(1)

Il regolamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo e del Consiglio (2) che ha istituito il dispositivo per la ripresa e la resilienza è entrato in vigore il 19 febbraio 2021. Il dispositivo per la ripresa e la resilienza fornisce sostegno finanziario per l'attuazione di riforme e investimenti, con uno stimolo di bilancio finanziato dall'Unione. Contribuisce alla ripresa economica e all'attuazione di investimenti e riforme sostenibili e propizi per la crescita, volti in particolare a promuovere le transizioni verde e digitale, e rafforza la resilienza e la crescita potenziale delle economie degli Stati membri. Contribuisce inoltre a promuovere finanze pubbliche sostenibili e a stimolare la crescita e la creazione di posti di lavoro nel medio e lungo periodo. Il contributo finanziario massimo per ciascuno Stato membro nell'ambito del dispositivo per la ripresa e la resilienza sarà aggiornato nel giugno 2022, a norma dell'articolo 18, paragrafo 2, del regolamento (UE) 2021/241.

(2)

Il 24 novembre 2021 la Commissione ha adottato l'analisi annuale della crescita sostenibile, segnando l'inizio del semestre europeo per il coordinamento delle politiche economiche 2022. Ha tenuto debito conto dell'impegno sociale di Porto firmato il 7 maggio 2021 a proseguire l'attuazione del pilastro europeo dei diritti sociali proclamato dal Parlamento europeo, dal Consiglio e dalla Commissione il 17 novembre 2017. Il 25 marzo 2022 il Consiglio europeo ha approvato le priorità dell'analisi annuale della crescita sostenibile 2022. Sempre il 24 novembre 2021 la Commissione ha adottato, sulla base del regolamento (UE) n. 1176/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio (3), la relazione sul meccanismo di allerta, in cui non annoverava la Polonia tra gli Stati membri da sottoporre a esame approfondito. Lo stesso giorno la Commissione ha adottato anche la proposta di relazione comune sull'occupazione 2022, che analizza l'attuazione degli orientamenti in materia di occupazione e i principi del pilastro europeo dei diritti sociali. Il Consiglio ha adottato la relazione comune sull'occupazione il 14 marzo 2022.

(3)

L'invasione russa dell'Ucraina, di poco successiva alla pandemia mondiale, ha sensibilmente modificato il contesto geopolitico ed economico. Il suo impatto sulle economie degli Stati membri si è manifestato, tra l'altro, con l'aumento dei prezzi dell'energia, dei generi alimentari e delle materie prime, e prospettive di crescita più deboli. L'aumento dei prezzi dell'energia grava in modo particolarmente pesante sulle famiglie più vulnerabili in condizioni di povertà energetica o che rischiano di cadervi, nonché sulle imprese più vulnerabili agli aumenti dei prezzi dell'energia. L'Unione sta inoltre registrando un afflusso senza precedenti di persone in fuga dall'Ucraina. Gli effetti economici derivanti dalla guerra di aggressione della Russia hanno avuto un impatto asimmetrico sugli Stati membri. In questo contesto il 4 marzo 2022, tramite la decisione di esecuzione (UE) 2022/382 del Consiglio (4), è stata attivata per la prima volta la direttiva 2001/55/CE del Consiglio (5), che riconosce agli sfollati ucraini il diritto di soggiornare legalmente nell'Unione e dà loro accesso all'istruzione e alla formazione, al mercato del lavoro, all'assistenza sanitaria, agli alloggi e all'assistenza sociale. Un sostegno eccezionale è messo a disposizione della Polonia nell'ambito dell'iniziativa «Azione di coesione per i rifugiati in Europa» (CARE) e attraverso prefinanziamenti aggiuntivi del programma di assistenza alla ripresa per la coesione e i territori d'Europa (REACT-EU) per rispondere prontamente alle esigenze di accoglienza e integrazione di quanti fuggono dall'Ucraina.

(4)

Tenuto conto dei rapidi mutamenti della situazione economica e geopolitica, il semestre europeo riprende il suo ampio coordinamento delle politiche economiche e occupazionali nel 2022, seguendo nel contempo un'evoluzione in linea con i requisiti di applicazione del dispositivo per la ripresa e la resilienza, come indicato nell'analisi annuale della crescita sostenibile 2022. L'attuazione dei piani per la ripresa e la resilienza adottati è fondamentale per il conseguimento delle priorità politiche del semestre europeo; i piani infatti affrontano tutte o un sottoinsieme significativo delle raccomandazioni specifiche per paese formulate nei cicli del semestre europeo 2019 e 2020. Le raccomandazioni specifiche per paese 2019 e 2020 sono ugualmente pertinenti per i piani per la ripresa e la resilienza riveduti, aggiornati o modificati a norma degli articoli 14, 18 e 21 del regolamento (UE) 2021/241, e si aggiungono alle altre eventuali raccomandazioni specifiche per paese formulate entro la data di presentazione di tali piani per la ripresa e la resilienza riveduti, aggiornati o modificati.

(5)

La clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita è attiva sin da marzo 2020. Nella comunicazione del 3 marzo 2021 dal titolo «A un anno dall'insorgere della pandemia di COVID-19: la risposta della politica di bilancio», la Commissione ha ritenuto che la decisione sulla disattivazione o sul mantenimento della clausola di salvaguardia generale dovrebbe essere presa nel quadro di una valutazione globale dello stato dell'economia, prendendo come criterio quantitativo principale il livello di attività economica nell'Unione o nella zona euro rispetto ai livelli precedenti la crisi (fine del 2019). L'accresciuta incertezza e i forti rischi al ribasso per le prospettive economiche nel contesto della guerra in Europa, i rincari dell'energia senza precedenti e il protrarsi di turbative nelle catene di approvvigionamento giustificano il mantenimento della clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita per tutto il 2023.

(6)

Seguendo l'approccio indicato nella raccomandazione del Consiglio del 18 giugno 2021, che formula un parere del Consiglio sul programma di convergenza 2021 della Polonia (6), la misura migliore per valutare l'orientamento generale della politica di bilancio è attualmente la variazione, in relazione alla crescita potenziale a medio termine, della spesa primaria (al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate, escluse le misure temporanee di emergenza connesse alla crisi COVID-19), ma compresa la spesa finanziata dal sostegno non rimborsabile (sovvenzioni) del dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'Unione (7). Oltre all'orientamento generale della politica di bilancio, al fine di valutare se la politica di bilancio nazionale sia prudente e la sua composizione favorevole a una ripresa sostenibile in linea con le transizioni verde e digitale, è dedicata particolare attenzione anche all'evoluzione della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale (al netto delle misure discrezionali sul lato delle entrate ed escluse le misure temporanee di emergenza connesse alla crisi COVID-19) e degli investimenti finanziati a livello nazionale (8).

(7)

Il 2 marzo 2022 la Commissione ha adottato una comunicazione che fornisce orientamenti generali per la politica di bilancio nel 2023 («orientamenti per la politica di bilancio»), con l'obiettivo di sostenere la preparazione dei programmi di stabilità e convergenza degli Stati membri e rafforzare in tal modo il coordinamento delle politiche. Sulla base delle prospettive macroeconomiche risultanti dalle previsioni d'inverno 2022 la Commissione ha osservato che nel 2023 sarebbe appropriato operare una transizione da una politica di bilancio aggregata di sostegno nel 2020-2022 a una politica di bilancio aggregata sostanzialmente neutra, mantenendosi pronti a reagire all'evoluzione della situazione economica, e ha annunciato che è opportuno continuare a differenziare le raccomandazioni di bilancio per il 2023 tra i vari Stati membri e tenere conto di eventuali effetti di ricaduta transfrontalieri. La Commissione ha invitato gli Stati membri a integrare gli orientamenti nei rispettivi programmi di stabilità e convergenza. La Commissione si è impegnata a monitorare attentamente l'evoluzione delle prospettive economiche e ad aggiornare secondo le necessità gli orientamenti politici al più tardi nel quadro del pacchetto di primavera del semestre europeo di fine maggio 2022.

(8)

A fronte degli orientamenti di bilancio, le raccomandazioni in materia di bilancio per il 2023 tengono conto del peggioramento delle prospettive economiche, dell'accresciuta incertezza e degli ulteriori rischi di revisione al ribasso, nonché dell'inflazione più elevata rispetto a quanto prospettato nelle previsioni della Commissione dell'inverno 2022. Alla luce di tali considerazioni, la risposta di bilancio deve aumentare gli investimenti pubblici per le transizioni verde e digitale e la sicurezza energetica, e sostenere il potere d'acquisto delle famiglie più vulnerabili in modo da attenuare le ripercussioni dell'impennata dei prezzi dell'energia e contribuire a limitare le pressioni inflazionistiche derivanti dagli effetti di secondo impatto mediante misure mirate e temporanee. La politica di bilancio deve rimanere agile per adeguarsi al rapido evolvere delle circostanze, comprese le sfide derivanti dalla guerra di aggressione della Russia contro l'Ucraina per quanto concerne la difesa e la sicurezza, e differenziare i vari paesi in funzione della loro situazione economica e di bilancio, anche per quanto riguarda la loro esposizione alla crisi e l'afflusso di sfollati dall'Ucraina.

(9)

Il 3 maggio 2021 la Polonia ha presentato alla Commissione il piano nazionale per la ripresa e la resilienza, conformemente all'articolo 18, paragrafo 1, del regolamento (UE) 2021/241. A norma dell'articolo 19 del medesimo regolamento, la Commissione ha valutato la pertinenza, l'efficacia, l'efficienza e la coerenza del piano, conformemente agli orientamenti per la valutazione di cui all'allegato V del regolamento. Il 17 giugno 2022 il Consiglio ha adottato la decisione di esecuzione relativa all'approvazione della valutazione del piano per la ripresa e la resilienza della Polonia (9). L'erogazione delle rate è subordinata all'adozione di una decisione della Commissione a norma dell'articolo 24, paragrafo 5, del regolamento (UE) 2021/241, che stabilisca che la Polonia ha conseguito in misura soddisfacente i traguardi e gli obiettivi indicati nella decisione di esecuzione del Consiglio. Il conseguimento soddisfacente presuppone che non sia stato annullato il conseguimento di traguardi e obiettivi precedenti.

(10)

Il 29 aprile 2022 la Polonia ha presentato il programma nazionale di riforma 2022 e il 28 aprile 2022 il programma di convergenza 2022, in linea con il termine stabilito all'articolo 8 del regolamento (CE) n. 1466/97. I due programmi sono stati valutati congiuntamente per tener conto delle correlazioni.

(11)

Il 23 maggio 2022 la Commissione ha pubblicato la relazione per paese 2022 relativa alla Polonia, nella quale valuta i progressi compiuti dalla Polonia nel dar seguito alle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese adottate dal Consiglio nel 2019, 2020 e 2021. Ha valutato quindi i progressi compiuti dalla Polonia nell'attuare il pilastro europeo dei diritti sociali e nel conseguire gli obiettivi principali dell'Unione in materia di occupazione, competenze e riduzione della povertà e gli obiettivi di sviluppo sostenibile delle Nazioni Unite.

(12)

Il 23 maggio 2022 la Commissione ha pubblicato una relazione a norma dell'articolo 126, paragrafo 3, del trattato. Tale relazione esamina la situazione di bilancio della Polonia, poiché si prevede che nel 2022 il disavanzo delle amministrazioni pubbliche supererà il valore di riferimento del 3 % del prodotto interno lordo (PIL) previsto dal trattato. Tale relazione ha concluso che il criterio del disavanzo non era soddisfatto. In linea con la comunicazione del 2 marzo 2022, la Commissione non ha proposto di avviare nuove procedure per i disavanzi eccessivi nella primavera del 2022 e valuterà nuovamente se sia necessario proporre l'apertura di tali procedure nell'autunno 2022.

(13)

Nella raccomandazione del 20 luglio 2020 (10), il Consiglio ha raccomandato alla Polonia di attuare nel 2020 e nel 2021, in linea con la clausola di salvaguardia generale del patto di stabilità e crescita, tutte le misure necessarie per affrontare efficacemente la pandemia di COVID-19 e sostenere l'economia e la successiva ripresa. Ha inoltre raccomandato alla Polonia, quando le condizioni economiche lo consentano, di perseguire politiche di bilancio volte a conseguire posizioni di bilancio a medio termine prudenti e ad assicurare la sostenibilità del debito, migliorando nel contempo gli investimenti. Secondo i dati convalidati da Eurostat, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche della Polonia è sceso dal 6,9 % del PIL nel 2020 all'1,9 % nel 2021. La risposta della politica di bilancio della Polonia ha sostenuto la ripresa economica nel 2021, mentre le misure temporanee di emergenza sono diminuite dal 4,5 % del PIL nel 2020 al 2,7 % nel 2021. Nel 2021 la Polonia ha adottato misure in linea con la raccomandazione del Consiglio del 20 luglio 2020. Nel 2020 e nel 2021 il governo ha adottato misure di bilancio discrezionali per lo più di carattere temporaneo o accompagnate da misure di compensazione. Secondo i dati convalidati da Eurostat, il debito delle amministrazioni pubbliche è sceso dal 57,1 % del PIL nel 2020 al 53,8 % del PIL nel 2021.

(14)

Lo scenario macroeconomico sul quale si fondano le proiezioni di bilancio del programma di convergenza 2022 è realistico. Il governo prevede una crescita del PIL reale del 3,8 % nel 2022 e del 3,2 % nel 2023. A titolo di confronto, le previsioni di primavera 2022 della Commissione prospettano una crescita inferiore del PIL reale pari al 3,7 % nel 2022 e al 3,0 % nel 2023, principalmente in ragione di un'inflazione più elevata, che si prevede graverà sui consumi privati e sugli investimenti, nonché di un minore contributo delle esportazioni nette. Nel suo programma di convergenza 2022 il governo prevede che il disavanzo nominale salirà al 4,3 % del PIL nel 2022 e scenderà al 3,7 % nel 2023. L'aumento registrato nel 2022 rispecchia principalmente gli elevati costi degli aiuti agli sfollati ucraini, le misure connesse ai prezzi elevati dell'energia e un'importante riforma fiscale («Polish Deal», l'accordo polacco). Secondo il programma di convergenza 2022, il rapporto debito pubblico/PIL è destinato a scendere al 52,1 % nel 2022 e al 51,5 % nel 2023. Sulla base delle misure politiche note alla data limite delle previsioni, le previsioni di primavera 2022 della Commissione prospettano un disavanzo pubblico per il 2022 e il 2023 pari rispettivamente al 4,0 % e al 4,4 % del PIL. Per il 2022 il dato è inferiore al disavanzo previsto nel programma di convergenza 2022, principalmente in ragione dell'aumento del PIL nominale previsto. Per il 2023 il disavanzo stimato è superiore a quello indicato nel programma di convergenza, principalmente in ragione delle minori entrate e del previsto aumento dei costi degli aiuti agli sfollati provenienti dall'Ucraina. Le previsioni di primavera 2022 della Commissione prospettano un rapporto debito pubblico/PIL inferiore, pari al 50,8 % nel 2022 e al 49,8 % nel 2023. La differenza è dovuta alle previsioni di un aumento dell'inflazione e alle diverse ipotesi sugli aggiustamenti stock/flussi nel 2023. Secondo le previsioni di primavera 2022 della Commissione, la crescita del prodotto potenziale a medio termine (media su 10 anni) è stimata al 3,4 %. Tale stima non comprende però l'impatto delle riforme inserite nel piano per la ripresa e la resilienza, che possono dare impulso alla crescita potenziale della Polonia.

(15)

Nel 2022 il governo ha gradualmente eliminato le misure adottate in risposta alla crisi COVID-19, cosicché le misure temporanee di emergenza sono destinate a passare dal 2,7 % del PIL nel 2021 allo 0,0 % nel 2022. Il disavanzo pubblico risente delle misure adottate per contrastare l'impatto economico e sociale dell'aumento dei prezzi dell'energia che, secondo le previsioni di primavera 2022 della Commissione, sono stimate all'1,0 % del PIL nel 2022 e dovrebbero azzerarsi nel 2023 (11). Tali misure consistono principalmente in tagli alle imposte indirette sul consumo di energia e trasferimenti sociali alle famiglie più povere. Nel caso in cui i prezzi dell'energia restassero elevati nel 2023, alcune di esse potrebbero essere prorogate. Una parte di tali misure non è mirata, in particolare i tagli lineari dell'imposta sul valore aggiunto e delle accise. Il disavanzo pubblico risente anche dei costi per offrire protezione temporanea agli sfollati provenienti dall'Ucraina che, secondo le previsioni di primavera 2022 della Commissione, si attestano allo 0,6 % del PIL nel 2022 e allo 0,8 % nel 2023 (12).

(16)

Nella sua raccomandazione del 18 giugno 2021 il Consiglio ha raccomandato che nel 2022 la Polonia persegua un orientamento della politica di bilancio favorevole, anche grazie all'impulso dato dal dispositivo per la ripresa e la resilienza, e preservi gli investimenti finanziati a livello nazionale. Il Consiglio ha inoltre raccomandato alla Polonia, quando le condizioni economiche lo consentano, di perseguire una politica di bilancio volta a conseguire posizioni di bilancio prudenti e sostenibilità a medio termine, incrementando nel contempo gli investimenti per stimolare il potenziale di crescita.

(17)

Nel 2022, secondo le previsioni di primavera 2022 della Commissione e tenendo conto delle informazioni contenute nel programma di convergenza 2022 della Polonia, l'orientamento della politica di bilancio sarà di sostegno all'economia, pari al – 3,4 % del PIL, come raccomandato dal Consiglio (13). La Polonia prevede di sostenere la ripresa avvalendosi del dispositivo per la ripresa e la resilienza per finanziare ulteriori investimenti, come raccomandato dal Consiglio. Secondo le proiezioni il contributo positivo all'attività economica della spesa finanziata mediante le sovvenzioni a norma del dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'Unione aumenterà di 0,1 punti percentuali di PIL rispetto al 2021 (14). Le previsioni indicano che gli investimenti finanziati a livello nazionale porteranno un contributo espansivo alla politica di bilancio pari a 0,3 punti percentuali nel 2022 (15). La Polonia prevede pertanto di preservare gli investimenti finanziati a livello nazionale, come raccomandato dal Consiglio. Allo stesso tempo si prevede che nel 2022 la crescita della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale (al netto delle nuove misure sul versante delle entrate) porterà un contributo espansivo di 2,7 punti percentuali all'orientamento generale della politica di bilancio. Questo significativo contributo espansivo comprende gli effetti supplementari delle misure per affrontare l'impatto economico e sociale dell'aumento dei prezzi dell'energia (1,0 % del PIL), nonché i costi per offrire una protezione temporanea agli sfollati provenienti dall'Ucraina (0,6 % del PIL), mentre si prevede che anche un nuovo assegno per i figli in tenera età (il «capitale per l'assistenza familiare») contribuirà (0,1 % del PIL) alla crescita della spesa corrente netta.

Sul versante delle entrate, si prevede che anche la riduzione dell'aliquota dell'imposta sul reddito delle persone fisiche nel quadro dell'accordo polacco (0,7 % del PIL) e la riduzione delle aliquote dell'imposta sul reddito delle società (0,1 % del PIL) contribuiranno all'orientamento espansivo della politica di bilancio. Secondo le previsioni l'aumento più elevato dei prezzi al consumo rispetto al deflatore del PIL inciderà nel 2022 sul contributo espansivo della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale, aumentando la spesa per i consumi pubblici di beni e servizi.

(18)

Le previsioni di primavera 2022 della Commissione prospettano per il 2023 un orientamento di bilancio che si attesta a + 1,7 % del PIL nell'ipotesi di politiche invariate (16). Si prevede che nel 2023 la Polonia continuerà ad avvalersi delle sovvenzioni a norma del dispositivo per la ripresa e la resilienza per finanziare ulteriori investimenti a sostegno della ripresa. Secondo le proiezioni il contributo positivo all'attività economica della spesa finanziata mediante le sovvenzioni a norma del dispositivo per la ripresa e la resilienza e altri fondi dell'Unione aumenterà di 0,1 punti percentuali rispetto al 2022. Le previsioni indicano che gli investimenti finanziati a livello nazionale porteranno un contributo restrittivo alla politica di bilancio pari a 0,3 punti percentuali nel 2023 (17). Allo stesso tempo si prevede che nel 2023 la crescita della spesa primaria corrente finanziata a livello nazionale (al netto delle nuove misure sul versante delle entrate) porterà all'orientamento generale della politica di bilancio un contributo restrittivo pari a 1,4 punti percentuali, che comprende l'impatto della graduale eliminazione delle misure volte a far fronte all'aumento dei prezzi dell'energia (0,9 % del PIL), nonché i costi supplementari per offrire protezione temporanea agli sfollati provenienti dall'Ucraina (0,2 % del PIL).

(19)

Secondo il programma di convergenza 2022, il disavanzo delle amministrazioni pubbliche scenderà gradualmente al 3,1 % del PIL nel 2024 e al 2,5 % entro il 2025, situandosi quindi, secondo le previsioni, al di sotto del 3 % del PIL nel 2025. Tuttavia non vengono fornite informazioni sulle misure di risanamento sottostanti previste. Secondo il programma di convergenza 2022 il rapporto debito pubblico/PIL è destinato a ridursi entro il 2025, nello specifico scendendo al 51,0 % nel 2024 e ulteriormente al 49,7 % nel 2025. Secondo l'analisi della Commissione i rischi per la sostenibilità del debito appaiono medi nel medio periodo.

(20)

La riforma in corso del sistema di bilancio, una volta pienamente attuata, dovrebbe aumentare l'efficienza della spesa affrontando le carenze di lunga data nel processo di bilancio. Rientrano in tale contesto classificazioni di bilancio complesse e obsolete; una registrazione non ottimale delle informazioni; la mancanza di un'effettiva pianificazione a medio termine così come di un effetto leva diretto delle revisioni della spesa sul processo di bilancio. Si prevede che le finanze pubbliche della Polonia dovranno far fronte a pressioni dettate da un aumento della spesa a lungo termine, in particolare in ragione dell'invecchiamento della popolazione. Tali fattori amplificano la necessità di nuovi strumenti per irrobustire la gestione della spesa, fra cui una valutazione periodica dell'efficacia e dell'efficienza. Tuttavia, durante la pandemia, la maggior parte della spesa per le misure connesse alla COVID-19 è stata convogliata attraverso un fondo dedicato gestito da una banca di sviluppo e attraverso un veicolo finanziario esterno al bilancio. Sebbene abbia conferito alle autorità maggiore flessibilità nella gestione della spesa connessa alla crisi e abbia consentito loro di evitare il rischio di violare il livello costituzionale del debito pubblico, ciò ha altresì limitato il controllo parlamentare sulla spesa e l'accesso del pubblico a informazioni tempestive sulla spesa pubblica.

(21)

La Polonia è uno dei paesi che invecchiano più rapidamente nell'Unione e le tendenze demografiche a lungo termine incideranno sul sistema pensionistico. Il sistema pensionistico attuale a contribuzione definita rende il sistema finanziariamente equilibrato, ma non tiene conto dell'adeguatezza delle prestazioni future. Tuttavia, in ragione della bassa età effettiva di pensionamento, dell'aumento della speranza di vita e di talune altre caratteristiche del sistema, le prestazioni pensionistiche future sono destinate a diminuire notevolmente rispetto all'ultima retribuzione. Ciò significherebbe che gran parte dei pensionati sarebbe a rischio di povertà. Dall'analisi della Commissione emerge che soltanto per mantenere il livello delle prestazioni al livello attuale, la Polonia dovrebbe destinare un ulteriore 6,7 % del suo PIL entro il 2070. I principali problemi che interessano il sistema pensionistico polacco riguardano la bassa età effettiva di pensionamento e i regimi pensionistici speciali (ad esempio agricoltori, servizi in uniforme), che sono costosi e favoriscono i loro iscritti rispetto al sistema generale.

(22)

La Polonia ha presentato i documenti di programmazione della politica di coesione previsti dal regolamento (UE) 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio (18) il 15 dicembre 2021. Conformemente al regolamento (UE) 2021/1060, la Polonia deve tenere conto delle pertinenti raccomandazioni specifiche per paese nella programmazione dei fondi della politica di coesione 2021-2027. Si tratta di un prerequisito per aumentare l'efficacia e massimizzare il valore aggiunto del sostegno finanziario ricevuto dai fondi della politica di coesione, e promuovere nel contempo il coordinamento, la complementarità e la coerenza tra tali fondi della politica di coesione e altri strumenti e fondi dell'Unione. Il successo dell'attuazione dei programmi di politica di coesione dipende anche dalla correzione delle strozzature che ostacolano gli investimenti a sostegno della transizione verde e digitale e di uno sviluppo territoriale equilibrato.

(23)

Il tasso di disoccupazione in Polonia si sta avvicinando ai minimi storici, ma la partecipazione al mercato del lavoro di alcuni gruppi continua a essere limitata. Il tasso di iscrizione dei minori di età inferiore ai tre anni presso strutture formali di assistenza all'infanzia rimane uno dei più bassi tra gli Stati membri e l'accesso limitato all'assistenza all'infanzia rende difficoltoso alle donne entrare nel mercato del lavoro. Inoltre il sostegno insufficiente all'assistenza a lungo termine e la riduzione dell'età pensionabile determinano un deflusso di forza lavoro dal mercato. Le disparità presenti nel mercato del lavoro incidono anche sulle persone con disabilità, sugli anziani e sulle persone scarsamente qualificate, che registrano tassi di occupazione inferiori alle rispettive medie dell'Unione. Sebbene negli ultimi anni si osservi un calo costante dei contratti di lavoro atipici, l'occupazione con contratti a tempo determinato e il lavoro autonomo con bassi contributi sociali continuano a essere elevati, soprattutto tra i lavoratori giovani e poco qualificati, aumentando il rischio di inadeguatezza delle loro pensioni future.

(24)

Il sistema di istruzione e formazione della Polonia continua a evidenziare problemi in termini di qualità e inclusività, che sono stati aggravati dalla pandemia, con lunghi periodi di apprendimento a distanza. Gli insegnanti, i discenti e la popolazione in generale non dispongono di competenze digitali. Allo stesso tempo, le scuole e le famiglie con figli non dispongono di strumenti informatici e connettività sufficienti. La qualità dell'istruzione iniziale ricevuta dagli insegnanti è insufficiente. Inoltre gli stipendi degli insegnanti sono relativamente bassi rispetto agli standard dell'OCSE, con effetti negativi sull'attrattiva finanziaria della professione che, unitamente alla mancanza di sviluppo professionale, determinano una notevole carenza di personale. L'afflusso massiccio di sfollati dall'Ucraina richiede notevoli interventi, compresi finanziamenti per fornire una risposta adeguata nel settore dell'istruzione e della formazione. Gli squilibri significativi tra le competenze e le esigenze del mercato del lavoro determinano carenze di manodopera, come dimostrato dalle difficoltà incontrate dai datori di lavoro per coprire i posti vacanti.

(25)

La spesa complessiva per l'assistenza sanitaria rispetto al PIL rimane bassa, attestandosi soltanto al 6,5 % rispetto a una media del 9,9 % per l'Unione nel 2019. Il sistema sanitario polacco si basa eccessivamente sugli ospedali, che soffrono di una situazione finanziaria deteriorata, di una mancanza di valutazione della qualità e di carenze in termini di gestione. Le cure primarie e ambulatoriali sono sottoutilizzate. La scarsa attrattiva delle professioni mediche contribuisce alla carenza di personale. Il numero di medici e infermieri per 1 000 abitanti (rispettivamente pari a 2,4 e 5,1) è tra i più bassi degli Stati membri dell'Unione. Il sistema di assistenza sanitaria di base non dispone di personale sufficiente e i suoi servizi sono sottoposti a una pressione eccessiva. Il suo potenziale è scarsamente valorizzato con il conseguente sovraccarico nei livelli di assistenza più elevati. Sebbene i servizi ampliati di sanità elettronica contribuiscano a mitigare taluni problemi che affliggono il sistema sanitario, la loro diffusione è finora limitata.

(26)

Una parte significativa della spesa sociale non tiene conto dei diversi livelli di reddito, lasciando margini per un uso più mirato della stessa. Alcune spese sociali non sono mirate né soggette a particolari condizioni di reddito. Allo stesso tempo la copertura delle prestazioni sociali per alcune persone che lavorano con contratti di diritto civile è limitata, il che rende questo gruppo più vulnerabile. Sebbene la percentuale di popolazione a rischio di povertà abbia continuato a diminuire, passando dal 21 % nel 2016 al 17 % nel 2020, permangono aspetti problematici. In particolare si prevede che alcuni anziani saranno esposti a un rischio crescente di povertà. Ciò interesserà in particolare le donne, in quanto la loro carriera più breve si tradurrà in una riduzione delle prestazioni pensionistiche future. Un migliore orientamento delle prestazioni, ad esempio attraverso un'applicazione più diffusa di un approccio basato sul reddito, permetterebbe di utilizzare in modo più efficace le risorse pubbliche nella lotta alla povertà e per fornire sostegno alle persone più bisognose.

(27)

La Polonia si affiderà sempre più alla scienza e all'innovazione per garantire una crescita economica sostenibile a lungo termine e la competitività. Tuttavia, nonostante alcuni progressi, la Polonia evidenzia ritardi nel settore dell'innovazione. La spesa totale a favore di ricerca e sviluppo è bassa (1,39 % del PIL). La spesa delle imprese per ricerca e sviluppo rimane decisamente inferiore alla media dell'Unione (0,87 % nel 2020) e, secondo l'indagine comunitaria sull'innovazione, la quota delle imprese innovative continua a essere piuttosto bassa. La Polonia è al quart'ultimo posto nel quadro europeo di valutazione dell'innovazione 2021 e rientra nell'ultima categoria degli «innovatori emergenti». La crescente frammentazione degli attuali strumenti di sostegno alla ricerca ostacola la cooperazione tra mondo scientifico e imprese, rappresentando un ostacolo fondamentale al rafforzamento dell'innovazione. Inoltre le scarse competenze gestionali e la diffusione limitata di tecnologie nelle imprese contribuiscono a creare notevoli divari di produttività tra le piccole e medie imprese (PMI) e le grandi imprese, limitando l'innovazione e la crescita della produttività.

(28)

La digitalizzazione è in ritardo in Polonia. In particolare i bassi livelli di competenze digitali ostacolano la capacità delle imprese di investire in soluzioni digitali avanzate e di progredire nella catena del valore, e contribuiscono nel contempo alle carenze di manodopera e di competenze. Per quanto concerne le infrastrutture digitali, sebbene la diffusione della banda larga fissa sia in aumento, i problemi di sviluppo del 5G rimangono elevati. In particolare soltanto il 34 % delle famiglie risultava coperto dalla tecnologia 5G nel 2021, un dato ben inferiore alla media dell'Unione pari al 65 %, e la preparazione al 5G non procede in quanto non è ancora stato assegnato lo spettro radio armonizzato per la diffusione di tale tecnologia. Infine, un maggiore utilizzo delle tecnologie digitali nella pubblica amministrazione potrebbe migliorare la fornitura di servizi e contribuire a ridurre gli oneri normativi e amministrativi superflui.

(29)

Un contesto imprenditoriale stabile e prevedibile e condizioni di investimento favorevoli svolgono un ruolo importante tanto nella ripresa economica nel periodo successivo alla pandemia quanto nel contesto di una crescita economica sostenibile a medio e lungo termine. L'indipendenza, l'efficienza e la qualità del sistema giudiziario sono elementi essenziali a tale riguardo. In Polonia lo Stato di diritto si è deteriorato e l'indipendenza della magistratura continua a destare serie preoccupazioni, come risulta da diverse sentenze della Corte di giustizia dell'Unione europea e della Corte europea dei diritti dell'uomo. Inoltre nel 2021 la Commissione ha avviato una procedura di infrazione nei confronti della Polonia a seguito di alcune sentenze del Tribunale costituzionale polacco, che hanno contestato in particolare il primato del diritto dell'Unione, mettendo a rischio il funzionamento dell'ordinamento giuridico della Polonia e dell'Unione.

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Un contesto normativo solido e stabile è fondamentale per sostenere la crescita economica e gli investimenti privati. Tuttavia le condizioni di investimento continuano a essere ostacolate da un contesto normativo imprevedibile e oneroso. Le frequenti modifiche apportate alle principali leggi aumentano l'incertezza e i costi di conformità per le imprese, principalmente in ragione di una scarsa consultazione dei portatori di interessi durante il processo legislativo. Gli investimenti privati, in calo dal 2016 in percentuale del PIL, permangono bassi (18,5 % nel 2020) e sono decisamente inferiori alla media dell'Unione e a quelli degli omologhi nella regione. Ciò potrebbe limitare ulteriori aumenti di produttività e ostacolare la capacità della Polonia di sostenere la crescita economica nel lungo termine, in particolare dato che l'aumento del costo del lavoro per unità di prodotto grava sulla competitività a livello di costi.

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In risposta al mandato conferito dai capi di Stato o di governo dell'Unione nella dichiarazione di Versailles, la proposta della Commissione per il piano REPowerEU mira ad azzerare gradualmente ma quanto prima la dipendenza dell'Unione dalle importazioni di combustibili fossili dalla Russia. A tale scopo la Commissione intende identificare, nel dialogo con gli Stati membri, i progetti, gli investimenti e le riforme più idonei a livello regionale, nazionale e dell'Unione. Queste misure sono finalizzate a ridurre la dipendenza complessiva dai combustibili fossili e a porre fine alle importazioni dalla Russia.

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Il mix energetico della Polonia continua a dipendere fortemente dai combustibili fossili, che nel 2020 hanno costituito l'86 % (il 40 % rappresentato dal solo carbone) del suo approvvigionamento energetico. Il gas naturale rappresenta il 17 % del mix energetico e il petrolio il 28,9 %, con una quota in aumento negli ultimi anni. La decarbonizzazione in Polonia procede lentamente. Fino al 2020 l'economia polacca ha registrato una riduzione delle emissioni totali pari soltanto all'8 % rispetto al 2005 (19). L'intensità delle emissioni di gas a effetto serra dell'economia è superiore del 54 % rispetto alla media dell'Unione. Per ridurre in modo più marcato le emissioni in tutti i settori economici, sono necessarie una politica energetica riveduta e più ambiziosa e un'azione mirata negli ambiti che non rientrano nel sistema di scambio di quote di emissioni (ETS). Sebbene la Polonia produca circa l'80 % del carbone che consuma, la sua dipendenza dalla Russia, calcolata come quota delle importazioni da tale paese rispetto al totale delle importazioni di carbone, è aumentata raggiungendo il 74 % nel 2020, rispetto a una media dell'Unione pari al 54 %. Per quanto riguarda il petrolio, la Polonia dipende da fornitori stranieri per la quasi totalità della sua domanda, in cui le importazioni dalla Russia rappresentano il 72 % dell'offerta estera totale, contro una media dell'Unione pari al 26 %. La dipendenza della Polonia dalla Russia per il gas naturale nel 2020 si è attestata al 55 %, rispetto al 44 % della media dell'Unione (20). Secondo le previsioni i progetti infrastrutturali in corso e previsti in Polonia e con i paesi limitrofi (compreso l'interconnettore per il gas GIPL con la Lituania, operativo dal 1o maggio 2022), se accompagnati da corrispondenti contratti di fornitura, rimpiazzeranno completamente la dipendenza della Polonia dal gas russo. Si raccomanda che i nuovi investimenti nelle infrastrutture e nelle reti relative al gas siano adeguati alle esigenze future, ove possibile, al fine di evitare la dipendenza dal carbonio e gli attivi non recuperabili e di facilitarne la sostenibilità a lungo termine attraverso la futura riconversione dei combustibili sostenibili. Il contratto di fornitura di gas a lungo termine della Polonia, stipulato con la società russa Gazprom, scade alla fine del 2022 e la Polonia non prevede di rinnovarlo.

L'impatto diretto sulla sicurezza energetica della Polonia della sospensione delle forniture di gas da parte di Gazprom a partire dall'aprile 2022 è notevolmente attenuato dall'accesso di quest'ultima a forniture alternative, all'interno e all'esterno dell'Unione. Tuttavia tale sospensione richiede un'accelerazione dei progetti di diversificazione dell'approvvigionamento in corso e previsti, nonché un maggiore coordinamento per ulteriori interventi all'interno dell'Unione.

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Un'accelerazione della diffusione di nuove capacità di produzione di energia rinnovabile è fondamentale per ridurre la dipendenza della Polonia dalle importazioni di combustibili fossili e ridurre le emissioni di gas a effetto serra. Gli attuali obiettivi in materia di energie rinnovabili nel contesto dei piani nazionali per l'energia e il clima non sono sufficientemente ambiziosi. Tuttavia esistono importanti ostacoli normativi, procedurali e amministrativi che limitano la diffusione della capacità per le energie rinnovabili e rallentano l'integrazione delle fonti rinnovabili di energia nella rete. Tra questi figurano norme restrittive sulle cooperative energetiche, norme restrittive e lunghe procedure di autorizzazione per lo sviluppo dell'eolico onshore, complessità e instabilità della normativa fiscale o ancora lunghe procedure per la connessione alla rete. Anche le barriere infrastrutturali, quali l'insufficiente capacità della rete di distribuzione, rallentano l'integrazione delle energie rinnovabili e dovrebbero essere affrontate con incentivi adeguati. Inoltre la comunicazione della Commissione del 18 maggio 2022 («comunicazione REPowerEU») ha specificato che l'aumento della produzione sostenibile di biometano contribuirà a eliminare gradualmente la dipendenza dell'Unione dai combustibili fossili russi. In tale contesto la Polonia ha la possibilità di valorizzare il potenziale inutilizzato del biometano, rispettando i pertinenti criteri di sostenibilità attraverso una strategia adeguata per la creazione di un mercato sostenibile del biometano e proposte concrete relative alla sua struttura. Il biometano sostenibile può essere impiegato nella cogenerazione di calore ed energia elettrica nonché di idrogeno rinnovabile, una circostanza questa che potrebbe contribuire alla decarbonizzazione di settori le cui emissioni sono difficili da abbattere. Il regime nazionale di ristrutturazione adottato dalla Polonia è un'importante iniziativa finalizzata a sostituire le caldaie che provocano inquinamento atmosferico e a migliorare l'efficienza energetica degli edifici. Tale regime potrebbe, tuttavia, essere ulteriormente razionalizzato e più mirato a per le famiglie a basso reddito e gli edifici con le prestazioni peggiori.

Vi è inoltre margine per una migliore definizione delle sovvenzioni per la sostituzione delle fonti di calore al fine di evitare la dipendenza dal gas e fornire incentivi maggiori a sostengo di ristrutturazioni profonde e della diffusione delle pompe di calore, coerentemente con gli obiettivi della strategia «Ondata di ristrutturazioni» e della comunicazione REPowerEU. Il notevole potenziale di risparmio energetico sotto il profilo dei costi garantito da un miglioramento dell'efficienza energetica consente l'uso di strumenti finanziari rimborsabili, che potrebbero essere utilizzati per aumentare il tasso delle ristrutturazioni di edifici residenziali, pubblici e commerciali, permettendo di migliorare ulteriormente la qualità dell'aria, accelerare i risparmi energetici e ridurre la domanda di combustibili fossili per il riscaldamento. Sarà necessario accrescere ulteriormente l'ambizione relativamente alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e all'aumento delle energie rinnovabili e dell'efficienza energetica per allineare la Polonia agli obiettivi del pacchetto «Pronti per il 55 %».

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I trasporti costituiscono il secondo settore più inquinante dopo la produzione di energia e rappresentano circa il 70 % del consumo totale di petrolio. Il trasporto su strada è responsabile della quota maggiore di emissioni del settore. È pertanto fondamentale accelerare le azioni destinate a decarbonizzare la mobilità. A tal fine sarebbero utili incentivi per favorire i modi di trasporto collettivi, a basse emissioni di carbonio e attivi. Aumentare l'attrattiva e l'accessibilità dei trasporti pubblici, anche nelle zone rurali, e collegare meglio le periferie ai centri degli agglomerati urbani, contribuirebbe a ridurre l'inquinamento atmosferico, a contrastare l'esclusione e a migliorare la qualità della vita. La quota di autovetture a emissioni zero rispetto alle nuove immatricolazioni era pari allo 0,8 % nel 2020, un dato decisamente inferiore alla media dell'Unione del 5,3 %. Andrà valutata l'erogazione di un ulteriore sostegno per facilitare l'acquisto di auto elettriche e la realizzazione di investimenti significativi nelle infrastrutture di ricarica.

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Gli obiettivi della strategia nazionale per l'energia della Polonia devono essere riveduti al rialzo in linea con l'obiettivo climatico più ambizioso dell'Unione per il 2030. Un quadro strategico solido, stabile e aggiornato è fondamentale per orientare e stimolare gli investimenti pubblici e privati a favore della transizione verde. La Polonia dovrebbe prendere in considerazione un aumento del livello di ambizione per fornire certezza agli investitori e aumentare la prevedibilità del contesto imprenditoriale, accelerando nel contempo la transizione energetica in linea con la comunicazione REPowerEU.

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Anche se l'accelerazione della transizione verso la neutralità climatica e l'abbandono dei combustibili fossili genereranno notevoli costi di ristrutturazione in diversi settori, la Polonia può avvalersi del meccanismo per una transizione giusta nel contesto della politica di coesione per attenuare l'impatto socioeconomico della transizione nelle regioni maggiormente interessate. La Polonia può inoltre avvalersi del Fondo sociale europeo Plus, istituito dal regolamento (UE) 2021/1057 del Parlamento europeo e del Consiglio (21), per migliorare le opportunità occupazionali e rafforzare la coesione sociale.

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Alla luce della valutazione della Commissione, il Consiglio ha esaminato il programma di convergenza 2022 e il suo parere (22) trova riscontro nella raccomandazione di cui al punto 1,