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Document 52007AR0177

Parere del Comitato delle regioni Il futuro regime comune europeo in materia di asilo

OJ C 172, 5.7.2008, p. 24–28 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

5.7.2008   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 172/24


Parere del Comitato delle regioni «Il futuro regime comune europeo in materia di asilo»

(2008/C 172/05)

IL COMITATO DELLE REGIONI

sottolinea che le autorità locali e regionali saranno le prime a implementare la legislazione europea del sistema comune europeo di asilo e fa notare che un regime comune di asilo che obblighi ciascuno Stato membro ad assumersi le proprie responsabilità, in uno spirito di sostegno reciproco, agevolerà il compito degli enti locali e regionali,

raccomanda che, in caso di bisogno, a livello nazionale sia istituito un meccanismo di concertazione tra le istituzioni centrali, regionali e locali, così da realizzare una governance integrata e multilivello,

raccomanda di prevedere l'adozione di un regolamento europeo che disciplini tra gli Stati membri: il mutuo riconoscimento della protezione accordata, le procedure per il trasferimento e un'uniformità di status tra il rifugiato e il titolare di protezione sussidiaria,

ritiene che l'estensione delle disposizioni della direttiva 2003/109/CE a coloro che godono di una forma di protezione internazionale sia un provvedimento essenziale per la rimozione di eventuali rischi di discriminazione, nonché uno strumento che completa lo stesso processo comunitario di armonizzazione in materia di asilo,

raccomanda di predisporre linee guida comuni per realizzare, con l'ampio coinvolgimento degli enti locali, interventi che agevolino a richiedenti asilo e rifugiati l'accesso ai servizi sociosanitari e alla casa, prevedendo misure per sviluppare programmi di partecipazione alle comunità locali. Raccomanda inoltre di definire norme certe e puntuali per il riconoscimento dei titoli di studio, la riqualificazione professionale e la certificazione delle competenze, nonché di prevedere risorse economiche per supportare le potenzialità lavorative e/o imprenditoriali dei rifugiati,

ritiene necessario, per una riuscita integrazione dei rifugiati, che essi si sentano partecipi delle vicende dei quartieri, delle città e degli Stati in cui risiedono e dell'Unione europea nel suo complesso. La partecipazione alla vita politica dei territori, a partire dal diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni locali, ha un valore concreto, oltre che simbolico, molto forte,

raccomanda che si pianifichino linee di finanziamento e si programmino bandi di gara per rafforzare le competenze degli attori nazionali e locali, con particolare riguardo alla dimensione psicosociale dell'individuazione e della gestione dei casi di vulnerabilità.

Relatore

:

Savino Antonio SANTARELLA (IT/UEN-AE), sindaco di Candela

Testi di riferimento

Libro verde sul futuro regime comune europeo in materia di asilo

COM(2007) 301 def.

Proposta di direttiva del Consiglio che modifica la direttiva 2003/109/CE per estenderne il campo di applicazione ai beneficiari di protezione internazionale

COM(2007) 298 def.

Raccomandazioni politiche

IL COMITATO DELLE REGIONI

Il ruolo degli enti locali e regionali

1.

Sottolinea che le autorità locali e regionali saranno le prime a implementare la legislazione europea del sistema comune europeo di asilo. I territori accolgono ogni giorno flussi misti di migranti, fra cui vi sono richiedenti asilo, e spesso si trovano a dover fornire assistenza medica e psicologica a soggetti che hanno sofferto di abusi fisici e mentali che possono andare fino alla tortura. Tali servizi, che non sono sempre forniti a livello ordinario dalle autorità locali e regionali e dalle loro agenzie, necessitano di un supporto straordinario per l'attivazione di competenze e strutture adeguate;

2.

fa notare che un regime comune di asilo che obblighi ciascuno Stato membro ad assumersi le proprie responsabilità, in uno spirito di sostegno reciproco, agevolerà il compito degli enti locali e regionali. Attualmente, in alcuni Stati membri, tali enti sono gravati da troppe responsabilità, anche a causa del fatto che non esiste ancora un regime comune in materia di asilo;

3.

richiama l'attenzione sul fatto che anche i richiedenti asilo riconosciuti come tali, in mancanza di progetti di accoglienza e integrazione e di un'occupazione stabile, possono finire nelle maglie dello sfruttamento e della criminalità, creando una possibile fonte di disagio sul piano della sicurezza e della coesione sociale. Il rischio che i richiedenti asilo finiscano per trovarsi in tali situazioni e la loro disponibilità in tal senso possono essere ridotti offrendo loro la possibilità di lavorare dietro compenso durante il periodo di attesa della concessione dell'asilo;

4.

raccomanda di creare in ogni Stato membro un sistema di rete degli enti locali che garantisca interventi di coesione sociale per integrare in maniera consapevole i rifugiati, grazie alla realizzazione di progetti promossi dagli enti locali stessi. Nei paesi membri dove è stata già sperimentata, tale rete di servizi ha permesso, attraverso il lavoro delle commissioni territoriali, di accorciare i tempi di esame delle domande d'asilo e ha migliorato le condizioni di vita dei richiedenti favorendone l'integrazione nelle comunità locali di accoglienza, con notevoli vantaggi sul piano della sicurezza e della qualità della vita;

5.

raccomanda, pertanto, che le differenti risorse esistenti a livello europeo, nazionale, regionale e locale, si completino a vicenda e alimentino adeguatamente tale rete di servizi in ogni Stato membro, per rispondere alle problematiche dell'integrazione dei richiedenti asilo e dei rifugiati;

6.

raccomanda che, in caso di bisogno, a livello nazionale sia istituito un meccanismo di concertazione tra le istituzioni centrali, regionali e locali, così da realizzare una governance integrata e multilivello;

7.

raccomanda che la partecipazione al sistema di rete avvenga su base volontaria e sottolinea l'opportunità di concludere dei partenariati per condividere decisioni e responsabilità tra i vari attori istituzionali, pubblici e privati a livello locale, così da permettere la programmazione di interventi per l'accoglienza e per l'integrazione, sviluppando le potenzialità esistenti sui territori. Tali partenariati possono portare ad uno sviluppo delle conoscenze e conseguentemente al coinvolgimento consapevole di soggetti fino a quel momento estranei alla problematica dell'asilo o esitanti ad assumersi responsabilità in questo settore;

8.

ribadisce come un tale sistema possa portare istituzioni, imprese, sindacati, associazioni del terzo settore, scuole di formazione, università e ovviamente enti locali e regioni a trovare un loro ruolo nel sistema, così da rendere visibile il fenomeno alla società nel suo insieme, e da permettere ad ogni attore di giocare il proprio ruolo, contribuendo naturalmente a smorzare o eliminare le eventuali tensioni.

Strumenti legislativi

Trattamento delle domande di asilo

9.

Ritiene che nell'applicare la procedura per il riconoscimento della protezione internazionale l'Unione europea si trovi a fronteggiare due differenti esigenze, da non gestire in contrapposizione:

l'effettiva protezione dei richiedenti asilo,

il controllo delle frontiere esterne;

10.

propone che le procedure di identificazione, di ammissione al territorio e di accesso alla procedura di asilo siano armonizzate a livello dell'UE;

11.

chiede di programmare e sperimentare procedure comuni per l'identificazione dei migranti, che possano essere applicate in tempi certi, con misure puntuali, nel rispetto dei diritti umani fondamentali e della dignità delle persone;

12.

considera essenziale, per quanto concerne le procedure di esame delle domande di protezione internazionale, individuare gli strumenti comuni in grado di garantire uniformità di valutazione all'interno dei singoli Stati membri consentendo un'applicazione operativa delle disposizioni previste dalle direttive europee (in particolare la direttiva 2005/85/CE);

13.

propone, inoltre, di prevedere periodiche occasioni di formazione, aggiornamento e controllo, nonché di incontro, scambio e confronto tra gli organi preposti all'esame delle domande di protezione internazionale;

14.

raccomanda di predisporre un programma di formazione e aggiornamento a livello europeo rivolto alle unità di difesa delle frontiere o alle forze di polizia di frontiera;

15.

raccomanda di prevedere e supportare l'applicazione, presso i valichi di frontiera (aeroportuali, marittimi e terrestri) e le aree di ingresso, di servizi di assistenza e orientamento in favore di cittadini stranieri che richiedono protezione internazionale.

Condizioni di accoglienza dei richiedenti asilo

16.

Reputa che, in merito alla detenzione dei richiedenti asilo, sia bene riaffermare che questi non possono essere trattenuti al solo fine di esaminare la loro istanza. Le eventuali limitazioni della libertà di circolazione devono essere limitate alla durata delle procedure di identificazione, che deve essere oggetto di un'ulteriore armonizzazione;

17.

chiede che l'Unione europea si doti di una carta che disciplini la condizione dei richiedenti protezione internazionale sottoposti a limitazione della libertà di circolazione;

18.

considera che i movimenti secondari all'interno dell'Unione europea siano principalmente determinati dalla diversa situazione economica e dalle differenti risposte date dai singoli Stati membri nei confronti dei richiedenti asilo;

19.

ritiene, perciò, necessario elaborare uno studio che raccolga le esperienze realizzate in tutti i paesi membri nel corso degli ultimi anni, soprattutto per quanto concerne l'inserimento lavorativo, abitativo e sociale;

20.

si propone di allegare al presente parere un'appendice che raccolga le migliori pratiche messe in atto in questi campi, in collaborazione con gli enti locali e regionali europei;

21.

raccomanda, in relazione ai servizi messi in atto dagli enti locali e regionali, di superare il concetto di «assistenza materiale» in favore del concetto di «accoglienza integrata» (che comprende servizi di assistenza e orientamento alla persona e l'avvio di percorsi di inserimento socioeconomico).

Concessione della protezione

22.

Ricorda che il concetto di protezione internazionale è ancora molto legato alla stretta definizione di rifugiato sancita dall'articolo 1 della Convenzione di Ginevra, anche se, dal 1951 ad oggi, il contesto internazionale è profondamente cambiato e con esso anche il profilo di coloro che cercano protezione: questi, sempre di più, non fuggono da persecuzioni individuali ma da contesti di violenza generalizzata e conflitto armato. Inoltre, in questo campo, anche le condizioni ambientali e di vita svolgono un ruolo crescente;

23.

osserva che, alla luce di questi elementi, sono decisamente condivisibili le disposizioni contenute nella direttiva 2004/83/CE in cui si profila e si uniforma la protezione sussidiaria da riconoscere a quanti non possono rientrare nella definizione di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra. Tale protezione è da considerarsi come complementare allo status di rifugiato e non ad esso subalterna, inferiore o di secondo livello;

24.

apprezza, così, lo sforzo fatto dalla Commissione europea per delineare la condizione del titolare di protezione sussidiaria, andando a integrare e ampliare quanto disposto dalla stessa Convenzione di Ginevra;

25.

sottolinea che, con questa lettura dei dispositivi comunitari, è consentito delineare due forme di protezione internazionale (rifugiato e sussidiaria) per allargare la casistica dei destinatari della protezione stessa;

26.

insiste affinché le due tipologie di protezione internazionale concesse da uno Stato membro siano mutuamente riconosciute da tutti gli altri Stati dell'Unione europea;

27.

raccomanda di prevedere la possibilità di un trasferimento di responsabilità tra Stati membri, quando il titolare di protezione internazionale trasferisca la sua residenza da uno Stato all'altro, garantendo in tale modo una libera circolazione (anche direttamente controllata e monitorata) sul territorio dell'Unione europea;

28.

ritiene necessario che l'Unione europea si doti di strumenti (normativi e operativi) che le consentano di intervenire nei casi per i quali non è possibile procedere a un allontanamento dal territorio comunitario.

Questioni trasversali

Una risposta consona nei casi di vulnerabilità

29.

Ritiene che la vulnerabilità debba essere determinata in base alla specificità della persona e del suo vissuto; fatta eccezione per alcune tipologie di persone che necessitano di per sé di misure specifiche di accoglienza e tutela (minori non accompagnati, donne rifugiate o che accompagnano o raggiungono un rifugiato, disabili fisici o mentali) e la cui particolare situazione deve essere tenuta in debito conto nelle procedure e nelle decisioni adottate (ad esempio, in relazione al rispetto del diritto alla vita privata e familiare o al ricongiungimento familiare);

30.

richiama l'attenzione sul fatto che, soprattutto per quanto concerne le vittime di tortura, le misure di supporto e di riabilitazione possono essere inadeguate se:

non sono integrate da azioni specifiche volte a garantire accoglienza, protezione e inserimento socioeconomico,

sono prestate esclusivamente da strutture specifiche che non dialogano con i servizi di assistenza nazionali e locali né con altri programmi e servizi rivolti anche a richiedenti asilo e rifugiati;

31.

raccomanda, perciò, che nel processo per la costruzione di un sistema comune di asilo si preveda un ampio e articolato dibattito volto a delineare standard comuni per l'identificazione dei singoli casi di vulnerabilità;

32.

propone che, negli strumenti che l'Unione europea elaborerà per supportare il lavoro dei differenti attori coinvolti nel sistema di asilo (linee guida, manuale, programmi formativi, ecc.), siano inserite delle linee e degli indicatori specifici per facilitare l'emergere di situazioni di vulnerabilità e quindi agevolarne la gestione;

33.

ritiene essenziale, per riconoscere e prendere in carico la singola persona nei casi di vulnerabilità, prevedere un rafforzamento delle competenze dei servizi di assistenza locali. In questo senso raccomanda che l'Unione europea intervenga sia attraverso lo stanziamento di risorse per supportare programmi specifici di capacity building, sia con dei programmi di formazione e aggiornamento da promuovere presso gli Stati membri.

Integrazione

34.

Sottolinea che l'integrazione è un percorso, che ha come obiettivo primario il raggiungimento da parte del rifugiato di un proprio livello di autonomia. Il percorso dell'integrazione si snoda attraverso più livelli paralleli di inserimento (lavorativo, abitativo, sociale) e seguendo tappe differenti (conoscenza del territorio, accesso ai servizi, partecipazione);

35.

ritiene essenziale che, nel raccogliere l'esperienza dell'eventuale disagio vissuto nel quadro delle politiche di integrazione dai migranti di seconda generazione in diverse parti d'Europa, i rifugiati (nel caso specifico) non siano sempre considerati come «stranieri» o come «ospiti», e che partendo dal riconoscimento, dal rispetto dei valori del paese di destinazione, come pure delle leggi in esso vigenti, non si preveda il loro distacco dalle culture di provenienza;

36.

ritiene necessario, per una riuscita integrazione dei rifugiati, che essi si sentano partecipi delle vicende dei quartieri, delle città e degli Stati in cui risiedono e dell'Unione europea nel suo complesso. La partecipazione alla vita politica dei territori, a partire dal diritto di elettorato attivo e passivo alle elezioni locali, ha un valore concreto, oltre che simbolico, molto forte;

37.

reputa che lo sviluppo di questo senso di appartenenza nasca all'interno delle scuole, e che i programmi di accoglienza e inserimento di alunni e studenti rifugiati possano essere organicamente sviluppati in tutti i sistemi scolastici e universitari degli Stati membri;

38.

raccomanda:

di predisporre linee guida comuni per realizzare, con l'ampio coinvolgimento degli enti locali, interventi che agevolino a richiedenti asilo e rifugiati l'accesso ai servizi sociosanitari e alla casa, prevedendo misure per sviluppare programmi di partecipazione alle comunità locali,

di definire norme certe e puntuali per il riconoscimento dei titoli di studio, la riqualificazione professionale, la certificazione delle competenze,

di prevedere risorse economiche per supportare le potenzialità lavorative e/o imprenditoriali dei rifugiati anche favorendo la collaborazione con le attività produttive già presenti nel territorio.

Attuazione — misure di accompagnamento

39.

Propone di definire delle norme per le procedure comuni per l'identificazione di cittadini di paesi terzi richiedenti la protezione internazionale;

40.

propone l'elaborazione di programmi strutturati di formazione/aggiornamento rivolti alle unità di difesa delle frontiere e alle forze di polizia, alle ONG, agli organi preposti all'esame delle domande di asilo, ai servizi sanitari e del welfare locale, alle amministrazioni locali e ai dirigenti delle istituzioni nazionali;

41.

suggerisce la realizzazione di occasioni di incontro e scambio. Una conferenza europea «plenaria» sull'asilo, conferenze regionali e l'attivazione di un programma di scambio del personale, una sorta di Erasmus per gli operatori dell'asilo;

42.

invoca un migliore coordinamento tra gli Stati membri su determinate questioni riguardanti il diritto d'asilo;

43.

raccomanda di prevedere l'adozione di un regolamento europeo che disciplini tra gli Stati membri: il mutuo riconoscimento della protezione accordata; le procedure per il trasferimento e un'uniformità di status tra il rifugiato e il titolare di protezione sussidiaria;

44.

reputa essenziale che si amplino e sviluppino strumenti di consultazione dei differenti attori interlocutori chiave per l'attuazione di un comune sistema di asilo: istituzioni nazionali, amministrazioni locali, forze di polizia e ONG;

45.

raccomanda che si pianifichino linee di finanziamento e si programmino bandi di gara per rafforzare le competenze degli attori nazionali e locali, con particolare riguardo alla dimensione psicosociale dell'individuazione e della gestione dei casi di vulnerabilità.

Solidarietà e ripartizione degli oneri

Solidarietà finanziaria

46.

Accoglie con soddisfazione il Programma generale di solidarietà e gestione dei flussi migratori 2007-2013, presentato dalla Commissione europea: si tratta di un programma pluriennale che propone quattro pilastri, e relativi fondi, che affrontano in maniera articolata le diverse problematiche del fenomeno migratorio. Si compiace, in particolar modo, della nuova generazione del Fondo europeo per i rifugiati (FER) 2008-2013, e del Fondo di ritorno per i rifugiati, che rispondono proprio alle esigenze degli enti locali per quanto riguarda i richiedenti asilo e rifugiati;

47.

reputa che l'armonizzazione degli standard procedurali di accoglienza, di integrazione e di partecipazione alle comunità locali sia il primo deterrente ai movimenti secondari di richiedenti o titolari di protezione internazionale all'interno del territorio dell'Unione europea;

48.

sottolinea come il principale ostacolo da superare per raggiungere tale armonizzazione risieda nella realizzazione di un effettivo sistema d'asilo europeo, strumento principe per raggiungere una piena condivisione di responsabilità e competenze tra tutti gli Stati membri dell'Unione europea;

49.

ricorda che il raggiungimento di tale obiettivo è oneroso in termini di risorse economiche, umane e di tempo; lo ritiene, però, necessario per arrivare a un modello di intervento che possa risolvere le criticità che si incontrano in tutta l'Unione europea per la gestione dei flussi migratori misti;

50.

sottolinea che per la realizzazione degli interventi sopra indicati e per garantire la loro ricaduta a livello dei singoli Stati membri, è essenziale che le risorse destinate alle politiche europee dell'asilo prevedano una quota da gestire a livello comunitario e quote destinate ai singoli Stati membri;

51.

raccomanda, perciò, che gli Stati in cui le domande di asilo sono in ascesa o costanti nel tempo, così come gli Stati frontalieri, possano ricevere una dotazione finanziaria proporzionale agli interventi da realizzare. L'attuazione di un sistema di asilo comune necessiterà di molte risorse economiche: soprattutto per un primo quinquennio, dunque, sarà necessario derogare alla norma che vuole i finanziamenti europei complementari a quelli nazionali;

52.

chiede, in questa ottica, di prevedere una sana e articolata programmazione delle risorse finanziarie europee, secondo linee di finanziamento alle quali accedere per intervenire in modo operativo soprattutto in termini di formazione, scambio del personale e partecipazione degli interlocutori locali al processo di consultazione europea;

53.

raccomanda, allo stesso modo, di prevedere adeguate risorse per supportare i nuovi paesi membri e quelli con una storia più recente di gestione delle migrazioni, con finanziamenti aggiuntivi in modo da sopperire alle eventuali carenze strutturali a livello nazionale. In un contesto di tale tipo diventerebbe superfluo pensare a programmi di resettlement all'interno dell'Unione europea.

Estendere il campo di applicazione della direttiva 2003/109/CE ai beneficiari di protezione internazionale

54.

Accoglie con entusiasmo la proposta di direttiva del Consiglio volta a modificare la precedente direttiva 2003/109/CE, estendendone l'applicazione anche alle persone cui è stata riconosciuta una protezione internazionale (rifugiati o titolari di protezione sussidiaria);

55.

ritiene che l'estensione delle disposizioni della direttiva 2003/109/CE a coloro che godono di una forma di protezione internazionale sia un provvedimento essenziale per la rimozione di eventuali rischi di discriminazione, nonché uno strumento che completa lo stesso processo comunitario di armonizzazione in materia di asilo;

56.

considera fondamentale prevedere la possibilità, per il beneficiario di protezione internazionale, di ottenere lo status di soggiornante di lungo periodo nello Stato membro che ha riconosciuto la protezione e altresì di esercitare il diritto di soggiorno in un secondo Stato;

57.

sottolinea come la concessione di una forma di protezione internazionale sia da considerarsi elemento imprescindibile per una valutazione sulle conseguenze di un'eventuale cessazione dello status di soggiornante di lungo periodo;

58.

di conseguenza, accoglie con favore le misure della proposta di direttiva in oggetto che mettono l'accento sul rispetto del principio di non respingimento (principio che proibisce il rimpatrio forzato di una persona verso un paese nel quale la sua vita o la sua libertà sarebbero in pericolo) e sulla necessità di una sua piena attuazione nei fatti, in conformità con la stessa normativa comunitaria e internazionale. Il Comitato respinge tuttavia eventuali ulteriori limitazioni in materia di espulsione e di allontanamento;

59.

sempre in virtù del rispetto del principio di non respingimento, ritiene essenziale assicurare che le autorità del secondo Stato membro siano perfettamente a conoscenza del fatto che un soggiornante di lungo periodo — che chiede di soggiornare sul loro territorio — ha già ottenuto la protezione internazionale in un altro Stato membro. Tale disposizione è fondamentale per garantire la continuità di tutela nel caso del perdurare del bisogno di protezione internazionale;

60.

considera, infatti, indispensabile che — ove le autorità nazionali competenti per il riconoscimento e la revoca dello status di protezione internazionale siano diverse da quelle competenti per il riconoscimento e la revoca dello status di soggiornante di lungo periodo — si tenga nella debita considerazione la «situazione anteriore in materia di protezione»;

61.

accoglie con soddisfazione le disposizioni volte a garantire la piena applicazione, anche in favore dei titolari di protezione internazionale con status di soggiornante di lungo periodo, delle condizioni previste per l'esercizio del diritto di soggiornare in un secondo Stato membro;

62.

raccomanda, infine, che possa essere finalmente adottata in ambito comunitario una disciplina uniforme in materia di concessione di autorizzazione per i rifugiati e titolari di protezione sussidiaria a soggiornare in un secondo Stato membro (per lavoro o per motivi familiari) e, soprattutto, per consentire il trasferimento da uno Stato membro all'altro della responsabilità sulla protezione internazionale concessa.

Bruxelles, 9 aprile 2008.

Il Presidente

del Comitato delle regioni

Luc VAN DEN BRANDE


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