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Document 52004DC0580

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Le rispettive responsabilità degli Stati membri e della Commissione nella gestione comune dei fondi strutturali e del Fondo di coesione - Situazione attuale e prospettive per il nuovo periodo di programmazione successivo al 2006

/* COM/2004/0580 def. */

52004DC0580

Comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio - Le rispettive responsabilità degli Stati membri e della Commissione nella gestione comune dei fondi strutturali e del Fondo di coesione - Situazione attuale e prospettive per il nuovo periodo di programmazione successivo al 2006 /* COM/2004/0580 def. */


Bruxelles, 06.09.2004

COM(2004)580 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Le rispettive responsabilità degli Stati membri e della Commissione nella gestione comune dei fondi strutturali e del Fondo di coesioneSituazione attuale e prospettive per il nuovo periodo di programmazione successivo al 2006

I . SINTESI

La presente comunicazione fa seguito all’impegno assunto dalla Commissione nella comunicazione «Sintesi delle relazioni annuali di attività 2002 delle DG e dei servizi»[1] di effettuare un’analisi giuridica delle responsabilità della Commissione e degli Stati membri nella gestione comune del bilancio delle Comunità europee, nonché di chiarire le procedure attraverso le quali la Commissione, in collaborazione con gli Stati membri, possa far fronte alla responsabilità generale di esecuzione del bilancio[2].

La prima parte della presente comunicazione (capitolo II) espone l’interpretazione data dalla Commissione della vigente disciplina dei fondi strutturali e del Fondo di coesione, al fine di chiarire le responsabilità di ogni soggetto che partecipa alla gestione comune. La Commissione ritiene che la normativa in vigore consenta di conciliare, da un lato, gli impegni che le spettano in materia di esecuzione di bilancio e, dall’altro, la specificità della politica di coesione dell’Unione e del suo sistema di gestione che, in virtù dei regolamenti del Consiglio, conferisce agli Stati membri la responsabilità primaria della gestione, della verifica e del controllo finanziario quotidiano delle risorse dei fondi. L’architettura esistente prevede anche le modalità secondo le quali, per far fronte alla sua responsabilità generale, la Commissione si accerta dell’esistenza e del buon funzionamento dei sistemi di gestione e controllo. Se il successivo lavoro di audit della Commissione dovesse individuare carenze nei sistemi di audit e controllo, si determinerebbe un rischio di spese irregolari e si applicherebbero le opportune rettifiche finanziarie. La presente comunicazione riprende i provvedimenti adottati dalla Commissione per conformarsi a tali disposizioni.

La pertinenza di tale problematica trova conferma nell’obbligo spettante agli Stati membri che hanno aderito all’Unione nel maggio 2004 di attivare adeguati sistemi di gestione e controllo per garantire che il primo ricorso ai fondi strutturali e al Fondo di coesione comporti un uso efficace degli stanziamenti comunitari[3].

La presente comunicazione si prefigge inoltre (capitolo III) di specificare gli orientamenti generali seguiti dalla Commissione nella preparazione delle proposte legislative adottate il 14 luglio 2004[4] per il periodo 2007-2013. Tali orientamenti intendono accrescere la coerenza, complementarità ed efficacia dell’architettura globale del sistema esecutivo, nonché chiarire gli obblighi di collaborazione attribuiti agli Stati membri e le conseguenze che il mancato rispetto delle regole comporta per gli stessi.

II. ANALISI GIURIDICA DELLE RESPONSABILITÀ DELLA COMMISSIONE E DEGLI STATI MEMBRI

LA gestione comune, definita dall’articolo 53 del regolamento finanziario[5], costituisce una delle modalità secondo cui la Commissione esercita il suo compito di esecuzione del bilancio comunitario. Tale compito le compete ai sensi dell’articolo 274 del trattato: « la Commissione cura l’esecuzione del bilancio […] sotto la propria responsabilità e nei limiti dei crediti stanziati, in conformità del principio della buona gestione finanziaria. Gli Stati membri cooperano con la Commissione per garantire che gli stanziamenti siano utilizzati secondo i principi della buona gestione finanziaria ».

Poiché l’articolo 274 del trattato non differenzia la responsabilità della Commissione in funzione delle modalità di gestione, la responsabilità generale dell’esecuzione del bilancio spetta comunque alla Commissione.

La legislazione settoriale definisce le modalità secondo cui la Commissione è tenuta ad assolvere tale compito nel contesto della gestione comune dei fondi, come pure gli impegni degli Stati membri.

Nel quadro dei fondi strutturali e del Fondo di coesione, la gestione comune costituisce la modalità di esecuzione del bilancio comunitario prescelta dal legislatore, senza che la Commissione abbia la possibilità di sceglierne una diversa, né « altra possibilità d’azione se non quella stabilita dalla legislazione settoriale »[6].

Dal canto loro, gli Stati membri sono tenuti a collaborare con la Commissione per garantire che gli stanziamenti vengano usati secondo i principi della buona gestione finanziaria, nel rispetto dell’obbligo generale di leale collaborazione definito dagli articoli 274 e 10 del trattato). Inoltre, l’articolo 280 del trattato impone agli Stati membri di adottare, « per combattere contro la frode che lede gli interessi finanziari della Comunità, le stesse misure che adottano per combattere contro la frode che lede i loro interessi finanziari».

L’articolo 53 del regolamento finanziario relativo ai metodi d’esecuzione del bilancio stabilisce ai paragrafi 3 e 5 i principi generali applicabili a tutti i settori del bilancio sottoposti a gestione comune. In primo luogo, « quando la Commissione esegue il bilancio mediante gestione concorrente, le funzioni d’esecuzione del bilancio sono delegate agli Stati membri secondo le disposizioni dei titoli I e II della seconda parte », inoltre « nei casi di gestione concorrente […], per assicurarsi che l’impiego dei fondi sia conforme alla normativa pertinente, la Commissione ricorre a procedure di liquidazione dei conti o a meccanismi di rettifiche finanziarie che le permettano di assumere la responsabilità finale nell’esecuzione del bilancio conformemente all’articolo 274 del trattato CE e all’articolo 179 del trattato Euratom ».

Peraltro, gli articoli 155-159 del regolamento finanziario prevedono che le disposizioni generali dello stesso regolamento si applicano alle spese effettuate, in particolare, nel quadro dei fondi strutturali e del Fondo di coesione, fatte salve le deroghe espressamente indicate. Tali deroghe riguardano i pagamenti della Commissione, i disimpegni automatici, gli aspetti relativi alla gestione e selezione dei progetti, nonché alle modalità di controllo, a condizione che la normativa settoriale del Consiglio contenga disposizioni al riguardo.

A. La normativa 2000/2006. Decentramento – Partenariato - Cooperazione

A ttraverso il regolamento (CE) n. 1260/1999[7], che costituisce il regolamento di base dei fondi strutturali, e il regolamento (CE) n. 1164/94[8], che istituisce il Fondo di coesione, il Consiglio ha creato l’architettura per la gestione dei fondi. In particolare, per quanto concerne i fondi strutturali, il legislatore ha deciso che l’azione di tali fondi e del FEAOG – garanzia per le misure di sviluppo rurale «è complementare a quella degli Stati membri o è volta a contribuirvi» (considerando 27 del regolamento (CE) n. 1260/1999) e va quindi considerata «come complementare alle corrispondenti azioni nazionali» o come contributo alle stesse (articolo 8, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1260/1999). A tal fine, i fondi strutturali e il FEAOG - garanzia intervengono per le misure di sviluppo rurale cofinanziando azioni decise a livello nazionale o regionale. Tale principio si traduce nel modo più palese nell’addizionalità (articolo 11 del regolamento (CE) n. 1260/1999).

Senza rimettere in discussione la responsabilità di esecuzione del bilancio, attribuita dal trattato CE alla Commissione, il regolamento (CE) n. 1260/1999 ne definisce, nel quadro dei fondi strutturali, le modalità di attuazione sulla base di una struttura decentrata fondata sul partenariato e la cooperazione tra la Commissione e i singoli Stati membri. Disposizioni analoghe figurano nel regolamento (CE) n. 1164/94 per il Fondo di coesione.

Per quanto riguarda il controllo, la legislazione settoriale poggia su due pilastri: da un lato, un insieme di disposizioni che consentono alla Commissione di verificare la conformità dei sistemi di gestione e controllo nazionali e, dall’altro, un ulteriore insieme di norme volte a definire le modalità di applicazione delle rettifiche finanziarie in caso di irregolarità individuate a seguito di audit.

Per l’accertamento dell’esistenza e del buon funzionamento dei sistemi nazionali di gestione e controllo, le disposizioni giuridiche applicabili figurano all’articolo 38 del regolamento (CE) n. 1260/1999, agli articoli 5 e 6 del regolamento (CE) n. 438/2001[9], agli articoli 12 e G dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio, nonché all’articolo 5 del regolamento (CE) n. 1386/2002[10] [11].

I meccanismi di rettifica finanziaria per i fondi strutturali sono illustrati all’articolo 39 del regolamento (CE) n. 1260/1999, nonché dal regolamento (CE) n. 448/2001[12] e sono chiariti nella decisione della Commissione del 2 marzo 2001 C(2001) 476 sugli orientamenti per i principi, i criteri e le tariffe indicative che i servizi della Commissione sono tenuti ad applicare per determinare le rettifiche finanziarie di cui all’articolo 39 del regolamento (CE) n. 1260/99.

In particolare, l’articolo 38, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/1999 prevede che la Commissione possa eseguire controlli in loco, specie mediante sondaggio, o chiedere agli Stati membri di effettuare tali controlli. Questi ultimi mirano ad accertare l’esistenza e il buon funzionamento dei sistemi di gestione e controllo o a verificare le singole operazioni finanziate. Inoltre, gli articoli 5 e 6 del regolamento (CE) n. 438/2001 prevedono che la Commissione riceva da parte degli Stati membri, entro tre mesi dalla data di approvazione dell’intervento, una descrizione dei sistemi di gestione e controllo istituiti, nonché che essa accerti, in collaborazione con i singoli Stati membri, che tali sistemi soddisfino i criteri del pertinente regolamento del Consiglio. Il funzionamento dei sistemi va rivisto periodicamente. Sulla base di intese amministrative bilaterali, la Commissione e gli Stati membri coordinano la metodologia e la realizzazione dei controlli, scambiandosi i relativi risultati. La collaborazione continua durante tutto il periodo di programmazione attraverso esami che hanno luogo almeno una volta all’anno in occasione delle riunioni tra auditor nazionali e comunitari. Sempre l’articolo 38 prevede le rettifiche finanziarie da applicare in caso di constatazione di una grave irregolarità, non precedentemente rilevata, nelle spese incluse nel pagamento intermediario, mentre l’articolo 39, paragrafo 2, definisce la procedura da seguire in caso di constatazione da parte della Commissione di carenze nei sistemi, ovvero la sospensione dei pagamenti in un primo tempo, seguita eventualmente dalle necessarie rettifiche finanziarie nette.

Il regolamento (CE) n. 1164/94 e le relative modalità di applicazione[13] prevedono un’architettura analoga per la gestione del Fondo di coesione.

B. La ripartizione delle responsabilità

1. In tale struttura decentrata allo Stato membro competono tre livelli di responsabilità.

a) Lo Stato è garante della corretta gestione delle risorse comunitarie, che esercita nel quadro della collaborazione con la Commissione, e assume la responsabilità primaria della corretta esecuzione finanziaria mediante:

- l’autorità di gestione, che è responsabile «della regolarità delle operazioni […], segnatamente dell’attuazione di misure di controllo interne compatibili con i principi di sana gestione finanziaria» , nonché della reazione alle osservazioni o richieste di misure correttive del sistema di gestione, verifica o controllo formulate dalla Commissione, della compatibilità delle operazioni con le politiche comunitarie, nonché della raccolta dei dati e dell’elaborazione delle relazioni necessarie per la verifica del programma da parte della Commissione (articolo 34, paragrafo 1);

- l’autorità di pagamento, che certifica le spese (articolo 32, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1260/1999 e articolo D, paragrafo 2, dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94) e verifica che l’autorità di gestione e gli organismi intermediari abbiano rispettato le disposizioni del regolamento (CE) n. 1260/1999 (articolo 9 del regolamento (CE) n. 438/2001) o del regolamento n. 1164/94 (articolo 8 del regolamento (CE) n. 1386/2002);

- il contributo dato al perfezionamento delle prospettive di impiego delle risorse finanziarie e di esecuzione delle spese, con la trasmissione di previsioni;

- l’applicazione di pertinenti norme nazionali in materia di ammissibilità, ove manchino norme comunitarie (41° considerando e articolo 30 del regolamento (CE) n. 1260/1999);

- la responsabilità della valutazione ex ante per la preparazione dei piani, degli interventi e del complemento di programmazione (articolo 41, paragrafo 1, del regolamento (CE) n. 1260/1999), nonché della valutazione intermedia e del suo aggiornamento (articolo 42, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1260/1999).

b) Lo Stato membro assume «la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi» ai sensi dell’articolo 38 del regolamento (CE) n. 1260/1999 e dell’articolo 12 del regolamento (CE) n. 1164/94, in particolare:

- verificando che sistemi di gestione e controllo siano stati predisposti e siano applicati in modo da garantire un impiego efficiente e regolare dei fondi comunitari e comunicandone la descrizione alla Commissione;

- certificando le spese, accertando che siano conformi alla normativa comunitaria e che i fondi siano utilizzati conformemente ai principi di sana gestione finanziaria (articolo 38, paragrafo 1, lettera g), del regolamento (CE) n. 1260/1999 e articolo 12, paragrafo 1, lettera c), del regolamento (CE) n. 1164/94);

- adottando le misure correttive richieste dalla Commissione (articolo 38, paragrafo 4, del regolamento (CE) n. 1260/1999 e articolo G, paragrafo 1, dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94);

- presentando, alla conclusione di ciascun intervento, per i fondi strutturali, o progetto, per il Fondo di coesione, una dichiarazione predisposta da un organismo indipendente.

c) Infine, come indicato all’articolo 39 del regolamento (CE) n. 1260/1999 e all’articolo 12 paragrafo 1, lettera h), del regolamento (CE) n. 1164/94, la responsabilità di perseguire e correggere le irregolarità e infrazioni incombe in primo luogo agli Stati membri.

2. Di riflesso alle responsabilità degli Stati membri, le responsabilità della Commissione sono definite per consentirle di assumere le sue responsabilità nell’esecuzione del bilancio comunitario controllando l’effettiva realizzazione dei compiti attribuiti agli Stati membri. A tal fine e per garantire il rispetto del trattato e degli atti adottati dalle istituzioni della Comunità, la Commissione interviene in particolare a quattro livelli per:

- adottare le decisioni necessarie per la partecipazione dei fondi strutturali quando sono soddisfatte le condizioni contemplate dalla normativa (articoli 28 e 30 del regolamento (CE) n. 1260/1999 e articolo 10 del regolamento (CE) n. 1164/94);

- accertarsi, in collaborazione con gli Stati membri, dell’esistenza e del buon funzionamento dei sistemi di gestione e controllo; a tal fine la Commissione può eseguire controlli in loco, specie mediante sondaggio, delle operazioni e dei sistemi di gestione, oppure chiedere allo Stato membro interessato di procedere direttamente tali controlli (articolo 38, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/1999 e articoli 5 e 6 del regolamento (CE) n. 438/2001 per i fondi strutturali; articolo G dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94 e articolo 5 del regolamento (CE) n. 1386/2002);

- verificare l’efficacia degli interventi:- analizzando lo stato di avanzamento della fase esecutiva rispetto agli obiettivi prefissati, mediante le relazioni annuali e la relazione finale (articolo 37 del regolamento (CE) n. 1260/1999 e articolo F dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94) e l’esame annuale dei risultati ottenuti (articolo 34, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/1999);- dal punto di vista finanziario, in particolare applicando il disimpegno automatico, sospendendo i pagamenti quando le condizioni fissate per regolamento non sono rispettate, nonché formulando ed eventualmente adottando le misure correttive necessarie per favorire la corretta esecuzione finanziaria dell’intervento (articoli 31, 32 e 38 del regolamento (CE) n. 1260/1999, per i fondi strutturali; articoli C, paragrafo 5, e G dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94, per il Fondo di coesione);- valutando i risultati ottenuti (articoli 42, 43 e 44 del regolamento (CE) n. 1260/1999);

- effettuare controlli e audit in loco, specie mediante sondaggio, delle operazioni e dei sistemi, senza pregiudizio per quelli effettuati dagli Stati membri, nonché applicare in caso di accertamento di irregolarità e carenze le opportune rettifiche finanziarie qualora non siano state apportate dallo Stato membro interessato (articoli 38 e 39 del regolamento (CE) n. 1260/1999 e articoli G e H dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94).

C. Un necessario chiarimento della sfera di competenze della Commissione

Occorre constatare, come lo ha fatto ultimamente il Parlamento europeo nella risoluzione sul discarico 2002[14], che da diversi anni, nelle sue dichiarazioni di affidabilità dei conti, la Corte dei conti segnala che le operazioni relative presentano spesso errori, in particolare nei settori in cui vige una gestione comune. Sebbene sia il Parlamento che la Corte non ritengano né realistico, né compatibile con le modalità della gestione comune, descritte nella legislazione settoriale, che la Commissione sia tenuta ad individuare tutti gli errori e tutte le irregolarità relative ai pagamenti, le due istituzioni, avendo comunque individuato carenze nei sistemi, hanno incoraggiato la Commissione a prendere provvedimenti per migliorare la supervisione dei sistemi di controllo.

Nel parere 2/2004[15] la Corte suggerisce alcune linee di riflessione, indicando il ruolo che, a suo avviso, la Commissione dovrebbe svolgere per curare l’esecuzione del bilancio, una visione che è molto vicina a quella della stessa Commissione. La Corte individua i principi fondamentali che dovrebbero ispirare l’azione di controllo del bilancio comunitario a tutti i livelli a diritto costante, nonché gli orientamenti che potrebbero guidare il legislatore nell’elaborazione di un quadro legislativo modificato.

La Corte afferma in primo luogo che « non ha senso aspettarsi che un sistema assicuri la correttezza assoluta di tutte le operazioni » e che non è realistico «che lo scopo dei sistemi di controllo interno sia di garantire o assicurare l’assoluta legittimità e regolarità di tutte le operazioni ». Ritiene pertanto che i controlli debbano presentare un corretto rapporto costo/efficacia: « il costo complessivo dei controlli dovrebbe essere proporzionato ai benefici finali che ne derivano in termini finanziari e politici». Essa ritiene inoltre che la Commissione dovrebbe assumere la supervisione dei sistemi di controllo e del loro funzionamento, mediante, da un lato, la definizione di condizioni minime applicabili a tali sistemi e, dall’altro, l’armonizzazione sia degli obiettivi da raggiungere che della loro realizzazione a tutti i livelli, nazionali e comunitari.

Attenta alle raccomandazioni formulate dalle due istituzioni incaricate di controllare l’esecuzione del bilancio, la Commissione ha già provveduto a elaborare gli strumenti necessari per coordinare i suoi interventi con quelli degli Stati membri. Infatti, avendo constatato le difficoltà incontrate dagli Stati membri nella definizione e attuazione di tali strumenti nel periodo di programmazione 1994-1999, la Commissione ha inserito nei regolamenti recanti le modalità di attuazione dei fondi strutturali e del Fondo di coesione le condizioni ritenute necessarie affinché le procedure di controllo potessero col tempo offrire garanzie ragionevoli circa la regolarità delle operazioni effettuate dagli Stati membri.

Inoltre, ai sensi dell’articolo 38 del regolamento (CE) n. 1260/1999 e dell’articolo G dell’allegato II del regolamento (CE) n. 1164/94, la Commissione ha favorito la conclusione di intese amministrative con gli Stati membri per intensificare il coordinamento dei controlli e dei loro risultati e applicare metodi comuni di audit. Inoltre, nel quadro del processo di semplificazione[16], la Commissione ha invitato gli Stati membri a compiere uno sforzo comune per consentire lo scambio in tempo utile dei programmi di controllo annuali dettagliati, in modo da evitare sovrapposizioni e doppioni. Quanto agli Stati membri che hanno aderito all’Unione nel maggio 2004, sulla scia dell’azione di cooperazione condotta per l’attuazione degli strumenti di preadesione[17], troveranno applicazione le disposizioni citate della legislazione sui fondi strutturali e il Fondo di coesione.

Inoltre, la Commissione ha elaborato la nozione di contratto di fiducia con gli Stati membri. Si tratta di un impegno volontario degli Stati membri inteso a garantire alla Commissione l’attivazione dei mezzi necessari per controllare la regolarità delle relative operazioni e in grado di fornire, in tal modo, un quadro globale per il controllo di un determinato programma, fondo o regione, conformemente ad una strategia di audit approvata dalla Commissione e ad un sistema intensificato di relazioni annuali sui risultati di tale strategia. Per un contratto di questo tipo la Commissione deve poter disporre preventivamente della certezza che i sistemi attuati sono conformi al quadro normativo. Tale contratto conferisce alla Commissione la garanzia di poter nutrire fiducia nello Stato membro, senza dover imporre ulteriori requisiti normativi, ma all’interno di un approccio coordinato tra la stessa e il paese in questione. L’effetto di una tale garanzia cessa, comunque, qualora lo Stato membro non dovesse rispettare i suoi impegni.

Tuttavia, come ha osservato la Corte dei conti nel parere 2/2004, sebbene le norme e i principi indispensabili per garantire un controllo efficace ed efficiente dei fondi siano già « pienamente, o parzialmente, applicati» nei sistemi attuali, altri potrebbero essere elaborati ed introdotti, anche per far sì che « la portata e l’intensità dei controlli [vengano] stabilite in modo da raggiungere il giusto equilibrio tra il costo complessivo delle verifiche e i benefici globali che ne conseguono».

Pertanto, sulla base dell’esperienza acquisita con la normativa vigente, la Commissione auspica accrescere l’efficacia e l’efficienza dei sistemi di gestione e controllo nel prossimo periodo di programmazione e a tal fine ha adottato le proposte presentate nel capitolo seguente.

III. PROSPETTIVE PER LA NORMATIVA 2007-2013

Uno dei principali obiettivi della futura normativa per il periodo di programmazione 2007-2013, in materia di gestione comune, è di delimitare chiaramente, sulla base degli impegni derivanti dal diritto comunitario e dell’esperienza tratta dalla normativa vigente, il quadro, la natura e la ripartizione delle responsabilità tra i diversi soggetti che partecipano all’esecuzione del bilancio comunitario, vale a dire, da un lato, gli Stati membri e gli organismi esecutivi e, dall’altro, la Commissione.

La Commissione si è sforzata di aumentare la coerenza, trasparenza e sicurezza dell’architettura globale dei sistemi di attuazione e controllo dei fondi. La coerenza, perché occorre definire chiaramente le condizioni minime applicabili ai sistemi di controllo e audit a tutti i livelli del processo, come pure i compiti e gli impegni rispettivi dei diversi interlocutori. La trasparenza, perché è necessario che i diversi addetti ai controlli conoscano i risultati dei controlli eseguiti dalle altre parti, in modo da accrescere l’efficacia, l’efficienza e l’economia del processo. La sicurezza, perché la Commissione dovrà disporre di un’ulteriore garanzia che i sistemi di gestione e controllo del programma sono stati istituiti e risultano conformi alle condizioni minime definite nel regolamento prima di procedere ai primi rimborsi intermediari, attraverso una valutazione iniziale di tali sistemi, realizzata da un auditor indipendente dello Stato membro, preventivamente approvata e consegnata contemporaneamente alla descrizione dei sistemi.

Inoltre, la Commissione ha proposto che il suo grado d’intervento nei controlli sia proporzionato al previsto livello di rischio di irregolarità. Pertanto la sua proposta prevede che, avendo ottenuto la garanzia dell’esistenza e del buon funzionamento dei sistemi di gestione e controllo nazionali, la Commissione può legittimamente fondare sui risultati dei controlli nazionali la certezza circa la legalità e regolarità delle spese dichiarate, limitando in tal modo i propri controlli a circostanze eccezionali.

Seguendo lo stesso approccio basato sulla valutazione del rischio, la Commissione ha proposto che il grado d’intervento comunitario nelle procedure di gestione e controllo dipenda anche dall’entità del contributo comunitario a favore dell’intervento. Essa parte infatti dal principio che la normativa comunitaria debba definire uno zoccolo comune di condizioni minime alle quali tutti i sistemi di gestione e controllo interno coinvolti nella gestione dei fondi comunitari devono comunque conformarsi, permettendo al tempo stesso agli Stati membri di applicare le proprie norme e strutture di gestione e controllo quando il tasso di cofinanziamento nazionale è ampiamente preponderante e il volume del contributo comunitario inferiore ad una soglia prestabilita. Tale regime può in ogni caso trovare applicazione soltanto se la Commissione ha ottenuto la garanzia dell’affidabilità dei sistemi di gestione e controllo nazionali.

Nell’ambito del quadro generale che è stato delineato, occorre descrivere gli orientamenti più specificamente connessi alla ripartizione delle responsabilità che hanno guidato la Commissione nella formulazione delle sue proposte.

A. Responsabilità della Commissione

La Commissione è tenuta a proporre una legislazione che definisca chiaramente le responsabilità e gli obblighi di entrambe le parti coinvolte nella gestione comune, nonché le modalità della loro collaborazione.

Vi rientrano innanzitutto la definizione di requisiti minimi indispensabili cui devono rispondere i sistemi di gestione e controllo nazionali, come pure le rettifiche finanziarie da adottate in caso di irregolarità che rivelino la mancata conformità di tali sistemi.

Una legislazione chiara deve anche stabilire che, dal punto di vista della gestione di bilancio, il ruolo della Commissione consiste nel verificare l’esistenza e il buon funzionamento dei sistemi di gestione e controllo nazionali, descrivendone le modalità al fine di prevenire eventuali irregolarità.

Ne consegue che, per quanto riguarda l’audit, la Commissione continuerà a concentrarsi sulla valutazione dei sistemi di gestione e controllo, nonché sulle carenze procedurali e gestionali individuate mediante analisi di rischio, senza per questo rinunciare al diritto di effettuare controlli su singole operazioni, qualora risultasse necessario, ad esempio in caso di mancato perseguimento di un’irregolarità da parte di uno Stato membro.

B. Responsabilità degli Stati membri

Il ruolo degli Stati membri deve focalizzarsi sul loro impegno di:

- fornire alla Commissione, prima della messa in atto del programma e in vista dei pagamenti intermediari, un’adeguata garanzia, rilasciata da un organismo indipendente riconosciuto dalla Commissione, che attesti la qualità e la conformità del sistema di gestione e controllo nazionale alle norme stabilite e certifichi la correttezza del sistema contabile nazionale. Se una garanzia è corredata di riserve, lo Stato membro in questione dovrà presentare un programma di provvedimenti correttivi. Soltanto l’applicazione soddisfacente di tali provvedimenti al sistema di gestione e controllo consentirà alla Commissione di effettuare i pagamenti intermediari;

- fornire una garanzia annuale, rilasciata da un organismo di audit, sulle spese dichiarate e il buon funzionamento del sistema di gestione e controllo e/o l’individuazione e correzione delle carenze rilevate a seguito dei controlli in loco sull’impiego dei fondi strutturali;

- fornire una dichiarazione di validità degli importi certificati alla chiusura dei programmi operativi sulla base degli audit e controlli delle operazioni effettuati nel corso della programmazione.

Gli Stati membri dovranno applicare in primo luogo le rettifiche finanziarie ai beneficiari dei fondi che non abbiano rispettato le condizioni di attribuzione dei contributi, deducendo le spese in questione dalle dichiarazioni relative ai fondi strutturali.

C. Conseguenze del mancato rispetto

Com e indicato nella terza relazione sulla coesione economica e sociale, un’applicazione del principio di efficacia e un’ulteriore semplificazione della gestione e dei controlli finanziari dovrebbero accompagnarsi a sanzioni più rigide e al recupero immediato in caso di irregolarità o frode. La normativa deve prevedere chiare conseguenze, specie in termini di flussi finanziari, in caso di mancato rispetto dei principi e dei requisiti minimi all’avvio di un programma, oppure qualora nei sistemi nazionali di controllo venissero rilevate carenze, non corrette dallo Stato membro interessato, che possano comportare irregolarità o frodi nella fase esecutiva del programma.

Inoltre, la normativa deve prevedere le modalità di applicazione delle rettifiche finanziarie da parte della Commissione nel caso in cui uno Stato membro non abbia preso gli opportuni provvedimenti per far fronte ai suoi impegni.

Inoltre, la Commissione non dovrebbe esitare a ricorrere alla procedura per inadempimento, di cui agli articoli 226 e 228 del trattato CE, in caso di mancato rispetto degli impegni da parte degli Stati membri.

[1] COM(2003)391 def. del 9.7.2003, azione 5.3.3.C.

[2] Ibid., azione 5.3.3 A.

[3] COM(2003)433 def., comunicazione della Commissione al Parlamento europeo e al Consiglio relativa all’attuazione degli impegni assunti dai paesi aderenti nel quadro dei negoziati di adesione riguardanti il capitolo 21 - Politica regionale e coordinamento degli strumenti strutturali.

[4] «Proposta di regolamento del Consiglio recante disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo e sul Fondo di coesione», presentata dalla Commissione, COM(2004)492 def. del 14.7.2004.

[5] Regolamento (CE, Euratom) n. 1605/2002 del Consiglio, del 25 giugno 2002, che stabilisce il regolamento finanziario applicabile al bilancio generale delle Comunità europee (GU L 248 del 16.9.2002, pag. 1).

[6] Punto 14 c) della risoluzione del PE sulle osservazioni che costituiscono parte integrante della decisione che concede il discarico per l’esecuzione del bilancio generale delle Comunità europee per l’esercizio 2002 (Commissione) (SEC(2003) 1104-C5-0564/2003-2003/2210 (DEC)). A5-0200/2004 del 21.4.2004.

[7] Regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui fondi strutturali, GU L 161 del 26.6.1999, pag. 1. Regolamento modificato da ultimo dall’atto di adesione 2003 (GU L 236 del 23.9.2003).

[8] Regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio, del 16 maggio 1994, che istituisce un Fondo di coesione, GU L 130 del 25.5.1994, pag. 1. Regolamento modificato da ultimo dall’atto di adesione 2003 (GU L 236 del 23.9.2003).

[9] Regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei fondi strutturali (GU L 63 del 3.3.2001, pag. 21).

[10] Regolamento (CE) n. 1386/2002 della Commissione, del 29 luglio 2002, recante dettagliate modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1164/94 del Consiglio, riguardo ai sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi dal Fondo di coesione, nonché alla procedura per le rettifiche finanziarie (GU L 201 del 31.7.2002, pag. 5).

[11] Nel caso del Fondo di coesione e dei fondi strutturali, l’obiettivo di accertare l’esistenza e il buon funzionamento dei sistemi di gestione e controllo, ribadito dall’articolo 35 del regolamento della Commissione recante modalità d’esecuzione del regolamento finanziario (regolamento (CE, Euratom) n. 2342/2002 della Commissione, del 23 dicembre 2002 (GU L 357 del 31.12.2002)), viene conseguito mediante le menzionate disposizioni della legislazione settoriale.

[12] Regolamento (CE) n. 448/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio per quanto riguarda la procedura relativa alle rettifiche finanziarie dei contributi concessi nell’ambito dei Fondi strutturali (GU L 64 del 6.3.2001, pag. 13).

[13] Articolo 12 del regolamento (CE) n. 1164/94 e articolo 5 del regolamento (CE) n. 1386/2002.

[14] Cfr. nota 6 sopra.

[15] Parere n. 2/2004 della Corte dei conti europea sul modello di audit unico ( single audit ) (e proposta concernente un quadro di controllo interno comunitario).

[16] Punto 2.5..5 della comunicazione C(2003)1255 della Commissione sulla semplificazione, il chiarimento, il coordinamento e la flessibilità della gestione delle politiche strutturali per il periodo 2000-2006 (non pubblicata).

[17] Articoli 11 e 12 e allegati del regolamento (CE) n. 1266/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, sul coordinamento dell’assistenza ai paesi candidati nel quadro della strategia di preadesione e che modifica il regolamento (CEE) n. 3906/89 (GU L 161 del 26.6.1999 pag. 68); articolo 9 e allegato III del regolamento (CE) n. 1267/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, che istituisce uno strumento per le politiche strutturali di preadesione (GU L 161 del 26.6.1999 pag. 73).

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