limpatto dei fondi IPA oltre il 2014. Conformemente alla strategia di allargamento dell’UE 2013-2014, viene rivolta particolare attenzione a mettere in primo piano gli elementi fondamentali.

A partire dal 2014, il nuovo strumento per il finanziamento preadesione (IPA II) 5 sostituisce il proprio predecessore. Gli stanziamenti previsti per il periodo 2014-2020 ammontano a 11,7 miliardi di EUR. Sulla base degli insegnamenti tratti dalla pianificazione e dallattuazione nel precedente periodo finanziario, incluse due valutazioni intermedie e due meta-valutazioni IPA, lassistenza preadesione sarà più strettamente collegata alle priorità della politica di allargamento e basata su un’impostazione più orientata ai risultati e strategica, volta alle riforme chiave nei paesi dellallargamento.

2.Punti salienti dellattuazione del programma nel 2013

a) Cooperazione bilaterale

Croazia 

Dal 1o luglio 2013 la Croazia è uno Stato membro dell’Unione europea. L’adesione della Croazia è un esempio del potere di trasformazione e dell’effetto stabilizzatore del processo di allargamento. Dopo la firma del trattato di adesione, il 9 dicembre 2011, il paese ha continuato per tutto il 2013 ad attuare misure volte a rafforzare ulteriormente la sua capacità di adempiere gli obblighi derivanti dall’adesione all’UE.

Il programma nazionale per la componente I adottato nel 2012 ha coperto due esercizi di bilancio, ossia lo stanziamento IPA 2012 per il sostegno alla transizione e lo sviluppo istituzionale e lo stanziamento semestrale per il 2013. L’importo complessivo dei programmi nazionali 2012 e 2013 è stato pari a 46,80 milioni di EUR.

Nell’ambito della componente III, l’attuazione del programma è proseguita nel 2013. A seguito dell’adesione, i programmi sono stati rivisti, pur mantenendo le stesse priorità, nell’ambito della politica di coesione cofinanziata dai fondi strutturali e di investimento europei.

L’attuazione dell’assistenza finanziaria dell’UE nel 2012/2013 ha fornito ulteriore sostegno per completare le riforme e sviluppare la capacità nelle aree cruciali all’interno della prospettiva di adesione, vale a dire nel settore giudiziario, dei diritti fondamentali e della giustizia, libertà e sicurezza. Ha inoltre sostenuto gli sforzi compiuti costantemente per preparare la Croazia alla gestione e all’attuazione dei fondi post-adesione.

Il programma operativo per lo sviluppo delle risorse umane (HRDOP) nell’ambito della componente IV dell’IPA per il periodo 2007-2013 mirava a sostenere la Croazia nello sviluppo delle politiche nonché nella preparazione per l’attuazione e la gestione della politica di coesione dell’Unione, in particolare in relazione al Fondo sociale europeo. In linea con il documento di programmazione indicativa pluriennale, si è impegnato ad affrontare concretamente il problema della disoccupazione mediante azioni mirate, la promozione dell’inclusione sociale e la riduzione delle barriere all’occupazione. È stata rivolta una crescente attenzione politica al miglioramento dell’adattabilità delle imprese e dei lavoratori dal 2011. Nel 2012 è stato introdotto un nuovo asse prioritario che interessa le organizzazioni della società civile e la promozione del dialogo sociale.

Montenegro

Per quanto concerne il Montenegro, sono stati compiuti progressi nei negoziati di adesione. Nel giugno 2013, il paese ha adottato piani d’azione globali per i capitoli 23 e 24. Nel dicembre 2013 sono stati aperti cinque capitoli, compresi gli importanti capitoli 23 e 24 collegati allo Stato di diritto, portandone il numero complessivo a 7, due dei quali chiusi provvisoriamente. Le riunioni di “screening” col Montenegro si sono concluse nel giugno 2013.

La programmazione e l’attuazione dei fondi per l’assistenza preadesione per il Montenegro nel 2013 hanno avuto luogo nell’ambito dei negoziati di adesione in corso.

Lo stanziamento di bilancio iniziale per il 2013 era già stato programmato entro la fine del 2012. Analogamente, i programmi operativi per il 2012-2013 nell’ambito della componente III (22,24 milioni di EUR) e della componente IV (5,58 milioni di EUR) sono stati adottati alla fine del 2012. Tuttavia, nel corso del 2013 sono stati stanziati fondi aggiuntivi per il Montenegro, programmati nella seconda metà del 2013 e adottati come modifiche alla parte I e II dei programmi nazionali per il 2012-2013.

Nel corso del 2013, il Montenegro ha profuso un notevole impegno a favore del processo di conferimento dei poteri di gestione 6 per lattuazione decentrata dei fondi IPA. Sono stati effettuati audit per le componenti IPA I e II, parallelamente a quelli per le componenti III e IV.

Sono stati avviati i preparativi per l’IPA II con le autorità montenegrine e si è registrata un’accelerazione nella seconda metà del 2013, con un’attenzione particolare all’introduzione dell’approccio settoriale e l’inizio dei preparativi per il documento di strategia per il Montenegro. Analogamente agli altri beneficiari, il paese ha contribuito nel contempo al documento di strategia multi-paese per l’IPA II nonché, come gli altri paesi dei Balcani occidentali, al completamento della strategia 2020 per l’Europa sud-orientale.

Serbia

La decisione del Consiglio europeo del giugno 2013 di avviare i negoziati di adesione con la Serbia è stata presa a seguito dell’accordo storico tra Serbia e Kosovo, raggiunto nell’aprile 2013 nel quadro del dialogo facilitato dall’UE. Successivamente, nel dicembre 2013, il Consiglio ha adottato il quadro dei negoziati di adesione e ha fissato la data per la prima Conferenza intergovernativa (IGC) tenutasi a gennaio 2014.

Il programma annuale IPA 2013 è stato adottato nel dicembre 2013 e, nel corso dell’anno, hanno avuto luogo i preparativi attivi per l’IPA II (progetto del documento di strategia indicativo nazionale) e per il “sistema di attuazione decentrato” (DIS) (conferimento dei poteri di gestione delle componenti IPA I e II). La decisione è stata poi adottata nel marzo 2014.

Nel 2013, sono stati stanziati 89 milioni di EUR dai programmi nazionali IPA, componente I, e 1,7 milioni di EUR dalla componente II (CBC). Altri 4,4 milioni di EUR sono stati stanziati da altri bilanci (tra cui: società civile per 1,97 milioni di EUR e strumento finanziario europeo per la promozione della democrazia e dei diritti umani (EIDHR) per 1 milione di EUR), per un importo complessivo di circa 95 milioni di EUR.

La titolarità degli organismi nazionali responsabili del processo di programmazione IPA ha continuato a migliorare, in particolare per quanto concerne il coordinamento dei donatori. L’esercizio di programmazione ha tratto beneficio dall’esperienza acquisita nello sviluppo dell’approccio settoriale nel 2013.

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia

Nell’ottobre 2013, per il quinto anno consecutivo, la Commissione ha raccomandato l’apertura dei negoziati di adesione con l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia. Il Consiglio non ha ancora preso una decisione in merito alla proposta della Commissione. Il dialogo ad alto livello instaurato nel marzo 2012 ha continuato ad orientare i lavori sulle principali priorità di riforma collegate all’adesione all’UE, senza prevalere tuttavia sulle procedure standard di preadesione. Tenuto conto dell’elevato livello di allineamento con l’acquis, viene rivolta particolare attenzione all’attuazione delle strategie e della legislazione esistenti e al miglioramento della relativa capacità amministrativa.

La gestione dei fondi dell’IPA nell’ambito del sistema di gestione decentrata si è confermata difficoltosa per le autorità nazionali durante tutto il 2013 a causa della carenza di personale e di insufficienti capacità direttive nelle istituzioni chiave. Grazie all’impegno comune delle autorità nazionali e della Commissione, la perdita di fondi della componente I si è ridotta a 3,3 milioni di EUR rispetto a una perdita potenziale di circa 15 milioni di EUR.

Con il completamento della programmazione e della revisione di tutti i programmi nell’ambito delle diverse componenti IPA nel 2012, il 2013 è stato dedicato alla preparazione del documento di strategia indicativo IPA II 2014-2020.

Albania

Nel 2013 la Commissione ha raccomandato la concessione dello status di candidato all’Albania, fermo restando che il paese continui ad adottare misure nella lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione. Lo status di candidato è stato concesso nel giugno 2014.

Nel 2013 l’assistenza finanziaria dell’UE ha svolto un ruolo strategico nel paese, con lo stanziamento di circa 96 milioni di euro per le componenti I e II destinati al potenziamento delle capacità amministrative di una serie di istituzioni e alla promozione dello sviluppo sociale, ambientale ed economico.

La particolare attenzione rivolta dalla strategia di allargamento al settore giudiziario e dei diritti fondamentali (capitolo 23) e della giustizia, libertà e sicurezza (capitolo 24), ha rafforzato l’impegno del governo albanese a migliorare lo Stato di diritto nel paese attraverso risultati concreti. Infatti, l’attuazione positiva dei progetti nel settore giudiziario e della lotta alla criminalità organizzata mostra che il paese può conseguire risultati in termini di miglioramento dell’efficacia del sistema giudiziario e di aumento della capacità operativa delle agenzie di contrasto, a condizione che tali sforzi siano sostenuti da una chiara volontà politica di far avanzare il programma di riforme.

I progetti infrastrutturali, però, si scontrano ancora con problemi di attuazione, dovuti perlopiù alla mancanza di coordinamento tra i ministeri competenti e tra le istituzioni nazionali e locali, nonché all’insufficienza dei fondi nazionali per i costi di manutenzione e operativi, con conseguenze sulla sostenibilità a lungo termine dei progetti.

L’Albania ha concluso la preparazione della gestione decentrata dei fondi IPA nell’ambito della componente I. Pertanto, parte del programma nazionale IPA 2013 verrà attuata nell’ambito di questa nuova modalità di gestione. Il governo dovrebbe garantire la stabilità delle posizioni dei funzionari pubblici che hanno ricevuto una formazione finalizzata alla gestione dei finanziamenti IPA nonché rafforzarne ulteriormente le capacità. In caso contrario, l’attuazione dei progetti IPA 2013 potrebbe risentire di una mancanza di competenze sulle norme di aggiudicazione e sulle procedure che disciplinano i fondi UE. Il 2013 è stato dedicato alla preparazione del documento di strategia indicativo IPA II 2014-2020.

Bosnia-Erzegovina

Per quanto concerne la Bosnia-Erzegovina, la Commissione è giunta alla conclusione che il paese si trova in una fase di stallo nel processo di integrazione europea, in particolare perché non ha adempiuto due impegni fondamentali: lattuazione della sentenza della Corte europea dei diritti delluomo nella causa Sejdić-Finci 7  e l’istituzione di un meccanismo di coordinamento efficiente ed efficace che consenta al paese di esprimersi all’unisono e di interagire opportunamente con l’UE.

Nella relazione sui progressi compiuti nel 2013 8 , la Commissione ha affermato che sta diventando sempre più difficile giustificare lerogazione di fondi preadesione a un paese i cui rappresentanti politici non sono disposti a trovare un terreno dintesa per progredire sulla strada delladesione. La Commissione ha ravvisato il forte rischio che in una situazione del genere l’assistenza preadesione non produca i risultati attesi.

Tale situazione di stallo nel processo di adesione ha influenzato la programmazione e l’attuazione dell’assistenza IPA. In particolare, vista la mancanza di un meccanismo di coordinamento dell’UE e la crescente politicizzazione dell’attuazione dell’IPA, la Commissione ha deciso di sospendere diversi progetti IPA nel corso del 2013 e, infine, di cancellare due progetti nei settori agricolo e dello sviluppo rurale, dal momento che non poteva più essere garantito un uso efficiente del denaro dei contribuenti dell’UE.

Di conseguenza, la Commissione ha ridotto a 64 milioni di EUR la dotazione dello stanziamento IPA 2013 (pari a circa 109 milioni di EUR secondo lultimo QFIP 9 approvato), nonché la sua portata, e ha concentrato lassistenza sui progetti che forniscono benefici diretti ai cittadini, in particolare nei settori della giustizia e degli affari interni e in campo sociale.

Anche l’assenza di un meccanismo di coordinamento dell’UE e di strategie settoriali su base nazionale nella maggior parte dei settori pertinenti per il sostegno IPA ha influenzato la preparazione dell’IPA II. La Commissione ha seguito la linea di non avviare i preparativi fino a che non verrà garantito un coordinamento efficace. I preparativi per l’IPA II non sono stati ripresi nel 2013.

Kosovo 

Nel giugno 2013 il Consiglio ha autorizzato l’apertura dei negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione (ASA) con il Kosovo, avviati ufficialmente a ottobre 2013.

L’attuazione dell’assistenza dell’UE ha superato i suoi obiettivi finanziari, sia in termini di contratti che di pagamenti nel 2013. Il programma annuale 2013 è stato adottato a gennaio 2013 con uno stanziamento di 65,86 milioni di EUR. In seguito al primo accordo sulla normalizzazione delle relazioni tra la Serbia e il Kosovo il 19 aprile 2013, è stato garantito uno stanziamento supplementare per il Kosovo con risorse originariamente stanziate per altri paesi ed è stato preparato e approvato a dicembre 2013 un programma specifico, per un importo di 38,5 milioni di EUR.

La partecipazione del Kosovo ai programmi della componente II (cooperazione transfrontaliera (CBC)) è proseguita positivamente nel 2013. Le convenzioni di finanziamento per il 2012 sono state firmate riguardo a tutti e tre i programmi CBC (rispettivamente con l’Albania, l’ex Repubblica jugoslava di Macedonia e il Montenegro). È stato pubblicato il primo invito a presentare proposte nell’ex Repubblica jugoslava di Macedonia.

Nel corso del 2013 è stato preparato il documento di strategia indicativo 2014-2020. Come parte di un processo inclusivo, le autorità del Kosovo, la società civile e i membri della comunità internazionale attivi in Kosovo sono stati consultati e hanno contribuito al progetto di testo. A maggio, luglio e novembre 2013, il governo e l’ufficio UE hanno organizzato riunioni con i rappresentanti della società civile per consultarli sul sostegno IPA alla società civile nel periodo 2014-2020. Le riunioni hanno consentito di procedere a un’ampia discussione sugli obiettivi e sulle azioni da includere nel documento di strategia.

Turchia

L’agenda positiva ha conferito un nuovo dinamismo alle relazioni Unione europea-Turchia. Il processo di adesione ha riacquistato nuovo slancio con l’apertura di un nuovo capitolo (il 22, sulla politica regionale). Nel dicembre 2013 è stato firmato l’accordo di riammissione tra l’UE e la Turchia ed è stato avviato il dialogo sulla liberalizzazione dei visti.

In seguito ad accuse di corruzione rivolte alla fine del 2013 a diverse personalità di alto livello, compresi membri del governo e le loro famiglie, la dura reazione del governo, consistita in riassegnazioni di massa all’interno dell’amministrazione e in modifiche legislative, ha presentato all’UE nuovi interlocutori in settori importanti per la cooperazione finanziaria, come ad esempio lo Stato di diritto

Nonostante lo scompiglio a livello politico, l’impatto sul processo di programmazione è stato tenuto sotto controllo e sono proseguiti come previsto per tutta la durata del quadro finanziario pluriennale 2014-2020 i lavori per il nuovo documento di strategia, in stretta cooperazione con il ministero degli Affari europei e il ministero dello Sviluppo.

Per quanto concerne la gestione dell’assistenza finanziaria in corso da parte delle autorità nazionali turche nella modalità della gestione decentrata, il conferimento dei poteri di gestione per la componente V dell’IPA (agricoltura e sviluppo rurale) è stato garantito a ulteriori 22 provincie in tutta la Turchia, portando a 42 il numero di agenzie accreditate nel paese.

Tuttavia, per quanto riguarda l’attuazione dei programmi IPA, sono stati registrati ritardi persistenti, dovuti anche alle insufficienti capacità di alcune strutture operative e dei beneficiari finali.

Islanda

Il governo dell’Islanda ha annunciato la propria decisione di sospendere i negoziati di adesione il 22 maggio 2013. Fino a quel momento erano stati compiuti progressi notevoli nei negoziati: erano stati aperti 27 capitoli e 11 sono stati provvisoriamente chiusi. Di conseguenza, la Commissione ha smesso di prendere nuovi impegni nell’ambito dell’IPA e ha iniziato a chiudere gradualmente i progetti IPA in corso. Di concerto con il governo, è stato altresì sospeso tutto il lavoro preparatorio per l’IPA II.

B) Cooperazione regionale

La cooperazione regionale è proseguita all’interno dei consessi regionali come la Comunità dell’energia, lo Spazio aereo comune europeo, l’Accordo centroeuropeo di libero scambio (CEFTA) e la Scuola regionale della pubblica amministrazione (ReSPA).

Conformemente alle priorità della strategia di allargamento, per tutto il 2013 l’assistenza finanziaria destinata a più beneficiari ha sostenuto progressi nel settore dello Stato di diritto, della cooperazione regionale in materia di giustizia penale, della riforma della pubblica amministrazione e delle statistiche, garantendo altresì l’istituzione di reti di organizzazioni della società civile.

Nel settore della cooperazione regionale e della riconciliazione, è stato confermato il rinnovato impegno nei confronti del processo di Sarajevo attraverso l’avvio del programma abitativo regionale (approvazione di progetti di edilizia abitativa per un valore di 60 milioni di EUR nel 2013, con un contributo complessivo dell’UE al fondo pari a 84 milioni di EUR).

Per sostenere la ripresa economica nei Balcani occidentali, sono stati approvati nuovi investimenti nelle infrastrutture e nel sostegno allo sviluppo del settore privato nel quadro degli investimenti per i Balcani occidentali, nonché progetti nel settore della competitività e dello sviluppo/formazione delle risorse umane.

Mentre la maggior parte degli aiuti IPA ai beneficiari è stata erogata attraverso i programmi nazionali, il 9% circa dei fondi disponibili è stato stanziato nell’ambito dei programmi multibeneficiari per integrare i programmi nazionali e rafforzare le relazioni multilaterali nei Balcani occidentali e in Turchia in ambiti ritenuti cruciali per l’integrazione europea e la stabilità della regione.

Si è ricorso all’assistenza per i programmi multibeneficiari nelle diverse aree di intervento soltanto laddove sia emersa chiaramente la necessità di una cooperazione regionale o di un’azione orizzontale, ad esempio affrontando i problemi transfrontalieri o aumentando l’efficienza attraverso l’adozione di impostazioni armonizzate, facendo leva sugli strumenti esistenti o facilitando la creazione di reti di esperti. Nel periodo 2011-2013, lo stanziamento indicativo disponibile per l’assistenza multibeneficiari è stato di 526 milioni di EUR nell’ambito della componente I.

Nel corso del 2013, TAIEX, lo strumento per l’assistenza tecnica e lo scambio d’informazioni, ha continuato a garantire un’assistenza appositamente strutturata. In totale, sono stati organizzati 2 118 eventi e missioni tra tutti i beneficiari, la cifra più alta mai raggiunta. TAIEX (che include eventi destinati a più paesi), ha registrato un significativo aumento del 15% rispetto al 2012. Al risultato quantitativo è corrisposto un forte allineamento di TAIEX con lo slancio principale della politica di allargamento e delle priorità dell’assistenza. Ciò viene dimostrato ad esempio dalla quantità di eventi più alta di sempre a favore della Croazia nel periodo precedente e immediatamente successivo all’adesione (180 eventi, un aumento del 34% rispetto al 2012), dalla la quantità di eventi più alta di sempre nel settore Giustizia e affari interni (556 eventi, un aumento del 17% rispetto al 2012) e dal sostegno al processo di screening e al follow-up del Montenegro.

È stata prevista una valutazione dello strumento nel piano di valutazione per il 2013 della DG Allargamento.

3.    Insegnamenti tratti dallassistenza precedente

Partendo dal principio della definizione di politiche sulla base di dati concreti, la Commissione valuta costantemente la propria assistenza al fine di trarre insegnamenti pertinenti dalle esperienze passate, da utilizzare nella futura definizione delle politiche e nella progettazione dell’assistenza. Tra le valutazioni portate a termine nel 2013, due si sono dimostrate particolarmente rilevanti come base per la preparazione della futura assistenza IPA:

a)la valutazione tematica sullo Stato di diritto, la riforma giudiziaria e la lotta alla criminalità organizzata nei Balcani occidentali 10 ha confermato limportanza di concentrarsi su tale tema e ha sottolineato che lUE ha contribuito in maniera sostanziale a migliorare i quadri fondamentali istituzionali e organizzativi del settore nellintera regione. È stato altresì riconosciuto che i quadri giuridici e istituzionali sono stati realizzati a seguito dellassistenza UE.

La ristrutturazione degli ampi contesti istituzionali è stata il risultato più importante e sostenibile. Sono state approvate leggi sempre più numerose e adeguate e, in alcuni casi, è cambiata l’intera filosofia alla base del sistema giuridico alla luce del principio della separazione dei poteri e dell’accettazione dell’importanza dell’indipendenza, dell’efficacia e della qualità del sistema giudiziario. Tuttavia, il potenziamento dell’efficacia dei programmi dipende anche da una più forte volontà politica, dall’aumento della titolarità dei programmi e dalla capacità amministrativa locale. È stata altresì precisata la necessità di accordare priorità chiare e maggiori finanziamenti al settore.

Queste conclusioni sono state adottate sia nell’ambito della strategia di allargamento 2013, con una chiara l’attenzione a mettere in primo piano gli elementi fondamentali, sia nella programmazione dell’IPA II.

b)Le conclusioni generali della seconda valutazione intermedia 11 dellIPA evidenziano il conseguimento di buone realizzazioni, specialmente nei paesi che operano nellambito della gestione centralizzata. Tuttavia, la traduzione delle realizzazioni a livello di progetti in risultati ed effetti non è stata positiva come previsto. Lassistenza è stata sostanzialmente efficace e ben realizzata quando spinta dalladattamento allacquis dellUE, giacché questo fornisce una struttura istituzionale e una motivazione politicamente accettate.

L’IPA è stato utile per promuovere il cambiamento ed è stata riconosciuta la necessità di accompagnarlo a un chiaro processo politico per creare risultati sostenibili, assicurando in tal modo un progresso continuo nel processo di adesione. La tempestività rappresenta un fattore chiave che garantisce che la titolarità e la programmazione pluriennale possano fare molto per apportare ulteriori miglioramenti.

Per quanto concerne l’efficienza, l’IPA è stato oggetto di contratti ed è stato attuato complessivamente in linea con le aspettative previste e utilizzando meccanismi adeguati. Tuttavia, secondo la valutazione, l’attuazione del progetto non è sufficientemente flessibile e nel suo avanzamento è necessaria una maggiore flessibilità, specialmente nel garantire una distribuzione più rapida dell’assistenza. La capacità di gestione del beneficiario necessita di tempo per migliorare dopo il conferimento dei poteri di gestione alle strutture nazionali aggiudicatrici e ciò significa, pertanto, che la titolarità deve essere migliorata.

4.    Attenzione rivolta agli elementi fondamentali

Gli insegnamenti appresi dalla passata assistenza preadesione e gli sviluppi complessivi nel processo di allargamento hanno trovato riscontro anche nella strategia di allargamento 2013/2014 12 . I paesi dellallargamento stanno affrontando una serie di sfide in settori chiave fondamentali per il proprio successo nel cammino verso ladesione allUE: la governance economica e la competitività; lo Stato di diritto; il funzionamento delle istituzioni che garantiscono la democrazia; i diritti fondamentali e, nel caso dei Balcani occidentali, il superamento del retaggio del passato. Nella strategia di allargamento 2013-2014 13 , pubblicata nellottobre 2013, la Commissione ha delineato la propria impostazione in tali settori, intesa a mettere in primo piano tali elementi fondamentali. I cinque elementi fondamentali, come indicato in seguito, sono strettamente collegati ai criteri di Copenaghen e alle condizionalità del processo di stabilizzazione e associazione.

Lo Stato di diritto rimane una priorità dell’UE ed è al centro del processo di adesione, costituendo un pilastro chiave dei criteri politici di Copenaghen. La Commissione continuerà ad attuare il nuovo approccio ai negoziati di adesione nell’ambito dei capitoli 23 (Sistema giudiziario e diritti fondamentali) e 24 (Giustizia, libertà e sicurezza), ad accordare priorità allo Stato di diritto attraverso dialoghi mirati con i paesi dell’allargamento e a rafforzare il sostegno alle riforme relative allo Stato di diritto attraverso l’IPA II. Verranno sviluppate strategie settoriali prestando un’attenzione particolare allo sviluppo di organi giudiziari indipendenti, efficienti e professionali e al sostegno fornito per il conseguimento di risultati in termini di attuazione per quanto riguarda la lotta alla criminalità organizzata e alla corruzione.

Anche la stabilità e il corretto funzionamento delle istituzioni democratiche fanno parte dei criteri politici di Copenaghen. Si prevede che i paesi dell’allargamento privilegino la trasparenza, la responsabilità e l’efficacia delle istituzioni e delle pubbliche amministrazioni. In cooperazione con le altre organizzazioni internazionali, la Commissione sosterrà insieme all’IPA la riforma elettorale e parlamentare, continuerà a promuovere la cooperazione interparlamentare, darà priorità alla riforma della pubblica amministrazione, con un’attenzione particolare per la trasparenza, la depoliticizzazione e la meritocrazia nei processi di assunzione, e sosterrà la nascita di una società civile attiva attraverso lo sviluppo di capacità.

Nel settore dei diritti fondamentali la Commissione pone un’enfasi particolare sulla libertà di espressione e sulla tutela delle minoranze (compresa la popolazione Rom) e della comunità LGBTI (lesbiche, gay, bisessuali, transgender e intersessuali). Affronta tali questioni nei dialoghi periodici con i paesi dell’allargamento e nel quadro dei negoziati di adesione. Attraverso l’IPA II, la Commissione svilupperà una visione a lungo termine dell’assistenza finanziaria dell’UE in materia di libertà di espressione e rafforzerà la cooperazione strategica con gli interlocutori esterni per quanto concerne i Rom e la comunità LGBTI anche attraverso un maggiore finanziamento, sfruttando al contempo le buone prassi.

La Commissione ha proposto un nuovo approccio per consentire ai paesi dell’allargamento di soddisfare i criteri economici di Copenaghen. I paesi sono invitati a potenziare la politica economica e la sua governance attraverso la preparazione di programmi nazionali per la riforma economica a cadenza annuale e, ogni due anni, di programmi per la competitività e la crescita. Lo scopo è fornire una guida chiara sulle riforme necessarie per compiere passi avanti verso l’adempimento dei criteri economici. Attraverso l’IPA II, la Commissione sosterrà il processo di adesione, garantendo riforme nel settore della governance economica, della competitività e della crescita. Verrà rivolta particolare attenzione ai settori dei trasporti e dell’energia, indispensabili per migliorare la competitività.

La riconciliazione, le buone relazioni di vicinato e la cooperazione regionale sono essenziali per la stabilità nei Balcani occidentali. Molti problemi bilaterali rimangono senza soluzione nella regione, comprese le questioni relative alle minoranze e quelle che derivano dalla dissoluzione dell’ex Jugoslavia, come la demarcazione dei confini. Le controversie tra le etnie e quelle relative allo status continuano a ostacolare il funzionamento delle istituzioni e a minare il processo di riforme. La Commissione incoraggia ulteriori sforzi per risolvere le controversie bilaterali e per superare il retaggio del passato. Nell’ambito dell’IPA II, la Commissione continuerà a sostenere le iniziative regionali, come il Consiglio per la cooperazione regionale, e le iniziative per affrontare i problemi ereditati dalla guerra (processo di Sarajevo, rete delle procure contro i crimini di guerra, iniziativa RECOM per la verità e la riconciliazione). Sarà inoltre incoraggiata la cooperazione nell’ambito dell’istruzione, della scienza, della cultura, dei media, dei giovani e dello sport.

5.    Verso unassistenza più efficiente ed efficace

a) Un nuovo strumento di assistenza preadesione per il 2014-2020

Nel corso del 2013 sono proseguiti le discussioni e i negoziati con il Parlamento e il Consiglio sulla proposta di regolamento per lIPA II. I negoziati si sono svolti congiuntamente alle discussioni su quattro altri strumenti esterni e il regolamento comune di attuazione. Il Parlamento europeo ha appoggiato laccordo politico sui sei regolamenti il 5 dicembre 2013. Il regolamento IPA II 14 , adottato l’11 marzo 2014, introduce nuovi elementi rispetto al suo predecessore:

l’IPA II stabilisce un nuovo quadro per fornire assistenza preadesione nell’ambito del quadro finanziario pluriennale 2014-2020. L’assistenza finanziaria sarà messa a disposizione dei paesi candidati effettivi e potenziali, a prescindere dal loro status;

introduce un più stretto legame tra l’assistenza finanziaria e l’agenda politica, nonché una maggiore titolarità da parte dei beneficiari;

una strategia globale per paese coprirà tutte le aree di assistenza per l’intero periodo di 7 anni, con una revisione intermedia nel 2017, nei seguenti settori politici: riforme nella preparazione per l’adesione all’Unione e relativo sviluppo istituzionale e delle capacità, sviluppo socioeconomico e regionale, occupazione, politiche sociali, istruzione, promozione della parità di genere e sviluppo delle risorse umane, agricoltura e sviluppo rurale, cooperazione regionale e territoriale;

l’IPA II introduce un passo avanti verso una logica di finanziamento delle strategie politiche anziché dei singoli progetti (approccio settoriale), sulla base di strategie settoriali nazionali pertinenti, preparate dal beneficiario. Si registrerà una progressiva transizione alla gestione indiretta dei finanziamenti da parte dei beneficiari;

l’assistenza preadesione sarà fornita in modo più sistematico prestando attenzione ai risultati e al monitoraggio dell’assistenza. Viene introdotta una ricompensa per i risultati ottenuti;

l’IPA II promuove il potenziamento del ruolo della società civile sia nei programmi attuati attraverso gli organismi di governo sia come beneficiari diretti dell’assistenza UE.

Il graduale spostamento verso un approccio settoriale mira a conseguire in modo migliore risultati, impatto e valore aggiunto dell’assistenza. Questi principi hanno assunto un ruolo decisivo in tutti i nuovi strumenti dell’azione esterna per il periodo 2014-2020.

Il passaggio è particolarmente importante in un momento in cui le restrizioni di bilancio che gli Stati membri e le istituzioni finanziarie internazionali si trovano ad affrontare impongono a tutti di rendere l’assistenza preadesione più efficiente e sostenibile. Un approccio di tipo strategico alla programmazione, fondato sulle necessità e sui punti forti dei paesi, contribuirà a rendere il processo di preadesione più efficace e orientato ai risultati. Inoltre, dato che l’approccio settoriale si basa sulle strategie nazionali, esso sfrutta al massimo il potenziale di complementarietà, fa leva tra diverse modalità di sostegno e contribuisce a razionalizzare il sostegno mediante una divisione adeguata del lavoro, assicurando al contempo una maggiore titolarità delle autorità nazionali rispetto ai programmi.

Nel frattempo, nel 2013 la Commissione ha elaborato orientamenti per l’applicazione di un approccio settoriale all’assistenza preadesione, che serviranno per la programmazione dell’IPA II. Nel quadro dell’attuazione di un approccio settoriale, la Commissione ha altresì previsto il ricorso al sostegno al bilancio settoriale, al fine di sostenere l’attuazione di quelle strategie nazionali che comprendono un quadro dei risultati pertinente e concordabile, e nella misura in cui siano presenti determinate condizioni chiave (l’esistenza di una strategia, un quadro macroeconomico stabile, nonché un adeguato sistema di gestione delle finanze pubbliche). A tal fine sono stati inoltre elaborati orientamenti specifici.

Parallelamente, nel corso del 2013, la Commissione ha elaborato il regolamento di attuazione dellIPA II 15 e i documenti di pianificazione strategica (documenti di strategia), al fine di completare il quadro giuridico per la programmazione e lerogazione dei fondi dellIPA II. Ha altresì gestito gruppi di lavoro interni ad hoc, affrontando diverse dimensioni delle modalità di attuazione del nuovo strumento, ivi compresa la preparazione di orientamenti interni sulla programmazione e il sostegno al bilancio settoriale.

b) Cooperazione con la comunità dei donatori nell’ambito dell’efficacia degli aiuti

Nel 2013 la Commissione ha continuato a realizzare il programma di coordinamento dei donatori, compiendo tra l’altro sforzi volti a massimizzare l’efficacia e la trasparenza degli aiuti, in linea con gli impegni assunti al quarto forum ad alto livello sull’efficacia degli aiuti, svoltosi a Busan nel novembre 2011, dove la Commissione ha convenuto sull’importanza di condividere principi quali la titolarità delle priorità, l’importanza dei risultati, la trasparenza e la responsabilità. La Commissione si è pertanto impegnata a garantire che l’assistenza fornita tramite l’IPA II poggi su detti principi chiave.

In questo contesto e nel corso del 2013, la Commissione ha compiuto ulteriori passi avanti per assicurare lallineamento dei finanziamenti nellambito dello strumento di preadesione con le norme internazionali in materia di trasparenza degli aiuti, come stabilito dallOrganizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) e dallIniziativa per la trasparenza degli aiuti internazionali (IATI). Conformemente agli impegni assunti a Busan, sono state rese pubbliche informazioni pertinenti sullaiuto pubblico allo sviluppo (APS) a partire da settembre 2013 in un formato standard leggibile da una macchina. Mediante la pubblicazione di banche dati con informazioni a livello di organizzazione e attività, nonché sulle spese correnti e future (le informazioni sono disponibili sul sito Internet del registro di IATI), the Commissione fornisce informazioni tempestive, globali e lungimiranti sulle risorse fornite mediante la cooperazione finanziaria. Nel 2014 sono previsti ulteriori progressi, con lobiettivo di raggiungere la piena conformità alla norma comune a partire da dicembre 2015, nel rispetto dell’impegno di Busan. Già nel 2013, la DG Allargamento ha migliorato la sua posizione in termini di trasparenza degli aiuti, dal 43° posto nel 2012 al 17° (su 67 agenzie che hanno riferito in merito).

È in atto il coordinamento interno dei processi di programmazione per assicurare che l’assistenza preadesione sia conforme alle varie iniziative della Commissione e degli Stati membri dell’UE, delle istituzioni finanziarie internazionali e della più ampia comunità dei donatori, allo scopo di migliorare il coordinamento di questi ultimi e l’efficacia degli aiuti, nonché di garantire il conseguimento dei risultati attesi. In questo senso, la Commissione ha altresì garantito che il coordinamento dell’assistenza tra i donatori internazionali e gli Stati membri sia incluso nel contesto giuridico del nuovo strumento di assistenza finanziaria. Nel 2013 è stato avviato uno studio specifico sull’economia politica dell’intervento dei donatori nei Balcani occidentali e in Turchia.

6. Conclusioni

Nel 2013 è stato compiuto un importante passo avanti per rendere l’assistenza ai paesi interessati dal processo di allargamento più strategica e più dettata dalle esigenze, in quanto parte integrante della visione strategica dell’allargamento. Tra gli eventi più significativi del processo di adesione, al quale ha contribuito in qualche modo l’assistenza finanziaria, si segnalano:

l’adesione della Croazia;

l’accordo tra la Serbia e il Kosovo ad aprile 2013;

l’apertura dei negoziati con la Serbia;

l’avvio dei negoziati per un accordo di stabilizzazione e di associazione con il Kosovo;

l’apertura di un nuovo capitolo di negoziati dopo tre anni e la firma dell’accordo di riammissione con la Turchia;

l’apertura di 6 capitoli negoziali con il Montenegro nel 2013, compresi gli importanti capitoli 23 e 24 collegati allo Stato di diritto, sulla base di piani d’azione globali;

un regolare processo elettorale e la proposta da parte della Commissione di concedere lo status di paese candidato all’Albania.

Nel frattempo, la preparazione dei documenti strategici indicativi e i lavori dedicati al regolamento IPA e al relativo regolamento di attuazione hanno rappresentato importanti passi avanti nell’ambito dell’avvio del nuovo strumento nel 2014. Il lavoro futuro sarà chiaramente ispirato agli insegnamenti appresi e ai messaggi dell’ultima relazione sui progressi compiuti, con un’attenzione specifica agli elementi fondamentali, che deve trovare riscontro anche nel quadro della cooperazione finanziaria.



Situazione dellattuazione dellassistenza finanziaria IPA per paese, al 31 dicembre 2013, rispetto al totale dei fondi impegnati (20072013)

Le seguenti tabelle mostrano gli importi di tutti gli aiuti IPA stanziati tra il 2007 e il 2013, espressi in milioni di euro, separatamente per beneficiario (paesi candidati effettivi e potenziali) e per componente.

Al 31 dicembre 2013 — Componente I dell’IPA, gestita dalla DG Allargamento (in EUR)

IPA I

Assegnati

Oggetto di contratto

Versati

Percentuale oggetto di contratto

Percentuale versati

Albania

512 037 790

340 129 252

208 188 304

66,43%

40,66%

Bosnia-Erzegovina

516 518 116

340 463 959

235 929 768

65,92%

45,68%

Croazia

254 165 147

241 139 563

167 873 568

94,88%

66,05%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia

248 191 651

134 902 876

94 954 199

54,35%

38,26%

Islanda

34 837 163

10 033 958

3 620 572

28,80%

10,39%

Kosovo

644 160 000

488 139 427

364 426 588

75,78%

56,57%

Montenegro

165 170 940

122 489 195

106 817 828

74,16%

64,67%

Serbia

1 207 777 326

851 440 943

655 964 421

70,50%

54,31%

Turchia

1 578 268 393

1 329 654 221

900 975 608

84,25%

57,09%

Totale

5 161 126 525

3 858 393 393

2 738 750 858

74,76%

53,06%



Al 31 dicembre 2013 — Componente II dellIPA, gestita dalla DG Allargamento (in EUR)

Programmi IPA—ELARG - CBC

Assegnati

Impegnati

Versati

Percentuale impegnati

Percentuale versati

Albania

24 979 732

11 099 526

7 840 783

44,43%

31,39%

Bosnia-Erzegovina

17 719 302

10 877 769

8 300 350

61,39%

46,84%

Croazia

17 519 302

17 519 302

10 799 612

100,00%

61,64%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia

19 874 862

10 614 415

7 352 918

53,41%

37,00%

Kosovo

6 600 000

346 675

194 733

5,25%

2,95%

Montenegro

21 243 162

13 143 751

9 794 425

61,87%

46,11%

Serbia

21 567 024

13 640 539

11 192 170

63,25%

51,89%

Turchia

6 932 999

6 932 999

3 907 133

100,00%

56,36%

Totale

136 436 383

84 174 976

59 382 124

61,70%

43,52%

Al 31 dicembre 2013 — Componente II dell’IPA, attuata dalla DG Politica regionale (in EUR)

IPA CBC

Impegnati

Versati fino al 31 dicembre 2013

Percentuale

Ungheria-Serbia

50 112 428

34 956 939,11

71%

Romania-Serbia

53 116 751

25 287 380,29

 

53%

Bulgaria-Serbia

31 369 936

12 562 968,39

45%

Bulgaria-ex Repubblica jugoslava di Macedonia

17 903 682

8 461 906,50

50%

Bulgaria-Turchia

27 272 100

11 061 791,19

45%

Grecia-ex Repubblica jugoslava di Macedonia

15 054 445

7 933 210,82

53%

Grecia-Albania

11 316 585

4 738 738,14

56%

Ungheria-Croazia

-Importo impegnato prima dell’adesione=

52 433 025

-Dopo l’adesione della Croazia all’UE =

54 823 266

27 760 361,17

(Incluso pagamento anticipato a causa dell’adesione della Croazia all’UE=

1 142 400,00)

60%

Slovenia-Croazia

-Importo impegnato prima dell’adesione=

42 703 502

-Dopo l’adesione della Croazia all’UE =

44 774 910

20 976 325,64

(Incluso pagamento anticipato a causa dell’adesione della Croazia all’UE=

1 142 400,00)

60%

Adriatico

207 245 257,00

64 615 855,81

29,26%

Situazione dell’attuazione dell’assistenza finanziaria IPA (Componente III) al 31 dicembre 2013 (in Mio EUR) e distribuzione del totale dei fondi impegnati (stanziamenti 2007 – 2013) per paese e programma operativo

Paese/Programma operativo (PO)

Impegnati

Versati

% (con pagamento anticipato)

Turchia – PO ambiente

682,47

219,00

32%

Turchia – PO trasporti

584,72

228,25

39%

Turchia – PO competitività regionale

468,77

157,33

34%

Totale Turchia

1 735,95

604,58

35%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia – PO sviluppo regionale

199,93

50,35

25%

Montenegro – PO sviluppo regionale

22,24

0,00

0%

Croazia - PO competitività regionale

187,78

14,57

21%

Croazia – PO trasporti

236,98

28,67

25%

Croazia – PO ambiente

281,10

2,33

21,05

Totale Croazia

705,86

45,57

6%

Nel caso della Croazia, i pagamenti sono stati possibili fino alla fine di giugno 2013. In linea con il trattato di adesione, i pagamenti sono stati interrotti fino al parere favorevole della Commissione europea in merito alla conformità del sistema di gestione e controllo per i tre programmi, pervenuto nell’aprile 2014.

Situazione dell’attuazione dell’assistenza finanziaria IPA (Componente IV) al 31 dicembre 2013 (in Mio EUR), attuata dalla DG Occupazione, affari sociali e inclusione

Paesi

Assegnati

Impegnati

Versati

Percentuale impegnati

Percentuale

versati

Croazia

92,41

43,18*

44,74

45,73

48,4%

Ex Repubblica jugoslava di Macedonia

54,42

12,87

18,08

23,65

33,2%

Turchia

473,85

168,56

157,17

31,75

33,1%

Montenegro

5,58

0

0

0%

0%

Totale

626,26

224,61

219,99

35,86

35,12%

* fino a giugno 2013

Situazione dell’attuazione dell’assistenza finanziaria IPA (Componente V) al 31 dicembre 2013 (in Mio EUR), attuata dalla DG Agricoltura e sviluppo rurale*

*: gli importi rappresentano le decisioni adottate dalla Commissione e i trasferimenti eseguiti alle autorità dei paesi beneficiari.

(1)

Croazia (fino a giugno 2013), Islanda, ex Repubblica jugoslava di Macedonia, Montenegro, Serbia, Turchia.

(2)

Albania, Bosnia-Erzegovina, Kosovo*

* Tale designazione non pregiudica le posizioni riguardo allo status ed è in linea con la risoluzione 1244 (99) dell’UNSC e con il parere della CIG sulla dichiarazione di indipendenza del Kosovo.

(3)

Regolamento (CE) n. 1085/2006 che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA).

(4)

http://ec.europa.eu/enlargement/countries/strategy-and-progress-report/index_en.htm

(5)

Regolamento (UE) n. 231/2014 che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA II).

(6)

L’attuazione della cooperazione finanziaria può avvenire sia in maniera centralizzata (la delegazione dell’UE è responsabile della preparazione e della pubblicazione del capitolato d’appalto, dell’aggiudicazione e dei pagamenti), o in maniera decentrata, quando le responsabilità di gestione vengono delegate ai paesi beneficiari. Il conferimento dei poteri di gestione è la decisione con cui, nell’ambito dell’IPA I, la Commissione conferisce tali responsabilità alle autorità nazionali.

(7)

Secondo la sentenza, la Bosnia-Erzegovina dovrebbe garantire a tutti i cittadini il diritto di essere eletti presso la presidenza collettiva e la Camera dei Popoli dell’assemblea parlamentare, indipendentemente dalla loro etnia.

(8)

COM(2013)700.

(9)

COM(2012) 581 final.

(10)

http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013_final_main_report_lot_3.pdf

(11)

  http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/financial_assistance/phare/evaluation/2013/ipa_interim_meta_evaluation_report.pdf

(12)

COM(2013) 700 final.

(13)

COM(2013)700.

(14)

Regolamento (UE) n. 231/2014 che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA II).

(15)

Regolamento (UE) n. 231/2014 che istituisce uno strumento di assistenza preadesione (IPA II).

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