Parere del Comitato economico e sociale europeo in merito alla «Proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica dei regolamenti del Consiglio (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 1234/2007 per quanto riguarda la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell'Unione»

COM(2010) 486 definitivo — 2008/0183 (COD)

2011/C 84/11

Relatore: Eugen LUCAN

Il Parlamento europeo e il Consiglio, rispettivamente in data 23 settembre e 8 ottobre 2010, hanno deciso, conformemente al disposto dell'articolo 43, paragrafo 2, e dell'articolo 304 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, di consultare il Comitato economico e sociale europeo in merito alla:

Proposta modificata di regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio recante modifica dei regolamenti (CE) n. 1290/2005 e (CE) n. 1234/2007 del Consiglio per quanto riguarda la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell'Unione

COM(2010) 486 definitivo — 2008/0183 (COD).

La sezione specializzata Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente, incaricata di preparare i lavori del Comitato in materia, ha formulato il proprio parere in data 15 dicembre 2010.

Alla sua 468a sessione plenaria, dei giorni 19 e 20 gennaio 2011 (seduta del 20 gennaio), il Comitato economico e sociale europeo ha adottato il seguente parere con 150 voti favorevoli, 4 voti contrari e 14 astensioni.

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1   Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) considera il programma europeo di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti dell'Unione un esempio concreto di sostegno allo sviluppo economico del mercato dei prodotti alimentari e di promozione dei valori europei (in particolare del principio di solidarietà) fra le categorie sociali più svantaggiate dell'Unione europea. La garanzia dell'approvvigionamento alimentare per tutti i cittadini dell'UE, in particolar modo per le categorie svantaggiate, deve rimanere uno degli obiettivi fondamentali della politica agricola dell'UE. Il CESE ritiene che solo uno sviluppo economico forte e sostenibile della politica agricola possa andare a beneficio anche delle categorie sociali più svantaggiate dell'Unione europea.

1.2   Il CESE ritiene che sia opportuno e necessario rivedere il quadro giuridico europeo per tener conto delle modifiche apportate dal Trattato, come pure di quelle relative al mercato unico per quanto riguarda i prezzi, le scorte, le politiche di mercato e le necessità specifiche di ciascuno Stato membro.

1.3   In considerazione del fatto che, nell'Unione europea, oltre 80 milioni di cittadini (1) (cioè più del 16 % della popolazione dell'UE) devono lottare con la povertà, viste le priorità dell'Anno europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale 2010 e tenendo conto infine che, a causa della crisi economica, è in aumento il numero di cittadini che rischiano di diventare ancor più poveri, il CESE sostiene il proseguimento del programma per gli indigenti e il suo finanziamento permanente a carico del bilancio della politica agricola comune (PAC).

1.4   Il CESE è del parere che il programma di distribuzione di derrate alimentari agli indigenti debba continuare ad essere una componente della PAC, dato che questo strumento migliora la situazione delle persone vulnerabili rispetto alle fluttuazioni del mercato dei prodotti alimentari. Allo stesso tempo il programma sostiene il riequilibrio e la stabilizzazione del mercato interno, in quanto i prodotti distribuiti vengono sia dalle scorte d'intervento sia dagli acquisti sul mercato, e si tratta di alimenti prodotti dagli agricoltori europei. Il CESE sottolinea la necessità di mantenere questa misura di mercato indiretta, che fa parte di quella politica agricola comune così necessaria, anzitutto per le persone indigenti, e in secondo luogo anche per gli agricoltori nell'attuale situazione di crisi.

1.5   Data l'ampiezza del fenomeno della povertà alimentare, che colpisce oltre 43 milioni di cittadini europei, nonché l'effetto positivo nel tempo ottenuto dal programma sulle categorie sociali più svantaggiate, il CESE ritiene che occorra garantire con continuità a questo programma un bilancio consistente.

1.6   La valutazione dei programmi nazionali ed europei di aiuto alimentare dovrebbe partire da una stima delle necessità di tutte le persone svantaggiate, comprese le categorie più povere (bambini di strada, senzatetto, richiedenti asilo, lavoratori non dichiarati e immigrati illegali, ecc.), le quali non beneficiano di assistenza in base al criterio del reddito minimo garantito e il più delle volte non compaiono nelle statistiche ufficiali. La prevenzione e la lotta all'esclusione sociale si possono fare anzitutto includendo tutte le categorie di persone svantaggiate, e rappresentano una priorità dell'Anno europeo 2010. Il CESE si appella alle autorità responsabili degli Stati membri affinché tengano conto, nello stabilire quali siano le categorie di persone svantaggiate, delle cifre relative alle persone assenti dalle statistiche ufficiali, ma che risultano in molti casi dalle banche dati delle organizzazioni non governative (ONG) o degli enti caritativi.

1.7   Il CESE raccomanda alla Commissione di incoraggiare gli Stati membri a promuovere partenariati pubblici con la società civile, per consentire la partecipazione del maggior numero possibile di ONG e volontari al processo di distribuzione degli alimenti. Il CESE ritiene che gli aiuti alimentari del programma per gli indigenti possano essere complementari ai servizi sociali forniti nel quadro del processo di integrazione sociale delle persone svantaggiate.

1.8   Il CESE ritiene che le attività delle ONG e degli enti caritativi che forniscono allo stesso tempo aiuto alimentare e servizi di cure e assistenza sociale (in particolare quelli che gestiscono ricoveri, mense dei poveri o centri diurni) debbano ricevere un sostegno per coprire i costi amministrativi.

1.9   Il CESE accoglie con favore l'iniziativa della Commissione di inserire, nella proposta modificata, l'emendamento del Parlamento europeo che richiede il rimborso delle spese amministrative e di magazzinaggio sostenute dagli enti caritativi.

1.10   Nel contesto attuale segnato dalla crisi economica, soprattutto nel caso degli Stati membri in cui si registra un reddito pro capite più basso e un elevato numero di persone svantaggiate, il cofinanziamento nazionale potrebbe burocratizzare il programma europeo, rendendolo ingestibile. Il CESE ritiene che questo andrebbe a discapito delle categorie più svantaggiate dell'UE e violerebbe i principi di inclusione sociale promossi dall'Anno europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale.

1.11   Il CESE è del parere che il programma alimentare di sostegno alle persone svantaggiate dovrebbe essere un programma dell'UE, finanziato al 100 % dal bilancio della PAC. Gli Stati membri, insieme agli enti caritativi nazionali, sostengono al momento un certo numero di costi legati all'attuazione del programma (trasferimento dei prodotti verso i depositi, costi amministrativi, di trasporto e di magazzinaggio, IVA e costi dei servizi sociali complementari all'aiuto alimentare).

2.   La priorità dell'Anno europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale 2010 è sostenere le persone svantaggiate, comprese quelle minacciate dalla povertà alimentare.

2.1   Nell'UE oltre 80 milioni di cittadini devono lottare contro la povertà (2). Il 16 % della popolazione europea è vulnerabile, con oltre 43 milioni di cittadini esposti al rischio di povertà alimentare. Nel 2006, il rischio di povertà alimentare nell'UE era compreso fra il 2 % della Danimarca e il 37 % della Slovacchia e, in più di 7 Stati membri, il tasso di povertà superava il 20 %. Nelle sole Polonia e Germania si calcolano rispettivamente 11 e 9 milioni di persone minacciate dalla povertà. Questi dati provano senz'ombra di dubbio che l'assistenza alimentare è una necessità concreta.

2.2   Le fasce di popolazione più esposte a sottonutrizione e malnutrizione dovuta alla mancanza di alimenti adeguati sono rappresentate dai bambini di famiglie povere, dalle persone anziane, dai senzatetto, dai richiedenti asilo, dai lavoratori immigrati illegali e dalle persone o dai bambini con disabilità. In alcuni Stati membri, una parte dei beneficiari degli aiuti alimentari ricevono anche l'assistenza sociale basata sul criterio del reddito minimo garantito.

2.2.1   Il CESE sottolinea che gran parte delle persone svantaggiate, in particolare i senzatetto, i richiedenti asilo, i lavoratori non dichiarati e gli immigrati illegali, non beneficiano di alcuna forma di protezione sociale e non sono inclusi nelle statistiche nazionali. Una parte di queste persone non possiede documenti di identità, per cui è difficile stimarne le esigenze in termini sociali e alimentari: una valutazione corretta potrebbe essere effettuata insieme alle ONG e agli enti caritativi.

2.2.2   Il CESE raccomanda di rivolgere un'attenzione particolare ai bambini provenienti da famiglie povere, dal momento che le loro abitudini alimentari possono essere all'origine di futuri problemi di salute, nonché di uno sviluppo ridotto del cervello e di una minore capacità di apprendimento. In quest'ottica, il CESE sostiene la diversificazione dei prodotti e l'inserimento di frutta e verdura negli aiuti alimentari.

2.3   Nel 2010, Anno europeo della lotta alla povertà e all'esclusione sociale, la lotta contro la povertà è una responsabilità collettiva. Tra le priorità della strategia per la promozione dell'inclusione sociale e la lotta alla povertà si possono citare:

In quest'ottica, occorre che gli aiuti alimentari siano integrati da servizi di cura, istruzione e assistenza sociale, per interagire col processo di inserimento professionale e sociale delle diverse categorie di persone svantaggiate.

3.   La proposta della Commissione

3.1   Attualmente le derrate distribuite in virtù del programma di aiuto alimentare agli indigenti vengono attinte dalle scorte d'intervento dell'Unione e, in via complementare e temporanea, acquistate sul mercato. Tuttavia, le successive riforme della PAC e l'andamento favorevole dei prezzi hanno ridotto progressivamente le scorte d'intervento, come pure la gamma di prodotti disponibili. Occorre pertanto che gli acquisti sul mercato diventino anch'essi una fonte permanente di approvvigionamento per il programma, ad integrazione delle scorte d'intervento qualora queste non siano sufficienti.

3.1.1   La proposta di modifica del regolamento di base comprende disposizioni per allineare quest'ultimo alle norme contenute nel TFUE e modifiche sostanziali relative alle misure agricole, proposte per uniformare l'applicazione del programma di distribuzione delle derrate alimentari in tutti gli Stati membri.

3.1.2   La Commissione propone di modificare il quadro legislativo in base ai seguenti elementi: due fonti di approvvigionamento (i prodotti proverrebbero o dalle scorte d'intervento o dal mercato), una maggiore varietà di derrate alimentari distribuite e priorità più chiare, prospettiva di lungo termine (3 anni), rafforzamento di monitoraggio e rendicontazione, introduzione del cofinanziamento (i tassi di cofinanziamento da parte dell'UE sarebbero del 75 %, e dell'85 % negli Stati membri che beneficiano del Fondo di coesione per il piano 2010-2012. In seguito, in conformità del piano per il periodo 2013-2015, i tassi di cofinanziamento da parte dell'UE sarebbero rispettivamente del 50 e del 75 %).

4.   Osservazioni generali e specifiche

4.1   Il programma per gli indigenti si svolge in 20 Stati membri. Nella maggior parte di questi paesi, la distribuzione di derrate alimentari ai beneficiari avviene in collaborazione e con l'aiuto delle ONG.

4.2   Nel 2006, oltre 13 milioni di cittadini di 15 Stati membri hanno beneficiato del programma. Nel 2008, 19 Stati membri hanno partecipato a un progetto di volontariato con un bilancio di 305 milioni di euro. Nel 2009, il bilancio stanziato per il programma a favore degli indigenti è arrivato a 500 milioni di euro per i 20 Stati membri partecipanti.

4.3   La crisi economica, la diminuzione dei posti di lavoro e l'impennata dei prezzi di alcuni prodotti alimentari di base hanno determinato un aumento delle persone vulnerabili: si calcola che il loro numero sia in continua crescita.

4.4   Finanziamento al 100 % o cofinanziamento?

4.4.1   La Commissione ritiene che l'introduzione del cofinanziamento sarebbe di sostegno al carattere di coesione del programma, consentirebbe una pianificazione adeguata e rafforzerebbe le sinergie. Essa auspica che si arrivi a un equilibrio di bilancio e che aumenti il livello di responsabilità degli Stati membri, e ritiene che il bilancio del programma diventerà più cospicuo introducendo il principio del cofinanziamento.

4.4.2   La Commissione include nel calcolo le donazioni private degli enti caritativi, che potrebbero essere considerate parte del cofinanziamento degli Stati membri. Il CESE è del parere che il lavoro volontario degli enti caritativi possa essere quantificato e lo ritiene idoneo al principio del cofinanziamento.

4.4.3   Il Parlamento europeo propone un finanziamento del 100 % a carico del bilancio dell'UE dei programmi di distribuzione di derrate alimentari, dal momento che alcuni Stati membri non potranno partecipare al programma qualora siano previsti dei tassi di cofinanziamento. Il CESE pensa che gli Stati membri che, per mancanza di fondi, non possono garantire il livello di cofinanziamento richiesto non potranno realizzare gli obiettivi del programma, né per quanto riguarda la stabilizzazione del mercato né in merito alla componente sociale.

4.4.4   Il CESE è del parere che, a causa del cofinanziamento, i beneficiari più poveri, che provengono dagli Stati membri con il reddito pro capite più basso, potrebbero essere esclusi dal programma.

4.4.5   Il CESE sottolinea che uno degli obiettivi dell'Anno europeo 2010 è per l'appunto la «lotta all'esclusione». Il cofinanziamento può determinare l'esclusione sociale di alcune categorie svantaggiate proprio in un Anno europeo che si pone l'obiettivo dell'inclusione.

4.4.6   Il CESE ricorda che, in caso di cofinanziamento, si acuirebbero i problemi sociali e la povertà alimentare e, in un contesto caratterizzato dalla mobilità all'interno dell'Unione, una parte di persone svantaggiate migrerebbe verso Stati membri più prosperi. In pratica, l'onere di far fronte ai problemi alimentari di alcuni cittadini europei verrebbe così trasferito dal livello di alcune regioni più povere a quello di determinate regioni con un maggior reddito pro capite.

4.4.7   Nella situazione attuale segnata dalla crisi economica, il CESE ritiene che il programma alimentare di sostegno alle persone svantaggiate dovrebbe essere un programma dell'UE, finanziato al 100 % a carico del bilancio della PAC.

4.5   Il CESE sostiene la proposta avanzata dalla Commissione di acquistare derrate alimentari sul solo mercato europeo, poiché questo rappresenta un sostegno indiretto agli agricoltori europei.

4.6   Diversificazione della scelta di derrate offerte mediante il programma

4.6.1   Anche se è difficile ottenere un'alimentazione equilibrata in una situazione in cui molti aiuti alimentari provengono dalle scorte d'intervento, il CESE chiede che siano messi a disposizione alimenti il più possibile vari e sani, tenendo conto delle raccomandazioni in materia nutrizionale e delle linee direttrici riguardanti la dieta della popolazione europea.

4.6.2   Il CESE sostiene la complementarità delle misure di aiuto alimentare con le misure di assistenza sociale, e raccomanda di distribuire in modo ripetuto, e non episodico, aiuti alimentari soprattutto laddove le ONG o gli enti pubblici offrono servizi complementari (ospitalità, cure, istruzione, formazione professionale, inclusione sociale, ecc.).

5.   Coinvolgimento e ruolo della società civile, degli enti caritativi e dei volontari

5.1   Il 30 giugno 2010, la Commissione europea ha organizzato una riunione delle parti interessate all'attuazione del programma per gli indigenti, cui hanno partecipato rappresentanti di 18 ONG di 15 Stati membri, di un'organizzazione europea (l'Alleanza europea per la salute pubblica - EPHA) e delle agenzie di pagamento e d'intervento.

5.2   Vi sono in Europa ONG (4) in cui la distribuzione di aiuto alimentare è parte integrante dei servizi sociali generali offerti alle persone svantaggiate, per ottenere il maggior grado possibile di inclusione sociale.

5.3   Gli enti caritativi possono valutare al meglio l'impatto del programma, poiché hanno un rapporto diretto con le categorie svantaggiate. Tali enti precisano che taluni beneficiari del programma raccomandano di estendere la gamma dei prodotti in modo da garantire una dieta equilibrata, di creare le premesse legislative per la distribuzione di prodotti locali tradizionali e di prolungare il periodo di attuazione del programma.

5.4   Il coinvolgimento delle ONG e il gran numero di volontari dimostrano l'interesse e l'atteggiamento di sostegno della società civile europea verso le categorie sociali più svantaggiate. Il CESE ritiene che il principio di sussidiarietà sarà rispettato fintantoché gli Stati membri potranno stabilire liberamente le procedure e i criteri per designare le organizzazioni chiamate a partecipare all'applicazione del programma. Allo stesso modo, la selezione dei beneficiari dell'aiuto alimentare è di competenza degli Stati membri. Il programma inoltre favorisce lo sviluppo di rapporti di cooperazione tra gli enti caritativi e quelli pubblici.

5.5   Vi sono paesi dell'UE in cui le ONG e gli enti caritativi farebbero anche di più se disponessero di risorse finanziarie sufficienti a coprire i costi amministrativi. Il CESE accoglie con favore l'iniziativa della Commissione di inserire, nella proposta modificata, l'emendamento del Parlamento europeo che richiede il rimborso dei costi amministrativi, di deposito e di trasporto (fra gli spazi di deposito e i punti di distribuzione) sostenuti dagli enti caritativi (si veda l'articolo 27, paragrafo 7, del regolamento modificato).

(1)  http://www.2010againstpoverty.eu/about/?langid=it.

(2)  Cfr. nota 1.

(3)  Cfr. nota 1.

(4)  Ad esempio, in Polonia vi sono 44 rappresentanze regionali, 100 centri della Caritas, 4 500 dipendenti e 70 000 volontari impegnati a realizzare il programma per gli indigenti. La Caritas polacca ha dato il via all'attuazione del programma nel 2004 e dispone di 44 depositi e 20 depositi frigoriferi. L'organizzazione precisa che le prossime sfide saranno l'amministrazione del programma, il trasporto dei prodotti e l'acquisto di immobilizzazioni.