52003DC0554

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Realizzazione di un modello agricolo sostenibile per l'Europa mediante la riforma della PAC: settori del tabacco, dell'olio d'oliva, del cotone e dello zucchero {SEC(2003) 1022} {SEC(2003) 1023}

RELAZIONE

Dal 1992 la politica agricola comune (PAC) è stata oggetto di un processo di riforma radicale il cui obiettivo è promuovere il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi e della produzione a una politica più ampia di sostegno al reddito agricolo. La decisione raggiunta dal Consiglio di Lussemburgo, il 26 giugno 2003, in merito alla riforma 2003 della PAC, costituisce l'ultima fase di tale processo con l'introduzione del sistema di pagamento unico per azienda.

Il Consiglio di Lussemburgo ha invitato altresì la Commissione a presentare, nell'autunno 2003, una comunicazione sulla riforma delle organizzazioni comuni dei mercati dell'olio d'oliva, del tabacco e del cotone, basata sui principi della riforma della PAC di giugno. Il presente documento risponde all'impegno assunto dalla Commissione a Lussemburgo, mentre a novembre seguiranno i testi legislativi relativi alla proposta di riforma per i tre settori.

Con la decisione di Lussemburgo, il disaccoppiamento diviene l'elemento chiave del sostegno diretto ai produttori nell'ambito della PAC, sebbene si conservi la possibilità di continuare ad erogare una parte degli aiuti "accoppiati", essenzialmente in risposta alle preoccupazioni degli Stati membri in merito al rischio di abbandono della produzione in alcune zone marginali.

La presente comunicazione segue lo stesso approccio di principio della riforma della PAC di giugno. La maggior parte del sostegno per questi tre settori viene disaccoppiata, in base ai dati storici di riferimento per il periodo 2000-2002, ed integrata nel quadro giuridico del pagamento unico per azienda.

Pertanto, gli obiettivi fondamentali della riforma della PAC saranno conseguiti:

* delineando una prospettiva programmatica a lungo termine per questi settori, nel rispetto della loro dotazione di bilancio attuale, del massimale della rubrica 1 delle attuali prospettive finanziarie e del nuovo quadro per la spesa agricola approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles nell'ottobre 2002;

* promuovendo gli obiettivi e l'approccio della riforma della PAC del giugno 2003, ossia rafforzare la competitività, promuovere l'orientamento al mercato, tutelare l'ambiente, stabilizzare i redditi e tenere in maggiore considerazione la situazione dei produttori nelle regioni svantaggiate;

* dando priorità al reddito dei produttori anziché al sostegno alla produzione, facendo confluire, dal 1º gennaio 2005, una parte cospicua degli attuali pagamenti diretti legati alla produzione nel sistema di pagamento unico per azienda;

* subordinando questi pagamenti, come tutti i pagamenti diretti della PAC, al rispetto delle norme europee in materia di ambiente e di sicurezza alimentare, attraverso la condizionalità ecologica, a regole che garantiscano buone condizioni agronomiche ed ecologiche, oltre che a meccanismi di modulazione e di disciplina finanziaria.

Inoltre, la presente comunicazione riflette le conclusioni della Commissione, basate sulla valutazione d'impatto approfondita del settore del tabacco dell'UE, in merito ad un orientamento programmatico sostenibile per tale settore nell'ambito della strategia comunitaria per lo sviluppo sostenibile decisa dal Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001.

Riguardo alla coltivazione del tabacco, dell'olio d'oliva e del cotone, lo scopo precipuo è favorire lo sviluppo sostenibile nel settore, riorientando il sostegno in modo da premiare pratiche e prodotti sani e di alta qualità e sviluppando fonti di reddito e attività economiche alternative.

Tuttavia, nell'elaborare le proposte di riforma, la Commissione ha tenuto conto del fatto che in tutti e tre i settori la produzione è concentrata in regioni il cui sviluppo economico conosce un considerevole ritardo. Inoltre, poiché in tutti e tre i settori si riscontrano differenze a livello sia degli attuali regimi di mercato sia delle priorità a lungo termine e dei problemi da affrontare, diverse sono anche le soluzioni previste per la parte accoppiata del rispettivo regime di sostegno.

Per il tabacco, l'obiettivo generale è consentire ai produttori di adattarsi ad una situazione di graduale eliminazione dell'aiuto alla produzione, con il passaggio al disaccoppiamento totale e la conversione di una parte dell'attuale sostegno in misure volte ad aiutare i produttori in questa fase di adeguamento. Per il settore olivicolo, in cui i rischi potenziali riguardano soprattutto l'abbandono degli oliveti nelle zone marginali con conseguenze nefaste sull'ambiente, la parte accoppiata del sostegno mira a garantire la copertura del costo della conservazione degli olivi, lasciando ai produttori la libertà di scegliere il tipo di produzione da portare avanti. Infine, per quanto riguarda il cotone, ci si orienta, in generale, verso una combinazione di forme di sostegno prive di effetti distorsivi sugli scambi (green box) e di aiuti con meno effetti distorsivi (blue box) volti a ridurre l'incidenza, già marginale, del cotone europeo sui mercati mondiali.

Considerando l'impatto potenziale del disaccoppiamento in questi settori, in particolar modo il rischio di abbandono delle produzioni e di riduzione della competitività delle zone rurali, nelle proposte si prevede di riservare una parte della spesa settoriale ai pagamenti per superficie e/o di destinarne una parte alla ristrutturazione.

La presente comunicazione risponde altresì all'impegno della Commissione di presentare nel 2003 una relazione sul regime europeo dello zucchero e le relative prospettive, ai sensi dell'articolo 50, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio. La complessità del settore e le difficoltà di varia natura che si trova ad affrontare, tanto sul piano interno che internazionale, sono documentate nell'acclusa valutazione d'impatto approfondita del settore dello zucchero, che illustra l'impatto potenziale di diverse opzioni.

Il settore saccarifero è caratterizzato, tra l'altro, dal fatto di non avere mai subito una riforma radicale fino ad ora. Il Consiglio e il Parlamento non hanno avuto, perciò, l'opportunità di condurre un dibattito politico sui possibili approcci programmatici per questo settore.

Questa comunicazione intende, analogamente a quanto è avvenuto per l'ultima riforma del settore del latte, avviare in un primo tempo il dibattito sulle tre opzioni di riforma individuate per il regime europeo dello zucchero prima di presentare una proposta formale ed invita il Consiglio, il Parlamento e gli altri soggetti interessati a partecipare attivamente a questo dibattito.

A prescindere dalle varie implicazioni delle diverse opzioni prospettate, resta inteso che la riforma del settore dovrebbe attenersi ai principi fondamentali della riforma della PAC già avviata in altri settori, ossia avvicinare i prezzi europei ai prezzi mondiali e passare ad un sistema di sostegno al produttore anziché alla produzione. Oltre a ciò, nell'ambito della riforma del settore dello zucchero, è opportuno valutare attentamente gli effetti sul piano internazionale, soprattutto per quanto riguarda le conseguenze possibili sui paesi in via di sviluppo, in generale, e sui paesi ACP ai quali si applica il Protocollo dello zucchero, in particolare.

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Realizzazione di un modello agricolo sostenibile per l'Europa mediante la riforma della PAC: settori del tabacco, dell'olio d'oliva, del cotone e dello zucchero

1. INTRODUZIONE

Fin dal 1992 la politica agricola comune (PAC) è stata oggetto di un processo di riforma radicale il cui obiettivo è promuovere il passaggio da una politica di sostegno dei prezzi e della produzione a una politica più ampia di sostegno al reddito agricolo. La decisione raggiunta, il 26 giugno 2003, dal Consiglio di Lussemburgo in merito alla riforma 2003 della PAC costituisce l'ultima fase di tale processo.

La futura PAC sarà imperniata sul pagamento unico per azienda, applicabile dal 2005, il quale scioglie il legame tra il pagamento diretto e il tipo di produzione che il conduttore agricolo decide di intraprendere. Questa svolta politica fondamentale, che renderà più efficace il pagamento diretto in quanto aiuto al reddito, è destinata a migliorare la situazione dei redditi agricoli. In tal modo, per i principali settori agricoli la riforma della PAC del giugno 2003 conclude con successo il passaggio al sistema di sostegno ai produttori, anziché alla produzione, avviato nel 1992.

Nel periodo che ha preceduto l'adozione della riforma della PAC, nel giugno 2003, l'attenzione, non solo del Consiglio, ma anche del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale e del Comitato delle regioni, era concentrata sul rischio di perturbazione e di abbandono della produzione in determinate zone connesso al disaccoppiamento. Questa possibile minaccia per il settore agricolo è stata il motivo principale per cui si è consentito agli Stati membri di mantenere parte dei pagamenti legati alla produzione.

D'altro canto, l'ampio sostegno espresso al progetto di accompagnare la riforma con un aumento delle risorse finanziarie destinate al secondo pilastro della PAC, attraverso la modulazione obbligatoria e di estendere il campo di applicazione delle sue misure rispecchiava l'opinione largamente condivisa dagli Stati membri in merito alla necessità di migliorare la sostenibilità e la competitività delle economie rurali.

È a queste due condizioni di massima che il Consiglio ha raggiunto un accordo politico sulla riforma della PAC nel giugno 2003, corredato della seguente dichiarazione:

"Il Consiglio prende atto che la Commissione presenterà il prossimo autunno una comunicazione sulla riforma delle organizzazioni comuni dei mercati per olio d'oliva, tabacco e cotone, cui faranno seguito proposte normative.

Come nella comunicazione del luglio 2002, la Commissione fornirà una prospettiva politica a lungo termine per questi settori, in linea con l'attuale pacchetto finanziario e con il nuovo quadro per la spesa agricola concordato dal Consiglio europeo di Bruxelles dell'ottobre 2002. La riforma di questi settori si baserà sugli obiettivi e sull'approccio dell'attuale riforma 2003 della PAC."

Con tale dichiarazione viene, infatti, ribadita l'opinione espressa dalla Commissione nel luglio 2002 e nel gennaio 2003, secondo cui più sono i settori inclusi nel regime di pagamento unico per azienda e maggiori saranno i benefici economici e amministrativi grazie alla semplificazione apportata da questo nuovo sistema. Tuttavia, indipendentemente dagli impegni assunti al momento dell'accordo sulla riforma del giugno 2003, occorre tenere conto di circostanze specifiche riguardo ai regimi del tabacco, del cotone e dell'olio d'oliva.

In particolare, per il settore del tabacco, il futuro dell'organizzazione comune di mercato era stato affrontato per l'ultima volta dal Consiglio europeo di Göteborg del giugno 2001 nell'ambito della strategia europea per lo sviluppo sostenibile.

Per quanto il Consiglio non abbia adottato conclusioni specifiche sul tabacco, dalle discussioni e dal contesto in cui si sono svolte sono emerse evidenti riserve in merito alla sostenibilità del settore europeo del tabacco.

Sono stati espressi dubbi circa la giustificazione sociale dei pagamenti legati alla produzione a favore dei produttori di tabacco, data l'evidente contraddizione tra l'erogazione di tali aiuti e le preoccupazioni che il consumo del tabacco suscita per la sanità pubblica. L'attuale sostegno al settore del tabacco è, infatti, incompatibile con le politiche della sanità pubblica, che figurano tra le priorità della strategia europea per lo sviluppo sostenibile. A queste condizioni, è stata messa in dubbio la redditività a lungo termine della coltivazione del tabacco in quanto attività economica. Tuttavia, il Consiglio era conscio che, per evitare una crisi sociale nelle zone rurali che dipendono fortemente dalla coltivazione del tabacco, nell'eventualità di una riforma di ampio respiro sarebbe stato necessario trovare fonti di reddito alternative per i produttori e le regioni interessati da tale attività.

In quel momento, la Commissione ha risposto consolidando il suo impegno a definire un approccio programmatico sostenibile per il regime di aiuti destinati al tabacco, sulla base di una valutazione degli aspetti socioeconomici ed ambientali del settore. Nel maggio 2002, pertanto, nel suo programma legislativo e di lavoro per il 2003, la Commissione ha deciso di sottoporre le sue riflessioni politiche sul settore del tabacco ad una valutazione d'impatto approfondita [1], conformemente alla priorità "Economia sostenibile e solidale".

[1] SEC(2003) 1023 - Valutazione d'impatto approfondita del settore del tabacco.

Per quanto concerne il settore dell'olio d'oliva, l'articolo 5 del regolamento n. 136/66/CEE del Consiglio ha già definito un preciso termine di scadenza dell'attuale regime di aiuti. In tal senso, la Commissione considera che la presente comunicazione ottemperi all'obbligo sancito dall'articolo 3, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1638/98 che recita:

"Il Consiglio, in base ad una proposta presentata dalla Commissione nel 2003, decide l'organizzazione comune dei mercati nel settore dei grassi al fine di sostituire, a decorrere dal 1º novembre 2004, quella istituita dal regolamento n. 136/66/CEE".

Il regime europeo del cotone, che risale all'adesione della Grecia nel 1981, è stato modificato da ultimo nel 2001 allo scopo di potenziare i meccanismi di riduzione dei prezzi per rendere la disciplina di bilancio più rigorosa e circoscrivere la superficie totale destinata alla produzione intensiva di cotone, associata a problemi ambientali. Gli Stati membri hanno deciso altresì di intraprendere idonee misure ambientali per i terreni agricoli destinati alla produzione di cotone. Nel frattempo, la Commissione ha osservato che, nonostante l'adozione di queste nuove misure, non è stata conseguita la riduzione delle superfici necessaria e si ritiene che ciò non sarà di facile realizzazione. Per tale ragione, la Commissione considera che il Consiglio, nelle sue osservazioni conclusive allegate alla decisione sulla riforma della PAC presa a Lussemburgo nel giugno 2003, abbia offerto la preziosa opportunità di riesaminare il regime attualmente in vigore per il cotone nell'ottica di un orientamento politico in termini di maggiore efficacia e sostenibilità del settore.

Lo zucchero è un caso unico per essere rimasto escluso finora dal processo di riforma avviato nel 1992, che mirava essenzialmente ad aumentare la competitività compensando i tagli dei prezzi istituzionali mediante un sostegno diretto al reddito. Per lo zucchero, invece, l'attuale organizzazione comune di mercato si fonda sulla ripartizione della capacità di produzione su tutto il territorio della Comunità, conservando quote nazionali di produzione e prezzi elevati sul mercato interno. Completata l'ultima fase a favore della competitività con la riforma di giugno della PAC, la Commissione ritiene che il ruolo del principio di ripartizione nell'attuale regime UE dello zucchero vada attentamente riconsiderato per conseguire gli obiettivi della PAC, vale a dire un maggiore orientamento al mercato e una produzione agricola sostenibile dal punto di vista economico, ecologico e sociale.

Nel 2001, dopo aver prorogato di cinque anni la durata del corrente regime dello zucchero fino al 30 giugno 2006, il Consiglio ha anche imposto alla Commissione i seguenti obblighi, sanciti dall'articolo 50, paragrafo 2, del regolamento (CE) n. 1260/2001 del Consiglio, che recita:

"All'inizio del 2003 la Commissione, basandosi sugli studi da essa effettuati per quanto riguarda la situazione del mercato, tutti gli aspetti del sistema delle quote, i prezzi, le relazioni interprofessionali e una analisi dell'aumento della concorrenza derivante dagli impegni internazionali dell'Unione europea, presenta una relazione corredata all'occorrenza di proposte adeguate."

Per lo zucchero, in modo analogo al tabacco, il metodo della Commissione è consistito nel sottoporre il regime a una valutazione approfondita dei fattori socioeconomici e ambientali in gioco. Per questo motivo, nel suo programma legislativo e di lavoro per il 2003, pubblicato nel maggio 2002, la Commissione si è impegnata altresì a effettuare una valutazione d'impatto approfondita [2] del settore dello zucchero. La Commissione considera che, unitamente a tale valutazione, la presente comunicazione risponda all'obbligo di presentare una relazione sul regime UE dello zucchero e le sue prospettive.

[2] SEC(2003) 1022 - Valutazione d'impatto approfondita del settore dello zucchero.

Alla luce dei diversi impegni assunti, la restante parte della presente comunicazione offre, innanzitutto, una panoramica generale di ciascuno dei quattro settori in esame, oltre alle conclusioni che possono essere tratte dalle valutazioni di impatto approfondite effettuate per i settori del tabacco e dello zucchero e ai documenti di lavoro disponibili per questi settori [3]. Seguono una presentazione della proposta della Commissione sulla riforma dei settori del tabacco, dell'olio di oliva e del cotone, in linea con l'orientamento indicato dal Consiglio e un capitolo conclusivo sulle implicazioni di bilancio relative alle proposte.

[3] http://europa.eu.int/comm/agriculture/ capreform/com554/index_en.htm.

Per il settore saccarifero, tuttavia, poiché il Consiglio e il Parlamento non hanno avuto l'opportunità di condurre un dibattito politico al riguardo, la Commissione ha adottato un approccio caratterizzato da due fasi. Basandosi sulle informazioni fornite nella valutazione di impatto approfondita dello zucchero, che descrive le opzioni di riforma disponibili, la Commissione intende avviare in un primo tempo la discussione sul futuro del regime europeo dello zucchero, analogamente a quanto è avvenuto per l'ultima riforma del settore del latte, e presentare in seguito una proposta formale.

2. PANORAMICA GENERALE DEI SETTORI

2.1. Tabacco

Il tabacco rappresenta solo lo 0,4% della produzione agricola dell'UE. Negli ultimi dieci anni, si è registrato un calo del volume della produzione di tabacco sia a livello mondiale che nell'UE. Con 348 013 tonnellate, pari al 5,4% della produzione mondiale, l'UE è il quinto produttore mondiale, dopo Cina (38%), Brasile (9%), India (8%) e Stati Uniti (7%). Oltre il 75% del tabacco greggio è prodotto da Grecia e Italia.

La produzione di tabacco nell'UE è caratterizzata da un'elevatissima concentrazione geografica: il 70% delle aziende, il 63% delle zone coltivate a tabacco e il 57% del reddito lordo totale sono concentrati in sette regioni. In alcune zone, la produzione di tabacco rappresenta oltre il 50% della produzione agricola regionale.

Negli anni novanta le superfici coltivate a tabacco nell'UE sono andate diminuendo al ritmo del 2,6% l'anno, mentre la resa media europea è salita da 2 a 2,7 tonnellate per ettaro. Dopo un decennio caratterizzato da un declino pari al 3,6% annuo, nel 2002 il numero complessivo di aziende produttrici di tabacco nell'UE era 79 510. La superficie media per azienda è salita da 1,4 ha nel 1990 a 1,6 ha nel 2000.

Il settore del tabacco dà lavoro a un cospicuo numero di addetti, valutabili in 126 070 unità di lavoro annuali (ULA), equivalenti a 212 960 persone, pari al 2,4% delle ULA totali impiegate nel settore agricolo dell'UE. La domanda di manodopera per la produzione di tabacco greggio è altamente stagionale e la quota di lavoratori a tempo parziale è assai elevata. La manodopera familiare corrisponde a circa l'80% dell'occupazione totale del settore.

Una caratteristica principale delle aziende produttrici di tabacco è la loro estrema eterogeneità a seconda delle regioni e delle tipologie aziendali. In particolare, va osservata la persistenza della dicotomia tra il numero ristretto di grandi aziende, che richiedono una maggiore intensità di capitale e concentrano la produzione sulle varietà migliori, e le numerosissime aziende più piccole, tipicamente di dimensioni ridotte, con una maggiore intensità di manodopera e una minore integrazione nei mercati.

In alcune zone in cui la produzione di tabacco svolge un ruolo sociale ed economico di primo piano, i problemi di ristrutturazione sono ancora particolarmente acuti. In tali zone, in assenza di misure opportune per la creazione di posti di lavoro all'esterno delle aziende agricole, la soppressione troppo rapida di posti di lavoro nel settore potrebbe causare notevoli squilibri sociali e uno spopolamento rurale.

Negli ultimi dieci anni, si è assistito ad un riorientamento verso la produzione di varietà di alta qualità e ad una crescente specializzazione per varietà a livello aziendale e regionale che ha prodotto un aumento dei prezzi, a livello internazionale e comunitario, del tabacco greggio di produzione europea. D'altro canto, il prezzo di mercato del tabacco greggio è troppo basso per coprire i costi di produzione e, attualmente, gli utili si devono unicamente agli aiuti diretti erogati nel quadro della PAC, che rappresentano oltre il 75% delle entrate totali che gli agricoltori ottengono con questa coltura. In generale, il settore del tabacco nell'UE, pur fortemente dipendente dagli aiuti pubblici, è caratterizzato da un livello di reddito strutturalmente basso per unità di lavoro impiegata, mentre il reddito per ettaro è di gran lunga superiore rispetto a quello di altri settori agricoli.

L'UE è ai primi posti nel commercio mondiale di tabacco greggio e lavorato, nelle importazioni come nelle esportazioni. In modo particolare, l'UE importa tabacco greggio ed è un importante esportatore di sigarette e di altri prodotti lavorati.

La riforma del 1992 dell'organizzazione comune del mercato (OCM) del tabacco ha abolito l'intervento e le restituzioni all'esportazione ed ha introdotto le quote di produzione e controlli più severi. In seguito a successivi adattamenti della legislazione del 1992, attualmente gli aiuti ai produttori sono versati mediante un sistema di premi, legati alla quantità prodotta, modulati in base a criteri qualitativi e assoggettati a quote di produzione individuali per ciascun gruppo di varietà di tabacco. L'OCM del tabacco prevede anche misure per convertire la produzione tramite un programma di riscatto delle quote e un fondo comunitario per il tabacco. Nel 2001 la spesa destinata al settore del tabacco nel quadro della PAC è stata di EUR 973 milioni, ossia una media di circa EUR 7 700 per ULA o EUR 7 800 per ettaro, pari al 2,3% della dotazione finanziaria del FEAOG, Sezione Garanzia.

2.2. Olio d'oliva

Il settore dell'olio d'oliva è un elemento chiave del modello agricolo europeo. Nel 1998/99, la superficie a oliveti nell'UE era di circa 5,4 milioni di ettari, ossia il 4% della superficie agricola utilizzabile, di cui il 44,5% in Spagna, il 26,3% in Italia, il 18,8% in Grecia, il 9,7% in Portogallo e lo 0,7% in Francia. Il settore occupa approssimativamente 2,5 milioni di produttori, pressappoco un terzo del totale degli agricoltori comunitari, e costituisce un'attività economica e una fonte di occupazione importante nelle maggiori zone produttrici, gran parte delle quali, ad eccezione della Toscana, in Italia, e della Catalogna, in Spagna, sono ubicate in regioni dell'obiettivo 1. La produzione di olio d'oliva ha il vantaggio di offrire lavoro stagionale complementare con altre attività agricole in inverno e di generare un numero considerevole di posti di lavoro esterni all'azienda nei settori associati della spremitura e della lavorazione.

Le aziende specializzate nell'UE sono di dimensioni relativamente piccole, che variano però dai 13,5 ha in media in Spagna e ai 3,2 ha in Grecia. Le strutture di trasformazione per l'olio d'oliva tendono a riflettere la coesistenza di oliveti tradizionali e di impianti moderni a coltura più intensiva, presenti in tutti gli Stati membri produttori. Di conseguenza, si è iniziata a mettere in dubbio l'idea che associa l'olivicoltura ad un'influenza positiva sul paesaggio rurale e sull'ambiente nelle zone in cui è praticata. Gli oliveti tradizionali sono apprezzati per il loro ruolo nella lotta contro la desertificazione e a favore della biodiversità. L'abbandono dell'olivicoltura in tali aziende comporta un aumento del rischio di incendi e di erosione del terreno. D'altro canto, le critiche sono dirette più spesso contro l'impatto negativo delle colture intensive, per via della maggiore dipendenza dai prodotti fitosanitari, dalle tecniche di monocoltura e dalle risorse idriche per l'irrigazione.

L'UE è al primo posto nella produzione mondiale, con un costante aumento dei raccolti negli anni novanta, specialmente in Spagna, fino a raggiungere la quantità record di 2,46 tonnellate di olio d'oliva vergine nella campagna 2001/02. La produzione di olio d'oliva, tuttavia, è nota per le sue fluttuazioni, determinate dal ciclo di produzione biologico e dalla sensibilità alle variazioni meteorologiche. Gli altri principali paesi produttori di olio d'oliva sono la Tunisia, la Turchia, la Siria e il Marocco, che rappresentano all'incirca il 20% della produzione mondiale totale. Se, da un lato la produzione in altre parti del mondo è, rispetto a quella del bacino mediterraneo, attualmente trascurabile, alcuni paesi non tradizionalmente produttori di olio d'oliva sembrano desiderosi di investire nel settore.

Storicamente, il consumo di olio d'oliva tendeva ad essere elevato solo nei paesi tradizionalmente produttori. Sebbene l'olio d'oliva rappresenti ancora solamente il 3% circa del consumo totale di olio, dal 1995/96 la domanda è andata aumentando del 6% circa all'annuo, grazie all'immagine positiva dell'olio d'oliva come alimento sano e di qualità. Oltre all'UE, i principali mercati sono gli Stati Uniti, il Giappone, il Canada, l'Australia e il Brasile.

Il commercio è pertanto diventato un fattore importante del mercato dell'olio d'oliva nell'UE, che ha visto raddoppiare le esportazioni negli ultimi anni fino a raggiungere quasi 324 000 tonnellate nel 2001/02, essenzialmente di prodotto imbottigliato. Le importazioni, invece, destinate principalmente all'Italia, sono rimaste relativamente stabili, ad eccezione degli anni di scarsa produzione della Tunisia, il maggiore esportatore verso l'UE.

D'altro lato, la produzione crescente di olio d'oliva nel mercato comunitario ha portato ad un calo dei prezzi alla produzione negli anni novanta. Diverse proiezioni di produzione e consumo indicano un equilibrio precario del mercato mondiale dell'olio d'oliva, il quale registrerà considerevoli eccedenze se la produzione mondiale aumenterà più rapidamente della domanda.

L'attuale organizzazione comune di mercato dell'olio d'oliva, istituita originariamente nel 1966, contempla gli aiuti alla produzione quale misura basilare di sostegno al settore. Il precedente sistema di intervento è stato sostituito da un meccanismo di ammasso privato riservato alla gestione dei periodi di crisi, mentre gli aiuti al consumo sono stati aboliti nel 1998. Gli aiuti alla produzione, pari a EUR 1 322,5 per tonnellata, sono concessi a tutti i produttori in base alla quantità di olio d'oliva e delle olive da tavola equivalenti, effettivamente prodotte, nei limiti del quantitativo nazionale garantito (QNG), che attualmente ammonta a 1,78 milioni di tonnellate. Sono stati attuati meccanismi che modulano l'importo degli aiuti concessi ai produttori, nel caso in cui il QNG di uno Stato membro sia stato superato o sottostimato.

Gli acquisti effettuati dagli organismi di intervento hanno ceduto il posto a un sistema di aiuti per l'ammasso privato. Le restituzioni all'esportazione sono state azzerate dal 1998 senza alcun impatto negativo. Sono concesse anche restituzioni alla produzione per l'olio d'oliva utilizzato per le conserve di verdura e di pesce. Nel 2001 è stato posto l'accento sugli aspetti del controllo e della qualità, in particolare nell'ambito della strategia comunitaria della qualità dell'olio d'oliva, che ha fissato le norme di produzione e di commercializzazione in questo settore.

2.3. Cotone

Nonostante la ridotta importanza per l'UE, il settore del cotone nel suo complesso, con un contributo limitato allo 0,5% alla produzione agricola finale, ha una forte rilevanza regionale. Con il 79,4% della produzione comunitaria totale pari a 1,55 milioni di tonnellate di cotone non sgranato (greggio), la Grecia ottiene il 9,0% della sua produzione agricola finale grazie al cotone, laddove in Spagna, l'altro principale produttore comunitario, questo settore contribuisce per l'1,5% della produzione agricola. Tra gli altri Stati membri, il cotone viene coltivato solamente in Portogallo, che produce meno di 1 500 tonnellate.

All'interno dei principali Stati membri produttori, gli effetti della distribuzione regionale sono ancor più forti. Dopo aver raggiunto una superficie massima coltivata a cotone di 440 000 ha nel 1995, gran parte dei 380 000 ha destinati attualmente a questa produzione in Grecia è concentrata in tre regioni: Tessaglia, Macedonia-Tracia e Grecia Centrale. In Spagna la produzione si concentra in Andalusia, essenzialmente nelle province di Siviglia e di Cordova. Dopo aver raggiunto 135 000 ha nel 1998, la superficie totale coltivata a cotone in Spagna è scesa a circa 90 000 ha.

Le aziende produttrici di cotone in queste regioni sono particolarmente numerose (71 600 in Grecia e 7 600 in Spagna) e di piccole dimensioni (in media di 4,9 ha in Grecia e di 12 ha in Spagna). D'altro canto, in questo settore le aziende greche sono note per l'elevato grado di specializzazione e la Tessaglia si dedica ormai quasi esclusivamente a questa coltura. Nonostante il ruolo vitale della produzione del cotone in numerose economie rurali locali, la tendenza verso la monocoltura ha dato adito a notevoli critiche negli ultimi anni. Oltre alla forte dipendenza dall'irrigazione e dall'uso di fertilizzanti, la produzione del cotone è generalmente associata ad un basso grado di biodiversità e all'impoverimento del suolo. L'uso intensivo di prodotti fitosanitari, soprattutto di insetticidi e di defoglianti per facilitare la raccolta, sono tecniche messe all'indice quali esempi degli effetti ambientali più nefasti sull'agricoltura. Per tale motivo, nel 2001 gli Stati membri si sono impegnati esplicitamente per ridurre l'impatto negativo sull'ambiente della coltivazione del cotone.

Gran parte delle aziende del settore dei due principali Stati membri produttori appartengono ad organizzazioni di produttori aventi un ruolo gestionale e di coordinamento. Per quanto riguarda la lavorazione, la sgranatura del cotone greggio mediante la quale le fibre del cotone sono separate dai semi è realizzata da imprese private e cooperative. La Spagna, in cui quasi la metà delle 22 aziende esistenti sono gestite da cooperative, mostra una certa sovracapacità nella sgranatura rispetto alla produzione, mentre in Grecia vi è maggiore equilibrio e la gestione in cooperativa interessa un minor numero di imprese (20 su un totale di 75).

Il commercio nel settore si riferisce generalmente al cotone sgranato. Come produttore, l'UE ha un ruolo secondario sulla scena internazionale, con solamente il 2,5% della produzione mondiale totale, oggi pari a 19,9 milioni di tonnellate e praticamente raddoppiata negli ultimi quarant'anni, essenzialmente grazie ai miglioramenti delle rese. I principali paesi produttori che hanno conservato una importanza relativa negli ultimi vent'anni sono Cina (22,6%), Stati Uniti (20,1%), India (13,1%) e Pakistan (9,0%).

Con 708 000 tonnellate di importazioni e 227 000 tonnellate di cotone sgranato esportato, l'UE rappresenta il maggiore importatore netto sulla scena mondiale. La Cina è alternativamente importatore netto o esportatore netto, a seconda dell'andamento del proprio raccolto. Anche il Brasile e il Sud-est asiatico sono grandi importatori di cotone per le rispettive industrie manifatturiere, data la loro produzione interna scarsa o del tutto assente, benché il Brasile stia emergendo come nuovo paese produttore con circa 800 000 tonnellate negli ultimi anni.

Al momento gli USA sono indubbiamente il maggiore esportatore mondiale con 1,8 milioni di tonnellate, ossia il 30% del commercio mondiale pari a 6,0 milioni di tonnellate. I soli altri esportatori nel mondo sono l'Uzbekistan, l'Africa (i paesi della zona CFA) e l'Australia, ciascuno con scambi di circa 800 000 tonnellate.

I principali consumatori di cotone nel mondo sono quelli con un'industria manifatturiera consolidata. La Cina consuma il 25,4% del cotone mondiale, seguita da India, USA e Pakistan, quest'ultimo con un consumo approssimativo del 9%. Il consumo dell'UE, pari a quasi 1,0 milione di tonnellate di cotone sgranato (5,4% del livello mondiale), si situa prevalentemente in Italia, Portogallo e Germania.

Il fatto che l'UE sia un produttore di cotone [4] di importanza marginale implica che l'incidenza della produzione europea sull'andamento dei prezzi di mercato mondiali è trascurabile. Ciò è corroborato dal fatto che l'UE, per questo settore, non contempla sussidi alle esportazioni e consente l'accesso in esenzione da dazi doganali. Per quanto le politiche dei paesi industrializzati e dei paesi in via di sviluppo abbiano inciso significativamente sui prezzi del cotone, il calo dei prezzi è imputabile più alla maggiore concorrenza delle fibre sintetiche sul mercato.

[4] Comunicato stampa sul cotone del 15.9.2003, IP/03/1244.

L'organizzazione comune del mercato del cotone risale all'epoca dell'adesione della Grecia alla Comunità europea nel 1981. L'attuale regime è imperniato sugli aiuti diretti per tonnellata di cotone greggio, assoggettati ad un quantitativo nazionale garantito (QNG) per ciascuno Stato membro. Il livello degli aiuti, concessi ai trasformatori i quali versano un prezzo minimo ai produttori, è fissato periodicamente in base alla differenza tra il "prezzo di obiettivo" e il prezzo mondiale. Dalla campagna 1995/96, il prezzo di obiettivo è stato fissato a EUR 1 063/t, con il prezzo minimo a EUR 1 009,9/t. Il quantitativo nazionale garantito è di 782 000 tonnellate per la Grecia, 249 000 tonnellate per la Spagna e 1 500 tonnellate per gli altri Stati membri. Gli importi corrisposti nell'ambito del regime di sostegno possono essere adattati se la produzione non corrisponde, per eccesso o per difetto, ai quantitativi garantiti.

2.4. Zucchero

La barbabietola da zucchero è coltivata su 1,8 milioni di ettari nei 15 Stati membri dell'UE, rappresenta l'1,4% della superficie agricola utilizzata e tra l'1,6 e l'1,8% della produzione agricola dell'UE. La coltivano, con altri seminativi come i cereali, oltre 230 000 aziende agricole. In generale, le aziende produttrici di barbabietole da zucchero sono di dimensioni maggiori della media, in termini sia di superficie che di indicatori economici. La superficie agricola complessiva nelle aziende produttrici di barbabietole da zucchero (70 ettari, di cui 8 destinati specificatamente a tale coltura) è maggiore rispetto alla media della totalità delle altre aziende (20 ettari). Anche i redditi sono più elevati: si calcola che il valore aggiunto netto per unità di lavoro annuale (ULA) sia superiore di 1,7 volte rispetto alle altre aziende agricole [5].

[5] Calcolo basato sui dati forniti dalla rete di informazione contabile agricola che confronta indicatori del reddito di aziende agricole che coltivano la barbabietola da zucchero e la media di tutte le aziende agricole (tranne quelle che praticano l'orticoltura) per il periodo compreso dal 1998 al 2000.

La produzione di zucchero dell'Europa dei 15 oscilla tra 15 e 18 milioni di tonnellate in zucchero raffinato equivalente. Con i dieci nuovi Stati membri, è probabile che le superfici coltivate a barbabietola da zucchero aumentino del 30% e la produzione saccarifera del 15%. Nell'attuale UE vi sono 135 impianti di trasformazione e sei raffinerie.

Sebbene lo zucchero sia prodotto in tutti gli Stati membri ad eccezione del Lussemburgo, la produttività varia significativamente. La Germania e la Francia rappresentano oltre la metà della produzione dell'UE, seguite dal Regno Unito e dall'Italia (ciascuno con l'8%). Sei dei dieci nuovi Stati membri lavorano in totale 3 milioni di tonnellate di zucchero, di cui due terzi la sola Polonia.

L'Europa dei 15 importa ed esporta zucchero, ma in termini netti è un esportatore. In media, per le campagne di commercializzazione dal 1999/2000 al 2001/2002, le esportazioni sono arrrivate fino a 5,3 milioni di tonnellate rispetto a 1,8 milioni di importazioni. Le esportazioni nette costituiscono mediamente il 20% della produzione saccarifera e una percentuale tra il 2 e il 3,5% delle esportazioni di prodotti agroalimentari dell'UE dei 15, secondo la definizione dell'Uruguay Round.

L'UE svolge un ruolo di primaria importanza sui mercati mondiali dello zucchero, con una quota pari al 13% della produzione, al 12% del consumo, al 15% delle esportazioni e al 5% delle importazioni. A livello mondiale, le quote dell'EU relative alla produzione, al consumo e alle esportazioni sono diminuite, mentre i paesi dell'emisfero Sud hanno assunto sempre maggiore rilevanza. Dopo che l'UE ha occupato il primo posto nella produzione mondiale per diversi decenni, dal 1996 il Brasile e l'India si contendono tale posizione, detenendo ciascuno una percentuale del 15% dell'approvvigionamento mondiale. L'India ha superato l'UE dei 15 anche per quanto riguarda il consumo.

Per quanto i maggiori paesi produttori di zucchero siano anche i principali utilizzatori, lo zucchero è un prodotto largamente commercializzato. Il commercio internazionale, che sfiora i 40 milioni di tonnellate, rappresenta mediamente il 30% circa della produzione mondiale, pari a 120 milioni di tonnellate in zucchero raffinato equivalente. Oggi è il Brasile a dominare le esportazioni, con una quota che raggiunge un quarto delle esportazioni nel mondo.

I prezzi internazionali dello zucchero sono di notevole importanza, estremamente volatili, e presentano un andamento irregolare. Dopo i picchi storici del 1974 e del 1981, negli anni novanta i prezzi mondiali dello zucchero greggio su base mensile hanno fluttuato tra EUR 280 a tonnellata nel marzo 1990 e EUR 110 nell'aprile 1999. Dal 1995 i prezzi registrano una tendenza al ribasso, spiegata essenzialmente da una produzione generalmente superiore al consumo, come dimostra l'aumento del volume delle riserve rispetto all'utilizzazione. Dopo il minimo della campagna 1999/2000, si è registrato un calo della produzione in parecchi dei maggiori paesi produttori e si è assistito ad un miglioramento dei prezzi nella campagna 2000/2001, fino a raggiungere una media di EUR 240 a tonnellata. L'anno successivo i prezzi erano scesi nuovamente a EUR 180 e la media del primo trimestre del 2003 è ulteriormente diminuita a EUR 170 a tonnellata.

I motivi della volatilità dei prezzi sono molteplici. Le fluttuazioni dei tassi di cambio possono aumentare o diminuire la volatilità dei prezzi dello zucchero per una determinata valuta. La costante crescita del consumo costituisce una forza trainante fondamentale nel mercato dello zucchero, che però non si è tradotta necessariamente in un aumento della domanda di importazioni. L'incremento del consumo è più netto nei paesi in via di sviluppo rispetto agli altri paesi e le importazioni di zucchero dipendono da fattori macroeconomici. La produzione non è particolarmente influenzata dai cambiamenti dei prezzi sui mercati mondiali a causa della protezione dei prezzi nazionali di numerosi paesi, del fatto che la canna da zucchero è una pianta perenne, che rappresenta il 75% delle superfici totali destinate alla produzione saccarifera, e della prospettiva a lungo termine degli investimenti nella trasformazione dello zucchero. Diversamente, l'offerta è particolarmente sensibile agli eventi meteorologici e le revisioni delle stime di produzione spesso provocano adeguamenti significativi dei prezzi internazionali. Inoltre, le esportazioni di zucchero sono concentrate in un numero limitato di paesi che sono anche grandi produttori. Il Brasile, l'Europa dei 15, l'Australia, la Thailandia e Cuba effettuano il 70% delle esportazioni mondiali. Infine, sulla domanda e sull'offerta incidono i vari strumenti politici attuati dai governi.

Nell'ambito dell'Europa dei 15, il settore saccarifero beneficia di un sistema che combina la protezione alle frontiere, il controllo dell'offerta e i prezzi di sostegno. Il prezzo di intervento è attualmente di EUR 631,9 a tonnellata per lo zucchero raffinato e a EUR 523,7 per lo zucchero greggio. Negli ultimi anni, il prezzo sul mercato europeo è stato il doppio o il triplo dei prezzi internazionali di riferimento.

La volatilità rende difficile una previsione valida per i prezzi mondiali dello zucchero. Diversi analisti ritengono che i prezzi continueranno a scendere nel breve (campagna 2003/04) e nel medio termine. Nella sua relazione sulle prospettive del settore agricolo del 2003 (2003 Agricultural Outlook), l'OCSE prevede un prezzo dello zucchero greggio di EUR 170 a tonnellata per la campagna 2008/09. Rispetto alla media del periodo di riferimento (dal 1997/98 al 2001/02), ciò significherebbe un calo del 13%. Secondo l'OCSE, il basso livello della proiezione è dovuto fondamentalmente all'aumento dell'offerta e delle esportazioni di zucchero da parte dei paesi che producono a basso costo e al mantenimento dell'elevato grado di sostegno e di protezione in numerosi paesi OCSE. A livello globale, le previsioni relative al consumo indicano un incremento ad una velocità leggermente maggiore rispetto all'offerta e realizzato , per la maggior parte, in paesi non OCSE. Tuttavia, si prevede che l'entità delle riserve mantenga bassi i prezzi nel medio termine.

3. PROPOSTE DI RIFORMA E IMPATTO PROBABILE

3.1. Considerazioni generali

Nel valutare la necessità di riforma dei settori del tabacco, dell'olio d'oliva e del cotone, la Commissione ha tenuto conto di quanto segue:

- la richiesta chiara del Consiglio di una riforma di tali settori basata "sugli obiettivi e sull'approccio dell'attuale riforma 2003 della PAC";

- le analogie tra i settori, per quanto riguarda talune caratteristiche strutturali e produttive, e le relative politiche, che li rendono adatti all'approccio che caratterizza la riforma della PAC del giugno 2003;

- le caratteristiche specifiche di ciascun settore, in particolare, il rischio di perturbazione e di abbandono della produzione degli oliveti e la necessità di potenziare la sostenibilità e la competitività delle economie rurali.

La Commissione ritiene che una riforma imperniata sugli obiettivi della riforma della PAC del giugno 2003, ossia rafforzare la competitività, promuovere l'orientamento al mercato, tutelare l'ambiente, stabilizzare i redditi e tenere in maggiore considerazione la situazione dei produttori delle regioni svantaggiate, debba mirare a:

* delineare una prospettiva programmatica a lungo termine per questi settori, nel rispetto della loro dotazione di bilancio attuale, del massimale della rubrica 1 delle attuali prospettive finanziarie e del nuovo quadro per la spesa agricola approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles nell'ottobre 2002;

* promuovere gli obiettivi e l'approccio della riforma della PAC del giugno 2003, ossia rafforzare la competitività, promuovere l'orientamento al mercato, tutelare l'ambiente, stabilizzare i redditi e tenere in maggiore considerazione la situazione dei produttori nelle regioni svantaggiate;

* dare priorità al reddito dei produttori anziché al sostegno alla produzione, facendo confluire, dal 1º gennaio 2005, una parte cospicua degli attuali pagamenti diretti legati alla produzione nel sistema di pagamento unico per azienda;

* subordinare questi pagamenti, come tutti i pagamenti diretti della PAC, al rispetto delle norme europee in materia di ambiente e di sicurezza alimentare, attraverso la condizionalità ecologica, a regole che garantiscano buone condizioni agronomiche ed ecologiche, oltre che a meccanismi di modulazione e di disciplina finanziaria.

I produttori dei settori del tabacco e dell'olio d'oliva già ricevono un importo legato alla produzione, nei limiti dei quantitativi massimi garantiti. Nel settore del cotone, il pagamento per tonnellata di cotone non sgranato, anch'esso assoggettato al quantitativo massimo garantito, è calcolato in base alla differenza tra il "prezzo di obiettivo" e il prezzo mondiale ed è corrisposto all'impresa di sgranatura, che versa un prezzo minimo al produttore.

Se si considera che non si ritengono necessari tagli ai prezzi e che i pagamenti diretti esistono già nei tre settori indicati, la Commissione è del parere che la conversione di tali pagamenti nel pagamento unico per azienda non dovrebbe presentare grandi difficoltà.

Tuttavia, per tutti e tre i settori la produzione è concentrata in regioni il cui sviluppo economico conosce un considerevole ritardo e genera, per l'uso intenso dei fattori produttivi capitale e lavoro a cui è connessa, un numero significativo di posti di lavoro fuori dalle aziende grazie alle importanti industrie di trasformazione associate.

Questo è il motivo che ha indotto la Commissione, nell'ambito della riforma della PAC del giugno 2003, a valutare attentamente l'impatto potenziale del disaccoppiamento in questi settori di notevole valenza regionale, in particolar modo il rischio di abbandono delle produzioni e di riduzione della competitività delle zone rurali in cui tradizionalmente tali produzioni sono localizzate. In linea con la riforma della PAC decisa nel giugno 2003, le regioni ultraperiferiche e le isole dell'Egeo dovrebbero beneficiare di un trattamento speciale in termini di sostegno alla produzione. In tali regioni, perciò, i pagamenti diretti non confluiranno nel pagamento unico per azienda.

3.2. Tabacco

La valutazione d'impatto approfondita del settore del tabacco ha condotto la Commissione a concludere essenzialmente che un disaccoppiamento per fasi dell'attuale premio per il tabacco, unito ad un'eliminazione graduale del Fondo comunitario per il tabacco e alla creazione, nell'ambito del secondo pilastro della PAC, di una dotazione finanziaria per la ristrutturazione delle zone produttrici del tabacco, rappresenterebbe la strategia più sostenibile per il futuro di questo settore. Con questo sistema, le quote di tabacco andrebbero mantenute per definire la dotazione della parte del premio non ancora disaccoppiata. Di conseguenza, durante il periodo di transizione, le produzioni fuori quota non beneficeranno del premio corrispondente accoppiato che rimane da pagare. Al termine di questo processo, l'attuale organizzazione comune di mercato del tabacco cesserà di applicarsi.

Questa opzione sembra poter compensare adeguatamente la necessità di scollegare il sostegno al reddito dei singoli produttori dalla coltivazione del tabacco, finanziando nel contempo un riorientamento del settore verso fonti di reddito alternative. Oltre a ciò, dato che, al momento, per coprire costi di produzione variabili è necessario circa un terzo dell'attuale premio del tabacco, si è preferita un'attuazione graduale della riforma per ovviare effetti nefasti sulla produzione e sulle economie locali e permettere l'adeguamento del prezzo di mercato alle nuove condizioni. La riforma sarà attuata nell'arco di tre anni.

La riforma proposta avrebbe inizio con la conversione, in parte o in toto, dell'attuale premio del tabacco in diritti al pagamento unico per azienda. Come appare dalla tabella 1, questa conversione sarebbe integrale per le prime 3,5 tonnellate prodotte, mentre per lo scaglione successivo, compreso tra 3,5 e 10 tonnellate, solamente l'80% dell'attuale premio verrebbe inglobato nel pagamento unico per azienda. Il restante 20% andrebbe ad alimentare la dotazione proposta per la ristrutturazione.

Tabella 1 - Sintesi della proposta di riforma del settore del tabacco

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Con l'attuazione della riforma per le grandi aziende produttrici di tabacco, l'attuale premio, per lo scaglione superiore alle 10 tonnellate, verrebbe decurtato di un terzo ad ogni fase annuale. Per evitare grandi cambiamenti nel reddito delle aziende agricole, un terzo di questa parte del premio verrebbe convertito in diritti al pagamento unico per azienda, mentre l'importo rimanente sarebbe dirottato verso la dotazione per la ristrutturazione.

Le percentuali destinate alla dotazione per la ristrutturazione, che rappresenterebbe un ulteriore finanziamento per velocizzare il processo di riconversione nelle regioni produttrici di tabacco, sono state fissate in base a considerazioni di equità e di efficienza. La dotazione per la ristrutturazione trasferirà il finanziamento a favore delle misure di sviluppo rurale previste dal regolamento sullo sviluppo rurale [regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio]. Lo scopo è quello di includere un maggior numero di beneficiari o di misure oppure rafforzare l'intensità dell'aiuto delle misure esistenti a favore dello sviluppo rurale.

Una volta attuato, questo processo di riforma permetterebbe di ridistribuire oltre il 70% dell'attuale premio per il tabacco al pagamento unico per azienda ed almeno il 20% alla dotazione per la ristrutturazione. La ridistribuzione corrisponderebbe ad un'allocazione media di EUR 6 900 per unità di lavoro annuale (ULA) familiare tramite il pagamento unico per azienda.

Con un'attuazione per fasi, la riforma dovrebbe comportare un maggiore orientamento al mercato e un incremento del reddito per i produttori, oltre all'impatto positivo della maggiore efficacia dell'erogazione dei pagamenti disaccoppiati, in particolare per le piccole aziende, che saranno le prime a ricevere una quota più consistente del reddito come pagamento unico per azienda.

Durante il periodo di tre anni dell'eliminazione graduale dell'attuale regime del tabacco, il Fondo comunitario del tabacco continuerà ad essere utilizzato per il finanziamento di campagne contro il fumo. La Commissione si impegna a continuare a sostenere tali campagne durante questo periodo nonostante la diminuzione dei sussidi durante questo periodo.

Nel breve termine, si prevede l'abbandono nell'UE della coltivazione di varietà di tabacco meno redditizie. Inoltre, la conversione dell'attuale premio nel pagamento unico per azienda incoraggerebbe senz'altro i produttori, che al momento non arrivano a coprire costi di produzione variabili o che potrebbero passare a colture che generino un maggiore reddito per ettaro o riconvertirsi ad altre utilizzazioni delle loro superfici nel breve termine.

Dalle proiezioni emerge che il conseguente calo nella produzione europea di tabacco sarebbe assorbito da aziende produttrici di maggiori dimensioni e più specializzate, più orientate alla domanda e/o alla qualità a prezzi europei, che si allineerebbero con i prezzi mondiali, a seconda delle varietà prodotte.

Affiancata all'introduzione progressiva, tra le aziende produttrici di tabacco, del pagamento unico per azienda, la dotazione per la ristrutturazione promuoverebbe ulteriormente il passaggio ad una produzione realizzata da aziende strutturate in modo più razionale, aumentando la percentuale del trasferimento di reddito ad aziende produttrici nel periodo di riferimento e incentivando la riconversione della manodopera sul mercato locale del lavoro nelle zone di coltivazione del tabacco.

3.3. Olio d'oliva

La Commissione considera che la migliore soluzione per le necessità a lungo termine del settore dell'olio d'oliva dell'UE risiederebbe in una riforma basata sull'orientamento impartito dal Consiglio al momento dell'accordo relativo alla riforma della PAC del giugno 2003.

La proposta prevede che gli attuali pagamenti legati alla produzione siano convertiti in una forma di sostegno diretto al reddito mediante la creazione di nuovi diritti al pagamento unico per azienda per gli agricoltori, oltre a quelli istituiti con la riforma della PAC del giugno 2003. L'inclusione del settore dell'olio d'oliva nel sistema del pagamento unico per azienda presenta tre vantaggi principali.

Innanzitutto, il settore dovrebbe orientarsi maggiormente al mercato e aumentare la competitività. Per quanto il settore dell'olio d'oliva goda già di una dinamica commerciale positiva e si sia attivato per adeguarsi alle tendenze dei consumatori con la sua "strategia della qualità", se i livelli della produzione mondiale dovessero superare il consumo, le sfide del futuro potranno essere raccolte solamente da un settore pronto a seguire le tendenze della domanda sui mercati mondiali.

In secondo luogo, l'adesione al sistema del pagamento unico per azienda comporta un reddito più stabile per gli agricoltori, grazie alla maggiore efficacia dell'erogazione degli aiuti, e consente alle regioni di olio d'oliva a bassa resa di mantenere il livello complessivo di aiuto al reddito.

Infine, l'immagine positiva del settore, in termini di trasparenza, fiducia dei consumatori e benefici ambientali e paesaggistici per la società, sarebbe potenziata dall'appartenenza ad un settore agricolo che si muove nella stessa direzione. Con le modalità di riforma proposte sarà riservata un'attenzione particolare ad eventuali tendenze all'interno del settore dell'olio d'oliva in grado di lederne l'immagine positiva, in particolare sotto il profilo ambientale.

Tuttavia, nel settore dell'olio d'oliva la Commissione considera che convertire interamente i pagamenti legati alla produzione nel pagamento unico per azienda potrebbe causare problemi in alcune regioni produttrici tradizionali nell'UE e per gli oliveti a bassa resa. Si rischia, infatti, l'abbandono dell'olivicoltura in vaste zone, che porterebbe a un degrado dei terreni e del paesaggio rurale con eventuali conseguenze a livello sociale. Il problema è accentuato nelle regioni dove le economie locali dipendono fortemente dall'olivicoltura.

Per questi motivi, la Commissione ha concluso che una proposta di riforma, che scolleghi completamente i pagamenti di sostegno e l'olivicoltura, in termini di conservazione degli oliveti in zone sensibili, non terrebbe del tutto conto delle preoccupazioni del Consiglio e del Parlamento in merito al rischio di abbandono delle produzioni e alla necessità di economie rurali sostenibili.

Di conseguenza, la Commissione propone che il 60% dei pagamenti legati alla produzione nel settore dell'olio d'oliva, per il periodo di riferimento, siano convertiti in diritti al pagamento unico per le aziende con una superficie di oltre 0,3 ha. Per motivi di semplificazione dell'attuazione della politica, alle aziende di dimensioni inferiori verrebbero corrisposti pagamenti del tutto disaccoppiati.

Gli Stati membri manterrebbero il 40% dei pagamenti legati alla produzione nel settore dell'olivicoltura, per il periodo di riferimento, sotto forma di dotazioni finanziarie nazionali destinate all'erogazione ai produttori di un pagamento aggiuntivo per oliveto, calcolato per ettaro o per olivo. Tale importo non è legato alla produzione, ma è destinato alla conservazione degli olivi, la quale permette di proteggere il terreno e l'ambiente, tenendo in considerazione le tradizioni e la cultura locali. Scopo del pagamento aggiuntivo sarebbe garantire la conservazione degli olivi nelle zone marginali o negli oliveti a bassa resa, contribuendo in modo significativo al costo della conservazione degli oliveti in queste aree. Gli Stati membri identificheranno tali zone in base a criteri oggettivi di sviluppo sostenibile, nell'ambito di un quadro comune dell'UE, quali la conservazione del paesaggio e gli aspetti ambientali, culturali e sociali.

Il calcolo degli ettari di riferimento per il pagamento unico per azienda e la superficie o il numero di olivi per i pagamenti per oliveto sarebbe basato sui dati del sistema di informazione geografica (SIG) compatibili con il SIGC. Saranno escluse dal pagamento unico per azienda e dal pagamento per oliveto le superfici con ulivi messi a dimora successivamente al 1º maggio 1998, tranne quelli inclusi nei nuovi programmi di impianto.

Riguardo alla politica di mercato per l'olio d'oliva, la Commissione propone che le attuali misure per l'ammasso privato dovrebbero restare inalterate, come "rete di sicurezza", ma che occorra abolire le restituzioni per le esportazioni e per la trasformazioni di talune conserve alimentari, che hanno perso il loro scopo.

Infine, per la strategia della qualità dell'olio d'oliva, la Commissione propone che, al fine di sostenere il settore durante l'adeguamento alle condizioni del mercato in evoluzione, siano potenziate le misure esistenti per la qualità e la tracciabilità. Si dovrebbe estendere il numero delle attività ammissibili al sostegno includendo il controllo della qualità dell'olio d'oliva nei programmi pluriennali e rafforzando le attività a livello nazionale, comunitario e internazionale. Il finanziamento necessario supplementare deriverebbe dalle dotazioni nazionali degli Stati membri per i pagamenti per oliveto.

Per gli aspetti inerenti il controllo, si propone che sia soppresso il finanziamento degli attuali enti di controllo dell'olio d'oliva a partire dal 1º novembre 2005. Il controllo del nuovo pagamento per superficie sarà effettuato mediante il SIGC, con l'ausilio del SIG. Per semplificare, non saranno concessi pagamenti per importi inferiori a EUR 50 per domanda di aiuto. Per quanto riguarda le misure per la qualità, il controllo sui programmi di attività sarà intensificato mediante, tra l'altro, nuovi obblighi di valutazione e controllo

Per applicare il pagamento unico per azienda dal 1º gennaio 2005, si propone di fare entrare in vigore la riforma del settore dell'olio d'oliva dal 1º novembre 2004.

3.4. Cotone

La Commissione ha raggiunto la conclusione che, nel complesso, i vantaggi socioeconomici e ambientali di una riforma del settore UE del cotone, basata sull'approccio della riforma del giugno 2003, sarebbero di gran lunga superiori agli svantaggi.

Per tale motivo, la Commissione propone di trasferire parte della spesa FEAOG per il cotone, destinata al sostegno ai produttori durante il periodo di riferimento, al finanziamento di due misure di sostegno al reddito dei produttori: il sistema di pagamento unico per azienda e un nuovo aiuto alla produzione, erogato come pagamento per superficie. La Commissione ritiene che l'aiuto legato alla produzione sarebbe conforme anche all'obiettivo sancito dal Protocollo sul cotone degli Atti di adesione della Grecia e di Spagna e Portogallo di sostenere la produzione di cotone nelle regioni interessate.

Si propone che, per ogni Stato membro, il 60% di tale spesa destinata al sostegno ai produttori sia trasferita al pagamento unico per azienda sotto forma di nuovi diritti. In tal modo, si prevede una migliore risposta dei produttori di cotone agli sviluppi e alle esigenze del mercato. L'inclusione del settore del cotone nel sistema del pagamento unico per azienda andrebbe a vantaggio delle aziende produttrici anche grazie alla maggiore stabilità dei redditi.

Riguardo al controverso legame tra il settore del cotone e il degrado ambientale, va osservato che la riforma della PAC del giugno 2003 offre coerenza e trasparenza nell'applicazione della legislazione comunitaria in merito alle norme di produzione. Dati gli accordi sulla condizionalità ecologica, concordati di recente per tutta la spesa PAC, l'adesione al sistema del pagamento unico per azienda consentirebbe ai produttori di cotone di beneficiare gli stessi diritti degli altri agricoltori, in termini di libertà di scelta del tipo di produzione, estensiva o diversificata.

Infine, la Commissione ritiene che, oltre alla diminuzione significativa dei sussidi con effetti distorsivi sugli scambi già proposta dall'UE nell'Agenda di sviluppo di Doha, tale riforma potrebbe contribuire a risolvere il complesso problema del livello del prezzo del cotone sul mercato mondiale trasferendo gli aiuti dall'attuale meccanismo del "pagamento compensativo" verso una combinazione di misure "blue box" e "green box".

Tuttavia, visto il rischio apprezzabile di perturbazione della produzione, la Commissione propone che gli Stati membri trattengano il 40% della spesa destinata al sostegno dei produttori, nel periodo di riferimento, sotto forma di dotazione nazionale destinata a versare ai produttori il nuovo pagamento per ettaro di cotone nelle zone adatte a tale coltura.

Il livello del nuovo pagamento per superficie è stato fissato per consentire il mantenimento della coltivazione di cotone, su superfici più ridotte rispetto ad oggi, con un margine lordo analogo a quello di colture competitive. L'effetto combinato di assoggettare tanto il pagamento unico per azienda quanto il pagamento per superficie a criteri di condizionalità ecologica porterà ad una coltivazione del cotone più rispettosa dell'ambiente senza ripercussioni di rilievo sui redditi.

Il nuovo pagamento per superficie sarà limitato ad una superficie massima di 425 360 ha (340 000 ha in Grecia, 85 000 ha in Spagna e 360 ha in Portogallo). Le superfici massime sono determinate in base all'andamento degli ultimi anni nelle zone coltivate a cotone e corrispondono all'11% in meno rispetto alle superfici del periodo di riferimento per la Grecia e al 5% in meno per la Spagna. Il livello del pagamento per superficie sarà ridotto proporzionalmente nel caso di domande di pagamento superiori alla superficie massima di uno Stato membro.

Il pagamento per superficie sarà erogato in base a criteri specifici, relativi alla partecipazione dei produttori a un'organizzazione interprofessionale. Ciascuna di queste organizzazioni dovrebbe essere riconosciuta dallo Stato membro, coprire una superficie, se possibile, di almeno 20 000 ha ed essere sottoposta a controlli, che potrebbero comportare l'applicazione di sanzioni pecuniarie o al ritiro del riconoscimento per parte o tutta la superficie loro assegnata.

La metà della dotazione di pagamento per superficie potrebbe essere differenziata in scaglioni interprofessionali che premino le consegne di produzione in termini qualitativi e quantitativi. Le attività di ciascuna organizzazione interprofessionale sarebbero finanziate dai membri e da un sussidio comunitario pari a EUR 10 per ettaro. Complessivamente, il sostegno concesso si aggirerebbe sui EUR 4,5 milioni, che saranno inclusi nelle dotazioni nazionali degli Stati membri.

Il saldo tra la spesa di mercato totale per il cotone e le due misure di sostegno al reddito dei produttori, di circa EUR 100 milioni, entrerebbe a far parte nella dotazione di ristrutturazione per le superfici coltivate a cotone. L'importo sarebbe ripartito tra gli Stati membri in funzione della superficie media ammissibile all'aiuto nel periodo di riferimento. Si tratterebbe di uno strumento finanziario aggiuntivo nell'ambito del secondo pilastro della PAC destinato a finanziare misure di sviluppo rurale previste dal regolamento sullo sviluppo rurale [regolamento (CE) n. 1257/1999 del Consiglio]. Lo scopo è quello di includere un maggior numero di beneficiari o di misure oppure rafforzare l'intensità dell'aiuto delle misure esistenti a favore dello sviluppo rurale.

3.5. Zucchero

In seguito all'introduzione delle quote di produzione negli Stati membri, l'organizzazione comune di mercato dello zucchero si è sviluppata in direzioni essenzialmente diverse rispetto ad altri settori coinvolti nel processo di riforma della PAC. La decisione di imporre quote per lo zucchero è stata una scelta politica per fare in modo che la produzione fosse ripartita in tutta la Comunità più che per incoraggiare la specializzazione economica nelle regioni più competitive dell'UE.

La forma di sostegno elevato ai prezzi, prevista dall'attuale regime dello zucchero, consente ai produttori delle regioni meno competitive dell'UE, che non hanno un vantaggio comparato nella produzione della barbabietola da zucchero, di coprire almeno i costi di produzione. I prezzi sul mercato interno sono stati mantenuti tramite gli elevati prezzi di intervento e la necessaria protezione alle frontiere.

Negli anni questa politica ha offerto una serie di vantaggi. Innanzitutto, sul mercato interno ha garantito la stabilità e la qualità elevata dell'approvvigionamento di zucchero, sebbene tale risultato avrebbe potuto essere raggiunto con altri meccanismi meno distorsivi. Dal punto di vista dei produttori comunitari, il regime offre stabilità a prezzi relativamente elevati, che a loro volta mantengono i redditi dei produttori. Inoltre, i paesi principali che beneficiano dell'accesso preferenziale al mercato e che esportano attualmente zucchero nell'UE tendono ad apprezzare, in generale, un regime che offra ai loro operatori prezzi favorevoli per quantitativi scambiati stabili. Tuttavia, per una serie di ragioni, questo approccio programmatico è oggetto di crescenti pressioni e gli svantaggi ad esso intrinsechi sono divenuti sempre più evidenti.

La critica principale al regime dello zucchero è che incoraggia la produzione di una quantità ingente di zucchero nell'UE a prezzi non competitivi. Di conseguenza, tenendo conto degli impegni dell'UE per le importazioni di zucchero, l'eccedenza comunitaria di zucchero rispetto alle necessità del mercato interno deve essere smaltita sul mercato internazionale al prezzo del mercato mondiale. Sulla base di tali argomentazioni, l'impatto esterno del regime europeo dello zucchero è stato criticato per gli effetti distorsivi sugli scambi e perché ostacola la crescita dell'industria primaria in alcuni paesi in via di sviluppo.

Nell'UE ai produttori comunitari è stato garantito un prezzo elevato a scapito dei consumatori e delle industrie di trasformazione. Non solo il prezzo di intervento comunitario è molto più elevato rispetto al prezzo sul mercato mondiale, ma addirittura il prezzo di mercato dell'UE è rimasto al di sopra di quello di intervento. Inoltre, poiché si basa sulle quote assegnate a ciascun Stato membro, l'OCM porta tipicamente ad un basso grado di integrazione del mercato e ne favorisce la compartimentazione. La politica dei prezzi elevati per incentivare i produttori a coltivare la barbabietola da zucchero incrementando la resa è criticata dai gruppi ambientalisti, che esprimono la loro preoccupazione anche rispetto la scarsa coerenza tra la politica dello zucchero e gli obiettivi di uno sviluppo sostenibile.

Si possono individuare vari fattori che inducono a imprimere una svolta alla politica comunitaria dello zucchero, in diversi stadi di sviluppo.

In primo luogo, esiste la questione della coerenza tra l'attuale politica dello zucchero e i nuovi orientamenti per l'agricoltura dell'UE, con la riforma della PAC del giugno 2003, basata sugli obiettivi della strategia comunitaria per uno sviluppo sostenibile. In questo senso, l'importanza della ripartizione della capacità produttiva, attualmente imperniata sul regime delle quote per lo zucchero, deve essere soppesata rispetto alla necessità di evolvere verso un settore saccarifero più competitivo e sostenibile.

In secondo luogo, con le concessioni unilaterali dell'UE per le importazioni a favore dei paesi meno sviluppati attraverso l'iniziativa "Tutto tranne le armi" e dei paesi balcanici, il mercato comunitario dello zucchero potrebbe essere oggetto di un disequilibrio sostanziale a partire dal 2007. In molte regioni dell'UE, questo disequilibrio comporterebbe gravi perturbazioni e il declino del settore.

Infine, sulla scena internazionale, i ricorsi contro il regime europeo dello zucchero devono essere visti in relazione al ciclo di negoziati di Doha, attualmente in corso. Sebbene non sia ancora noto il risultato finale di questi negoziati multilaterali, i punti fondamentali del nuovo assetto dell'economia comunitaria del settore dello zucchero sono già stati consolidati e sono sufficientemente chiari per valutarne l'impatto. Oltre a ciò, indipendentemente dall'opzione da considerare, il regime comunitario delle esportazioni dovrà essere allineato con l'esito dell'accordo nell'ambito del ciclo di negoziati di Doha dell'OMC.

Complessivamente, questi sviluppi alterano le condizioni emerse quando, anni fa, si è raggiunto un compromesso tra i diversi interessi e preoccupazioni in gioco. La Commissione ritiene che l'attuale regime europeo dello zucchero debba essere attentamente riesaminato per raggiungere un nuovo accordo su una politica europea dello zucchero sostenibile e di lungo termine. Dati i cospicui investimenti a lungo termine necessari nell'industria saccarifera, la Commissione considera altresì che ulteriori ritardi in questa decisione nuocerebbero al settore, tanto nell'UE quanto nei paesi in via di sviluppo.

Le opzioni che sfocino in una riduzione del prezzo sul mercato interno avranno un impatto significativo sui paesi che beneficiano del Protocollo dello zucchero nel quadro della convenzione di Cotonou tra l'UE e i paesi ACP. La Commissione valuterà l'impatto della riforma sui paesi ACP che beneficiano del Protocollo dello zucchero e ne trarrà le opportune conclusioni, tenendo conto delle eventuali difficoltà dei paesi interessati.

La Commissione ha proposto tre orientamenti programmatici possibili per il regime comunitario dello zucchero, i quali sono stati analizzati nella valutazione d'impatto approfondita, tenendo in considerazione gli effetti dei vincoli interni ed esterni che incidono sul settore e sulla controversia attualmente in corso in sede di OMC. Inoltre, queste opzioni strategiche dovranno essere considerate alla luce della politica comunitaria sui biocombustibili, approvata di recente e dell'impatto per i paesi ACP e per altri paesi terzi.

Come scenario di riferimento per le opzioni alternative, la Commissione ha innanzitutto studiato le conseguenze di una proroga del regime attuale al di là del 2006. Ciò consisterebbe nel mantenere inalterata l'attuale organizzazione comune di mercato basata su quote flessibili e sul prezzo d'intervento. Il mercato comunitario sarebbe aperto ad importare determinati quantitativi, a seconda dei diversi impegni internazionali assunti in passato o che saranno assunti in futuro. I dazi doganali, i prezzi interni e le quote di produzione sarebbero ridotti. Per inserire nel contesto gli effetti di questo scenario, per quanto il risultato finale rimanga più o meno invariato, la valutazione d'impatto approfondita ha anche tenuto conto dell'impatto ipotetico della richiesta, da parte dei paesi che partecipano all'iniziativa "Tutto tranne le armi", di attuare tale accordo mediante un sistema di consegne concordato secondo regole ben definite.

Il secondo scenario valutato è stato la riduzione del prezzo interno dell'UE. Una volta stabilizzatisi i livelli delle importazioni e di produzione, le quote verrebbero gradualmente soppresse. In questo caso, il prezzo sul mercato interno verrebbe ad adeguarsi al prezzo di tali importazioni. Tuttavia, poiché la riduzione del prezzo sul mercato comunitario, il cui valore di equilibrio è stato valutato a circa EUR 450 per tonnellata, rende tale mercato meno interessante per i paesi produttori di zucchero meno competitivi, si è attribuita particolare attenzione all'impatto di questa opzione strategica sui flussi commerciali mondiali. Per mitigare gli effetti della riduzione dei prezzi comunitari dello zucchero, questo scenario ha considerato anche la possibilità di introdurre il pagamento unico per azienda nel settore saccarifero, in linea con la riforma della PAC del giugno 2003. Infine, è stato valutato l'impatto di questo scenario sulle entrate derivanti dallo zucchero per i paesi che attualmente esportano questa merce all'UE.

La terza opzione di riforma è rappresentata dalla totale liberalizzazione rispetto al regime attuale. Ciò significa che il sistema comunitario di sostegno ai prezzi sarebbe abolito e le quote di produzione abbandonate. Di conseguenza, con questa opzione, sono stati studiati gli effetti sul mercato comunitario dello zucchero della completa soppressione delle restrizioni tariffarie e dei contingenti di importazione. Come nel caso della riduzione dei prezzi, sono stati valutati la possibile introduzione del sostegno al reddito per i produttori dell'UE, l'impatto della liberalizzazione sugli scambi mondiali e le implicazioni a livello delle entrate derivanti dallo zucchero per paesi che esportano attualmente zucchero alla Comunità.

Tabella 2 - Sintesi degli effetti delle opzioni strategiche per il settore saccarifero

>SPAZIO PER TABELLA>

4. CONSIDERAZIONI DI BILANCIO

Compatibilmente con gli obiettivi e con l'approccio della riforma della PAC del giugno 2003, le spese complessive riconducibili alle proposte per i settori del tabacco, dell'olio d'oliva e del cotone saranno in linea con le recenti spese storiche per i premi e gli aiuti nel quadro dei regimi in vigore per i rispettivi settori.

La riforma sarà conforme anche al nuovo quadro per la spesa agricola, approvato dal Consiglio europeo di Bruxelles nell'ottobre 2002. Inoltre, il trasferimento previsto per intensificare le misure di sviluppo rurale avverrà nei limiti del massimale della rubrica 1 (Agricoltura).

Le proposte sono quindi neutrali in termini di bilancio rispetto alla spesa passata, in quanto le riforme si basano su dati storici di riferimento (media 2000-2002) e evitano una ridistribuzione di risorse tra Stati membri. I costi annuali rispettano gli scenari di spesa invariata, definiti dalla Commissione per tali settori quando, al momento della presentazione delle proposte sulla riforma della PAC (gennaio 2003), ha reso pubbliche le previsioni di spesa per la PAC per il periodo fino al 2013.

Per lo zucchero, le proiezioni dei costi di bilancio delle varie opzioni sono fornite nell'acclusa valutazione d'impatto approfondita. Per quanto la proroga del regime vigente comporti un certo risparmio, i costi complessivi delle altre due opzioni dipendono dal livello delle compensazioni che saranno concesse.

DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE - Regime del tabacco - Valutazione d'impatto estesa {COM(2003)544 final}

INDICE

1. Introduzione

2. Economia del settore e attuale OCM

2.1. Economia del settore

2.1.1. Produzione di tabacco

2.1.1.1. Produzione e resa globale

2.1.1.2. Produzione per gruppo di varietà

2.1.1.3. Paesi candidati e in via di adesione

2.1.2. Strutture produttive

2.1.2.1. Strutture produttive nell'UE

2.1.2.2. Analisi regionale

2.1.3. Settori a valle della filiera produttiva

2.1.4. Prezzi del tabacco

2.1.4.1. Prezzi del tabacco greggio

2.1.4.2. Competitività dell'Unione europea

2.1.4.3. Prezzi per gruppi di varietà

2.1.5. Scambi commerciali

2.1.5.1. Scambi commerciali dell'UE

2.1.5.2. Scambi commerciali dei paesi candidati e in via di adesione

2.1.6. Uso del tabacco

2.1.6.1. Uso del tabacco nell'UE

2.1.6.2. Uso del tabacco nei paesi in via di adesione

2.1.7. Costi di produzione, ricavi e reddito agricolo nel settore del tabacco

2.1.7.1. Ricavi derivanti dalla produzione del tabacco

2.1.7.2. Reddito delle aziende tabacchicole

2.1.7.3. Conclusioni

2.2. L'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco

2.2.1. Regime dei premi

2.2.2. Misure di orientamento e contenimento della produzione: limiti di garanzia e regime delle quote

2.2.3. Il Fondo comunitario del tabacco

2.2.4. Regime degli scambi con i paesi terzi

3. Problemi specifici dell'attuale OCM nel quadro della ristrutturazione della PAC

3.1. Limiti dell'attuale regime

3.2. Ridefinizione degli obiettivi della PAC e miglioramento della coerenza con le altre politiche comunitarie

3.3. Coerenza con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile

4. IPOTESI DI RIFORMA

4.1. Opzione 1: proroga dell'attuale OCM

4.2. Opzione 2: Disaccoppiamento secondo i principi della riforma della PAC

4.3. Opzione 3: eliminazione graduale nell'ambito di un approccio settoriale

5. ANALISI DELL'IMPATTO

5.1. Impatto sul mercato e sui redditi

5.1.1. Impatto sulla produzione e sui prezzi

5.1.2. Impatto sul reddito

5.1.2.1. Opzioni 1 e 3

5.1.2.2. Opzione 2

5.2. Impatto sulle zone di produzione: problemi sociali nell'UE 15 e nei paesi in via di sviluppo, scambi commerciali, ambiente

5.2.1. Impatto sociale sulle zone di produzione nell'UE

5.2.2. Impatto sugli scambi commerciali e sui paesi in via di sviluppo

5.2.3. Impatto sull'ambiente

5.2.3.1. Tabacchicoltura e ambiente

5.2.3.2. Principali questioni e criteri ambientali

5.2.4. Impatto sulla salute pubblica e sugli interessi dei consumatori

5.2.4.1. Effetti del fumo sulla salute

5.2.4.2. Impatto della tabacchicoltura sulla salute pubblica

5.3. Impatto sull'attuazione di una gestione finanziaria sana ed efficace (bilancio, monitoraggio, semplificazione e controlli)

5.3.1. Impatto sul bilancio

5.3.2. Impatto sul monitoraggio

6. CONCLUSIONI

ALLEGATI

INTRODUZIONE

Nel 1998, nell'approvare modifiche sostanziali al regime di aiuti in vigore per la produzione comunitaria di tabacco, il Consiglio aveva chiesto alla Commissione di presentare nel 2002 una relazione [6] sul funzionamento di tale regime.

[6] Articolo 26 del regolamento (CE) n. 1636/98 del Consiglio, del 20 luglio 1998.

La questione del futuro del regime del tabacco è stata affrontata anche in occasione del Consiglio europeo di Göteborg nel maggio 2001, nel quadro della strategia comunitaria per lo sviluppo sostenibile.

Nonostante il Consiglio non abbia adottato conclusioni specifiche in materia, dalle discussioni e dal contesto in cui queste ultime sono avvenute sono emerse chiaramente alcune riserve sulla sostenibilità del settore comunitario del tabacco.

In particolare sono stati espressi alcuni dubbi sulla giustificazione sociale degli aiuti ai produttori, soprattutto per l'apparente contraddizione tra erogazione degli aiuti e preoccupazioni della società per il consumo di tabacco; la stessa sostenibilità a lungo termine della produzione di tabacco in quanto attività economica è stata messa in discussione. È comunque emersa la consapevolezza della necessità, in caso di riforme di vasta portata, di assicurare fonti di reddito alternative ai produttori di tabacco, onde evitare crisi economiche e sociali nelle zone rurali fortemente dipendenti da questa coltura.

La risposta della Commissione è stata quella di rafforzare il suo impegno a trovare una soluzione politica sostenibile, basata su una valutazione degli aspetti economici, sociali e ambientali connessi al settore del tabacco. Nel maggio 2002, nel suo programma legislativo e di lavoro per il 2003, la Commissione ha deciso di sottoporre la sua riflessione politica sul settore del tabacco ad una valutazione d'impatto estesa, in linea con la sua priorità per un'economia sostenibile e solidale.

La Commissione ha inoltre avviato nel 2002 e completato nel 2003 una valutazione dell'organizzazione comune dei mercati (OCM) nel settore del tabacco.

Poiché la riforma del regime del tabacco presenta alcune implicazioni per le altre politiche comunitarie, la Commissione ha deciso di affidare questa analisi ad un Gruppo direttivo interservizi, al quale sono stati invitati a partecipare i rappresentanti di dodici servizi e direzioni generali. L'analisi degli aspetti economici, sociali e ambientali del regime del tabacco e del possibile impatto delle varie ipotesi di riforma sui settori interessati nell'Unione europea e nei paesi terzi ha così potuto beneficiare delle competenze e delle conoscenze diversificate dei membri del Gruppo.

I lavori del Gruppo direttivo interservizi, durati sei mesi, hanno seguito le diverse tappe stabilite per la realizzazione delle valutazioni di impatto. Le varie parti del presente rapporto corrispondono a ciascuna di queste tappe. Una sezione introduttiva (capitolo 2) descrive le caratteristiche principali dell'economia del tabacco e della relativa OCM.

Il capitolo 3 descrive le modifiche e le tensioni cui è attualmente sottoposta l'OCM del tabacco, alla quale vengono rivolte alcune critiche, sottolineando nel contempo le difficoltà che qualsiasi riforma deve mettere in conto. Gli obiettivi dell'OCM sono riesaminati alla luce dei nuovi impegni dell'Unione europea, della strategia europea per lo sviluppo sostenibile e degli indirizzi generali della riforma della politica agricola comune.

Nel capitolo 4 sono descritte tre diverse opzioni, che riflettono altrettante ipotesi di riforma del regime del tabacco. L'ipotesi basata sulla proroga dell'attuale regime prevede il mantenimento di un elevato livello di aiuti alla produzione e il ricorso a quote fisse di produzione per regolamentare il mercato. Le ipotesi basate sul disaccoppiamento e sulla eliminazione graduale degli aiuti mirano a realizzare un equilibrio tra prezzi e costi. Il possibile impatto di ciascuna opzione sui livelli e sulla localizzazione della produzione, sui prezzi, sui redditi aziendali, sull'industria, sull'occupazione, sull'ambiente e sugli scambi commerciali con i paesi terzi produttori di tabacco è stato oggetto di una valutazione qualitativa o quantitativa tramite simulazioni basate sul campione RICA.

La parte finale del rapporto (capitolo 6) riassume i vantaggi e gli svantaggi delle varie opzioni, classificate in base alla loro capacità di rispondere ai problemi individuati e di conseguire i vari obiettivi nonché ai probabili effetti sui settori interessati.

Nel marzo 2003 le opzioni approvate dal Gruppo direttivo interservizi sono state presentate al gruppo permanente "Tabacco" del comitato consultivo "Produzioni specializzate", insieme ad una bozza della valutazione di impatto; nel mese di giugno le stesse opzioni sono state illustrate nel corso di un forum consultivo che ha riunito rappresentanti del settore sanitario, delle associazioni di consumatori, delle industrie della filiera, delle associazioni ambientaliste e delle associazioni per lo sviluppo nonché rappresentanti degli enti locali dei principali paesi produttori dell'Unione europea. Le diverse parti interessate sono state invitate ad esprimere le loro posizioni e osservazioni al fine di orientare le scelte delle autorità politiche.

Le organizzazioni consultate e i contributi pervenuti sono presentati negli allegati 3 e 4. Gli elementi essenziali delle posizioni espresse in relazione ai vari aspetti dell'OCM e alle ipotesi di riforma sono ripresi nelle corrispondenti parti del rapporto. Altri allegati descrivono il mandato e la composizione del Gruppo direttivo interservizi (allegati 1 e 2) o riportano alcuni appunti di lavoro.

Principali caratteristiche della produzione di tabacco

>SPAZIO PER TABELLA>

* varia da 0,8 ettari in Macedonia orientale e Puglia a 12,1 ettari in Umbria.

ECONOMIA DEL SETTORE E ATTUALE OCM

- Il tabacco è coltivato in otto Stati membri, in due dei quali (Grecia e Italia) è concentrato il 75% della produzione comunitaria.

- Gli Stati membri produttori di tabacco sono caratterizzati da un'elevata concentrazione geografica: in 12 regioni è concentrato il 72% della superficie coltivata a tabacco.

- Il numero di aziende è piuttosto limitato (1,3% di tutte le aziende agricole comunitarie) e le loro dimensioni sono molto ridotte: in media la superficie coltivata a tabacco è pari a 1,6 ettari e la superficie agricola utilizzata (SAU) a 9,4 ettari.

- La tabacchicoltura è un'attività ad alta intensità di manodopera e, pur essendo basata essenzialmente sull'impiego di manodopera familiare (100 000 unità di lavoro/anno o ULA, pari all'80% del totale), ha un'importanza fondamentale per l'economia delle zone interessate, in quanto dà lavoro a più di 25 000 ULA di manodopera extrafamiliare.

- Gli scambi commerciali sono rilevanti: il 55% delle 350 000 tonnellate di tabacco greggio prodotte a livello comunitario viene esportato. L'Unione europea importa più di 500 000 tonnellate, pari al 160% della sua produzione.

- A differenza della maggior parte dei prodotti agricoli europei, i prezzi interni sono generalmente situati ad un livello compreso tra un terzo e la metà dei prezzi mondiali (tranne i tabacchi orientali coltivati in Grecia).

- In generale, soprattutto a causa delle ridotte dimensioni aziendali, il reddito dei produttori di tabacco è inferiore rispetto a quello di altri produttori e dipende in larga misura dai premi alla produzione, che rappresentano in media il 76% del reddito derivante dalla tabacchicoltura.

- Nel 2002 la spesa complessiva del FEAOG per l'OCM del tabacco è stata di 963 milioni di euro, pari a circa 7 600 euro/ULA.

Economia del settore

Produzione di tabacco

Produzione e resa globale

Nel periodo 2000-2002, la produzione mondiale di tabacco greggio è stata di 6,4 milioni di tonnellate l'anno. Con 348 013 tonnellate, pari al 5,4% della produzione mondiale, l'Unione è il quinto produttore al mondo dopo Cina (38%), Brasile (9%), India (8%) e Stati Uniti (7%). Negli ultimi dieci anni si è registrata una tendenza alla diminuzione dei volumi prodotti nell'Unione europea e in tutti gli altri principali paesi produttori tranne il Brasile. Nel 2000-2002 la produzione comunitaria è scesa del 20% rispetto al periodo 1990-1992.

Il tabacco greggio è prodotto in otto Stati membri: Belgio, Germania, Grecia, Spagna, Francia, Italia, Austria e Portogallo. I maggiori produttori sono di gran lunga la Grecia e l'Italia, rispettivamente con 132 261 e 130 274 tonnellate prodotte nel periodo 2000-2002, pari complessivamente al 75% della produzione comunitaria. Pur rimanendo ad un livello relativamente elevato (37,4% nel 2000-2002), negli ultimi dieci anni la quota dell'Italia nella produzione comunitaria di tabacco è diminuita, mentre quella della Grecia (38% della produzione totale comunitaria) è rimasta stabile o è leggermente aumentata.

La quota del tabacco greggio nella produzione agricola comunitaria è molto ridotta ed è rimasta stabile negli ultimi dieci anni. Attualmente la produzione di tabacco rappresenta solo lo 0,4% della produzione agricola comunitaria ai prezzi di base [7]; la percentuale è maggiore in Grecia, paese in cui la produzione di tabacco rappresenta quasi il 4,5% della produzione agricola nazionale, sempre ai prezzi di base; viceversa negli altri Stati membri produttori non raggiunge la soglia dell'1%.

[7] I prezzi di base sono dati dalla somma dei prezzi alla produzione e delle sovvenzioni nette alla produzione.

Dal punto di vista geografico, la produzione di tabacco è fortemente concentrata ed è particolarmente importante per alcune regioni (livello NUTS 3) della Grecia e dell'Italia, nelle quali rappresenta più del 50% della produzione agricola regionale.

Nel 2000 era coltivato a tabacco lo 0,1% della superficie agricola utilizzata (SAU) dell'Unione europea, ossia 125 420 ettari su un totale di 96 455 390 ettari. Nel 2001 la superficie coltivata a tabacco rappresentava soltanto il 73,2% rispetto alla superficie coltivata nel 1993. La riduzione, pari a quasi 45 000 ettari, ha interessato essenzialmente i principali Stati membri produttori (Grecia: -17 740 ettari; Italia: -20 199 ettari; Spagna: -4 935 ettari).

Nel periodo 1993-2000 la resa del tabacco è migliorata in tutti gli Stati membri, soprattutto in Italia (da 2,2 a 3,3 t/ha) e Portogallo (da 1 a 2,8 t/ha). Nello stesso periodo la resa media comunitaria è salita da 2 a 2,7 t/ha.

Produzione per gruppo di varietà

La produzione comunitaria di tabacco è caratterizzata da numerose varietà, vendute a prezzi differenti e destinate a diversi usi. È possibile distinguere quattro gruppi principali di varietà:

- gruppi di varietà di alta qualità (ad esempio "Flue Cured", "Light Air Cured"). Queste varietà sono utilizzate principalmente per le sigarette "American blend", che attualmente sono il tipo più diffuso sul mercato. Nel 2001 le varietà di alta qualità rappresentavano complessivamente più della metà della produzione comunitaria di tabacco; in particolare si è registrato un notevole aumento della produzione della varietà "Flue Cured" (che rappresenta il 40% della produzione comunitaria di tabacco);

- gruppi di varietà di bassa qualità e in declino, in particolare le varietà "Dark Air Cured" e, in maggiore misura, "Sun Cured", tradizionalmente utilizzate per le sigarette vendute sui mercati locali e per la produzione delle sigarette scure. Queste varietà hanno perduto progressivamente la loro importanza a livello comunitario: secondo i dati relativi al 2001, le percentuali di "Dark Air Cured" e "Sun Cured" nella produzione di tabacco erano rispettivamente del 10% e del 4,1%;

- varietà orientali, prodotte soltanto in Grecia e utilizzate principalmente per arricchire l'aroma e il gusto delle sigarette "American blend". La loro quota rispetto alla produzione comunitaria di tabacco è rimasta piuttosto stabile nel corso degli anni, sia pure con alcune variazioni all'interno del gruppo: le varietà "Basmas" hanno registrato un aumento (con una quota pari all'8,1% della produzione comunitaria nel 2001), la varietà "Katerini" si è mantenuta attorno al 7,1% e la varietà "Kaba Kulak" ha subito una leggera diminuzione, scendendo al 4%;

- varietà "Fire Cured", utilizzate soprattutto per la produzione di sigari e toscani; nel 2001 la loro quota rispetto alla produzione comunitaria di tabacco è stata soltanto dell'1,9%.

L'andamento del mercato e il mutamento delle politiche (in particolare l'introduzione nel 1998 della modulazione dei premi alle associazioni di produttori sulla base di norme di qualità) hanno recentemente favorito un riorientamento verso la produzione di varietà di alta qualità e, in misura minore, di alcune varietà orientali. Questo fenomeno ha interessato in particolare la produzione dell'Italia, paese in cui le varietà più ricercate ("Virginia" e "Bright", appartenenti al gruppo "Flue Cured", e "Burley" del gruppo "Light Air Cured") rappresentano al momento circa il 77% della produzione nazionale. Negli ultimi anni la Grecia ha cominciato a produrre questo tipo di varietà, ma continua ad essere specializzata soprattutto nelle varietà orientali.

Il processo di ristrutturazione ha anche dato luogo a una crescente specializzazione per varietà a livello aziendale e regionale; la produzione di varietà di alta qualità è sempre più concentrata in un crescente numero di aziende situate in poche regioni. Tuttavia è ancora possibile constatare grandi differenze a livello aziendale e regionale in Grecia e in Italia: persiste infatti una dicotomia tra poche aziende di carattere "industriale", ad alta intensità di capitale e specializzate nella produzione delle varietà di migliore qualità, e numerose aziende di piccole dimensioni, tipicamente ad alta intensità di manodopera e meno integrate nel mercato.

Paesi candidati e in via di adesione

Dei dieci paesi in via di adesione, soltanto quattro producono tabacco: Polonia, Ungheria, Slovacchia e Cipro. Nel periodo 2000-2002 la produzione media annua di questi paesi è stata la seguente: Polonia, 24 617 tonnellate; Ungheria, 9 805 tonnellate; Slovacchia, 1 959 tonnellate; Cipro, 362 tonnellate [8]. Nello stesso periodo, Bulgaria e Romania hanno prodotto rispettivamente 43 915 e 10 662 tonnellate. In tutti i paesi candidati e in via di adesione, ad eccezione di Cipro, la produzione di tabacco greggio è in diminuzione.

[8] Tutti i paesi in via di adesione hanno ottenuto dall'Unione europea la possibilità di versare l'aiuto al tabacco in maniera semplificata (aiuto per ettaro) sin dal momento dall'adesione, ma soltanto la Polonia e Cipro hanno deciso di optare per questa formula di pagamento.

La Polonia è specializzata nella produzione di varietà "Fire Cured", mentre in Bulgaria e Romania è più diffusa la coltivazione di varietà orientali.

Strutture produttive

Strutture produttive nell'UE-15

Nel 2000 le aziende produttrici di tabacco nell'Unione europea erano in totale 79 510, ossia soltanto l'1,3% delle aziende agricole comunitarie. La maggior parte delle aziende è concentrata in Grecia (64% del totale delle aziende tabacchicole), seguita dall'Italia con una percentuale del 21% [9].

[9] Cfr. la cartina che figura nell'allegato 9.

Negli anni '90, la percentuale di riduzione delle aziende tabacchicole (-3,6% annuo), ha superato il tasso medio di riduzione delle aziende agricole nell'Unione europea (-2% annuo). D'altro canto, nello stesso periodo, la superficie destinata alla coltivazione del tabacco è diminuita del 2,6% l'anno a fronte di una riduzione annua della SAU del 3,2%. Ciò significa che si è registrato un modesto aumento della superficie destinata alla coltivazione del tabacco per azienda, che è passata da 1,4 ettari nel 1990 a 1,6 ettari nel 2000.

La riduzione del numero di aziende produttrici e della superficie investita a tabacco è stata controbilanciata da un moderato processo di ristrutturazione e da una parziale riconversione ad altre colture, soprattutto in Italia, grazie alla condizioni climatiche favorevoli.

Le aziende tabacchicole sono in genere di piccole dimensioni; nel 60% dei casi la superficie è inferiore a 5 ettari, mentre più del 18% delle aziende ha una superficie compresa tra 5 e 10 ettari. Ciò limita inevitabilmente le possibilità di diversificazione per gli agricoltori. Anche se le dimensioni medie sono leggermente aumentate a partire dal 1990, ancora oggi esiste una miriade di aziende tabacchicole di piccole dimensioni in tutta l'Unione europea e soprattutto in Grecia, Spagna, Portogallo e Italia.

Il settore del tabacco dà lavoro ad un numero elevato di addetti: 126 070 ULA, ossia 212 960 persone, pari al 2,4% delle ULA totali impiegate nel settore agricolo comunitario. Tuttavia la maggior parte della manodopera impiegata nel settore del tabacco greggio è stagionale e la percentuale di posti di lavoro part-time è molto elevata. La Grecia è il maggiore datore di lavoro, con 79 230 ULA, seguita dall'Italia con 23 120 ULA. Insieme questi due Stati membri rappresentano l'81% della manodopera totale addetta alla produzione di tabacco.

Il settore è caratterizzato dalla netta prevalenza di manodopera familiare, che rappresenta circa l'80% della manodopera totale impiegata nel settore (la percentuale è del 73% per le aziende agricole comunitarie che non producono tabacco).

Tradizionalmente la produzione di tabacco è un'attività ad alta intensità di manodopera. Il livello di meccanizzazione è infatti limitato da motivi tecnici. Mediamente le ULA per azienda e per ettaro delle aziende tabacchicole sono superiori ai corrispondenti indicatori per il complesso delle aziende agricole.

Il 53% dei tabacchicoltori ha più di 55 anni. In Grecia, Portogallo, Italia e Spagna più del 90% degli imprenditori agricoli del settore possiede soltanto un'esperienza pratica, mentre la percentuale più elevata di agricoltori con una formazione agricola completa si registra in Francia. In media, le donne rappresentano soltanto il 25% dei tabacchicoltori.

Analisi regionale

Per quanto riguarda la distribuzione delle imprese nelle varie regioni comunitarie (livello NUTS 2), il settore del tabacco è caratterizzato da una forte concentrazione territoriale. Circa il 70% del numero totale di aziende tabacchicole, il 63% della superficie coltivata a tabacco e il 57% del reddito lordo totale è concentrato in sette regioni [10]. Le regioni più importanti sono la Macedonia centrale e orientale, che insieme rappresentano il 60% delle aziende tabacchicole, il 25% della superficie coltivata a tabacco e il 21% del reddito lordo totale. In queste due regioni è concentrato il 50% di tutte le aziende tabacchicole specializzate.

[10] Il reddito lordo è definito come il valore della produzione per ettaro meno il costo dei fattori di produzione variabili necessari per tale produzione.

Una caratteristica fondamentale delle aziende tabacchicole è la loro estrema eterogeneità a seconda delle regioni. Le grandi dimensioni (sia in termini di superficie che di attività economica) delle aziende situate in Umbria, Aquitania e Veneto contrastano con le piccole dimensioni delle aziende situate in Grecia e in alcune regioni italiane (Campania e Puglia).

Nelle regioni in cui la produzione di tabacco svolge un ruolo economico e sociale molto importante i problemi legati alla ristrutturazione sono ancora molto acuti. In queste zone, in assenza di un'adeguata rete di protezione, la soppressione troppo rapida di posti di lavoro rischia di provocare gravi squilibri sociali e di favorire l'esodo rurale.

La coltivazione del tabacco ha la maggiore importanza relativa in Grecia, e soprattutto nella Macedonia orientale, regione in cui tale attività interessa il 20% delle aziende agricole e fornisce il 34% dei posti di lavoro totali. In Italia, le aziende tabacchicole rappresentano solo una piccola percentuale delle aziende agricole, anche se la proporzione è più elevata in Campania e Umbria, regioni in cui la coltivazione del tabacco rappresenta rispettivamente circa l'11% e il 9% dell'occupazione agricola complessiva e circa il 10% e il 19% del reddito lordo totale. Un'altra regione nella quale la produzione di tabacco è relativamente importante per l'occupazione è l'Estremadura in Spagna.

Settori a valle della filiera produttiva

Secondo la Confederazione europea dei tabaccai (Confédération européenne des détaillants en tabac - CEDT) nel 1999 il settore comunitario del tabacco impiegava più di un milione di persone (440 000 persone in equivalenti tempo pieno).

Il principale fattore produttivo utilizzato dall'industria di prima trasformazione è il tabacco greggio prodotto nell'Unione europea. Tuttavia la maggior parte del tabacco utilizzato a livello comunitario per la fabbricazione delle sigarette è d'importazione; i prodotti trasformati sono poi esportati o consumati nel territorio comunitario.

L'industria di prima trasformazione è localizzata principalmente negli Stati membri in cui è concentrata la produzione di tabacco greggio; la maggior parte della produzione di prima trasformazione è realizzata in Italia (52%) e Grecia (28%).

Quanto all'industria manifatturiera, i principali produttori di sigarette sono la Germania, il Regno Unito e i Paesi Bassi. Nel 1999 la produzione di questi tre paesi ha rappresentato il 63% del totale delle sigarette prodotte nell'Unione europea. Paesi Bassi e Germania sono i principali produttori di sigari, con una quota pari al 67% della produzione comunitaria, e di tabacco da pipa, sempre con il 67% del totale comunitario. L'occupazione nel settore è relativamente importante in Germania e nel Regno Unito, rispettivamente con 12 000 e 8 000 lavoratori su un totale di 50 697 unità a tempo pieno impiegate nell'industria manifatturiera del tabacco a livello comunitario. L'occupazione femminile in questo settore è molto consistente (53% della manodopera in Spagna, rispetto al 23% per il totale dell'economia).

Con riferimento al commercio al dettaglio, sorprendentemente negli ultimi anni le vendite dei prodotti del tabacco sono aumentate sia in volume che in valore. Nel 1999, le vendite totali ammontavano a circa 93 miliardi di euro.

Il gettito fiscale generato dalla vendita di tabacco lavorato è elevato in tutti gli Stati membri. Il valore aggiunto totale generato nel 1999 è stato di 12 miliardi di euro, di cui il 54% generato dai "fabbricanti" e il 28% dalle "vendite al dettaglio". Complessivamente nel 1999 il contributo delle accise e dell'IVA al gettito fiscale degli Stati membri è stato di 60 miliardi di euro.

Prezzi del tabacco

Prezzi del tabacco greggio

I prezzi del tabacco greggio differiscono notevolmente a seconda delle varietà, in funzione del diverso valore dei prodotti trasformati per i quali ciascuna varietà è utilizzata e della concentrazione nel prodotto finale (ossia nei vari tipi di sigarette e sigari). In pratica, pochi grandi operatori e industrie manifatturiere multinazionali hanno il potere di fissare i prezzi e di prendere decisioni riguardanti la domanda di tabacco greggio, in base a una complessa griglia di qualità, l'offerta e il volume degli stock.

L'andamento dell'ultimo decennio mostra che la forte concentrazione di produttori/fornitori non ha avuto un effetto negativo sui prezzi, ma anzi ha favorito il processo di adeguamento strutturale lungo tutta la filiera produttiva, e unitamente a politiche adeguate ha contribuito ad accrescere il valore dei beni prodotti dal settore primario.

I prezzi del tabacco greggio prodotto nell'Unione europea sono in aumento sia a livello internazionale che a livello comunitario, a seguito della modernizzazione intrapresa negli ultimi dieci anni.

In genere i prezzi più bassi corrispondono ai prodotti commercializzati dai piccoli produttori, in quanto tali imprese sono relativamente più specializzate nelle varietà di bassa qualità.

Competitività dell'Unione europea

Per misurare la competitività e il valore relativi dell'industria comunitaria del tabacco nel quadro internazionale è stato utilizzato il valore unitario delle esportazioni di tabacco.

A livello mondiale, la positiva combinazione di domanda di mercato e qualità fa degli Stati Uniti e, in misura minore, della Turchia, i paesi con il valore unitario delle esportazioni più elevato. Gli Stati Uniti esportano principalmente le varietà utilizzate per le sigarette "American blend", mentre la Turchia esporta prevalentemente tabacchi orientali.

I valori unitari delle esportazioni comunitarie sono in lieve aumento, a fronte di una tendenza negativa osservata nei valori unitari delle esportazioni mondiali. I valori unitari delle esportazioni comunitarie sono rimasti al di sotto delle medie mondiali nel periodo 1989-1999, ma con una chiara tendenza a ridurre lo scarto. Nel 2000 i valori unitari delle esportazioni comunitarie erano già superiori a quelli mondiali.

Prezzi per gruppi di varietà

Tra il 1993 e il 2001, sono aumentati i prezzi di tutte le varietà, tranne quelle di bassa qualità e "in declino", malgrado la costante riduzione della produzione e delle superfici coltivate per questi ultimi gruppi. Pertanto la riduzione del prezzo di queste varietà è il risultato di una diminuzione della domanda.

Scambi commerciali

Scambi commerciali dell'UE-15

Gli scambi commerciali dell'Unione europea sono influenzati principalmente da due fattori:

(1) la produzione comunitaria di tabacco greggio è insufficiente a coprire, sia in termini di quantità che di qualità, la domanda interna dell'industria di trasformazione;

(2) le multinazionali europee, situate principalmente nei Paesi Bassi, in Germania e nel Regno Unito, insieme ad alcune società americane, controllano una percentuale significativa del commercio mondiale di sigarette e sigari.

L'Unione europea è ai primi posti nel commercio mondiale del tabacco. Fra il 2000 e il 2002, l'UE ha importato il 34,7% (in valore) del tabacco non lavorato commercializzato a livello mondiale, ma soltanto il 5,4% del tabacco lavorato. Nello stesso periodo l'Unione europea ha esportato quasi il 20% del tabacco lavorato e il 7,6% del tabacco non lavorato commercializzato a livello mondiale. La bilancia commerciale del settore del tabacco è negativa, ma è in netto miglioramento grazie alla crescita delle esportazioni di tabacco lavorato.

Gli scambi commerciali dell'Unione europea, degli Stati Uniti e di altri paesi sviluppati riguardano prevalentemente il tabacco lavorato, mentre gli scambi dei paesi in via di sviluppo riguardano in genere il tabacco non lavorato.

Occorre notare che la produzione di tabacco lavorato nell'Unione europea non è localizzata vicino alle zone di coltivazione del tabacco greggio. L'Italia è un importatore netto di sigarette, mentre le esportazioni nette di sigarette dalla Grecia sono positive in alcuni anni e negative in altri.

Il commercio intracomunitario di tabacco (media 2000-2002) ammonta a circa 5 000 milioni di euro. Italia, Grecia e Spagna sono i principali fornitori, mentre la Germania è il principale acquirente, seguita dal Belgio e dal Regno Unito. Le varietà più commercializzate, sia all'interno che all'esterno dell'Unione europea, sono "Flue Cured", "Light Air Cured" e le "varietà orientali".

Scambi commerciali dei paesi candidati e in via di adesione

Nel periodo 1998-2000, i paesi in via di adesione hanno esportato in media 9 470 tonnellate e importato 92 060 tonnellate all'anno di tabacco greggio. Le esportazioni sono dirette principalmente verso i paesi dell'Unione europea, mentre le importazioni provengono da Unione europea, Brasile, Stati Uniti e Zimbabwe.

Nello stesso periodo la Bulgaria e la Romania hanno esportato rispettivamente 22 275 e 773 tonnellate e importato 10 747 t e 20 809 tonnellate di tabacco. Nel gruppo dei paesi candidati e in via di adesione, la Bulgaria è l'unico esportatore netto. Anche la Turchia è un grande esportatore netto (77 173 t).

Uso del tabacco

Uso del tabacco nell'UE-15

Il tabacco greggio è utilizzato ("consumato") dall'industria della trasformazione, mentre la nozione di consumo finale si riferisce al numero e al valore delle sigarette e dei prodotti del tabacco trasformato venduti ai consumatori.

Nell'Unione europea, i modelli di consumo del tabacco greggio e dei prodotti trasformati possono variare, in quanto l'industria europea di trasformazione del tabacco può scegliere di acquistare il prodotto greggio da produttori comunitari (localizzati soprattutto in Grecia e in Italia) o rifornirsi da paesi terzi. Analogamente, la produzione interna di tabacco greggio può essere destinata all'esterno o all'interno dell'Unione europea. Il grado complessivo di autosufficienza dell'Unione europea per il tabacco greggio è del 53%, con una leggera tendenza alla diminuzione. D'altro canto, la produzione interna di sigarette è piuttosto stabile mentre il consumo di sigarette registra una leggera diminuzione. Il grado di autosufficienza dell'Unione europea per le sigarette è quindi positivo e dovrebbe ulteriormente migliorare.

La quota dell'Unione europea nel consumo mondiale totale di tabacco greggio è del 10%, dopo la Cina (36%), ma prima dell'India (8%) e degli Stati Uniti (6%). Nel 2001 il consumo di tabacco greggio nell'Unione europea è stato di quasi 587 000 tonnellate, mentre il consumo di sigarette ha raggiunto nel 1999 le 628 000 tonnellate.

Secondo i dati più recenti, nell'Unione europea il numero di fumatori diminuisce più rapidamente del consumo totale di sigarette; ciò significa che esistono meno fumatori, ma che il numero di sigarette per fumatore è più elevato.

Il numero di sigarette per fumatore è in genere più elevato in Danimarca, Grecia, Germania e Spagna, mentre i livelli più bassi si registrano in Svezia, Portogallo, Finlandia e Italia. In tutta Europa, ad eccezione della Svezia, la percentuale di fumatori è più alta fra gli uomini che fra le donne.

Infine, secondo il rapporto di valutazione sul tabacco realizzato da COGEA nel 2002, il consumo di sigarette a livello comunitario non è direttamente legato all'OCM del tabacco. In questo caso, la modifica dell'OCM e, di conseguenza, le variazioni della produzione comunitaria di tabacco non avrebbero alcuna ripercussione sul consumo di sigarette nell'Unione europea.

Uso del tabacco nei paesi in via di adesione

In media, nel periodo 1998-2000 i maggiori utilizzatori di tabacco greggio tra i 10 paesi in via di adesione erano la Polonia (69 109 tonnellate) e l'Ungheria (23 266 tonnellate). Nello stesso periodo, Romania e Bulgaria hanno registrato livelli di consumo pari, rispettivamente, a 38 085 e 19 772 tonnellate.

Costi di produzione, ricavi e reddito agricolo nel settore del tabacco

Ricavi derivanti dalla produzione del tabacco

L'analisi della redditività della produzione di tabacco è basata sui dati RICA [11] per il 1999 e 2000, riferiti ad un campione di aziende specializzate. Dato il numero limitato di aziende specializzate nella produzione del tabacco, l'analisi può essere effettuata soltanto per Grecia, Italia e Spagna a livello regionale, nel quadro di condizioni di produzione relativamente omogenee. Le cinque regioni per le quali sono stati stimati costi e ricavi sono Estremadura (Spagna), Umbria (Italia), Macedonia-Tracia, Tessaglia e la zona della Grecia centrale, delle isole dell'Egeo e di Creta (Grecia).

[11] Rete d'informazione contabile agricola.

Gli indicatori di redditività comprendono i ricavi della produzione (produzione di tabacco senza premi) e i ricavi totali (produzione di tabacco + premi), entrambi calcolati rispetto ai costi variabili, al costo totale dei fattori della produzione e ai costi economici totali.

Ricavi della produzione

I ricavi della produzione sono in generale inferiori rispetto ai costi variabili e rispetto al costo totale dei fattori della produzione in tutte le regioni considerate, tranne in Macedonia-Tracia. Ciò è dovuto al fatto che il prezzo del tabacco alla produzione è troppo basso per coprire i costi dell'attività, caratterizzata da un'alta intensità di manodopera, e prova chiaramente che la redditività del settore dipende fortemente dall'erogazione di aiuti. Tuttavia, la produzione di tabacco in Macedonia-Tracia registra margini positivi, circostanza che si spiega parzialmente con il fatto che questa regione presenta una quota rilevante di varietà ad alto prezzo. Per altro verso è interessante notare che in Macedonia-Tracia la manodopera è costituita prevalentemente dalla famiglia dell'imprenditore agricolo e non è inclusa nel calcolo dei costi.

Ricavi totali

La situazione è completamente diversa se si considerano i ricavi totali, che tengono conto anche del premio. I ricavi totali rispetto ai costi variabili, ma anche rispetto al costo totale dei fattori della produzione (costi variabili + costi fissi) sono ampiamente positivi in tutte le regioni (e in particolare in Grecia, dove generalmente i fattori esterni non sono retribuiti) e rendono la produzione di tabacco un'attività agricola molto interessante dal punto di vista economico.

Grafico 1 - Costi medi di produzione e margini per ettaro delle aziende tabacchicole specializzate in alcune regioni dell'UE (media 1999-2000)

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Fonte: DG AGRI, RICA Ricavi totali = Ricavi della produzione + premi Costi impliciti = costi legati alla manodopera familiare e alla proprietà dei terreni

Reddito delle aziende tabacchicole

Per analizzare la situazione del reddito dei produttori di tabacco, è interessante comparare il reddito delle aziende tabacchicole con quello di altri tipi di azienda agricola.

A tal fine, l'indicatore di reddito più comunemente utilizzato per l'attività agricola è il valore aggiunto netto dell'azienda per unità di lavoro/anno (VANA [12]/ULA).

[12] Valore aggiunto netto dell'azienda = produzione lorda aziendale + sovvenzioni al netto delle imposte - consumi intermedi - ammortamenti.

I due elementi principali necessari per valutare la redditività aziendale sono:

a) il livello dei margini per ettaro, espresso dall'indicatore VANA/SAU,

b) la superficie agricola disponibile per unità di lavoro/anno.

Infine occorre ricordare che il reddito agricolo totale è determinato non soltanto dalla produzione vegetale o animale nella quale l'azienda è specializzata, ma anche da eventuali attività "secondarie".

Grafico 2 - Andamento del reddito (VANA/ULA) per tipo di azienda agricola nell'UE (per i tre principali Stati membri produttori di tabacco) - Dati relativi al periodo 1990-2000 ( prezzi correnti)

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Fonte: DG AGRI, RICA

L'andamento dell'indicatore tra il 1990 e 2000 mostra che i produttori comunitari di tabacco sono caratterizzati da un livello di reddito strutturalmente basso rispetto ad altri settori agricoli (cfr. il grafico riportato sopra). Nella maggior parte dei casi, i redditi delle aziende tabacchicole sono i più bassi rispetto a tutti i tipi di azienda agricola, ad eccezione delle aziende zootecniche specializzate nell'allevamento di bovini da carne all'inizio del periodo e delle aziende zootecniche miste (allevamento di bovini da carne e da latte) nell'ultimo anno. Nemmeno l'andamento del reddito negli ultimi dieci anni è stato particolarmente favorevole alle aziende tabacchicole (+45% a prezzi correnti o 10% a prezzi costanti e tassi di cambio costanti) rispetto alla media di tutti i settori (+75% in termini nominali o 47% in termini reali).

Tuttavia la situazione del reddito varia notevolmente nei diversi Stati membri.

Mentre in Italia e in Spagna il reddito dei produttori di tabacco è rispettivamente uguale e superiore alla media delle aziende agricole di tali paesi, e in ogni caso superiore alla media per tutti e tre i paesi, la redditività delle aziende tabacchicole in Grecia è la più bassa fra tutti i settori e tutti i paesi.

Il basso reddito delle aziende tabacchicole comunitarie è perciò determinato essenzialmente dalla situazione esistente in Grecia, principale paese produttore di tabacco.

Anche se i produttori di tabacco in Grecia conseguono i maggiori margini per ettaro, il loro reddito totale è il più basso. Ciò è dovuto alle ridotte dimensioni delle aziende, in cui la SAU disponibile per unità di lavoro - e in particolare la superficie destinata a tabacco - è molto bassa, e l'impiego della manodopera per ettaro probabilmente non è molto efficiente.

Infine un'altra interessante conclusione può essere tratta dal rapporto tra sovvenzioni al netto delle imposte e valore aggiunto netto dell'azienda (VANA): per il 2000 questo indicatore, che misura la dipendenza dei redditi agricoli dal sostegno pubblico, è pari al 98% per i produttori di tabacco dei tre paesi considerati, di gran lunga il valore più elevato rispetto a tutti i settori agricoli.

Grafico 3 - Rapporto sovvenzioni al netto delle imposte/VANA per tipo di azienda nell'UE (per i tre principali Stati membri produttori di tabacco) - Dati relativi al 2000

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Fonte: DG AGRI, RICA

Conclusioni

Il quadro ricavabile dall'analisi basata sui dati RICA conferma i risultati dell'analisi strutturale. La produzione di tabacco è di fatto un'attività ad alta intensità di manodopera, soprattutto in Grecia, paese in cui sono prodotte le varietà orientali. Nell'attuale situazione, caratterizzata da bassi prezzi di mercato, il reddito dei produttori è assicurato essenzialmente dall'elevato livello degli aiuti, che consente di ottenere margini positivi per ettaro. Senza l'erogazione di aiuti, soltanto le varietà orientali coltivate in Grecia sarebbero redditizie. Sotto questo profilo il settore del tabacco greggio appare molto fragile.

Se da un lato la situazione del reddito dei produttori greci risulta particolarmente sfavorevole, dall'altro i più elevati margini offerti dalle varietà orientali garantiscono maggiore forza al settore. Anche tenendo conto del fatto che le varietà orientali assorbono una maggiore intensità di manodopera, le ridotte dimensioni delle aziende greche determinano un uso apparentemente inefficiente della manodopera familiare.

L'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco

L'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco greggio è disciplinata dal regolamento (CEE) n. 2075/92 [13]. Il regolamento (CE) n. 2848/98 [14] della Commissione ne stabilisce le modalità di applicazione. L'OCM prevede attualmente:

[13] GU L 215 del 30.7.1992, pag. 70.

[14] GU L 358 del 31.12.1998, pag. 17.

(1) un regime di premi;

(2) misure di orientamento e di contenimento (limite di garanzia nazionale e regime di quote) della produzione;

(3) misure di riconversione della produzione, mediante il Fondo comunitario del tabacco;

(4) un regime di scambi con i paesi terzi.

Regime dei premi

Le 34 varietà di tabacco sono classificate in otto gruppi.

Per ciascun gruppo di varietà è fissato un premio unico. L'importo del premio varia da 2,15 a 4,13 euro/kg. Per determinate varietà di tabacco coltivate in alcuni Stati membri è fissato un importo supplementare, compreso fra 0,41 e 0,88 euro/kg, al fine di compensare la perdita di una parte del premio a seguito della riforma del 1992.

In media, il premio ammonta a 2 900 euro/t, pari a 7 800 euro/ettaro.

Dal 1999, il premio versato ai produttori comprende una parte fissa e una parte variabile (compresa fra il 30% e il 45% del premio, in funzione della quantità consegnata).

L'importo del premio è oggetto di una ritenuta destinata al finanziamento del Fondo comunitario del tabacco e, dal 1999, di una ritenuta destinata ad un aiuto specifico alle associazioni di produttori.

La ritenuta destinata al finanziamento del Fondo comunitario del tabacco è via via cresciuta, passando dallo 0,5% (raccolto 1993), all'1% (raccolti 1994-1998), al 2% (raccolti 1999-2002) e al 3% (raccolto 2003).

L'aiuto specifico concesso alle associazioni di produttori per il finanziamento delle attività destinate a promuovere il miglioramento della qualità, la tutela dell'ambiente e la gestione del regolamento ammonta al 2% del premio.

Al momento dell'adesione i nuovi Stati membri avranno la possibilità di applicare l'"acquis" comunitario o di versare gli aiuti al tabacco insieme agli aiuti a tutti gli altri prodotti agricoli in modo semplificato (aiuto forfettario per ettaro). La Polonia e Cipro hanno già scelto questo regime semplificato di pagamento.

Misure di orientamento e contenimento della produzione: limiti di garanzia e regime delle quote

Il Consiglio ha fissato un limite di garanzia globale per raccolto per l'intera Comunità europea e, entro tale soglia, limiti di garanzia specifici per ciascun gruppo di varietà e per ciascuno Stato membro produttore. I limiti di garanzia sono stati leggermente ridotti, da 348 508 tonnellate di tabacco greggio in foglie nel 1999 a 334 064 tonnellate nel 2004.

I paesi in via di adesione hanno ottenuto limiti di garanzia per un totale di 52 353 tonnellate, così ripartite: Polonia: 37 933 tonnellate; Ungheria: 12 355 tonnellate; Slovacchia: 1 715 tonnellate; Cipro: 350 tonnellate.

All'interno di ciascuno Stato membro è possibile trasferire una parte dei limiti di garanzia da un gruppo di varietà ad un altro, senza ripercussioni sul bilancio. Questa misura ha consentito di riorientare la produzione verso le varietà più richieste dal mercato e in grado di conseguire i prezzi più elevati.

Per assicurare il rispetto dei limiti di garanzia il Consiglio ha imposto un regime di quote di produzione. Gli Stati membri distribuiscono le quote, ripartite per varietà, alle associazioni di produttori e ai singoli produttori in misura proporzionale alla quantità media di tabacco da essi consegnata all'industria di prima trasformazione nel triennio precedente l'ultimo raccolto. Per consentire una maggiore flessibilità, i produttori possono acquistare e vendere le quote all'interno di ciascuno Stato membro.

Gli Stati membri hanno la possibilità di costituire una riserva nazionale di quote di produzione compresa fra lo 0,5% e il 2% del totale del limite nazionale di garanzia.

La procedura di vendita all'asta prevista per i contratti di coltivazione non è stata applicata, perché la mancanza di imprese di prima trasformazione non consente un'effettiva concorrenza nella maggior parte degli Stati membri produttori. Negli Stati membri in cui esiste un numero sufficiente di imprese di prima trasformazione e in cui sarebbe possibile un'effettiva concorrenza, le piccole imprese di trasformazione si sono opposte al sistema, temendo di non essere in grado di competere con le imprese più grandi. L'industria ha manifestato il suo interesse per un sistema di vendita all'asta per il tabacco greggio in foglie anziché per i contratti.

I produttori che decidono volontariamente di abbandonare il settore possono vendere la loro quota all'Unione europea attraverso il programma di riscatto delle quote, con conseguente riduzione dei limiti nazionali di garanzia. Tra il 1999 e il 2001 la quantità di quote ritirate dal mercato in questo modo è rimasta marginale. Viceversa nel 2002, a seguito dell'aumento del prezzo di riscatto, i risultati sono sensibilmente migliorati.

Il Fondo comunitario del tabacco

L'OCM prevede l'istituzione di un Fondo comunitario del tabacco [15]. Prima del 2002, il Fondo serviva a finanziare la ricerca agricola sulle varietà e sui metodi di produzione del tabacco nonché iniziative di informazione destinate a promuovere una maggiore comprensione da parte del pubblico degli effetti nocivi del consumo di tabacco. A partire dal 2003, la ricerca agricola è finanziata nell'ambito del Sesto programma quadro di ricerca; in compenso il Fondo può ora finanziare sia azioni destinate a consentire ai produttori di tabacco che hanno venduto la loro quota nell'ambito del programma di riscatto delle quote di orientare la produzione verso altre colture o di riconvertirsi ad altre attività economiche in grado di generare posti di lavoro, sia studi sulle possibilità di riconversione ad altre colture o ad altre attività.

[15] Cfr. relazione della Commissione sull'utilizzazione degli stanziamenti del Fondo comunitario per il tabacco, COM(2003) ... [in corso di adozione].

Finanziamento di campagne contro il consumo di tabacco

In passato le risorse del Fondo comunitario del tabacco non sono state pienamente utilizzate. Nel periodo 1993-2001 sono stati investiti 31,4 milioni di euro per la realizzazione di 19 progetti di informazione gestiti dalla DG SANCO. Nel 2001 la DG SANCO ha lanciato una campagna triennale di prevenzione del consumo di tabacco fra gli adolescenti (12-18 anni), con una dotazione finanziaria annua di 6 milioni di euro. Parallelamente, la DG SANCO sta mettendo a punto nuove iniziative per migliorare le conoscenze nel campo della prevenzione e per sostenere le iniziative politiche e legislative in materia. Secondo gli esperti di comunicazione, lo stanziamento è troppo limitato per avere un impatto critico.

Misure di riconversione della produzione

A partire dal 2003 gli Stati membri possono attuare programmi nazionali per favorire la riconversione verso altre colture e altre attività. I produttori individuali che hanno abbandonato la tabacchicoltura e hanno venduto le loro quote nel quadro del programma di riscatto delle quote possono presentare progetti individuali di riconversione (passaggio ad altre colture, formazione finalizzata alla diversificazione delle attività, creazione di infrastrutture per la commercializzazione di prodotti di qualità).

Le autorità pubbliche delle regioni di produzione e gli enti statali di ricerca nel campo dell'agronomia e/o dell'economia rurale possono presentare progetti di interesse generale (studi, servizi di orientamento e consulenza, progetti dimostrativi innovativi). Il finanziamento comunitario può coprire fino al 75% dell'importo totale per le azioni individuali o fino al 100% per le azioni collettive di interesse generale.

Nel 2003 nei vari Stati membri sono stati presentati 680 progetti individuali e 14 progetti di interesse generale. La riconversione individuale è orientata prevalentemente - in ordine decrescente - verso l'orticoltura, la produzione di olive, l'agriturismo, i prodotti orticoli trasformati, la produzione di frutta e cereali.

Regime degli scambi con i paesi terzi

Il regime degli scambi con i paesi terzi comprende i seguenti elementi:

- un dazio comune che a seconda del tipo e della varietà di tabacco è compreso tra l'11,2% (pari a un minimo di 22 euro e a un massimo di 56 euro/kg netto) e il 18,4% (pari a un minimo di 22 euro e a un massimo di 24 euro/100 kg netti) del valore importato;

- per quanto riguarda le preferenze tariffarie bilaterali o unilaterali, l'Unione europea ha accordato un'esenzione dai dazi all'importazione ai paesi ACP e ai paesi meno sviluppati del sistema delle preferenze generalizzate, ad eccezione di Myanmar e dei paesi del gruppo andino/America centrale. Un dazio ridotto è concesso a Messico, Sudafrica e agli altri paesi del sistema SPG. La Moldova, l'Ungheria, la Bulgaria e la Romania beneficiano di un dazio doganale ridotto nell'ambito di un contingente d'importazione preferenziale.

A livello di Organizzazione mondiale del commercio non esistono né contingenti d'importazione preferenziali né sovvenzioni all'esportazione, che sono state abolite dalla legislazione comunitaria nel 1993.

PROBLEMI SPECIFICI DELL'ATTUALE OCM NEL QUADRO DELLA RISTRUTTURAZIONE DELLA PAC

L'obiettivo della riforma del regime del tabacco è non soltanto di accrescere la coerenza generale tra le principali politiche dell'Unione europea, e soprattutto tra la PAC e la politica in materia di salute pubblica, ma anche di inserire questa politica settoriale nel processo di riforma concordato in occasione del compromesso raggiunto in seno al Consiglio lo scorso 26 giugno 2003.

Limiti dell'attuale regime

Con la riforma della PAC, alcuni dei precedenti obiettivi dell'OCM tabacco non sono più pertinenti. Alcuni strumenti non sono più adatti al nuovo contesto, mentre altri non hanno funzionato nel modo dovuto e non hanno quindi conseguito gli obiettivi prefissati, che peraltro rimangono validi.

- Uno dei principali inconvenienti dell'attuale OCM è dato dal fatto che la coltivazione del tabacco dipende fortemente dal premio. Il rapporto fra il premio alla produzione e il totale dei ricavi derivanti dalla produzione e dal premio è pari in media al 76%.

- I prezzi all'importazione continuano ad essere molto più elevati dei prezzi interni anche se questi ultimi sono cresciuti dopo l'ultima modifica dell'OCM avvenuta nel 1998. In effetti, il rapporto tra prezzo di mercato e premio netto rimane piuttosto basso.

- L'attuale OCM ha garantito un elevato livello di occupazione, soprattutto per quanto riguarda la manodopera familiare. Tuttavia il costo per il bilancio comunitario (963 milioni di euro nel 2002) è troppo elevato rispetto ad altri settori. L'OCM tabacco ha il rapporto più elevato (1:6) tra produzione vendibile lorda e costo del sostegno comunitario. Il secondo settore in ordine di intensità di aiuti è quello dello zucchero con un rapporto di 1:2,70, seguito dal settore dei cereali con un rapporto di 1:2,27.

- L'equilibrio tra domanda e offerta sul mercato è migliorato ma alcuni gruppi di varietà, specialmente quelli destinati alla fabbricazione delle tradizionali sigarette scure, si trovano in una situazione difficile.

- Il sistema di riscatto delle quote introdotto per facilitare l'abbandono del settore da parte dei produttori meno competitivi è largamente sottoutilizzato e quindi inefficace per raggiungere l'obiettivo, nonostante alcuni miglioramenti apportati negli ultimi anni.

Oltre a questi problemi, l'attuale OCM, basata su aiuti legati alla produzione e quindi aventi effetti distorsivi (cd. "scatola gialla" o amber box), deve fronteggiare crescenti difficoltà sotto due profili:

- il degrado ambientale dovuto agli effetti già osservabili degli aiuti legati alla produzione;

- la proposta della Comunità all'Organizzazione mondiale del commercio e in particolare l'impegno a ridurre gli aiuti della "scatola gialla" del 45%.

Ridefinizione degli obiettivi della PAC e miglioramento della coerenza con le altre politiche comunitarie

Come le altre OCM, l'organizzazione comune dei mercati del tabacco deve ridefinire i suoi obiettivi in linea con il nuovo contesto economico e con le aspettative dei consumatori e dei contribuenti. Di seguito sono indicati i principali aspetti della riforma della PAC che incidono su questa OCM:

(1) la promozione di una produzione più orientata al mercato e più sostenibile. Questo obiettivo può essere raggiunto includendo gli attuali aiuti diretti legati alla produzione nel pagamento unico per azienda disaccoppiato (ossia svincolato dalla produzione), basato sui precedenti storici e subordinato al rispetto di una serie di criteri;

(2) la capacità del settore agricolo di assicurare un tenore di vita equo e stabile ai produttori agricoli senza sovvenzioni inaccettabili;

(3) la necessità di assicurare un maggiore equilibrio degli aiuti e di rafforzare lo sviluppo rurale mediante il trasferimento di risorse dal primo al secondo pilastro della PAC e l'ampliamento del campo di applicazione degli strumenti attualmente disponibili per lo sviluppo rurale;

(4) il contributo alla semplificazione della politica agricola;

(5) il rigoroso rispetto dei vincoli di bilancio fissati dal Consiglio di Bruxelles dell'ottobre 2002 per l'Unione allargata.

Coerenza con gli obiettivi dello sviluppo sostenibile

In occasione del Consiglio europeo di Göteborg, la Commissione ha presentato una comunicazione sulla strategia dell'Unione europea a favore dello sviluppo sostenibile [16] (maggio 2001) che conteneva un esplicito riferimento al settore del tabacco:

[16] Comunicazione della Commissione "Sviluppo sostenibile in Europa per un mondo migliore: strategia dell'Unione europea per lo sviluppo sostenibile", COM(2001) 264 def. del 15.5.2001.

"Subito dopo la valutazione del regime del tabacco del 2002, adeguare tale regime per consentire la graduale abolizione dei sussidi, ponendo contemporaneamente in essere misure per creare fonti di reddito e attività economiche alternative per i lavoratori e i coltivatori di tabacco; decidere infine una data ravvicinata sulla base di tali elementi".

Come pienamente riconosciuto dal Consiglio europeo e indicato chiaramente durante la consultazione delle parti interessate, il tabacco è un prodotto agricolo avente caratteristiche particolari, considerato il suo rapporto con la salute pubblica e con l'occupazione rurale.

Inoltre l'obiettivo dello sviluppo sostenibile deve essere conseguito non soltanto nell'Unione europea, ma anche nell'ambito delle politiche promosse nei paesi in via di sviluppo.

Tutti questi obiettivi, interni ed esterni, impongono di valutare la compatibilità degli aiuti alla produzione di tabacco con le politiche volte al mantenimento delle strutture economiche e sociali e alla riduzione del consumo di tabacco nell'Unione europea, e di esaminare le varie alternative possibili.

IPOTESI DI RIFORMA

Per risolvere i problemi dell'attuale OCM e conseguire i nuovi obiettivi della PAC, l'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco potrebbe essere riformata introducendo alcune misure e modificando quelle esistenti. In proposito sono state definite tre opzioni principali.

Opzione 1: proroga dell'attuale OCM

Qualora si decida di prorogare l'attuale OCM, sarà in ogni caso necessario adeguare alcuni dei meccanismi attualmente utilizzati per la gestione dei mercati.

* La situazione commerciale del tabacco greggio comunitario è peculiare, in quanto i prezzi alla produzione sono nettamente inferiori ai prezzi all'importazione. Tuttavia, la buona qualità del tabacco greggio comunitario dovrebbe garantire un aumento dei prezzi in caso di riduzione del livello dei premi.

* Il limite di garanzia per le varietà prive di evidenti sbocchi di mercato dovrebbe essere completamente eliminato o ridotto durante il primo anno di applicazione della nuova OCM. Inoltre dovrebbero essere aboliti gli aiuti supplementari a favore di alcune varietà.

* Occorrerebbe favorire l'abbandono dell'attività da parte dei produttori più anziani o marginali attraverso un programma di riscatto delle quote alle stesse condizioni attuali.

* L'applicazione obbligatoria del sistema di vendita all'asta per le quantità prodotte dovrebbe favorire l'ulteriore miglioramento della qualità e l'efficienza del mercato e consentire di abbandonare la complessa applicazione della parte variabile del premio.

* Le somme risparmiate grazie alla riduzione dei premi e all'eliminazione o alla riduzione dei limiti di garanzia potrebbero essere utilizzate per finanziare la ristrutturazione del Fondo comunitario del tabacco.

Opzione 2: Disaccoppiamento secondo i principi della riforma della PAC

* Una quota crescente dell'attuale premio legato alla produzione verrebbe gradualmente "disaccoppiata" (ossia svincolata dalla produzione) e incorporata nel pagamento unico per azienda: gli aiuti non sarebbero più legati alla coltura e i produttori sarebbero liberi di proseguire la produzione di tabacco o di utilizzare il terreno per altre colture. Il disaccoppiamento può essere introdotto gradualmente ma sarà completo al termine del periodo di progressiva entrata a regime.

Il disaccoppiamento dovrebbe essere introdotto per fasi per evitare di danneggiare la produzione e le economie locali e per consentire ai prezzi di mercato di adeguarsi alle nuove condizioni. Per evitare variazioni troppo forti del reddito agricolo in ciascuna fase, una parte fissa dell'attuale premio per il tabacco verrebbe disaccoppiata e incorporata nel pagamento unico per azienda.

* Il Fondo comunitario del tabacco sarebbe progressivamente eliminato e sostituito da un nuovo strumento, una dotazione finanziaria per la ristrutturazione delle zone di produzione del tabacco, destinata a finanziare anche misure a favore della manodopera extrafamiliare nelle zone di produzione. Per mantenere e rafforzare la competitività delle zone rurali di produzione del tabacco, insieme alla dotazione finanziaria per la ristrutturazione dovrebbero essere utilizzate le risorse destinate allo sviluppo rurale. Per assicurare la massima semplicità possibile, il meccanismo dovrebbe essere coerente con gli attuali strumenti della politica di sviluppo rurale e creare sinergie. Non si dovrebbe escludere la possibilità di aggiungere misure specifiche nel quadro dei piani di sviluppo rurale.

* Questa opzione non prende in considerazione la questione del finanziamento delle campagne contro il consumo di tabacco, aspetto che dovrà essere affrontato nelle sedi più opportune.

Principali caratteristiche dell'approccio graduale:

* Durante il periodo di introduzione progressiva del disaccoppiamento, le quote di produzione del tabacco verrebbero mantenute per fissare la dotazione della parte del premio ancora legata alla produzione. La produzione fuori quota sarebbe consentita, ma non potrebbe beneficiare del premio "accoppiato", ossia legato alla produzione.

* Per evitare un effetto soglia in sede di graduale eliminazione dei pagamenti accoppiati, verrebbe fatta una distinzione, in termini di volume di produzione per azienda, tra la classe di produzione compresa fra 0 e 3,5 tonnellate, quella fra 3,5 e 10 tonnellate e quella superiore a 10 tonnellate.

* In ogni fase e per ciascuna classe di produzione, una parte dell'attuale premio accoppiato sarebbe trasformata in un pagamento disaccoppiato, mentre l'altra parte sarebbe trasferita alla dotazione finanziaria per la ristrutturazione.

* Durante la prima fase, per tutti i produttori, il pagamento accoppiato corrispondente alla classe di produzione compresa fra 0 e 3,5 tonnellate sarebbe integralmente disaccoppiato e aggiunto al pagamento unico per azienda destinato a ciascun produttore. Al di sopra delle 3,5 tonnellate solo una parte dell'attuale premio sarebbe disaccoppiata, mentre l'altra parte sarebbe trasferita alla dotazione finanziaria per la ristrutturazione.

* Nelle altre due fasi, la rimanente parte del pagamento accoppiato verrebbe progressivamente eliminata aumentando in maniera graduale:

- la parte da disaccoppiare e da aggiungere al pagamento unico per azienda destinato a ciascun produttore;

- la parte trasferita alla dotazione finanziaria per la ristrutturazione.

* Una volta completato il processo di disaccoppiamento, gli attuali premi al tabacco legati alla produzione sarebbero ridistribuiti nel pagamento unico per azienda e sarebbe disponibile una dotazione finanziaria per la ristrutturazione pari a circa 150 milioni di euro. Inoltre per promuovere attività alternative potrebbero essere utilizzati i Fondi strutturali.

Opzione 3: eliminazione graduale nell'ambito di un approccio settoriale

Questo approccio prevede il mantenimento dell'attuale sistema ma comporta la graduale riduzione degli importi unitari, ad esempio in dieci fasi, prevedendo in ogni fase una riduzione del 10%.

* Gli aiuti sarebbero progressivamente eliminati nell'arco di 10 anni, attraverso una riduzione annua del 10%. Nel corso di questo periodo l'OCM attuale continuerebbe a funzionare senza modifiche, fatta eccezione per il sistema di vendita all'asta del tabacco che diventerebbe obbligatorio.

* Anche il Fondo comunitario del tabacco verrebbe gradualmente eliminato e le somme progressivamente risparmiate sarebbero interamente trasferite alla dotazione finanziaria per la ristrutturazione per tener conto delle nuove esigenze di ristrutturazione di tutto il settore del tabacco. Così come per l'opzione 2, i Fondi strutturali potrebbero essere utilizzati per integrare le misure di sviluppo rurale attuate nelle regioni interessate.

* Questa opzione non prende in considerazione la questione del finanziamento delle campagne contro il consumo di tabacco, aspetto che dovrà essere affrontato nelle sedi più opportune.

Tabella riassuntiva delle tre opzioni

>SPAZIO PER TABELLA>

* durante il periodo di eliminazione graduale.

Qualsiasi variazione dell'aiuto comunitario ai produttori di tabacco dovrà tener conto degli effetti previsti sulle zone e sui soggetti direttamente e indirettamente interessati, ossia non soltanto sulla produzione ma anche sulla commercializzazione, sulla trasformazione, sugli scambi commerciali, sullo sviluppo rurale, sulla salute pubblica, sull'ambiente e sul monitoraggio.

ANALISI DELL'IMPATTO

Impatto sul mercato e sui redditi

Impatto sulla produzione e sui prezzi

Analizzando l'impatto delle varie opzioni sui mercati e sui prezzi occorre tenere presenti alcune caratteristiche peculiari della produzione di tabacco e in particolare:

- il basso livello del reddito medio dovuto alle modeste dimensioni delle aziende e agli elevati costi;

- la conseguente elevata dipendenza del reddito dagli attuali premi legati alla produzione;

- l'effetto depressivo dei premi sul livello dei prezzi interni, molto bassi rispetto ai prezzi del mercato mondiale.

Opzione 1

Poiché le modifiche si limiterebbero ad un adeguamento dell'attuale OCM, ivi compresa una riduzione dei premi, anche l'impatto sulla produzione sarebbe limitato. D'altronde, gli aiuti continuerebbero ad essere legati alla produzione e pertanto per massimizzare i premi sarebbe necessario mantenere gli attuali livelli di produzione. I produttori inefficienti continuerebbero quindi a produrre tabacco. La produzione potrebbe leggermente diminuire solo per le varietà per cui venisse abolito o ridotto il limite di garanzia e soltanto nel caso in cui il produttore non fosse in grado di orientare la produzione verso altre varietà.

La conseguenza di questa leggera diminuzione della produzione, unita ad una riduzione dei premi, sarebbe un aumento dei prezzi, in linea con l'attuale tendenza, giacché è noto che l'attuale livello dei premi esercita un effetto depressivo sui prezzi interni. L'effettivo impatto dipenderebbe sostanzialmente dal livello di riduzione stabilito.

L'attuazione obbligatoria del sistema di vendita all'asta per la vendita del tabacco alle imprese di prima trasformazione dovrebbe avere l'effetto di migliorare ulteriormente la qualità e l'efficienza del mercato.

Opzione 2

Con il disaccoppiamento, essendo il premio legato non più alla quantità prodotta ma a un riferimento storico, i produttori risponderebbero maggiormente ai segnali di mercato, producendo in funzione della domanda. Ciò comporterebbe:

- un'estensificazione per molti produttori e la ricerca di varietà di migliore qualità;

- l'abbandono della produzione da parte degli agricoltori che attualmente producono in perdita solo per ottenere il premio legato alla produzione;

- il mantenimento della produzione delle sole varietà di qualità, che offrono sbocchi sul mercato.

Il risultato sarebbe una sensibile riduzione della produzione. Le uniche regioni in cui il tabacco continuerebbe ad essere coltivato su grande scala sono quelle della Grecia, in cui prevalgono varietà il cui prezzo di mercato è in grado di coprire i costi variabili.

Questa evoluzione qualitativa e quantitativa della produzione dovrebbe portare ad un aumento dei prezzi interni, che attualmente sono piuttosto bassi.

Opzione 3

L'eliminazione graduale del premio, anche se attuata in un lungo arco di tempo (10 anni), determinerebbe una riduzione molto sensibile della produzione, anche per le qualità più esportabili e anche tenendo conto del probabile conseguente aumento dei prezzi interni.

Così come per l'opzione 1, l'applicazione obbligatoria del sistema di vendita all'asta per la vendita del tabacco dovrebbe migliorare ulteriormente la qualità e l'efficienza del mercato.

Impatto sul reddito

L'impatto delle varie opzioni è stato valutato tramite simulazioni statiche effettuate utilizzando i dati RICA. Le simulazioni mostrano gli effetti di un'eventuale riduzione dei premi per il tabacco accompagnata da un probabile aumento dei prezzi.

Il punto di partenza per tutte le simulazioni è la banca dati sui costi di produzione, sui ricavi derivanti dalla produzione e sui premi per ettaro, calcolati per le aziende specializzate situate in cinque regioni europee. La banca dati è già stata utilizzata nell'analisi descrittiva. Basandosi su questi dati e su altre informazioni (ad es. la superficie media coltivata a tabacco e l'apporto di manodopera) si calcola il reddito derivante dalla produzione di tabacco per l'attuale periodo, che viene considerato come base di riferimento.

Gli indicatori di reddito [17] utilizzati nell'analisi sono il reddito agricolo familiare o reddito netto (RN) e il reddito netto per unità di lavoro familiare (RN/ULF). Il reddito netto è dato dai ricavi della produzione più i premi meno l'insieme dei fattori produttivi. La scelta di questo indicatore è giustificata dal fatto che, a differenza del valore aggiunto netto dell'azienda (che rappresenta la remunerazione dell'insieme della manodopera aziendale), esso si riferisce unicamente ai redditi dell'imprenditore agricolo e della sua famiglia, che in ultima analisi sono responsabili delle decisioni riguardanti la produzione dell'azienda.

[17] Per maggiori dettagli cfr. l'allegato 8.

Supponendo che la struttura dei costi rimanga immutata nel tempo, si procede al calcolo dei due indicatori RN e RN/ULF per le diverse opzioni applicando alla base di riferimento la riduzione dei premi prevista per ciascuna opzione e il probabile aumento dei prezzi. L'aumento dei prezzi si ritiene plausibile per effetto del probabile abbandono di una parte della produzione di tabacco a seguito della riduzione degli aiuti.

Viene poi valutato l'impatto delle diverse opzioni sul reddito derivante dalla produzione di tabacco, comparando gli indicatori di reddito delle simulazioni con i corrispondenti indicatori della base di riferimento.

Per tutte le analisi presentate nelle pagine che seguono si suppone che qualora il premio legato alla produzione sia inferiore di almeno un terzo al premio della base di riferimento, i prezzi del tabacco aumentino del 100% in Italia e Spagna e del 25% in Grecia. L'enorme scarto tra prezzi interni alla produzione e prezzi pagati dalle imprese di prima trasformazione per il tabacco importato da paesi terzi, tenuto conto delle varie fasi di trasformazione, delle spese di trasporto e di assicurazione e delle differenze nella qualità, mostra che è possibile prevedere aumenti di prezzo di questa portata.

Opzioni 1 e 3

È stato simulato l'impatto della riduzione del premio per il tabacco sul reddito di un'azienda media.

I risultati dimostrano che già con una riduzione del 50% del premio il reddito netto medio per unità di lavoro familiare derivante dalla produzione di tabacco sarebbe nettamente inferiore all'attuale in tutte le regioni e in particolare al di fuori della Grecia, e in ogni caso inferiore ai redditi derivanti dalla produzione di cereali.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

* Opzione 1: con una riduzione del premio del 33% e il trasferimento delle corrispondenti risorse finanziarie al Fondo comunitario del tabacco, l'impatto sui redditi sarebbe più variabile. Nelle regioni interessate dalla maggiore riduzione del reddito (Umbria -39% e Grecia centrale -33%) la redditività del tabacco continua ad essere nonostante tutto superiore a quella dei cereali. In particolare in Umbria, regione in cui le aziende produttrici di tabacco sono attualmente caratterizzate da un livello estremamente elevato di reddito per unità di lavoro, i redditi derivanti dalla produzione di tabacco sarebbero comparabili a quelli delle aziende cerealicole specializzate della regione Champagne-Ardenne e dell'Inghilterra orientale.

* Opzione 3: la totale abolizione dei premi avrebbe un impatto ancora maggiore sui redditi, che sarebbe negativo in tutte le regioni ad eccezione della Macedonia-Tracia.

Opzione 2

L'opzione 2 implica la graduale trasformazione dell'attuale premio per il tabacco in un pagamento disaccoppiato da integrare nel pagamento unico per azienda.

Poiché la nuova forma di pagamento non è legata ad una determinata coltura, l'agricoltore non è obbligato a continuare a produrre tabacco, ma può passare ad un'altra attività agricola o abbandonare completamente la produzione. Qualora decidesse di modificare l'ordinamento produttivo o - ipotesi più probabile - di abbandonare completamente la produzione, l'agricoltore sosterrebbe costi di produzione molto più bassi, dato che il tabacco è una coltura ad alta intensità di fattori produttivi (e soprattutto ad alta intensità di manodopera).

Questa opzione propone un trattamento differenziato delle aziende tabacchicole a seconda delle loro dimensioni. Quando il sistema sarà a regime, il premio per le prime 3,5 tonnellate di tabacco sarà mantenuto al livello attuale, ma disaccoppiato, ossia svincolato dalla produzione. Per una produzione compresa tra 3,5 e 10 tonnellate, l'80% del premio sarà integrato nel pagamento unico per azienda, mentre l'altro 20% andrà ad alimentare la dotazione finanziaria per la ristrutturazione. Per una produzione superiore a 10 tonnellate, soltanto il 33% del premio per il tabacco sarà integrato nel pagamento unico per azienda destinato al produttore, mentre il 66% sarà trasferito alla dotazione finanziaria per la ristrutturazione.

L'impatto di questa opzione sul reddito dell'azienda media è stato simulato comparando il reddito netto medio nell'attuale regime con il reddito netto simulato:

- in caso di mantenimento della produzione di tabacco;

- in caso di abbandono di qualsiasi attività agricola;

- in caso di riconversione a colture alternative, ad esempio grano duro. Per ogni regione è stato calcolato il reddito netto derivante dalla produzione di grano duro, sulla base dei costi medi di produzione, dei ricavi della produzione e dei premi per ettaro di grano duro nonché della superficie in precedenza utilizzata per il tabacco.

Non sono presi in considerazione i costi di riconversione. In caso di completo abbandono della produzione si tiene conto soltanto di alcune voci di costo di minore importanza (canone di affitto dei terreni e interessi passivi) e del premio disaccoppiato. Infine le decisioni riguardanti la produzione sono prese in base alla redditività di ciascuna alternativa.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Dai risultati dell'analisi emerge che, salvo il caso della Grecia, e in particolare della Macedonia-Tracia, il reddito netto derivante dalla produzione di tabacco scenderebbe, rendendo il mantenimento della produzione di tabacco la scelta meno interessante per l'agricoltore. Pertanto la coltivazione del tabacco verrebbe ampiamente abbandonata.

Per quanto riguarda le proiezioni relative ai redditi derivanti dalla scelta produttiva più redditizia, è evidente che questa opzione garantirebbe agli agricoltori almeno lo stesso livello di reddito della base di riferimento, fatto che non sorprende perché l'obiettivo del disaccoppiamento è quello di migliorare l'efficacia del trasferimento di reddito. Il settore del tabacco fornisce un buon esempio degli effetti positivi del disaccoppiamento sui redditi agricoli.

- In Umbria (Italia), il passaggio dal tabacco al grano duro consentirebbe agli agricoltori di aumentare il loro reddito dell'8%;

- in Grecia, l'aumento del reddito generato dalla migliore scelta di produzione oscillerebbe tra il 15% e il 28% ma, dato il basso reddito netto delle aziende tabacchicole greche, la differenza sarebbe di poche centinaia di euro;

- soltanto in Estremadura (Spagna) questa opzione porterebbe ad un miglioramento più consistente del reddito per i produttori che passano al grano duro.

Questa opzione appare quindi bene equilibrata e in particolare la calibrazione delle tre classi di produzione e delle percentuali da trasferire alla dotazione per la ristrutturazione dovrebbe consentire di evitare un eccessivo aumento degli aiuti complessivi.

Altre simulazioni sono state realizzate per studiare i possibili effetti differenziati sui redditi agricoli a seconda delle dimensioni aziendali (ad esempio la superficie disponibile per la coltivazione del tabacco). Il grafico riportato qui di seguito mostra i risultati per l'Umbria e la Macedonia-Tracia; analoghi grafici riguardanti le altre tre regioni sono riportati nell'allegato 7.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Una caratteristica comune dell'andamento del reddito netto in funzione della superficie coltivata a tabacco è che, rispetto alla base di riferimento, il disaccoppiamento consente ai piccoli produttori di accrescere sistematicamente il loro reddito. Infatti, poiché il livello di premio per le prime 3,5 tonnellate prodotte rimane immutato, il produttore può beneficiare in alternativa di un prezzo più elevato del tabacco o di minori costi di produzione, qualora preferisca abbandonare la produzione o passare ad un'altra coltura.

Man mano che aumentano le dimensioni aziendali e in particolare quando la superficie destinata alla coltivazione del tabacco è superiore a quella necessaria per produrre 10 tonnellate, la riduzione del 66% del premio legato alla produzione determina una forte riduzione della crescita del reddito cosicché, a partire da una certa soglia in poi, il reddito netto nel nuovo sistema è inferiore alla base di riferimento a prescindere dalla scelta produttiva dell'agricoltore.

In Umbria, il mantenimento della tabacchicoltura appare la scelta meno vantaggiosa e i redditi diminuiscono rispetto all'attuale situazione non appena la produzione supera le 10 tonnellate. Il reddito netto diventa addirittura negativo per una superficie coltivata a tabacco superiore a 20 ettari. La conversione al grano duro sembra l'alternativa migliore per i produttori, in quanto consente loro di ottenere un reddito più elevato nonostante la riduzione degli aiuti, salvo qualora dispongano di più di 40 ettari di terreno coltivati a tabacco.

In Macedonia-Tracia la situazione è completamente differente. L'alternativa migliore per gli agricoltori è il mantenimento della produzione di tabacco, che consente un leggero aumento del reddito purché il premio disaccoppiato sia corrisposto integralmente o all'80%. Dato che in questa regione le grandi aziende sono praticamente inesistenti, la maggior parte degli agricoltori trarrebbe beneficio dalla riforma. Il passaggio alla coltivazione del grano duro o l'abbandono della produzione non sembrano alternative interessanti per le aziende, a prescindere dalle loro dimensioni.

Impatto sulle zone di produzione: problemi sociali nell'UE-15 e nei paesi in via di sviluppo, scambi commerciali, ambiente

Impatto sociale sulle zone di produzione nell'UE-15

Come risulta dai dati sull'occupazione direttamente o indirettamente legata alla coltivazione del tabacco, e come è stato chiaramente ribadito dalle autorità locali in occasione del Forum, qualsiasi modifica dell'organizzazione comune dei mercati nel settore del tabacco dovrà tenere conto dei potenziali rischi cui sono esposte le zone di produzione.

La produzione di tabacco è un'attività ad alta intensità di manodopera, che fornisce molti posti di lavoro non soltanto nell'impresa agricola (manodopera familiare ed extrafamiliare) ma anche nell'industria di trasformazione.

In alcune regioni, soprattutto in Grecia, alcuni vincoli di carattere naturale e strutturale fanno della coltivazione del tabacco e della prima trasformazione le uniche attività praticabili, motivo per il quale la maggioranza delle aziende è specializzata nella tabacchicoltura.

In Grecia due regioni (Macedonia centrale e orientale), nelle quali è concentrato il 60% delle aziende produttrici di tabacco, rappresentano il 50% di tutte le aziende tabacchicole specializzate ma soltanto il 21% della superficie coltivata a tabacco nell'Unione europea, date le ridotte dimensioni aziendali.

Oltre alla coltivazione, anche le attività di trasformazione del tabacco sono concentrate in queste regioni. Secondo i dati forniti dal Prof. Mattas dell'Università di Salonicco, circa l'85% dell'industria greca di prima trasformazione del tabacco è localizzato in questa zona. I posti di lavoro generati dalla tabacchicoltura rappresentano più di un terzo dell'occupazione del settore agricolo (che di per sé rappresenta più del 35% dell'occupazione totale). Inoltre queste regioni sono fra le più povere dell'Unione europea: ad esempio, in una regione montuosa come la Macedonia orientale il PNL pro capite è pari a circa il 57% della media comunitaria.

Una situazione analoga, anche se su scala ridotta, è riscontrabile nelle aziende situate in due regioni italiane (Campania e Puglia).

Date le ridotte dimensioni di molte aziende, anche laddove sarebbe possibile una coltura alternativa al momento nessun tipo di coltura sarebbe in grado di offrire un numero di posti di lavoro paragonabile a quello offerto dalla produzione di tabacco in tutte le regioni interessate. Esistono alcune limitate possibilità di mantenere gli stessi livelli di occupazione nell'azienda agricola, ad esempio introducendo determinati tipi di orticoltura.

Tenuto conto di queste circostanze, l'impatto di ciascuna opzione è il seguente:

* Opzione 1: impatto limitato.

* Opzione 2: i pagamenti disaccoppiati consentirebbero il mantenimento della manodopera familiare ma non di gran parte della manodopera extrafamiliare.

Per quanto riguarda l'occupazione nelle imprese di prima trasformazione, potrebbe verificarsi una temporanea perdita di posti di lavoro in attesa degli effetti positivi della dotazione per la ristrutturazione.

Nel medio termine gli effetti combinati dell'aumento del reddito familiare (cfr. paragrafo 5.1.2) e l'entrata a regime della dotazione per la ristrutturazione determinerebbero un miglioramento della coesione.

* Opzione 3: avrebbe l'impatto più radicale sulla manodopera familiare, sulla manodopera extrafamiliare e sull'occupazione nelle imprese di prima trasformazione.

Impatto sugli scambi commerciali e sui paesi in via di sviluppo

A livello mondiale, il settore del tabacco è caratterizzato da un livello di produzione e consumo sempre più elevato nei paesi in via di sviluppo. Nel 2000-2002, l'81% della produzione mondiale e il 71% del consumo mondiale di tabacco greggio erano concentrati nei paesi in via di sviluppo. La maggior parte del tabacco non lavorato prodotto nei paesi in via di sviluppo rimane all'interno di tali paesi per far fronte al crescente consumo interno. Nei paesi sviluppati la quota commercializzata è maggiore; in particolare quattro paesi (Germania, Stati Uniti, Regno Unito e Paesi Bassi) esportano la metà delle sigarette complessivamente commercializzate a livello mondiale.

L'Unione europea, grande importatore netto di tabacco greggio ed esportatore netto di sigarette e altri prodotti trasformati, ha un ruolo di primo piano nel commercio mondiale. Se una buona percentuale del tabacco greggio importato proviene da paesi in via di sviluppo, per l'importazione delle varietà di alta qualità le multinazionali europee del settore della trasformazione del tabacco dipendono essenzialmente dagli Stati Uniti (21% del totale delle importazioni comunitarie), seguiti in ordine di importanza da Brasile (19,5%), Zimbabwe (15%), Malawi (8%), Turchia (5,5%) e da una serie di altri paesi, tutti più o meno allo stesso livello, da cui proviene una piccola quota delle importazioni comunitarie. Sulla struttura degli scambi commerciali potrebbero incidere eventuali variazioni degli impegni a seguito dell'ingresso della Cina - principale produttore mondiale di tabacco - nell'Organizzazione mondiale del commercio.

L'attuale OCM del tabacco greggio è stata ristrutturata abolendo le misure di sostegno ai prezzi, quali il regime di intervento e le restituzioni all'esportazione, mentre la protezione alle frontiere è stata mantenuta ad un livello molto basso, attraverso l'applicazione della tariffa doganale comune. Gli attuali meccanismi di sostegno si basano su premi legati alla produzione e su quote di produzione assegnate per varietà. Nella notifica delle misure di sostegno interno all'Organizzazione mondiale del commercio, l'attuale sistema dei premi è classificato nella "scatola gialla" (amber box), ossia viene considerato una misura avente effetti distorsivi sul commercio internazionale che tuttavia non rientra nella categoria del sostegno ai prezzi bensì in quella dei pagamenti diretti non esenti (cfr. allegato 6).

Complessivamente, l'OCM non ha avuto l'effetto di deprimere i prezzi mondiali, in quanto nell'ultimo decennio la produzione comunitaria si è ridotta più velocemente della produzione mondiale. Analogamente, l'allargamento non dovrebbe determinare gravi squilibri, poiché la produzione di tabacco nell'Europa orientale sta diminuendo più rapidamente che nell'Unione europea.

Lasciando da parte l'opzione che prevede il mantenimento dello status quo, gli effetti delle opzioni 2 e 3 sul commercio sono incerti. In particolare, è incerto fino a che punto il disaccoppiamento determinerà una riduzione della produzione interna, favorendo un aumento delle importazioni del tabacco greggio per soddisfare le esigenze dell'industria di trasformazione comunitaria. Alcuni rappresentanti dell'industria comunitaria del tabacco sostengono che l'abolizione dei premi potrebbe favorire un'ulteriore e decisiva modernizzazione della produzione comunitaria, rafforzare l'integrazione dei vari anelli della catena produttiva, aumentare la produzione delle varietà di migliore qualità e come conseguenza ridurre la possibilità di un ulteriore aumento delle importazioni di queste varietà.

Secondo i dati dell'Organizzazione internazionale del lavoro (International Labour Organisation - ILO), dei 100 milioni di lavoratori che si stima siano impiegati in tutti i segmenti del settore del tabacco a livello mondiale, il 90% è situato nei paesi in via di sviluppo. 1,2 milioni di persone lavorano nel settore della fabbricazione, circa 40 milioni nella coltivazione e nella trasformazione delle foglie, 20 milioni in industrie tipiche locali (ad esempio la confezione di sigarette arrotolate a mano in India e Indonesia) e gli altri in processi e industrie connessi al tabacco che vanno dalla distribuzione, vendita e promozione fino alle attività dirette contro il consumo di tabacco.

Secondo l'ILO, i lavoratori dell'industria del tabacco sono tra gli addetti industriali meglio retribuiti al mondo mentre i tabacchicoltori nei paesi in via di sviluppo e in alcuni paesi in fase di transizione sono in genere disorganizzati e incapaci di sfruttare l'intero valore aggiunto prodotto dall'industria. Qualora il settore dovesse essere oggetto di un processo mondiale di contenimento della produzione, sarebbe necessario prendere contromisure per evitare effetti negativi sull'occupazione e sulle capacità di reddito. Sotto questo profilo, paesi come il Malawi e lo Zimbabwe, in cui il tabacco greggio è un prodotto fondamentale e le esportazioni di tabacco rappresentano più del 70% delle esportazioni agricole e una quota significativa delle esportazioni totali (rispettivamente 66% e 45%) sarebbero particolarmente vulnerabili.

Il consumo di tabacco ha gravi conseguenze per la salute nei paesi in via di sviluppo. Si calcola che ogni anno in questi paesi muoiano 2,4 milioni di persone per malattie legate al tabacco. Se il consumo di questo prodotto sta lentamente diminuendo in molti paesi industrializzati, il fumo si sta viceversa diffondendo in molti paesi in via di sviluppo, soprattutto fra le donne e fra i giovani. Sulla base delle attuali tendenze, si stima che nei paesi in via di sviluppo la mortalità dovrebbe essere triplicata entro il 2020.

Le misure volte a limitare il consumo di tabacco stanno progressivamente diventando un'importante componente della politica sanitaria dei paesi in via di sviluppo e sono attualmente promosse attraverso l'impegno internazionale ad adottare una Convenzione quadro sulla lotta al tabagismo (Framework Convention on Tobacco Control - FCTC) sotto gli auspici dell'Organizzazione mondiale della sanità. La convenzione è già stata firmata dall'Unione europea.

In questo contesto la Commissione europea si è adoperata attivamente per dimostrare la possibilità di utilizzare gli strumenti esistenti della cooperazione allo sviluppo nella lotta contro il consumo di tabacco nei paesi in via di sviluppo.

Il problema principale è risolvere la contraddizione interna tra l'erogazione di aiuti alla produzione del tabacco greggio e l'importanza attribuita alle misure contro il consumo di tabacco. Questo aspetto è importante anche nei confronti dei paesi in via di sviluppo in cui già sono stati attuati programmi di adeguamento e diversificazione per i produttori di tabacco.

L'Unione europea ha molto da guadagnare in termini di credibilità e coerenza, e può rafforzare ulteriormente la cooperazione e la fiducia reciproca con i paesi in via di sviluppo. Da questo punto di vista, le proposte di riforma di cui all'opzione 2 avrebbero un impatto molto positivo. Il disaccoppiamento, insieme all'intensificazione degli sforzi destinati a promuovere la riconversione delle aziende, consentirebbe all'Unione europea di beneficiare di una posizione privilegiata nei negoziati internazionali e nei rapporti bilaterali con i paesi in via di sviluppo.

Impatto sull'ambiente

La futura OCM del tabacco deve integrarsi nell'attuale discussione sulla PAC nonché nel contesto generale delle politiche ambientali, della strategia per lo sviluppo sostenibile, del piano di azione per la biodiversità, del Sesto programma di azione per l'ambiente e delle strategie tematiche sul suolo e sui pesticidi.

Tabacchicoltura e ambiente

I rischi di impatto ambientale derivanti da molte produzioni agricole, tra cui la produzione di tabacco, sono dovuti essenzialmente alla lisciviazione nelle acque sotterranee e superficiali dell'azoto contenuto nei fertilizzanti e alla pressione sulle risorse idriche sotterranee determinata dall'irrigazione. Alcuni rischi particolari sono legati agli effetti secondari indesiderati derivanti dall'elevata quantità di pesticidi solitamente applicata. La coltivazione del tabacco richiede una forte quantità di pesticidi per assicurare una buona qualità delle foglie. Anche il fatto che il tabacco è coltivato a monocoltura contribuisce ad un elevato consumo di pesticidi.

Il rischio di lisciviazione dipende, fra gli altri fattori, anche dai tipi di varietà:

- il tabacco di tipo "Virginia" non richiede una grande quantità di azoto. Il rischio di problemi dovuti alla presenza di nitrati nelle acque è basso;

- le varietà di tabacco orientali, coltivate principalmente in Grecia, sono prodotte con un uso più intensivo di azoto rispetto al tabacco Virginia.

Un altro fattore che influenza la presenza e la gravità del rischio ambientale è dato dalle condizioni agroclimatiche della zona.

Oltre ai rischi derivanti dalla coltivazione del tabacco esistono anche rischi collegati all'abbandono della coltivazione tradizionale del tabacco, aspetto particolarmente importante nelle zone montane. In queste zone fragili dal punto di vista ambientale, l'abbandono dei terreni può contribuire al degrado del paesaggio e all'erosione del terreno.

Infine alcuni effetti secondari possono derivare dalle attività di trasformazione e trasporto specificamente collegate alla coltivazione del tabacco.

Principali questioni e criteri ambientali

L'impatto del mutamento del regime del tabacco sull'ambiente dipenderà dalle decisioni degli agricoltori riguardanti la produzione di tabacco o in generale la destinazione del terreno. Tali decisioni influenzeranno l'intensità di utilizzo dei fattori della produzione e la scelta di colture alternative, elementi che possono entrambi avere conseguenze ambientali positive o negative.

Pertanto dal punto di vista ambientale le questioni fondamentali sono le seguenti:

- impatto specifico dell'attuale sistema sulla coltivazione, sulla trasformazione e sul trasporto del tabacco rispetto all'impatto derivante dalla graduale eliminazione o dal disaccoppiamento degli aiuti. In questo contesto giocano un ruolo importante anche le possibilità di riconversione e l'impatto ambientale specifico delle colture alternative;

- esistenza nei vari scenari di differenti possibilità di garantire il rispetto delle esigenze ambientali attraverso l'ecocondizionalità.

Nella prospettiva di un eventuale mutamento delle politiche e delle corrispondenti decisioni dei produttori riguardanti la coltivazione del tabacco o la scelta di colture alternative, la specifica intensità produttiva o l'abbandono dei terreni, occorre tenere conto dei seguenti criteri:

- erosione (acqua e vento), materie organiche e compattazione del suolo;

- qualità delle acque sotterranee e superficiali (inquinamento da nitrati e da pesticidi);

- risorse idriche;

- biodiversità e paesaggi.

Nell'esame dell'impatto delle varie ipotesi di riforma occorre tenere presente anche il mutamento del contesto generale, e in particolare la riforma della PAC del 2003. Sotto questo profilo, l'ecocondizionalità implica, in primo luogo, un maggiore rispetto degli attuali standard ambientali e, in secondo luogo, l'obbligo di mantenere i terreni in "buone condizioni agronomiche ed ecologiche".

Data la limitata disponibilità di studi riguardanti specificamente il tabacco, è possibile effettuare unicamente valutazioni qualitative. A questo riguardo si possono formulare le seguenti osservazioni.

* L'opzione 1 (adeguamento dell'attuale regime e mantenimento dei suoi elementi principali) modificherebbe l'impatto ambientale solo in misura molto limitata. Alcuni effetti potrebbero derivare dalla riduzione della redditività relativa e dall'aumento dell'importo destinato alla riconversione. Tuttavia per stabilire gli effetti positivi o negativi dei mutamenti, sarebbe necessario conoscere le alternative sviluppate e verificare se esiste un problema di abbandono dei terreni. In ogni caso, si può presupporre che l'ecocondizionalità attenui i potenziali effetti negativi derivanti dalla presenza di forti incentivi alla produzione. Tuttavia, qualora i terreni venissero abbandonati e l'abbandono riguardasse intere aziende, l'ecocondizionalità non sarebbe applicabile, data l'assenza di aiuti diretti.

* L'opzione 2 (disaccoppiamento integrale o graduale degli aiuti al tabacco e rafforzamento degli interventi finalizzati alla riconversione della produzione) può avere effetti positivi sull'ambiente. Se da un lato la particolare intensità di utilizzo dei fattori produttivi potrebbe rimanere inalterata nelle aziende più competitive, il disaccoppiamento potrebbe incoraggiare la riconversione ad altri tipi di destinazione. Ancora una volta la questione degli effetti netti positivi o negativi dipende dall'alternativa scelta. Tuttavia, il vantaggio dell'opzione 2 è che gli effetti negativi dovuti all'abbandono dei terreni non dovrebbero verificarsi, in quanto con la prosecuzione degli aiuti disaccoppiati vigerebbe l'ecocondizionalità, ossia l'obbligo di mantenere i terreni in "buone condizioni agronomiche ed ecologiche" anche quando non sono utilizzati. Così come per l'opzione 1, l'ecocondizionalità consentirebbe di garantire un maggiore rispetto delle disposizioni normative vigenti. Per quanto riguarda gli effetti secondari (trasporti e trasformazione), l'impatto potenziale è limitato in funzione della riduzione dei livelli di produzione. Infine, la dotazione disponibile per la ristrutturazione potrebbe essere destinata a misure agroambientali, particolarmente importanti per la produzione di tabacco in quanto è possibile risolvere una serie di problemi (erosione, irrigazione e inquinamento) ricorrendo a tecniche di gestione adeguate (ad esempio pratiche di gestione integrata).

* L'opzione 3 (eliminazione graduale del regime del tabacco accompagnata da un rafforzamento degli interventi finalizzati alla riconversione della produzione) porterebbe la produzione di tabacco allo stesso livello risultante dall'opzione 2. A questo proposito vale lo stesso ragionamento fatto per l'opzione 2 con riferimento alle implicazioni per l'intensità specifica, il passaggio a colture alternative e gli effetti secondari. Come per l'opzione 2, la dotazione finanziaria per la ristrutturazione può essere utilizzata per finanziare misure agroambientali. Tuttavia a differenza dell'opzione 2, l'ecocondizionalità si applicherebbe solo nel caso in cui le superfici precedentemente destinate alla coltivazione del tabacco fossero coltivate da agricoltori titolari di diritti all'aiuto nel quadro del pagamento unico per azienda. Analogamente all'opzione 1, particolari problemi sorgono per quanto riguarda l'abbandono dei terreni giacché senza pagamenti diretti l'ecocondizionalità, e in particolare l'obbligo di mantenere i terreni in "buone condizioni agronomiche ed ecologiche", non è applicabile.

Volendo trarre alcune conclusioni da questa breve valutazione qualitativa, si può affermare che l'opzione 2 sarebbe la migliore dal punto di vista del conseguimento degli obiettivi ambientali. Ciò conferma quanto già illustrato dettagliatamente nella relazione di accompagnamento alle proposte normative di riforma della PAC, ovvero l'impatto ambientale positivo del sistema del pagamento unico per azienda disaccoppiato insieme all'applicazione dell'ecocondizionalità.

Impatto sulla salute pubblica e sugli interessi dei consumatori

Come già sottolineato a proposito del problema della coerenza con la politica di sviluppo, l'attuale politica in materia di tabacco non è coerente con la politica dei consumatori e con la politica in materia di salute pubblica, che costituiscono due delle priorità della strategia comunitaria per lo sviluppo sostenibile.

In occasione del vertice europeo di Göteborg del giugno 2001, la Commissione ha presentato una comunicazione sullo sviluppo sostenibile, nella quale ha proposto di "riorientare il sostegno garantito dalla politica agricola comune a favore di prodotti e pratiche salutari e di alta qualità piuttosto che a favore della quantità; adeguare tale regime per consentire la graduale abolizione dei sussidi subito dopo la valutazione del regime del tabacco del 2002, ponendo contemporaneamente in essere misure per creare fonti di reddito e attività economiche alternative per i lavoratori e i coltivatori di tabacco; decidere infine una data ravvicinata sulla base di tali elementi."

Effetti del fumo sulla salute

Secondo l'Organizzazione mondiale della sanità, in Europa il tabacco uccide ogni anno 500 000 persone, ed è quindi la prima causa di morte. Il fumo aumenta sensibilmente il rischio di mortalità per cancro ai polmoni o alle vie respiratorie superiori e altri tipi di tumore, malattie cardiache, ictus, malattie respiratorie croniche e varie altre patologie. Anche il fumo passivo comporta alcuni rischi per la salute, e il fumo durante la gravidanza ha effetti nocivi sullo sviluppo del feto.

Dato il grave rischio per la salute pubblica, occorre affrontare seriamente il problema facendo tutto il possibile per ridurre il numero di morti dovute al consumo di tabacco. Una semplice riduzione del 5% si tradurrebbe in 25 000 morti in meno ogni anno. A titolo di comparazione, una riduzione del 50% delle vittime della strada eviterebbe ogni anno 20 000 morti [18].

[18] Comunicato stampa della Commissione europea del 4 giugno 2003 (IP/03/797).

Nell'Unione europea il fumo costituisce il principale fattore di rischio, all'origine del 12,3% delle malattie negli uomini e del 5,7% nelle donne. Le cifre corrispondenti per l'insieme dell'Europa sono del 17,1% per gli uomini e del 6,2% per le donne [19]. Tuttavia, poiché ormai in molti paesi le donne fumano quanto gli uomini, sono in aumento anche fra le donne i danni per la salute.

[19] Organizzazione mondiale della sanità, World Health Report 2002. Reducing Risks, Promoting Healthy Life, Ginevra, 2002.

Il fumo è una causa importante di disuguaglianze sanitarie [20] ed è responsabile di più della metà della differenza tra la mortalità maschile adulta dei gruppi socioeconomici più elevati e quella dei gruppi più svantaggiati. La riduzione del consumo di tabacco costituirebbe un modo efficace di ridurre le disuguaglianze sanitarie.

[20] Platt S, Amos A, Gnich W, Parry O, Smoking policies, in: Bakker M. (a cura di), Reducing inequalities in health: A European Perspective, Londra, Routledge, 2002, pagg. 125-143.

Impatto della tabacchicoltura sulla salute pubblica

L'impatto sanitario degli aiuti al tabacco è mediato da una complessa sequenza di passaggi intermedi. Se da un lato esistono chiari elementi di prova per ciascuno di questi passaggi, dall'altro pochi studi hanno affrontato il tema della catena degli effetti. Lo sfasamento temporale tra causa ed effetto nell'attuazione delle misure antitabacco, la riduzione del consumo di tabacco e il miglioramento della situazione sanitaria complicano ulteriormente gli studi.

Diagramma di flusso - Modello utilizzato per l'analisi dell'impatto sulla salute pubblica

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

Gli aiuti alla coltivazione contribuiscono a promuovere il consumo di tabacco e ostacolano le misure antitabacco. I responsabili politici risultano vincolati agli interessi legati al tabacco e ciò contribuisce ad offrire un'immagine positiva di questo prodotto.

Nei paesi produttori e soprattutto nelle regioni in cui il tabacco costituisce una coltura importante, le implicazioni politiche ed economiche influiscono sulla possibilità di introdurre politiche e misure efficaci antitabacco.

L'esistenza di aiuti alla produzione del tabacco compromette la credibilità delle misure antitabacco e ostacola gli sforzi sanitari. I mezzi di comunicazione, le istituzioni europee e le organizzazioni non governative sottolineano frequentemente la scarsa coerenza delle politiche comunitarie in materia di tabacco, che da un lato sostengono la coltivazione del tabacco e dall'altro ne combattono il consumo.

Pur non essendo stato stabilito un legame quantitativo tra consumo di sigarette e intensità degli aiuti alla produzione nazionale di tabacco è possibile affermare quanto segue:

* il settore sanitario e la comunità scientifica considerano l'abolizione degli aiuti al tabacco come uno dei mezzi per combattere il fumo. Una riduzione del consumo di tabacco del 5% avrebbe nel lungo termine un impatto più forte rispetto alla maggior parte delle altre misure di sanità pubblica;

* l'opzione 1 è chiaramente in contrasto con gli obiettivi dell'Unione europea in materia di salute pubblica e protezione dei consumatori;

* le opzioni 2 e 3 potrebbero favorire una riduzione della produzione di tabacco nell'Unione europea ed avrebbero alcuni effetti positivi sulla lotta al consumo di tabacco e sulla salute pubblica.

Impatto sull'attuazione di una gestione finanziaria sana ed efficace (bilancio, monitoraggio, semplificazione e controlli)

Impatto sul bilancio

Con un importo pari a 973,4 milioni di euro nell'esercizio 2001, le spese per il tabacco greggio hanno rappresentato il 2,6% delle spese totali del FEAOG nel quadro della sottorubrica 1a) e il 2,3% delle spese del bilancio agricolo totale dell'Unione europea. La produzione di tabacco greggio rappresenta in valore soltanto lo 0,4% della produzione agricola finale comunitaria.

Nel 2001 la Grecia è stato il paese produttore che ha tratto i maggiori benefici dall'OCM tabacco, con il 38,6% della spesa totale, seguita da Italia (34,8%), Spagna (11,8%), Francia (7,9%) e dagli altri paesi (Portogallo, Germania, Belgio, Austria), con una percentuale complessiva pari al 5,8% della spesa totale. Sotto il profilo della spesa la posizione della Grecia e dell'Italia è invertita rispetto ai livelli di produzione, in quanto il premio per le varietà orientali coltivate in Grecia è superiore al premio concesso per gli altri gruppi varietali coltivati in Italia.

Con riferimento al bilancio dell'Unione europea, le tre opzioni descritte sono basate sul principio della neutralità per il bilancio.

La principale differenza tra le opzioni 2 e 3 sta nella percentuale e nella durata dell'aumento del Fondo comunitario per il tabacco e nel conseguente trasferimento di fondi tra le due sottorubriche di bilancio.

Le procedure finanziarie necessarie sarebbero conformi a quelle da introdurre per attuare il sistema di modulazione adottato nel quadro della riforma della PAC.

Impatto sul monitoraggio

* Gli adeguamenti previsti nel quadro dell'opzione 1 potrebbero determinare un certo grado di semplificazione, sia pure limitato.

In ogni caso sarà rafforzata l'ecocondizionalità (grazie all'applicazione orizzontale a tutti i pagamenti diretti decisa nel quadro della riforma della PAC).

Nel lungo termine, l'attuazione del sistema nei nuovi Stati membri potrebbe determinare alcuni problemi, una volta terminato il periodo di applicazione del regime semplificato. Tutti i paesi in via di adesione hanno ottenuto dall'Unione europea la possibilità di corrispondere gli aiuti al tabacco in maniera semplificata (aiuti per ettaro) sin dal momento dell'adesione. La Polonia e Cipro hanno già deciso di scegliere questo regime di pagamento.

* Il pagamento disaccoppiato previsto nell'opzione 2 potrebbe semplificare notevolmente il regime in quanto è destinato ad essere incorporato nel pagamento unico per azienda. L'aiuto sarà corrisposto secondo il principio di ecocondizionalità, come stabilito per altri pagamenti disaccoppiati nel quadro della riforma della PAC. Il regolamento OCM potrebbe essere abrogato e gli altri elementi, riguardanti principalmente le regole commerciali, inseriti in uno specifico regolamento orizzontale.

Nell'opzione 2, la dotazione finanziaria per la ristrutturazione dovrebbe fungere da strumento finanziario e le risorse disponibili dovrebbero essere utilizzate nelle regioni produttrici di tabacco secondo le regole applicabili ai piani di sviluppo rurale. In altri termini, sarà pienamente applicato il principio di sussidiarietà, senza necessità di introdurre procedure supplementari.

Inoltre il pagamento disaccoppiato sarebbe di gran lunga il sistema più facile da introdurre nei nuovi Stati membri al termine del periodo di applicazione del regime semplificato.

* L'eliminazione graduale prevista dall'opzione 3 non consente alcuna semplificazione prima della completa attuazione. Il monitoraggio del complesso sistema attuale sarà dunque necessario durante tutto il periodo di entrata a regime.

CONCLUSIONI

La presente valutazione ha inteso esaminare l'impatto economico, sociale e ambientale - positivo o negativo - delle tre ipotesi di riforma sui vari settori interessati dalla produzione di tabacco, e la loro coerenza con gli obiettivi fissati dalle politiche comunitarie. Dalla valutazione è possibile trarre le seguenti conclusioni.

Le opzioni 1 e 3 non consentirebbero di conseguire i nuovi obiettivi della PAC né di risolvere i problemi dell'attuale OCM.

L'opzione 1 prevede una semplice modifica dell'attuale OCM, senza alcun miglioramento significativo della situazione del mercato o della coerenza del regime del tabacco con le altre politiche comunitarie. Inoltre rimarrebbero molte delle complessità dell'attuale regime; il sistema sarebbe molto difficile da applicare nei nuovi Stati membri al termine del periodo di transizione.

L'opzione 3, che prevede la graduale eliminazione dell'attuale regime, rischia di danneggiare seriamente i redditi degli agricoltori, l'occupazione e il tessuto rurale delle regioni produttrici. Molte di queste regioni sono già di per sé fragili, in quanto ampi settori della popolazione e dell'economia dipendono direttamente dalla produzione di tabacco. La dotazione finanziaria per la ristrutturazione consentirebbe di attenuare gli effetti negativi di questa opzione, ma difficilmente sarebbe in grado di impedire il persistere di gravi problemi al termine del periodo di entrata a regime.

L'opzione 2, svincolando gli aiuti dalla produzione, dovrebbe favorire il miglioramento della situazione del mercato e, una volta attuata completamente, rappresenterebbe un metodo più semplice e più efficace per sostenere i redditi agricoli, evitando nel contempo gli effetti distorsivi esterni dell'attuale regime legato alle quantità prodotte. La nuova dotazione per la ristrutturazione favorirebbe la riconversione verso altre produzioni e rafforzerebbe la coesione. L'approccio insito in questa opzione è perfettamente coerente con la nuova PAC e con i suoi obiettivi. Offrendo un sostegno disaccoppiato ma mirato, il nuovo regime contribuirebbe a rendere la PAC più coerente con le altre politiche comunitarie intese a promuovere la salute pubblica, l'ambiente e lo sviluppo sostenibile.

Tabella ricapitolativa degli effetti della riforma

>SPAZIO PER TABELLA>

ALLEGATI

Allegato 1: Mandato del Gruppo direttivo interservizi "Tabacco"

Allegato 2: Direzioni generali della Commissione rappresentate nel Gruppo direttivo interservizi

Allegato 3: Parti interessate consultate (Comitato permanente "Tabacco" e Forum "Tabacco")

Allegato 4: Pareri e contributi delle parti interessate

Allegato 5: Importi dei premi e limiti di garanzia

Allegato 6: Natura economica dell'attuale sostegno al tabacco

Allegato 7: Grafici - Impatto sul reddito (Grecia e Spagna)

Allegato 8: Indicatori di reddito

Allegato 9: Cartina

Allegato 1 Mandato del Gruppo direttivo interservizi "Tabacco"

1. Decisione della Commissione di istituire un Gruppo direttivo interservizi sul tabacco

Nel programma di lavoro 2003 [21] la Commissione ha previsto, per giugno 2003, la presentazione di una proposta di revisione del regime del tabacco e ha stabilito che tale proposta venga sottoposta a valutazione d'impatto estesa sotto la responsabilità della direzione generale Agricoltura, con l'assistenza di un Gruppo direttivo interservizi.

[21] COM(2002) 590 def. del 30.10.2002.

Tale decisione rimanda alla comunicazione sull'analisi dell'impatto del giugno 2002 [22], ed in particolare al seguente brano che istituisce il mandato del Gruppo interservizi.

[22] COM(2002) 276 def. del 5.6.2002.

In taluni casi, per le proposte dall'impatto trasversale più significativo e aventi l'importanza politica più elevata, la Commissione potrà decidere che la direzione generale responsabile della valutazione d'impatto sia assistita da un gruppo interdipartimentale che riunisce le direzioni generali più interessate e il Segretariato generale. In genere la direzione generale responsabile presiederà tale gruppo. La Commissione farà sì che nell'ideazione di tali proposte si tengano in considerazione gli aspetti settoriali orizzontali, in particolare gli effetti economici, sociali e ambientali nelle fasi iniziali della procedura. Il compito del gruppo interdipartimentale è quello di definire la sfera di applicazione, sorvegliare il progresso della valutazione estesa e controllare il completamento delle relazioni di valutazione d'impatto per le proposte trasversali.

2. Inquadramento della situazione del tabacco

Nel caso del tabacco, il forte impatto intersettoriale e la relativa importanza politica erano già stati messi in evidenza nella comunicazione della Commissione sulla strategia dell'UE per lo sviluppo sostenibile [23], che nel paragrafo "Affrontare le minacce per la salute pubblica" prevede la seguente azione:

[23] COM(2001) 264 def. del 15.5.2001.

"Subito dopo la valutazione del regime del tabacco del 2002, [occorrerà] adeguare tale regime per consentire la graduale abolizione dei sussidi, ponendo contemporaneamente in essere misure per creare fonti di reddito e attività economiche alternative per i lavoratori e i coltivatori di tabacco; decidere infine una data ravvicinata sulla base di tali elementi."

La valutazione del regime del tabacco sta per essere ultimata. È realizzata da un consulente esterno, sotto la responsabilità della DG AGRI assistita da un gruppo direttivo comprendente, tra le altre, le DG BUDG, COMP, ECFIN e SANCO.

3. Fasi delle attività del Gruppo direttivo sul tabacco

Le varie fasi del lavoro del Gruppo direttivo sul tabacco dovrebbero seguire lo schema previsto nella comunicazione sull'analisi dell'impatto, indicato di seguito.

3.1 Analisi del problema

La prima questione della procedura di analisi riguarda l'individuazione e l'analisi del/dei problema/i in uno o più settori strategici. I problemi dovranno essere descritti in termini economici, sociali e ambientali.

Nel caso del tabacco, due documenti costituiranno le informazioni di base per l'analisi del problema da parte dei servizi della Commissione:

- il rapporto di valutazione;

- la relazione al Parlamento europeo e al Consiglio sul funzionamento dell'organizzazione comune di mercato nel settore del tabacco greggio [24].

[24] SEC(2002) 1183 del 6.11.2002.

3.2 Individuazione degli obiettivi

Sulla base dell'analisi del problema gli obiettivi strategici saranno espressi in termini di risultati previsti in un dato quadro temporale.

Nel caso del tabacco, la comunicazione sulla strategia per lo sviluppo sostenibile citata in precedenza va già lontano nel definire gli obiettivi per la revisione dell'OCM, che dovrebbe tener conto anche degli obiettivi fissati per la PAC.

3.3 Individuazione delle opzioni strategiche e degli strumenti alternativi

Nella fase iniziale della preparazione delle proposte strategiche si dovranno sempre prendere in considerazione opzioni o strumenti alternativi in vista del conseguimento degli obiettivi strategici. Nel corso della procedura di valutazione d'impatto si dovranno tenere in considerazione e studiare ulteriormente i principi di sussidiarietà e di proporzionalità. Si dovrà sempre includere nell'analisi lo scenario "strategia invariata" quale punto di riferimento rispetto al quale confrontare le altre opzioni.

Le varie opzioni strategiche nel settore del tabacco saranno fissate tenendo conto della comunicazione sullo sviluppo sostenibile e dell'impostazione generale definita per il riesame intermedio della PAC.

3.4 Analisi dell'impatto

Per l'opzione strategica prescelta e, ove possibile, per le migliori opzioni alternative, si dovranno esaminare tutte le ripercussioni positive e negative pertinenti e se ne dovrà riferire nell'analisi d'impatto, con particolare attenzione alle dimensioni ambientali, economiche e sociali. Tale procedura è suddivisa in due fasi: inizialmente si individuano gli effetti pertinenti (screening), quindi si valutano tali effetti in termini qualitativi, quantitativi e/o monetari ("scoping").

Le direzioni generali che fanno parte del Gruppo interservizi saranno chiamate ad esaminare le ripercussioni delle varie opzioni per il tabacco sui rispettivi settori di competenza.

3.5 Attuazione, monitoraggio e valutazione ex post

Nella valutazione d'impatto si dovranno individuare tutte le possibili difficoltà di attuazione delle opzioni valutate e si dovrà descrivere il modo in cui se ne terrà conto, ad esempio nella scelta dei periodi di attuazione o nella graduale applicazione di una misura. Le successive valutazioni continue o ex post seguiranno le modalità definite nella comunicazione in materia di valutazione, vale a dire una valutazione complessiva intermedia o ex post ad intervalli di tempo non superiori ai sei anni, a seconda della natura di ciascuna attività.

4. Scadenze e rapporti

Problemi posti e individuazione delle opzioni fine gennaio 2003

Individuazione degli impatti fine febbraio 2003

Valutazione degli impatti metà aprile 2003

Relazione finale fine maggio 2003

Allegato 2 Direzioni generali della Commissione rappresentate nel Gruppo direttivo interservizi

SG

DG AGRI

DG ECFIN

DG TRADE

DG ENV

DG DEV

DG COMP

DG SANCO

DG ELARG

DG BUDG

DG ENTR

DG EMPL

DG REGIO

OLAF

Allegato 3 Elenco dei partecipanti del Comitato permanente "Tabacco" e del Forum "Tabacco" (4/6/2003)

Comitato permanente "Tabacco"

>SPAZIO PER TABELLA>

Forum "Tabacco" (4/6/2003)

Salute pubblica:

1. Dr. Erkki Vartiainen Istituto nazionale di salute pubblica, Dipartimento di epidemiologia - Finlandia

2. Signora Trudy Prins STIVORO - Paesi Bassi

3. Prof. Manuel Pais Clemente Conselho Prevenção do Tabagismo - Portogallo

4. Clive Needle ENHPA netw - Regno Unito

Industria manifatturiera:

5. ALTADIS Signor Georges Podeur

6. EUROPEAN SMOKING TOBACCO ASSOCIATION - ESTA Signor van den Driest

Consumatori:

7. Luk Joossens BUREAU EUROPEEN DES UNIONS DE CONSOMMATEURS - BEUC

Signor Thomas Gerard - Francia

Ambiente:

8. Birdlife international Ufficio regionale europeo di Birdlife - Paesi Bassi

9. Chatziparadeisis Christos Insegnante di meccanologia in un istituto superiore - Grecia Presidente del comitato per la protezione dell'ambiente della regione di Langada

10. Mauro Albrizio Direttore per gli affari europei Legambiente - Ufficio politiche europee

Enti locali:

11. Signor Tsoutsos Ioannis Sindaco di POTAMIA LARISSAS - Grecia

12. Signor José Moreno Gomez Sindaco di TALAYUELA - Spagna

13. Signora Fernanda Cecchini Sindaco di CITTÀ DI CASTELLO - Italia

Associazioni per lo sviluppo:

14. SOLAGRAL Signora Hermelin

Produttori:

15. UNITAB - Francia François Vedel e Rémy Losser

Allegato 4 Parere delle parti interessate

I servizi della DG AGRI hanno incontrato i rappresentanti della società civile per tener conto delle più ampie opinioni possibili dei cittadini europei. Il contributo all'analisi dell'impatto delle varie alternative proposte nell'ambito della riforma è stato molto interessante e fruttuoso.

1. Gruppo permanente "Tabacco" - 13 marzo 2003

I membri hanno ricevuto un documento che illustrava le opzioni fondamentali per il futuro.

Su questa base, i rappresentanti dei produttori e delle cooperative di tabacco hanno condannato l'errata strategia seguita dalla Commissione nei negoziati in seno all'Organizzazione mondiale del commercio. Essi hanno fermamente respinto la terza opzione, che prevede la progressiva soppressione delle sovvenzioni. Questa soluzione, del resto, era già stata ufficialmente scartata sia dal Consiglio dei ministri dell'Agricoltura che dal Parlamento europeo. I membri del gruppo permanente ritengono che la seconda opzione (cioè il sostegno al disaccoppiamento dalla produzione) avrebbe effetti disastrosi e creerebbe gravi problemi sociali nelle regioni che coltivano il tabacco; hanno pertanto chiesto il mantenimento dell'attuale regime nel lungo termine, eventualmente con l'adozione dei provvedimenti necessari, per garantire che i produttori di tabacco possano rimanere sul territorio e continuare a lavorare senza ansie, in un contesto di stabilità, continuando a migliorare la qualità. L'attuale regime ha funzionato in maniera soddisfacente, con relativamente pochi problemi rispetto ai regimi applicati ad altre colture. Nessuno ha presentato alternative economicamente valide alla produzione del tabacco che potessero essere accolte dai produttori. Le altre opzioni proposte non sono che artifici destinati al taglio radicale o all'abolizione degli aiuti al tabacco. Se la Commissione le approvasse formalmente, vi sarebbero immediatamente reazioni e sollevamenti sociali.

Il rappresentante del comparto commerciale ha sottolineato che le opzioni che comportano l'eliminazione del regime comunitario non rispettano gli accordi stipulati con i paesi in via di adesione e ha dunque chiesto che l'attuale sistema venga mantenuto per permettere alle industrie tabacchicole di continuare ad operare.

Il rappresentante dei consumatori non si è dichiarato favorevole ad una opzione specifica, ma ha criticato l'eccessivo sostegno che la Comunità concede al settore del tabacco. Ha inoltre sottolineato che le quote di produzione dei gruppi delle varietà III e V dovrebbero essere trasferite ad altri gruppi di varietà molto più richieste dal mercato.

2. Forum "Tabacco" del 4 giugno 2003 (cfr. allegato 3 per l'elenco dei partecipanti)

Ai partecipanti è stato distribuito un documento nel quale venivano illustrate le opzioni di base per il futuro, un documento sulla presentazione della struttura di un'azienda tabacchicola e un documento sul funzionamento dell'OCM tabacco.

Sindaci - Sulla base dei tre documenti distribuiti, i tre sindaci che rappresentavano le principali zone di produzione del tabacco in Italia, Grecia e Spagna hanno sottolineato che la prima opzione garantirebbe il mantenimento dell'attuale tasso di occupazione e la conservazione del paesaggio, evitando il rischio di desertificazione. La seconda alternativa potrebbe portare all'abbandono della produzione senza proporre un'alternativa redditizia, creando così gravi problemi di disoccupazione. Il sindaco della città spagnola di Talayuela ha inoltre aggiunto che le poche produzioni rimanenti sarebbero di scarsissima qualità, con conseguenti gravi danni per la salute dei consumatori. La terza opzione avrebbe effetti dirompenti sull'occupazione e il tabacco dell'UE sarebbe sostituito da prodotti importati. Il sindaco italiano ha aggiunto che i redditi diminuirebbero nell'intera zona di produzione locale; vi sarebbero inoltre ripercussioni negative anche sulle piccole industrie meccaniche legate al settore del tabacco. Il sindaco greco di Potamia Larissas ha confermato il grave rischio di disoccupazione che potrebbe colpire l'intera comunità locale in caso di adozione della seconda o della terza opzione.

Gli esperti della sanità hanno illustrato gli effetti negativi del consumo di tabacco sulla salute dei cittadini. Secondo i loro dati, il tabacco causa 500 000 decessi all'anno in Europa e il 10% di tutte le malattie. Hanno presentato vari aspetti legati alla salute, compreso il fatto che il fumo è una prima tappa verso il consumo di droghe, sottolineando inoltre l'incoerenza degli aiuti al tabacco nel momento in cui la politica europea sul tabacco ne disincentiva il consumo e la pubblicità. I tre esperti erano concordi sulla necessità di abolire gli aiuti alla produzione del tabacco e hanno messo in evidenza la necessità di pensare al futuro delle zone di produzione del tabacco, rafforzandone la competitività, e di valutare l'impatto dell'allargamento. Un esperto si è espresso a favore della terza opzione.

Il rappresentante dei consumatori ha rilevato che l'attuale sistema di aiuti non sarà più sostenibile con l'adesione all'UE di Bulgaria e Turchia: si tratterà di trovare soluzioni alternative per aiutare le economie delle zone di produzione. Si tratta di un problema politico e la DG AGRI non potrà risolverlo da sola.

Il rappresentante delle associazioni ambientaliste ha rilevato l'eccessivo sostegno concesso al settore del tabacco, di cui beneficiano indirettamente le multinazionali del tabacco: si tratta dell'unico caso in agricoltura in cui i prezzi alla produzione sono inferiori ai prezzi all'importazione. È necessario trovare soluzioni economiche alternative con i produttori e le comunità locali in tutta la fase di riconversione. Ha inoltre sottolineato i problemi causati dalla produzione di tabacco in termini di inquinamento idrico. Ha infine ricordato ai partecipanti la necessità di consentire le esportazioni di tabacco dai paesi meno sviluppati verso l'UE, perché per molti di essi questa è l'unica risorsa economica di cui dispongono. A queste condizioni, l'unica soluzione possibile è la seconda. Un altro rappresentante ha ricordato l'elevato rischio di desertificazione in caso di abbandono della produzione di tabacco nelle zone marginali: a suo parere, la prima opzione rappresenta la soluzione migliore per preservare una situazione ambientale equilibrata.

La rappresentante dell'industria manifatturiera del tabacco ha illustrato che l'attività di produzione del tabacco in Europa ha finora fornito un prodotto contenente scarsi residui di pesticidi e ha garantito un controllo molto severo sull'uso di tali pesticidi rispetto al tabacco di importazione. Ha informato i partecipanti che Stati Uniti, Giappone e Svizzera concedono sovvenzioni all'industria di produzione del tabacco e che la produzione europea non esisterebbe senza gli aiuti di cui beneficia, perché paesi come l'India e la Cina sono molto concorrenziali e producono già un tabacco di qualità comparabile.

Il rappresentante dei lavoratori ha osservato che, nel caso della seconda opzione, c'è il rischio di forti ripercussioni sull'industria di prima trasformazione e sull'occupazione. È chiaro che il tabacco è un prodotto legale e sottoposto a maggiori controlli in Europa rispetto ai paesi terzi e per tale motivo non si può criminalizzare la produzione europea. Serve una soluzione equa per tutti: produttori, industria di trasformazione, lavoratori e cittadini.

La rappresentante delle associazioni per lo sviluppo ha sottolineato l'importanza fondamentale delle esportazioni di tabacco per i paesi meno sviluppati: in alcuni casi il tabacco rappresenta l'unico prodotto che tali paesi possono esportare, perché le altre produzioni sono consumate direttamente a fini di sussistenza.

I rappresentanti dei produttori dell'UNITAB hanno ricordato l'importanza dell'OCM tabacco a livello di economia e di occupazione per i produttori europei. La produzione del tabacco è quella che dà lavoro al maggior numero di persone in agricoltura. Hanno rammentato anch'essi, come il sindaco spagnolo, le inaccettabili critiche rivolte al settore, quando tutti gli Stati membri ricavano 63 miliardi di euro dalle imposte applicate al consumo di tabacco, pur essendo perfettamente consapevoli dei problemi di salute pubblica. In ogni caso, anche se non si producesse tabacco in Europa, se ne registrerebbe il consumo grazie alle importazioni. Hanno sottolineato che è molto semplice dire che i produttori di tabacco devono essere creativi, quando poi in realtà non esistono alternative redditizie alla produzione di tabacco. I produttori sono traumatizzati dall'attuale situazione. In futuro occorrerà garantire la stabilità dei redditi e consentire ai produttori di rimanere sul territorio. Prima di prendere qualsiasi decisione sulla riforma del settore sarà indispensabile disporre di studi di impatto molto seri. Infine hanno informato i presenti che la produzione del tabacco è un'attività meno inquinante di altre: infatti, nella coltivazione del granturco si utilizzano 200 kg/ha di fertilizzante azotato contro i 50 kg/ha nel caso del tabacco. Per concludere, ritengono che nei paesi terzi sarebbe meglio incentivare le colture alimentari piuttosto che quelle del tabacco.

3. Riunioni bilaterali sul tabacco e contributi scritti

I servizi della DG AGRI hanno inoltre incontrato, su richiesta, i rappresentanti interessati dei produttori e dell'industria.

Vari altri soggetti, tra i quali i rappresentanti dei consumatori, hanno inviato contributi scritti che sono stati tenuti nella massima considerazione.

Allegato 5 importi dei premi e limiti di garanzia

1-

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

2-

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

3- (t)

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4- Ripartizione della produzione di tabacco e della manodopera nell'UE

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Allegato 6 Natura economica dell'attuale sostegno al tabacco

I pagamenti compensativi e il sostegno ai prezzi sono due strumenti diversi con diversi effetti economici.

Tali effetti sono analizzati utilizzando il caso di un prodotto agricolo in un grande paese importatore netto, cioè una situazione analoga a quella esistente per il tabacco nel mercato UE.

Nella notifica delle misure di sostegno interno all'OMC, il premio versato per il tabacco è classificato nella "scatola gialla" (cioè fra le misure che hanno effetti distorsivi sugli scambi), ma non rientra nella categoria del sostegno ai prezzi, bensì in quella dei pagamenti diretti non esenti.

La ragione è semplice. Il sostegno al tabacco non viene praticato attraverso un meccanismo di prezzi di mercato garantiti, ma con un sistema di prezzi garantiti (fino ad un determinato quantitativo di produzione) versati alle organizzazioni dei produttori dal bilancio UE. In altri termini, la politica di sostegno applicata al tabacco rientra nella categoria dei "pagamenti compensativi".

Le diverse caratteristiche dei due strumenti sono illustrate nel grafico seguente. I due diagrammi indicano la domanda e l'offerta in un semplice sistema di riferimento prezzo/quantità. Il punto di partenza iniziale è il prezzo p, che determina l'offerta qs e la domanda qd. La distanza tra i due punti indica il livello di importazioni richieste.

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

* Si consideri prima la soluzione del sostegno ai prezzi. Il governo fissa il prezzo istituzionale p', che fa aumentare la produzione a q's e diminuire la domanda a q'd. Un altro effetto è un calo delle importazioni fino all'importo q'sq'd. Per controllare questo prezzo interno indipendentemente dall'influenza del prezzo di equilibrio (prezzo mondiale), deve essere attivato anche un sistema di barriere commerciali.

* Nel caso dei pagamenti compensativi, invece, il governo fissa un prezzo obiettivo p', corrispondente a quello che vuole garantire agli agricoltori per il loro prodotto. Questo prezzo aumenta la produzione a q's. Il prezzo di equilibrio p è ancora il prezzo di mercato e i consumatori comprano ancora qd. In questo caso le importazioni diminuiscono e sono pari a q'sqd.

La tabella seguente indica gli effetti sul benessere economico dei due strumenti:

>SPAZIO PER TABELLA>

In entrambi i casi i produttori guadagnano lo stesso importo, pari all'area A. Nel caso del sostegno ai prezzi, tale guadagno è finanziato dai consumatori, che pagano un prezzo più elevato rispetto al prezzo di equilibrio. La perdita per il consumatore è rappresentata da A+B+C+E. A causa dei dazi all'importazione, il governo guadagna C. La perdita netta, o effetto negativo globale sul benessere economico, connessa con l'applicazione della politica di sostegno ai prezzi è pari a B+E.

Nel caso dei pagamenti compensativi, il guadagno dei produttori è pagato dai contribuenti, in quanto la differenza tra il prezzo obiettivo e il prezzo di equilibrio viene trasferita direttamente agli agricoltori dal bilancio fiscale. La perdita per i contribuenti è A+B. L'effetto negativo globale sul benessere economico connesso con i pagamenti compensativi è B.

Il grafico non illustra gli effetti della politica interna sul mercato mondiale: data l'estensione del paese considerato, tuttavia, l'aumento della produzione fa abbassare i prezzi sul mercato mondiale. Nel primo caso i consumatori dovranno pagare di più per il sostegno ai prezzi; nel secondo caso i consumatori approfitteranno dei prezzi più bassi, ma l'importo trasferito direttamente dallo Stato agli agricoltori aumenta.

In sintesi, entrambi gli strumenti trasferiscono denaro all'agricoltura e fanno aumentare la produzione. Le principali differenze, che rispecchiano anche gli effetti negativi dei due sistemi, risiedono nel controllo del prezzo di mercato che si ha con il regime di sostegno ai prezzi e nel tipo di finanziamento.

Allegato 7 Impatto sul reddito

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Allegato 8 Indicatori di reddito

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Allegato 9

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