(1)

Il 1o settembre 2017 è entrato in vigore un accordo di associazione tra l’Unione e l’Ucraina (2), comprendente una zona di libero scambio globale e approfondita.

(2)

Nel 2014 l’Ucraina ha intrapreso un ambizioso programma di riforma volto a stabilizzare l’economia e a migliorare le condizioni di vita dei suoi cittadini. Tra le priorità massime del programma figurano la lotta contro la corruzione e le riforme costituzionali, elettorali e giudiziarie. L’attuazione di tali riforme è stata sostenuta da programmi consecutivi di assistenza macrofinanziaria, nell’ambito dei quali l’Ucraina ha ricevuto dall’Unione assistenza sotto forma di prestiti per un totale di 6,6 miliardi di EUR.

(3)

L’assistenza macrofinanziaria di emergenza, messa a disposizione nel contesto delle crescenti minacce appena prima dell’invasione russa ai sensi della decisione (UE) 2022/313 del Parlamento europeo e del Consiglio (3) ha comportato l’erogazione di 1,2 miliardi di EUR in prestiti all’Ucraina, versati in due rate, di 600 milioni di EUR ciascuna, nel marzo e nel maggio 2022.

(4)

L’assistenza macrofinanziaria eccezionale dell’Unione fino a 1 miliardo di EUR, messa a disposizione ai sensi della decisione (UE) 2022/1201 del Parlamento europeo e del Consiglio (4), ha fornito un sostegno rapido e urgente al bilancio ucraino ed è stata integralmente erogata in due rate il 1o e il 2 agosto 2022. Tale assistenza ha costituito la prima fase della prevista assistenza macrofinanziaria eccezionale all’Ucraina fino a 9 miliardi di EUR, annunciata dalla Commissione nella comunicazione intitolata «Ucraina: assistenza e ricostruzione» del 18 maggio 2022 e approvata dal Consiglio europeo del 23 e 24 giugno 2022.

(5)

La decisione (UE) 2022/1628 del Parlamento europeo e del Consiglio (5) ha costituito un’ulteriore fase di attuazione della prevista assistenza macrofinanziaria eccezionale dell’Unione stabilendo la base per la concessione all’Ucraina di un ulteriore importo fino a 5 miliardi di EUR sotto forma di prestiti a condizioni molto agevolate, di cui 2 miliardi di EUR sono stati erogati il 18 ottobre, mentre i restanti 3 miliardi di EUR devono essere erogati entro la fine del 2022.

(6)

La guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia contro l’Ucraina, in corso dal 24 febbraio 2022, ha causato all’Ucraina la perdita dell’accesso ai mercati finanziari e un calo considerevole delle entrate pubbliche, mentre la spesa pubblica per far fronte alla situazione umanitaria e mantenere la continuità dei servizi statali è notevolmente aumentata. In tale situazione molto incerta e volatile le stime più affidabili del fabbisogno di finanziamenti dell’Ucraina, realizzate dal Fondo monetario internazionale (FMI) nell’estate del 2022, indicavano un deficit straordinario di finanziamento di circa 39 miliardi di USD nel 2022, di cui circa la metà avrebbe potuto essere soddisfatta grazie all’assistenza internazionale. L’erogazione rapida dell’assistenza macrofinanziaria all’Ucraina da parte dell’Unione a norma della decisione (UE) 2022/1628 era considerata, alla luce delle circostanze straordinarie, una risposta a breve termine adeguata ai notevoli rischi per la stabilità macrofinanziaria dell’Ucraina. L’ulteriore importo fino a 5 miliardi di EUR di assistenza macrofinanziaria eccezionale a norma di tale decisione era destinato a favorire la stabilizzazione macrofinanziaria dell’Ucraina, a rafforzare la resilienza immediata del paese e a sostenerne la capacità di ripresa, contribuendo in tal modo alla sostenibilità del debito pubblico dell’Ucraina e in ultima analisi alla capacità del paese di ottemperare ai suoi obblighi finanziari.

(7)

Dall’inizio della guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina, l’Unione, i suoi Stati membri e le istituzioni finanziarie europee hanno mobilitato 19,7 miliardi di EUR per la resilienza economica, sociale e finanziaria dell’Ucraina. Tale importo comprende il sostegno a titolo del bilancio dell’Unione per un importo di 12,4 miliardi di EUR, compresi l’assistenza macrofinanziaria eccezionale e il sostegno della Banca europea per gli investimenti e della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo, totalmente o parzialmente garantiti dal bilancio dell’Unione, nonché l’ulteriore sostegno finanziario da parte degli Stati membri per un importo di 7,3 miliardi di EUR.

(8)

Il Consiglio ha inoltre deciso misure di assistenza a sostegno delle forze armate ucraine a titolo dello strumento europeo per la pace, per un importo di 3,1 miliardi di EUR a norma della decisione (PESC) 2021/509 del Consiglio (6), e una missione di assistenza militare a sostegno dell’Ucraina nel cui ambito sono previsti 0,1 miliardi di EUR per i costi comuni a norma della decisione (PESC) 2022/1968 del Consiglio (7). L’Unione e i suoi Stati membri hanno altresì dato, attraverso il meccanismo di protezione civile dell’Unione a norma del regolamento (UE) 2021/836 del Parlamento europeo e del Consiglio (8), una risposta senza precedenti in termini di aiuti in natura, organizzando la maggiore operazione di emergenza dalla creazione di tale meccanismo e inviando milioni di articoli di emergenza in Ucraina e nella regione.

(9)

Il Consiglio europeo del 23 giugno 2022 ha deciso di concedere all’Ucraina lo status di paese candidato. Continuare a fornire un forte sostegno all’Ucraina è una priorità fondamentale per l’Unione. Dal momento che i danni arrecati dalla guerra di aggressione della Russia all’economia, ai cittadini e alle imprese ucraini sono enormi, un continuo e forte sostegno all’Ucraina richiede l’approccio collettivo organizzato definito nello strumento per fornire il sostegno dell’Unione all’Ucraina (assistenza macrofinanziaria +) istituito dal presente regolamento («strumento»).

(10)

La guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina rappresenta una minaccia geopolitica strategica per l’Unione nel suo insieme e impone agli Stati membri di rimanere forti e uniti. È pertanto essenziale che il sostegno dell’Unione sia mobilitato rapidamente e possa applicarsi in modo flessibile e graduale all’assistenza immediata e alla riabilitazione a breve termine in vista della futura ricostruzione.

(11)

L’obiettivo generale dello strumento è quello di contribuire a colmare il deficit di finanziamento dell’Ucraina nel 2023, in particolare fornendo assistenza finanziaria a breve termine al bilancio dello Stato ucraino a condizioni molto agevolate in modo prevedibile, continuativo, ordinato e tempestivo, anche finanziando, se del caso, la riabilitazione e il sostegno iniziale alla ricostruzione postbellica, al fine di sostenere l’Ucraina nel suo percorso verso l’integrazione europea.

(12)

Per conseguire l’obiettivo generale dello strumento, l’assistenza dovrebbe essere erogata per sostenere la stabilità macrofinanziaria in Ucraina e l’allentamento dei vincoli finanziari esterni del paese. La Commissione dovrebbe attuare il sostegno a titolo dello strumento coerentemente con i principi fondamentali e gli obiettivi delle misure adottate nei vari settori dell’azione esterna e con le altre politiche pertinenti dell’Unione.

(13)

Tra i principali settori oggetto di sostegno a titolo dello strumento dovrebbero figurare anche la fornitura di sostegno alla riabilitazione, alla riparazione e alla manutenzione delle funzioni e delle infrastrutture essenziali nonché l’assistenza alle persone bisognose e alle zone più colpite in termini di sostegno materiale e sociale, alloggi temporanei, edilizia residenziale e infrastrutturale.

(14)

Lo strumento dovrebbe inoltre sostenere il rafforzamento della capacità delle autorità ucraine di prepararsi alla futura ricostruzione postbellica e alla fase preparatoria iniziale del processo di preadesione, se del caso, compreso il rafforzamento delle istituzioni ucraine, la riforma e il rafforzamento dell’efficacia della pubblica amministrazione nonché la trasparenza, le riforme strutturali e la buona governance a tutti i livelli.

(15)

Lo strumento sosterrà la politica esterna dell’Unione nei confronti dell’Ucraina. I servizi della Commissione e il servizio europeo per l’azione esterna dovrebbero lavorare a stretto contatto durante l’intera operazione di sostegno al fine di coordinare la politica esterna dell’Unione e garantirne la coerenza. Il sostegno all’Ucraina a titolo dello strumento continuerà a contribuire significativamente a soddisfare la copertura del fabbisogno di finanziamenti dell’Ucraina stimato dall’FMI, dalla Banca mondiale e da altre istituzioni finanziarie internazionali, tenendo conto della capacità dell’Ucraina di autofinanziarsi con risorse proprie. La determinazione dell’importo del sostegno tiene conto anche dei previsti contributi finanziari di donatori bilaterali e multilaterali e della precedente mobilitazione degli altri strumenti finanziari esterni dell’Unione in Ucraina e del valore aggiunto dell’intervento complessivo dell’Unione.

(16)

La situazione dell’Ucraina richiede un approccio graduale in base al quale uno strumento incentrato sulla stabilità macrofinanziaria nonché sull’assistenza immediata e sulla riabilitazione dovrebbe essere accompagnato da un sostegno continuativo nell’ambito dello strumento di vicinato, cooperazione allo sviluppo e cooperazione internazionale – Europa globale, istituito dal regolamento (UE) 2021/947 del Parlamento europeo e del Consiglio (9), e dalle operazioni di aiuti umanitari, a norma del regolamento (CE) n. 1257/96 del Consiglio (10).

(17)

Il presente regolamento dovrebbe stabilire le risorse disponibili per lo strumento per il periodo dal 1o gennaio 2023 al 31 dicembre 2023 con erogazione possibile fino al 31 marzo 2024. Dovrebbe essere messo a disposizione un importo massimo di 18 miliardi di EUR sotto forma di prestiti. Inoltre per il periodo dal 1o gennaio 2023 al 31 dicembre 2027 il presente regolamento dovrebbe prevedere un contributo in conto interessi. Per garantire la copertura del costo degli interessi per tutta la durata dei prestiti, i contributi degli Stati membri oltre il 2027 dovrebbero essere rinnovati e proseguire sotto forma di entrate con destinazione specifica esterne, a meno che non siano coperti con altri mezzi nei futuri quadri finanziari pluriennali. Potrebbe pertanto essere possibile prorogare i contributi degli Stati membri oltre il 2027.

(18)

Il presente regolamento dovrebbe prevedere la possibilità per gli Stati membri di mettere a disposizione risorse aggiuntive, quali entrate con destinazione specifica esterne, da attuare nell’ambito del protocollo d’intesa dello strumento. Dovrebbe essere prevista anche per i paesi terzi e i terzi interessati la possibilità di fornire contributi aggiuntivi quali entrate con destinazione specifica esterne ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 2, lettere d) ed e), del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 del Parlamento europeo e del Consiglio (11) («regolamento finanziario»). Al fine di promuovere sinergie e complementarità, è opportuno consentire che tali contributi aggiuntivi degli Stati membri, di paesi terzi e di terzi interessati possano essere messi a disposizione anche dei programmi istituiti a norma dei regolamenti (UE) 2021/947 e (CE) n. 1257/96 per finanziare misure che contribuiscono agli obiettivi dello strumento.

(19)

I contributi volontari degli Stati membri dovrebbero essere irrevocabili, incondizionati e su richiesta. A tal fine gli Stati membri dovrebbero stipulare con la Commissione un accordo di contributo ai sensi dell’articolo 22, paragrafo 2, del regolamento finanziario. Tale accordo di contributo dovrebbe contemplare la partecipazione al contributo in conto interessi e, qualora gli Stati membri lo desiderino, anche gli importi aggiuntivi.

(20)

La messa a disposizione del sostegno a titolo dello strumento dovrebbe essere subordinata al prerequisito che l’Ucraina continui a rispettare meccanismi democratici effettivi e le proprie istituzioni, compreso un sistema parlamentare multipartitico, e lo Stato di diritto, e a garantire il rispetto dei diritti umani.

(21)

Il sostegno a titolo dello strumento dovrebbe essere collegato a condizioni inerenti alle politiche, da definire in un protocollo d’intesa. Tali condizioni dovrebbero includere impegni volti a rafforzare i risultati economici e la resilienza del paese, il suo contesto imprenditoriale, facilitare la ricostruzione critica e affrontare le sfide nel settore energetico.

(22)

Le condizioni inerenti alle politiche dovrebbero essere integrate da rigorosi obblighi di rendicontazione volti a garantire che i fondi siano utilizzati in modo efficiente, trasparente e responsabile.

(23)

In considerazione della situazione in Ucraina è opportuno prevedere un riesame intermedio del protocollo d’intesa.

(24)

Il versamento del sostegno a titolo dello strumento dovrebbe essere subordinato al rispetto dei prerequisiti, all’attuazione soddisfacente e ai progressi soddisfacenti verso l’attuazione delle condizioni inerenti alle politiche.

(25)

È opportuno prevedere la possibilità di rivalutare il fabbisogno di finanziamenti dell’Ucraina e di ridurre, sospendere o annullare il sostegno qualora, nel corso del periodo di erogazione del sostegno a titolo dello strumento, tale fabbisogno diminuisca radicalmente rispetto alle previsioni iniziali. È inoltre opportuno prevedere la possibilità di sospendere o annullare gli esborsi qualora non siano soddisfatti requisiti per l’erogazione del sostegno a titolo dello strumento.

(26)

Nel contesto delle urgenti necessità di finanziamento dell’Ucraina è opportuno organizzare l’assistenza finanziaria nel quadro della strategia di finanziamento diversificata di cui all’articolo 220 bis del regolamento finanziario e ivi istituita come metodo di finanziamento unico, che dovrebbe migliorare la liquidità delle obbligazioni dell’Unione, come pure l’attrattiva e l’efficacia in termini di costi dell’emissione di titoli dell’Unione.

(27)

Data la difficile situazione dell’Ucraina causata dalla guerra di aggressione della Russia e per sostenere l’Ucraina nel suo percorso di stabilità a lungo termine, è opportuno fornire all’Ucraina prestiti a condizioni molto agevolate con una durata massima di 35 anni e iniziare il rimborso del capitale non prima del 2033. È inoltre opportuno derogare dall’articolo 220, paragrafo 5, lettera e), del regolamento finanziario e consentire all’Unione la possibilità di coprire gli interessi passivi e di rinunciare ad addebitare le spese amministrative che sarebbero altrimenti a carico dell’Ucraina. Il contributo in conto interessi dovrebbe essere concesso in quanto strumento ritenuto appropriato per garantire l’efficacia del sostegno a titolo dello strumento ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 1, del regolamento finanziario. Esso dovrebbe essere finanziato da contributi volontari aggiuntivi degli Stati membri e diventare disponibile gradualmente secondo l’entrata in vigore degli accordi con gli Stati membri.

(28)

L’Ucraina dovrebbe poter chiedere il contributo in conto interessi e la cancellazione delle spese amministrative ogni anno.

(29)

In deroga all’articolo 31, paragrafo 3, seconda frase, del regolamento (UE) 2021/947, la responsabilità finanziaria derivante dai prestiti a norma del presente regolamento non dovrebbe essere sostenuta dalla garanzia per le azioni esterne. Il sostegno a titolo dello strumento dovrebbe costituire assistenza finanziaria ai sensi dell’articolo 220, paragrafo 1, del regolamento finanziario. In considerazione dei rischi finanziari e della copertura di bilancio, per l’assistenza finanziaria sotto forma di prestiti a titolo dello strumento non dovrebbe essere costituita alcuna dotazione e, in deroga all’articolo 211, paragrafo 1, del regolamento finanziario, non dovrebbe essere fissato alcun tasso di copertura in percentuale dell’importo di cui all’articolo 4, paragrafo 1, del presente regolamento.

(30)

Attualmente il regolamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consiglio (12) non consente di coprire la responsabilità finanziaria derivante dai prestiti a titolo dello strumento. In attesa di una sua eventuale modifica, che consentirebbe, a titolo di garanzia, di mobilitare risorse di bilancio al di sopra dei massimali del quadro finanziario pluriennale (QFP) e fino ai limiti dei massimali di cui all’articolo 3, paragrafi 1 e 2, della decisione (UE, Euratom) 2020/2053 del Consiglio (13), è opportuno cercare una soluzione alternativa che fornisca risorse aggiuntive.

(31)

I contributi volontari degli Stati membri sotto forma di garanzie sono stati individuati come uno strumento adeguato per fornire una protezione che consenta le operazioni di assunzione e di erogazione di prestiti a norma del presente regolamento. Le garanzie degli Stati membri dovrebbero costituire una salvaguardia adeguata per assicurare la capacità dell’Unione di rimborsare i prestiti assunti a sostegno dell’erogazione di prestiti nell’ambito dello strumento.

(32)

Le garanzie fornite dagli Stati membri dovrebbero coprire il sostegno nell’ambito dello strumento sotto forma di prestiti fino a 18 000 000 000 EUR. È importante che gli Stati membri completino le procedure nazionali applicabili per fornire le garanzie con la massima priorità. Considerata l’urgenza della situazione, il tempo necessario per il completamento di tali procedure non dovrebbe ritardare l’erogazione del sostegno finanziario necessario all’Ucraina sotto forma di prestiti a norma del presente regolamento. Nel contempo, il sostegno finanziario nell’ambito dello strumento sotto forma di prestiti dovrebbe essere reso disponibile progressivamente, secondo l’entrata in vigore delle garanzie fornite dagli Stati membri. Alla luce del principio della sana gestione finanziaria e della prudenza, la Commissione dovrebbe organizzare i prestiti tenendo in debita considerazione la sua affidabilità creditizia. Tuttavia, il sostegno dovrebbe essere messo a disposizione per l’intero importo massimo di 18 000 000 000 EUR a decorrere dalla data di applicazione di una modifica del regolamento (UE, Euratom) 2020/2093, o del suo successore, che preveda una garanzia per i prestiti erogati nell’ambito dello strumento a titolo del bilancio dell’Unione al di sopra dei massimali del QFP e fino ai limiti dei massimali di cui all’articolo 3, paragrafi 1 e 2, della decisione (UE, Euratom) 2020/2053.

(33)

Le garanzie degli Stati membri dovrebbero essere irrevocabili, incondizionate e su richiesta. Tali garanzie dovrebbero assicurare la capacità dell’Unione di rimborsare i prestiti contratti sui mercati dei capitali o presso istituzioni finanziarie. Le garanzie dovrebbero cessare di essere richiamabili a decorrere dalla data di applicazione di una modifica del regolamento (UE, Euratom) 2020/2093, o del suo successore, che preveda una garanzia per i prestiti erogati nell’ambito dello strumento a titolo del bilancio dell’Unione al di sopra dei massimali del QFP e fino ai limiti dei massimali di cui all’articolo 3, paragrafi 1 e 2, della decisione (UE, Euratom) 2020/2053. Le garanzie dovrebbero essere attivate nel caso in cui l’Unione non riceva dall’Ucraina un pagamento tempestivo in relazione ai prestiti nell’ambito dello strumento, in particolare in caso di modifiche del calendario di pagamento per qualsiasi motivo nonché in caso di mancati pagamenti previsti e imprevisti.

(34)

Gli importi recuperati nell’ambito degli accordi di prestito in relazione ai prestiti a titolo dello strumento dovrebbero essere rimborsati agli Stati membri che hanno onorato le attivazioni della garanzia, in deroga all’articolo 211, paragrafo 4, lettera c), del regolamento finanziario.

(35)

Prima di attivare le garanzie fornite dagli Stati membri, la Commissione, a sua esclusiva discrezione e sotto la sua esclusiva responsabilità in quanto istituzione dell’Unione incaricata dell’esecuzione del bilancio generale dell’Unione in conformità dell’articolo 317 del trattato sul funzionamento dell’Unione europea, dovrebbe esaminare tutte le misure disponibili nell’ambito della strategia di finanziamento diversificata di cui all’articolo 220 bis del regolamento finanziario, in conformità dei limiti stabiliti nel presente regolamento. Nel contesto della pertinente attivazione delle garanzie, la Commissione dovrebbe informare gli Stati membri in merito all’esame, se del caso.

(36)

La quota relativa dei contributi di ciascuno Stato membro (criterio di contribuzione) all’importo globale garantito dovrebbe corrispondere alle quote relative degli Stati membri sul reddito nazionale lordo (RNL) totale dell’Unione. Le attivazioni delle garanzie dovrebbero essere effettuate proporzionalmente, applicando il criterio di contribuzione. Fino all’entrata in vigore di tutti gli accordi di garanzia tra la Commissione e gli Stati membri, il criterio di contribuzione dovrebbe essere adeguato proporzionalmente su base temporanea.

(37)

È opportuno che la Commissione e l’Ucraina sottoscrivano un accordo di prestito per il sostegno sotto forma di prestito nel quadro delle condizioni stabilite nel protocollo d’intesa. Per assicurare la tutela efficace degli interessi finanziari dell’Unione connessi al sostegno a titolo dello strumento, l’Ucraina dovrebbe adottare le opportune misure in materia di prevenzione e lotta contro la frode, la corruzione e ogni altra irregolarità relativa a tale sostegno. Inoltre è opportuno prevedere nell’accordo di prestito e nell’accordo di finanziamento le modalità di controllo da parte della Commissione, di audit da parte della Corte dei conti e di esercizio delle competenze della Procura europea, a norma degli articoli 129 e 220 del regolamento finanziario.

(38)

Poiché l’obiettivo del presente regolamento, vale a dire contribuire a colmare il deficit di finanziamento dell’Ucraina nel 2023, in particolare fornendo assistenza finanziaria a breve termine al bilancio dello Stato ucraino a condizioni molto agevolate in modo prevedibile, continuativo, ordinato e tempestivo, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri ma, a motivo della sua portata e dei suoi effetti, può essere conseguito meglio a livello di Unione, quest’ultima può intervenire in base al principio di sussidiarietà sancito dall’articolo 5 del trattato sull’Unione europea. Il presente regolamento si limita a quanto è necessario per conseguire tale obiettivo in ottemperanza al principio di proporzionalità enunciato nello stesso articolo.

(39)

È opportuno attribuire alla Commissione competenze di esecuzione al fine di garantire condizioni uniformi di esecuzione del presente regolamento. È altresì opportuno che tali competenze siano esercitate conformemente al regolamento (UE) n. 182/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio (14).

(40)

Considerata l’urgenza derivante dalle circostanze eccezionali causate dalla guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia, si ritiene opportuno invocare l’eccezione al periodo di otto settimane prevista all’articolo 4 del protocollo n. 1 sul ruolo dei parlamenti nazionali nell’Unione europea, allegato al trattato sull’Unione europea, al trattato sul funzionamento dell’Unione europea e al trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica.

(41)

Alla luce della situazione in Ucraina, il presente regolamento dovrebbe entrare in vigore con urgenza il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea,