COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 23.11.2023

COM(2023) 707 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Sintesi dei piani strategici della PAC per il periodo 2023-2027: uno sforzo congiunto e un'ambizione collettiva

1.INTRODUZIONE

I piani strategici della politica agricola comune (PAC) (di seguito, "i piani") sono gli strumenti chiave per attuare la PAC nel periodo 2023-2027. Elaborati dagli Stati membri e approvati dalla Commissione per garantire il conseguimento degli obiettivi generali dell'UE, i piani sostengono l'agricoltura e le zone rurali con una spesa pubblica totale di 307 miliardi di EUR tramite il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) (importo che comprende anche il cofinanziamento nazionale).

Introducendo i piani strategici della PAC, che sono uno strumento di programmazione unico, i legislatori dell'UE hanno riorientato l'obiettivo dell'attuazione della PAC dalla conformità ai risultati. Di conseguenza, gli Stati membri hanno utilizzato gli strumenti della PAC previsti da entrambi i fondi (pagamenti diretti, interventi per taluni settori di mercato e sostegno allo sviluppo rurale) per progettare, per ciascuno dei 10 obiettivi specifici enunciati nel regolamento sui piani strategici della PAC 1 , una logica d'intervento basata sull'analisi dei punti di forza e di debolezza, delle opportunità e dei rischi (SWOT) nei rispettivi territori e delle esigenze loro correlate. Dopo un dialogo strutturato 2 , la Commissione ha valutato i piani presentati e ha trasmesso le sue osservazioni a ciascuno Stato membro prima di approvare i progetti di piani rivisti entro la fine del 2022 3 .

La normativa della PAC ha istituito misure di salvaguardia che circoscrivono il campo d'azione degli Stati membri al fine di mantenere condizioni di parità e garantire un'ambizione collettiva. Ciò avviene tramite: i) definizioni comuni e tipi d'intervento comuni; ii) requisiti minimi; iii) quadri di riferimento dell'efficacia dell'attuazione comuni; iv) livelli di spesa minimi richiesti per aziende agricole di piccole e medie dimensioni, giovani agricoltori, ambiente, clima e benessere degli animali e per lo strumento LEADER per lo sviluppo locale integrato; v) l'integrazione della legislazione in materia di ambiente e clima nella programmazione e nella progettazione dei piani strategici della politica agricola comune. Rispetto al periodo PAC precedente, il conseguimento degli obiettivi ambientali e climatici attraverso la PAC ha richiesto un contributo complessivo maggiore. Ogni piano strategico della PAC fissa obiettivi per i risultati che si prefigge di conseguire utilizzando gli indicatori comuni dell'UE, tenendo conto anche del sostegno sia del FEAGA che del FESR. I valori obiettivo e l'indicazione specifica degli interventi e dei requisiti variano tuttavia da un piano strategico all'altro, a riprova della diversità di esigenze e preferenze degli Stati membri.

Venendo incontro alle esigenze specifiche di ciascun paese, i piani strategici della PAC devono essere coerenti con la legislazione e gli impegni dell'Unione in materia di ambiente e clima, in particolare con gli obiettivi dell'Unione per il 2030 definiti nella strategia "Dal produttore al consumatore" e nella strategia dell'UE sulla biodiversità 4 , e con altri strumenti dell'UE e nazionali, e contribuirvi. In questo senso le norme obbligatorie, compresa l'assegnazione di almeno il 25 % dei pagamenti diretti per i regimi ecologici e di almeno il 35 % della spesa del FEASR per il clima, l'ambiente e il benessere degli animali nell'ambito di ogni piano strategico della PAC, sono determinanti. Parallelamente, le azioni realizzate nell'ambito della PAC dovrebbero contribuire, con il 40 % dei fondi UE destinati alla PAC, al raggiungimento degli obiettivi in materia di clima, da calcolare secondo la metodologia stabilita 5 .

La presente relazione risponde a quanto richiesto dai legislatori dell'UE 6 alla Commissione, vale a dire l'elaborazione di una sintesi dei 28 piani strategici della PAC approvati 7 per valutarne lo sforzo congiunto e l'ambizione collettiva relativamente al conseguimento degli obiettivi specifici della PAC. Esamina inoltre il contributo dei piani agli obiettivi dell'Unione per il 2030 enunciati nella strategia "Dal produttore al consumatore" e nella strategia dell'UE sulla biodiversità. Si basa su una panoramica dei piani approvati 8 predisposta dalla Commissione e su uno studio che li censisce e li analizza 9 nella forma in cui essi sono stati approvati (entro la fine del 2022) all'inizio del periodo di attuazione.

Basandosi su un'analisi delle esigenze e della logica d'intervento definita dagli Stati membri, la relazione esamina gli sforzi congiunti dei piani nel conseguimento degli obiettivi della PAC. Oggetto dell'analisi sono le priorità, la dotazione finanziaria, gli obiettivi, i requisiti e le pratiche volontarie dei piani.

La presente relazione è pubblicata nel primo anno di attuazione dei piani, mentre i dati riguardanti l'adesione da parte degli agricoltori e di altri beneficiari sono attesi solo nel 2025. La relazione si basa pertanto sui valori degli indicatori previsti nei piani strategici della PAC approvati e sulla valutazione qualitativa degli effetti potenziali delle scelte operate. Le ricadute effettive dipenderanno dagli effetti cumulativi degli interventi e potranno essere determinate solo per mezzo di valutazioni. Tali ricadute dovranno essere considerate insieme a quelle prodotte da altri strumenti dell'UE e nazionali rispondenti alle esigenze individuate nei piani strategici della PAC e insieme ad altri fattori esterni.

Basandosi sulle versioni approvate (alla fine del 2022) dei piani strategici della PAC, la presente relazione non fotografa alcune delle conseguenze specifiche che gli sconvolgimenti derivanti dalla guerra di aggressione russa contro l'Ucraina stanno provocando nell'attuazione dei piani stessi. È il caso delle deroghe temporanee ed eccezionali del 2023 ai nuovi requisiti riguardanti la rotazione delle colture e la percentuale minima di seminativi destinata a superfici ed elementi non produttivi in relazione a terreni lasciati a riposo a fini di produzione alimentare 10 . Contemporaneamente, nel 2023 gli Stati membri hanno iniziato a proporre modifiche ai piani strategici nazionali della PAC 11 . Nel valutarle, la Commissione ha confermato che esse non dovevano ridurre il livello generale di contributo ambientale che le aveva permesso di approvare i piani nel 2022, pur accettando modifiche ben mirate e giustificate.

La presente relazione rappresenta una fase del più ampio processo di valutazione dell'efficienza della PAC, sulla scorta degli insegnamenti tratti dal periodo 2014-2020 e illustrati nella relazione della Commissione sulle prestazioni della PAC in tale periodo 12 . Ulteriori informazioni proverranno: i) dai dati di attuazione a livello dei beneficiari della PAC a partire dal 2025; ii) dalla valutazione del nuovo modello di attuazione nel 2025; iii) dalle valutazioni intermedie nel 2026; iv) dalle relazioni annuali sull'efficacia dell'attuazione; e v) dalla valutazione ex-post prevista nel 2031 13 . 

2.SINTESI DEI PIANI STRATEGICI DELLA PAC E DELLO SFORZO CONGIUNTO NEL CONSEGUIRE GLI OBIETTIVI DELLA PAC

2.1. Sostenere un settore agricolo intelligente, competitivo, resiliente e diversificato che garantisca la sicurezza alimentare a lungo termine

Il sostegno disaccoppiato al reddito per la redditività delle aziende agricole si conferma uno strumento importante sia per la progettazione del regolamento sui piani strategici della PAC che per i piani stessi. Nonostante l'ammodernamento e il consolidamento delle aziende agricole verificatosi finora, il reddito agricolo rimane di gran lunga inferiore al salario medio degli altri comparti economici. I profitti di mercato sono la fonte primaria del reddito agricolo, ma il sostegno della PAC svolge un ruolo importante in molti settori e Stati membri, andando a coprire in media il 23 % del reddito agricolo nel 2020.

Conformemente all'articolo 39 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea, uno degli elementi fondamentali della PAC continua a essere il sostegno finanziario a garanzia di un tenore di vita equo per gli agricoltori. Basati su stanziamenti di bilancio nazionali predefiniti per il periodo 2023-2027, i pagamenti diretti sono ancora lo strumento finanziario più importante dei piani strategici della PAC. Da tali piani emerge nel complesso uno sforzo congiunto significativo per sostenere il reddito agricolo, garantire una distribuzione più equa di tale sostegno alle aziende agricole di minori dimensioni e ridurre i divari di reddito nei settori più vulnerabili e nelle zone svantaggiate.

In tutti i piani, il sostegno sotto forma di pagamenti diretti è subordinato al rispetto di requisiti, più rigorosi rispetto al periodo PAC precedente (2014-2022), in materia di agricoltura sostenibile dal punto di vista ambientale (condizionalità rafforzata 14 ). Questo tipo di sostegno è maggiore se destinato a settori vulnerabili, zone svantaggiate e gruppi quali i piccoli agricoltori e i giovani agricoltori. Si tratta di strumenti di reddito che contribuiscono alla sicurezza alimentare e al mantenimento dell'attività agricola in tutte le zone geografiche, affrontando sfide a lungo termine quali il mantenimento dei posti di lavoro nelle zone rurali remote, il sostegno a settori e pratiche agricole che forniscono mezzi di sussistenza e salvaguardano il paesaggio e rallentando l'abbandono dei terreni e lo spopolamento delle campagne.

Sebbene le dotazioni finanziarie per il sostegno al reddito per il periodo 2023-2027 si siano ridotte, la percentuale delle superfici agricole sostenute dovrebbe aumentare leggermente rispetto al periodo PAC precedente (raggiungendo l'89 % dei terreni soggetti a condizionalità).

In risposta all'obiettivo di maggior equità nel quadro legislativo dell'UE, è stata rafforzata la convergenza dei livelli di sostegno al reddito negli Stati membri che utilizzano ancora livelli di pagamento "storici". Entro il 2027, tutti gli Stati membri, tranne cinque, dovranno raggiungere lo stesso livello di sostegno di base al reddito per la sostenibilità per ettaro (il tasso forfettario BISS) nelle rispettive aziende agricole. Parallelamente, il maggior livello di risorse assegnate al sostegno ridistributivo complementare al reddito per la sostenibilità (CRISS) rafforza il sostegno al reddito di cui beneficiano direttamente le aziende agricole di piccole e medie dimensioni. I pagamenti diretti supplementari per ettaro alle aziende agricole ammissibili di dimensioni inferiori alla media sono in aumento nella maggior parte degli Stati membri. Con il nuovo obbligo di ridistribuire il sostegno al reddito, la dotazione finanziaria totale destinata al CRISS per finalità ridistributive è notevolmente aumentata rispetto al periodo PAC precedente, tanto da rappresentare oggi il 10,7 % dei pagamenti diretti, con altri 20 miliardi di EUR per i pagamenti diretti destinati alle aziende agricole di minori dimensioni. Alcuni Stati membri hanno rafforzato, in certi casi, l'effetto redistributivo favorevole a una maggior equità attraverso l'introduzione di un tetto ai pagamenti di base e di altro tipo alle aziende agricole più grandi o riducendone l'importo (11 piani).

Nell'UE si osserva la tendenza ad integrare il sostegno al reddito per l'agricoltura in zone soggette a vincoli naturali e di altro tipo. Compensando i maggiori costi di produzione di alimenti e mangimi nelle zone in cui le condizioni climatiche, pedologiche o di altro genere sono sfavorevoli, ad esempio le montagne o i terreni situati in zone aride o fredde, tale sostegno contribuisce a mantenere l'attività agricola in tali zone ed esercita un'influenza positiva sui fattori socioeconomici. Le aziende agricole situate in zone soggette a vincoli naturali, in particolare quelle montuose, sono in media meno intensive, e utilizzano il suolo in modo più vantaggioso per l'ambiente e la biodiversità (ad es. prati, colture proteiche e maggese) 15 . Nelle zone con una maggior prevalenza di sistemi agricoli estensivi e di sistemi agricoli a basso apporto di fattori di produzione, il sostegno contrasta il rischio di abbandono dei terreni e contribuisce così a mantenere determinate condizioni ambientali.

Garantendo un livello minimo di reddito ai beneficiari della PAC, i pagamenti diretti contribuiscono anche a stabilizzare il reddito del settore. Dalle scelte degli Stati membri emerge un certo riorientamento verso strumenti più mirati per la gestione della volatilità del reddito. Tutti i piani strategici della PAC, tranne uno, assegnano meno del 2 % della loro spesa PAC complessiva agli strumenti di gestione del rischio. Rispetto al passato, la percentuale di aziende che riceveranno un sostegno per gli strumenti di gestione del rischio è destinata ad aumentare. Tale sostegno, tuttavia, riguarda solo il 14 % di tutte le aziende agricole dell'UE, concentrate in un esiguo numero di Stati membri.

La crescita lenta della produttività agricola (che in certi casi equivale ad una stagnazione) resta un problema in molti Stati membri, aggravato dai costi elevati (specialmente della manodopera e dei terreni) in alcuni settori. I piani strategici della PAC privilegiano la crescita della produttività e l'adozione di tecnologie e pratiche innovative. Secondo le previsioni, i beneficiari del sostegno agli investimenti produttivi (principalmente all'interno dell'azienda agricola) saranno quasi 400 000 (il 4 % delle aziende agricole dell'UE). Tutti i piani strategici della PAC prevedono questo tipo di sostegno, il che dimostra uno sforzo congiunto maggiore per la modernizzazione delle aziende agricole, il rafforzamento della competitività del settore e la ricerca di soluzioni ai problemi in materia di ambiente, clima e benessere degli animali. Gli investimenti orientati verso l'adattamento ai cambiamenti climatici e il miglioramento delle condizioni ambientali che favoriscono la produttività (come la salute del suolo) rivestono crescente importanza e richiederanno in futuro maggior attenzione. Il sostegno mirato agli investimenti, alla cooperazione e alla conoscenza concepito per aiutare gli agricoltori a utilizzare e adottare strumenti e sistemi digitali resta piuttosto basso.

Rispetto al passato, il sostegno agli strumenti finanziari (1 miliardo di EUR) è aumentato, agevolando così l'accesso agli investimenti, in particolare per i piccoli agricoltori, i giovani agricoltori, le cooperative e le organizzazioni di produttori.

I piani strategici della PAC sono il riflesso di diverse realtà settoriali e, in particolare, delle difficoltà incontrate da alcuni settori nel mantenere la loro redditività nel rispettivo contesto regionale e, nel contempo, rispondere alle aspettative sociali. I piani strategici della PAC prevedono un sostegno mirato al reddito (sostegno accoppiato al reddito) nei settori delle carni bovine e ovine, che altrimenti subirebbero perdite, nonché nei settori delle carni di vitello e lattiero-caseario. Una miglior situazione reddituale dovrebbe aiutare queste aziende a investire e a superare le loro difficoltà. Ci si può attendere un contributo positivo alla biodiversità nel caso in cui il sostegno preservi l'agricoltura estensiva, mentre il reale impatto del sostegno accoppiato al reddito sul clima sarà valutabile dopo l'attuazione. Anche le colture proteiche, i prodotti ortofrutticoli e alcuni altri settori beneficiano del sostegno accoppiato al reddito.

Tale sostegno sarà erogato al 21 % delle aziende agricole dell'UE (una percentuale leggermente superiore a quella dell'ultimo periodo di riferimento), con una dotazione finanziaria annua media superiore (il 6 % in più rispetto al 2022). A questo strumento è destinato, nel periodo di riferimento, il 7 % della spesa pubblica totale della PAC.

Nonostante la tendenza a lungo termine che vede gli agricoltori ricevere una percentuale decrescente del valore aggiunto in tutta l'UE, l'utilizzo degli strumenti dei piani strategici della PAC per migliorare la posizione degli agricoltori nella filiera alimentare sembra scarso, come dimostrano l'assegnazione limitata delle risorse e il modesto ricorso agli strumenti di cooperazione e coordinamento. Il sostegno della PAC alla partecipazione a gruppi di produttori, organizzazioni di produttori, mercati locali, filiere di approvvigionamento corte e regimi di qualità sarà erogato a circa 760 000 aziende agricole (l'8 % del totale). Per la maggior parte degli Stati membri si tratta tuttavia di un miglioramento. Il sostegno alle organizzazioni riconosciute di produttori ortofrutticoli rimane importante. Il sostegno destinato ad "altri settori" 16 tramite programmi settoriali ad hoc, reso possibile per la prima volta dalla PAC riformata, è limitato.

Nonostante gli sforzi finanziari compiuti per sostenere settori specifici (specialmente tramite il sostegno accoppiato o gli interventi settoriali), i piani strategici della PAC non prevedono sistematicamente strategie settoriali trasversali a diversi fondi e strumenti per affrontare problematiche settoriali specifiche a lungo termine.

2.2.Contribuire all'azione per il clima, alla protezione delle risorse naturali e ad arrestare e invertire la perdita di biodiversità

Nel valutare le loro necessità, gli Stati membri sono ampiamente consapevoli delle importanti sfide per l'agricoltura e le zone rurali correlate al clima, all'ambiente e alla biodiversità. Combinando obblighi (condizionalità rafforzata) e interventi volontari, i piani strategici della PAC intendono incentivare l'adozione di pratiche agricole che, potenzialmente in grado di ridurre le pressioni negative, siano benefiche per il clima, le risorse naturali e la biodiversità in molti modi:

·le definizioni contenute nei piani strategici della PAC ("attività agricola", "superficie agricola", "ettaro ammissibile", "prato permanente", ecc.) sono un punto di partenza per poter accedere al sostegno della PAC e stabiliscono determinati obblighi minimi. Rispetto al passato, le sfide della biodiversità e del clima possono essere affrontate in modo più efficace, poiché alcuni piani si iscrivono in un quadro giuridico che lascia maggior spazio alla natura (ad es. superfici ed elementi caratteristici del paesaggio non produttivi) o a determinate attività benefiche per l'ambiente (paludicoltura e agrifotovoltaico) nelle superfici ammissibili, così che tali superfici possano beneficiare di un sostegno e, ove applicabile, di tutela, pur non avendo vocazione prevalentemente agricola;

·all'89 % dei terreni agricoli dell'UE saranno applicati standard più rigorosi per le pratiche agricole come condizione per ricevere il sostegno della PAC (condizionalità rafforzata) 17 . Per numerosi agricoltori si tratta di un vero cambiamento, perché la condizionalità è rafforzata rispetto alle pratiche d'"inverdimento" del periodo precedente, che erano state sostenute con il 30 % dei pagamenti diretti;

·alcuni agricoltori saranno ricompensati per l'attuazione, su base volontaria, di altre pratiche più ambiziose (che vadano oltre i requisiti di condizionalità) tese ad alleviare le principali pressioni esercitate sulle risorse naturali, sul clima e sulla biodiversità. Tali pratiche saranno finanziate con il 32 % della spesa pubblica dei piani strategici della PAC (97,6 miliardi di EUR) 18 . Il sostegno (pluri)annuale per migliorare le pratiche agricole tramite i regimi ecologici (44,7 miliardi di EUR), gli impegni agro-climatico-ambientali e altri impegni in materia di gestione (33,2 miliardi di EUR) è integrato da vari altri strumenti. Tra questi figurano investimenti mirati (8,6 miliardi di EUR) e un sostegno per le zone soggette a vincoli naturali (9,4 miliardi di EUR) che, limitando l'abbandono dei terreni, possono contribuire indirettamente a preservare la biodiversità dei terreni agricoli. Poiché l'adesione a tale sostegno è volontaria, l'importo esatto dei contributi sarà noto solo successivamente all'attuazione.

I piani strategici della PAC sono uno strumento importante, ma non l'unico, per conseguire gli obiettivi della strategia "Dal produttore al consumatore" e della strategia sulla biodiversità dell'UE, che dipendono anche da altri strumenti dell'UE e nazionali. Il loro contributo al raggiungimento dei vari obiettivi è tuttavia innegabile. Ad eccezione dell'agricoltura biologica, in genere i piani strategici della PAC non quantificano le aspirazioni o i contributi nazionali a tali obiettivi, a dimostrazione dell'assenza di un obbligo giuridico e, in alcuni casi, delle difficoltà metodologiche e tecniche che tale quantificazione comporta.

Dal 1990 ad oggi l'UE ha ridotto di oltre il 20 % le emissioni di gas a effetto serra prodotte dalla sua agricoltura. Negli ultimi dieci anni le emissioni si sono stabilizzate, ma l'efficienza della produzione (ossia minori emissioni per unità di produzione) è aumentata. Per rafforzare il contributo del settore agricolo europeo agli obiettivi climatici dell'UE i piani strategici della PAC hanno previsto numerose azioni riguardanti sia i pozzi di assorbimento del carbonio che le fonti di emissione.

In particolare, i piani strategici della PAC evidenziano gli sforzi significativi compiuti per l'adozione di pratiche di sequestro e stoccaggio del carbonio nel suolo e nella biomassa tramite una combinazione di condizionalità (misure di tutela delle zone umide e delle torbiere, pienamente applicabili a tutti gli Stati membri nel 2025) e di interventi volontari riguardanti: l'ulteriore miglioramento dei suoli, la conservazione e la gestione dei prati permanenti, delle zone umide e delle torbiere, e il sostegno alla (agro)silvicoltura e agli elementi caratteristici del paesaggio.

I miglioramenti indotti dalla condizionalità a livello di lavorazione del terreno, copertura del suolo e rotazione delle colture hanno innalzato la soglia di ambizione delle azioni volontarie finanziate per migliorare la gestione dei nutrienti. Insieme al sostegno per la riduzione dell'uso dei concimi inorganici che riguarda circa il 15 % dei terreni agricoli dell'UE e agli investimenti nell'agricoltura di precisione, tutto ciò sta contribuendo a ridurre le emissioni di N2O. In generale, le azioni volontarie incentrate sul suolo sia per il sequestro del carbonio che per la riduzione delle emissioni di N2O dovrebbero riguardare il 35 % dei terreni agricoli dell'UE.

Il sostegno dei piani strategici della PAC ai sistemi di allevamento estensivo contribuisce a mantenere non solo gli stock di carbonio, ma anche i paesaggi tradizionali, migliorando nel contempo l'autonomia foraggera e le attività economiche sui terreni marginali. Molti piani strategici della PAC riconoscono espressamente la necessità di ridurre le emissioni legate all'allevamento (segnatamente il metano prodotto dai ruminanti). In particolare i piani strategici della PAC comprendono un sostegno agli investimenti per: il miglioramento dello stoccaggio e della gestione degli effluenti, le attrezzature di spandimento dei liquami a basso livello di emissioni e i digestori anaerobici. Tale sostegno sarà integrato da quello per i miglioramenti genetici. Meno della metà dei piani strategici della PAC prevede un altro sostegno pertinente (ad es. per il pascolo all'aperto, il miglioramento dei piani di somministrazione dei mangimi e degli additivi per mangimi) e fissa obiettivi (il 2,4 % delle unità di bestiame adulto dell'UE), ampiamente divergenti, per ridurre le emissioni di metano o di ammoniaca. Le densità massime del bestiame figurano in vari interventi basati sul suolo, fra l'altro anche per il sostegno accoppiato in alcuni punti critici sotto il profilo ambientale.

Il potenziale di aumentare la produzione di energia sostenibile tramite i piani strategici della PAC deriva prevalentemente dal sostegno per l'utilizzo dell'agrifotovoltaico e dagli investimenti nella produzione di biometano. Con un contributo relativamente modesto (1 556 MW) nel periodo di riferimento, i piani strategici della PAC integrano soltanto le misure al di fuori della PAC.

Gli effetti combinati del contributo complessivo degli strumenti dei piani strategici della PAC alla mitigazione dei cambiamenti climatici sono ancora difficili da valutare in questa fase e devono essere considerati insieme a quelli degli strumenti nazionali e di pianificazione climatica nel contesto del regolamento LULUCF 19 potenziato e del regolamento sulla condivisione degli sforzi 20 . A tale proposito, nel 2023 gli Stati membri stanno valutando la necessità di rivedere i piani strategici nazionali della PAC alla luce dei nuovi obiettivi del regolamento LULUCF e del regolamento sulla condivisione degli sforzi 21 , che darà loro l'opportunità di esaminare il potenziale di mitigazione dei relativi piani strategici nazionali in considerazione della maggiore ambizione climatica.

In generale nei piani strategici della PAC si riconosce la necessità di aumentare la resilienza climatica del settore agricolo e di prepararsi meglio agli eventi atmosferici estremi e ai rischi idrici con l'aiuto di colture e bestiame adulto adattati al clima. I piani strategici della PAC dimostrano di avere il potenziale per affrontare la resilienza attraverso il loro contributo al sequestro del carbonio, alla protezione del suolo e alla diversificazione dei paesaggi.

Più nello specifico, per quanto riguarda la carenza idrica e la siccità, che costituiscono un problema sempre più grave in molte regioni dell'UE, i piani strategici della PAC tendono a concentrarsi sugli investimenti nello stoccaggio delle acque e nell'irrigazione. Il 4,5 % dei terreni agricoli dell'UE è destinatario del miglioramento dell'equilibrio idrico tramite pratiche basate sul suolo e alcuni Stati membri che hanno maggiori esigenze in quest'ambito le affrontano al di fuori dei piani strategici nazionali della PAC. Le strategie utilizzate per adattarsi alla riduzione dell'acqua disponibile e garantire la resilienza a lungo termine (tramite soluzioni naturali, ritenzione idrica dei suoli, colture a minore intensità idrica, riutilizzo dell'acqua) dovranno essere rafforzate e integrate più efficacemente da una pianificazione strategica a lungo termine riguardante l'adattamento e la resilienza dell'agricoltura. Al riguardo sarà importante attuare anche azioni al di fuori della PAC tramite piani in materia di gestione del bacino idrografico, siccità e adattamento.

Nei piani si compie uno sforzo considerevole riguardo alla tutela del suolo (nel cui ambito l'accento è posto sull'erosione del suolo e sul carico organico) e, sebbene in misura minore, alla gestione dei nutrienti e alla qualità dell'acqua. Rispetto al passato, nel complesso la condizionalità richiede una copertura del suolo più estesa, migliori pratiche di lavorazione del terreno e rotazione delle colture e fasce tampone più larghe lungo i corsi d'acqua. Inoltre essa integra i criteri di gestione obbligatori riguardanti l'inquinamento da fosfati. La maggior parte degli Stati membri ha aumentato, spesso in misura significativa, la superficie oggetto delle misure volontarie al fine di migliorare la qualità del suolo (il 47 % dei terreni agricoli dell'UE, un aumento rispetto al 15 % del 2021). Alcune delle suddette misure prevengono direttamente o indirettamente le perdite di nutrienti e determinano una migliore qualità delle acque. La maggior parte dei piani strategici della PAC si occupa della qualità dell'aria, concentrandosi sugli investimenti e sugli approcci all'applicazione dei nutrienti che riducono le emissioni di ammoniaca, ma con una copertura del suolo limitata (il 6 % dei terreni agricoli dell'UE).

Rimangono sfide importanti per quanto riguarda lo stato della biodiversità nei terreni agricoli. La PAC attuale ha prestato maggiore attenzione a tali sfide, come si evince dall'ampliamento dello spazio per la natura richiesto ai sensi della nuova BCAA 8 e dal sostegno al coinvolgimento degli agricoltori nella protezione volontaria o nel ripristino della biodiversità sul 31 % dei terreni agricoli dell'UE (ad esempio, tramite la gestione estensiva dei prati e il mantenimento degli elementi caratteristici del paesaggio). Regimi ecologici di portata più ampia vanno ad aggiungersi a impegni agro-climatico-ambientali spesso più mirati per tema o per zona, che hanno il potenziale di produrre cambiamenti graduali ma diffusi nelle pratiche agricole in generale.

Da tutti i piani strategici della PAC emerge che essi contribuiscono in qualche modo al conseguimento degli obiettivi derivanti dalla direttiva "Habitat" e dalla direttiva Uccelli dell'UE. L'estensione delle zone prative dell'UE che non possono essere oggetto di conversione o aratura è aumentata del 9 % e con le misure volontarie per il miglioramento della gestione si intende coprire il 25 % delle zone Natura 2000. Regimi mirati per le specie (ad es. misure volte a sostenere la coesistenza con i grandi carnivori) o il ripristino degli habitat contribuiranno al raggiungimento di uno stato di conservazione soddisfacente. I pagamenti a compensazione delle restrizioni nelle zone Natura 2000 (che aumentano l'accettazione delle restrizioni da parte dei destinatari) raggiungeranno potenzialmente un maggior numero di agricoltori, anche se vi è ancora margine per incrementarne persino di più l'uso. Tuttavia le opportunità di sostenere la conservazione degli habitat e delle specie e le azioni individuate nei quadri di azioni prioritarie 23 avrebbero potuto essere sfruttate meglio.

Sebbene in alcuni piani della PAC non sia ancora adeguatamente sviluppata, la cooperazione tra agricoltori a livello di paesaggio è in grado di potenziare al massimo gli effetti degli interventi. Si prevedono maggiori benefici dai pagamenti basati sui risultati inclusi in alcuni piani strategici della PAC (principalmente in relazione a prati e praterie). La conservazione degli impollinatori selvatici è più presente nei piani strategici della PAC rispetto al periodo precedente.

Benché in tali piani si riconosca il ruolo della gestione multifunzionale e sostenibile delle foreste, il sostegno alla silvicoltura non è centrale. Il sostegno finanziario specifico è relativamente scarso (4,2 miliardi di EUR) perché gli Stati membri tendono a occuparsi della silvicoltura con altri mezzi (ad es. aiuti di Stato e fondi nazionali per le foreste) e alcuni piani strategici della PAC non sono espliciti sul sostegno.

2.3.Rafforzare il tessuto socioeconomico delle zone rurali e il benessere degli animali

Un terzo dei capi azienda dell'UE aveva più di 65 anni nel 2020 e la loro età media era di 57 anni. Gli Stati membri riconoscono che ciò rappresenta una sfida per la sicurezza alimentare a lungo termine e i mezzi di sussistenza rurali e stanno continuando a sostenere il ricambio generazionale tramite una combinazione di strumenti, risorse dedicate e la definizione di un ordine di priorità per il sostegno. 

I piani aiutano circa 377 000 giovani agricoltori a insediarsi nell'attività agricola. Questa cifra rappresenta un aumento nella maggior parte degli Stati membri. Sebbene quasi tutti i piani strategici della PAC superino il finanziamento minimo richiesto, dagli importi monetari assoluti alla base di tale ambizione emerge piuttosto una continuità rispetto al periodo precedente. Si possono tuttavia riscontrare miglioramenti più tangibili a livello di: destinazione mirata delle risorse, miglior uso degli strumenti finanziari, miglior progettazione dei singoli strumenti e uso combinato degli strumenti, nell'ambito di un approccio strategico, per ottenere un effetto cumulativo.

Le sovvenzioni all'insediamento e uno specifico sostegno al reddito sono due strumenti chiave integrati in molti piani strategici della PAC da tassi più elevati di intensità degli investimenti, sebbene si faccia un uso limitato degli investimenti a specifica destinazione per aiutare i giovani agricoltori a migliorare la loro competitività e del sostegno per i trasferimenti delle aziende agricole. Tuttavia il maggior ricorso agli strumenti finanziari per integrare le sovvenzioni aumenta di fatto il potenziale accesso ai finanziamenti e le opportunità di acquistare terreni. Il sostegno complementare per i giovani agricoltori varia da un piano strategico della PAC all'altro, ma rappresenta un'aggiunta significativa ai pagamenti del reddito di base e contribuisce sistematicamente alla sostenibilità economica delle loro aziende agricole.

Alcune esigenze in quest'ambito sono affrontate solo parzialmente nei piani, con azioni pianificate a livello nazionale. Questa complementarità svolgerà un ruolo chiave nell'aiutare i giovani a intraprendere una professione nel settore agricolo. Gli Stati membri dovrebbero ottimizzare l'interazione con le politiche nazionali, considerato il ruolo significativo di altre politiche nel promuovere il ricambio generazionale e nell'affrontare le esigenze delle zone rurali (ad es. per quanto riguarda la salute e l'istruzione).

La quota decrescente dell'agricoltura nell'occupazione rurale sottolinea l'importanza di creare opportunità nell'agricoltura, nella silvicoltura e in altri settori, promuovendo così l'imprenditoria e l'interdipendenza tra le zone rurali e urbane. Circa un terzo dei piani strategici della PAC prevede sostegno per l'insediamento ai nuovi agricoltori al fine di facilitare l'accesso per i nuovi operatori in generale. Inoltre i piani strategici della PAC destinano risorse alla creazione di occupazione in altri settori, sebbene il loro contributo generale alla crescita dell'occupazione sia piuttosto limitato. Le azioni pianificate prevedono investimenti non solo nella trasformazione e nella commercializzazione e nella creazione di imprese connesse all'agricoltura e alla silvicoltura, ma anche nel turismo, nella bioeconomia e nei servizi sociali. Sono necessari altri fondi dell'UE per continuare ad integrare i finanziamenti della PAC a questo riguardo.

La nuova condizionalità sociale garantisce condizioni di lavoro dignitose e inoltre contribuisce all'inclusione sociale. I pagamenti della PAC possono essere ridotti se i beneficiari non rispettano determinate norme riguardanti condizioni di lavoro trasparenti e prevedibili e la salute e la sicurezza sul lavoro. Alcuni Stati membri stanno già applicando questo elemento di condizionalità nel 2023 ed esso diventerà obbligatorio per tutti nel 2025.

Per la prima volta la parità di genere fa parte di uno degli obiettivi specifici della PAC. Da alcuni piani emerge l'impegno a compiere progressi al riguardo includendo le pertinenti condizioni per il sostegno (concentrandosi così sul sostegno in questione) e incentivando la partecipazione delle donne alle attività agricole e di sviluppo rurale.

Le strategie di sviluppo locale attuate tramite LEADER sono uno strumento chiave (e in genere l'unico) utilizzato nei piani strategici della PAC per rispondere alle molteplici esigenze delle zone rurali in settori quali l'occupazione, l'inclusione sociale, i servizi rurali e l'innovazione e la competitività delle economie rurali. Il sostegno ai "piccoli comuni intelligenti" all'interno e all'esterno di LEADER dovrebbe sbloccare il potenziale dell'innovazione digitale, sociale e tecnologica nelle zone rurali. Una quota maggiore dei fondi per lo sviluppo rurale è stata destinata alle strategie territoriali, ma gli importi assoluti assegnati a LEADER sono diminuiti mentre l'ambizione complessiva in termini di copertura della popolazione rurale è aumentata. LEADER dovrebbe fare di più con meno. Sono necessari ulteriori sforzi che integrino tale strumento.

In alcuni piani sono stati introdotti o aumentati gli sforzi per rispondere alle esigenze connesse all'accessibilità delle zone rurali, al miglioramento dei servizi di base e delle infrastrutture, ma nel complesso il livello di ambizione è diminuito. Sono previste solo poche azioni per contribuire ad affrontare la mobilità rurale (esclusione) e la decarbonizzazione del trasporto rurale. È inoltre necessario proseguire il sostegno fornito tramite gli altri fondi dell'UE e nazionali che operano nelle zone rurali.

La PAC ha ora una nuova priorità incentrata sui problemi della sostenibilità dei sistemi alimentari. I piani strategici della PAC si dimostrano più ambiziosi per quanto riguarda il benessere degli animali, per il quale è previsto un sostegno destinato al 23 % delle unità di bestiame adulto dell'UE 24 coperto da una dotazione di almeno 6,3 miliardi di EUR (al di là del sostegno agli investimenti), il che equivale ad un aumento rispetto al periodo precedente, che in alcuni Stati membri è anche piuttosto consistente. I piani rispondono alla raccomandazione formulata nel 2020 dalla Commissione di migliorare il benessere degli animali: per la maggior parte, infatti, essi adottano azioni miranti, almeno in certa misura, a porre fine al mozzamento della coda dei suini e a promuovere la stabulazione delle galline ovaiole senza l'uso di gabbie. Per la maggior parte, i piani strategici della PAC assegnano risorse al miglioramento dello spazio vitale e delle condizioni di stabulazione degli animali. Sostengono inoltre le pratiche di pascolo all'aperto nei settori lattiero-caseario e delle carni bovine. Alcune di queste misure possono anche contribuire a ridurre il ricorso agli antimicrobici.

In alcuni piani strategici della PAC si presta attenzione a ridurre gli sprechi alimentari, talvolta in combinazione con sforzi volti a preservare il valore delle risorse (tramite investimenti, programmi settoriali e cooperazione). Inoltre in alcuni piani si individuano le esigenze correlate alla consapevolezza dei consumatori riguardo a diete sostenibili, sane ed equilibrate. Tuttavia si ritiene perlopiù che tali questioni debbano essere affrontate al di fuori dei piani.

2.4. Promuovere le conoscenze, l'innovazione e la digitalizzazione

Nei piani si riconosce l'importanza di un sistema di conoscenza e innovazione in campo agricolo (AKIS) ben funzionante per la modernizzazione del settore, che consente così di disporre di un sistema efficace di governance in grado di garantire i collegamenti tra la ricerca (tra cui Orizzonte Europa) e la pratica.

Si prevede un aumento della condivisione delle conoscenze e dell'innovazione. Anche se in misura diversa, tutti i piani sostengono lo scambio di conoscenze e quasi tutti contemplano un sostegno a progetti di innovazione su cui si basa ogni obiettivo specifico della PAC attraverso il PEI-AGRI 26 ; si prevede inoltre che il numero di gruppi operativi del PEI triplicherà rispetto ai livelli precedenti. Buona parte della consulenza e della formazione si concentreranno su capacità, conoscenza e innovazione collegate alla sostenibilità ambientale. Tuttavia la dotazione finanziaria prevista non sembra corrispondere alla vasta gamma di esigenze da soddisfare per accelerare la trasformazione.

Sono previsti sforzi specifici per sostenere un'agricoltura più efficiente sotto il profilo delle risorse e basata sulle conoscenze tramite l'agricoltura di precisione, la cooperazione e lo scambio di conoscenze sulle questioni digitali. Tuttavia rispetto alle sfide con cui sono confrontate le aziende agricole di piccole e medie dimensioni, gli sforzi dei piani strategici della PAC per stimolare l'uso delle tecnologie digitali restano piuttosto limitati.

3.CONCLUSIONI

La valutazione conferma l'importante ruolo svolto dalla PAC riformata a sostegno dell'agricoltura dell'UE nella transizione verso un modello di agricoltura sostenibile e, contestualmente, a sostegno dei redditi degli agricoltori e della sicurezza alimentare.

I nuovi piani strategici della PAC sono uno strumento adeguato per conseguire gli obiettivi strategici della PAC in maniera integrata, poiché gli Stati membri li utilizzano per preparare e fornire risposte alle sfide nei loro territori, definendo nel contempo l'ordine di priorità degli obiettivi e utilizzando le risorse disponibili in modo efficace ed efficiente.

Dai piani emerge un sostegno costante al reddito agricolo, alla sostenibilità economica e alla resilienza del settore agricolo in tutta l'UE. Il sostegno diretto al reddito, condizionato al rispetto di determinate condizioni, e gli investimenti nella modernizzazione sono elementi chiave per la redditività dell'agricoltura e per la sicurezza alimentare nell'UE. La loro efficacia e il loro orientamento meritano un'attenzione costante.

Per far fronte al crescente verificarsi di eventi meteorologici estremi e a un contesto geopolitico mondiale sempre più incerto è necessario rafforzare gli strumenti di gestione del rischio e ampliarne l'utilizzo nell'Unione tramite programmi dell'UE o nazionali che siano accompagnati da misure proattive in grado di agire sulle cause di fondo e di aumentare la resilienza delle aziende agricole nel medio periodo. Allo stesso tempo sarà cruciale prestare maggior attenzione alla redditività delle aziende agricole, all'innovazione, alla tecnologia e alla digitalizzazione nonché alla formazione, alla consulenza e all'accesso alla conoscenza.

I piani si dimostrano potenzialmente in grado di contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici, in particolare tramite il miglioramento del sequestro del carbonio, mentre per affrontare le sfide connesse all'adattamento ai cambiamenti climatici occorrerà adottare un approccio più olistico e più a lungo termine per il quale saranno necessarie pratiche di gestione e investimenti pertinenti.

Dai piani emergono i progressi compiuti nella gestione sostenibile delle risorse naturali, in particolare per quanto riguarda il suolo e la riduzione della dipendenza dall'uso dei prodotti chimici come fattori di produzione. Si potrebbero compiere sforzi ulteriori riguardo all'uso sostenibile delle risorse idriche e alle emissioni di inquinanti atmosferici. I piani possono inoltre contribuire ad arrestare e invertire la perdita di biodiversità, rafforzare i servizi ecosistemici e preservare gli habitat e il paesaggio. L'entità delle esigenze in materia di biodiversità richiede tuttavia una maggior copertura finanziaria dei programmi più promettenti (in particolare per i terreni a maggior intensità agricola dell'UE), che vanno sostenuti con finanziamenti adeguati.

Sarà necessario adottare strategie più olistiche per settori specifici, che tengano conto anche delle loro vulnerabilità e dei loro benefici economici, sociali e ambientali, ad esempio per fare in modo che l'allevamento del bestiame continui a ridurre le sue emissioni, rafforzando nel contempo l'impatto positivo dei sistemi di allevamento estensivi sulla biodiversità, sul sequestro del carbonio, sui paesaggi, sul patrimonio culturale e sui mezzi di sussistenza rurali.

Occorre fare di più per favorire la quantificazione delle ricadute delle pratiche e degli investimenti finanziati dai piani strategici della PAC; la Commissione sta mettendo a punto apposite metodologie per stimare le ricadute delle misure dei piani strategici sul clima.

I piani contribuiscono a promuovere la sostenibilità sociale ponendo un nuovo accento sulle condizioni di lavoro nelle aziende agricole e focalizzando l'attenzione sugli squilibri di genere. I piani evidenziano anche gli sforzi compiuti nel dar nuova linfa all'agricoltura, con una generazione più giovane e l'ingresso di altri operatori esterni al settore. Prestano inoltre maggior attenzione al benessere degli animali.

Le maggiori aspettative sulle risposte da dare alla gran varietà di esigenze socioeconomiche delle zone rurali rendono necessari un ampio ricorso all'iniziativa LEADER e la creazione di "piccoli comuni intelligenti" per ridurre le disparità di sviluppo. La complementarità con altri fondi dell'UE e nazionali e con la legislazione sarà fondamentale per soddisfare in futuro tali esigenze 27 .

I risultati dei piani strategici della PAC dipenderanno in ampia misura dal livello di coinvolgimento della comunità agricola. Occorrerà porre un'attenzione speciale nel garantire un elevato livello di adesione a pratiche agricole volontarie sostenibili (ad esempio, regimi ecologici e interventi di sviluppo rurale), in considerazione soprattutto delle pressioni inflazionistiche e dei crescenti costi di opportunità, che rendono complicato assicurare livelli di sostegno adeguati. È inoltre essenziale condividere conoscenze e innovazione. 

In generale, i progressi verso gli obiettivi della PAC e, in ultima analisi, verso gli obiettivi del Green Deal dipendono anche da norme e/o da un sostegno finanziario che esulano dall'ambito di applicazione dei piani strategici della PAC, oltre che da altri fattori esterni quali l'andamento dei mercati e le preferenze dei consumatori.

La Commissione continuerà a collaborare con gli Stati membri per garantire un'agevole attuazione dei piani strategici della PAC, mantenerne l'ambizione generale e trovare soluzioni che consentano di compiere progressi verso gli obiettivi previsti.

Per sfruttare il potenziale dei piani strategici della PAC durante la loro attuazione, gli Stati membri e la Commissione, infine, dovrebbero prestare particolare attenzione a rafforzare le competenze e la capacità di formazione e di consulenza a tutti i livelli, promuovere lo scambio di buone pratiche per orientare meglio gli Stati membri e i portatori di interessi, ridurre l'onere amministrativo di interventi specifici e monitorare l'attuazione e i risultati (apportando eventualmente gli opportuni adeguamenti ai piani stessi).

(1)      Cfr. regolamento sui piani strategici della PAC ( regolamento (UE) 2021/2115 ).

(2)      In quella fase la Commissione ha formulato raccomandazioni per ciascuno Stato membro, cfr. COM(2020) 846 final .

(3)       Piani strategici della PAC (europa.eu) .

(4)       COM(2020) 381 final e COM(2020) 380 final , rispettivamente.

(5)      Articolo 100 del regolamento sui piani strategici della PAC.

(6)      Articolo 141, paragrafo 2, e considerando 124 del regolamento sui piani strategici della PAC.

(7)    Uno per ogni Stato membro, tranne il Belgio che ne ha due: uno per le Fiandre e uno per la Vallonia.

(8)    Cfr. I 28 piani strategici della PAC approvati (2023-2027), Sintesi per i 27 Stati membri, Fatti e cifre , 2023.

(9)    Ecorys et al., Mapping and Analysis of CAP Strategic Plans, Assessment of joint efforts for 2023-2027 , 2023 (solo in EN).

(10)    Cfr.  regolamento di esecuzione (UE) 2022/1317 della Commissione . Tutti gli Stati membri hanno applicato le deroghe, tranne due che hanno derogato solo alla rotazione delle colture.

(11)      Nel 2023 la Commissione aveva già ricevuto 18 proposte di modifica da parte di 15 Stati membri. Al 4 ottobre 2023 la Commissione ne aveva già adottate nove.

(12)     COM(2021) 815 final .

(13)    Articoli 134, 140 e 141 del regolamento sui piani strategici della PAC.

(14)    La condizionalità comprende i criteri di gestione obbligatori (CGO) previsti dalla legislazione dell'UE non riguardante la PAC e le norme per il mantenimento del terreno in buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) di cui alla normativa concernente la PAC.

(15)    Cfr. Payments in areas with natural constraints– Overview and socio-economic and environmental features of farming in ANC areas based on FADN data , luglio 2023, Commissione europea, DG Agricoltura e sviluppo rurale, Bruxelles.

(16)    Diversi dai settori ortofrutticolo, apicolo, vitivinicolo, del luppolo, dell'olio d'oliva e delle olive da tavola.

(17)    Gli standard si applicheranno a porzioni di terreno differenti in funzione del loro scopo specifico.

(18)    Ivi incluso il sostegno per il benessere degli animali.

(19)    Uso del suolo, cambiamento di uso del suolo e silvicoltura; cfr. testo consolidato del regolamento LULUCF ( regolamento (UE) 2018/841 ).

(20)    Cfr. testo consolidato del regolamento sulla condivisione degli sforzi ( regolamento (UE) 2018/842 ).

(21)    A norma dell'articolo 120 del regolamento sui piani strategici della PAC.

(22)    Cfr. testo consolidato della direttiva 2000/60/CE .

(23)    Ai sensi dell'articolo 8 della direttiva Habitat (direttiva 92/43/CEE del Consiglio) per il periodo 2021-2027 del quadro finanziario pluriennale.

(24)    L'effettiva differenziazione del sostegno a seconda delle specie specifiche e ulteriori dettagli sulle pratiche sostenute saranno noti al momento dell'attuazione.

(25)    Cfr. i testi (consolidati) del regolamento (UE) 2019/6 e del regolamento (UE) 2019/4 , rispettivamente.

(26)    Partenariato europeo per l'innovazione in materia di produttività e sostenibilità dell'agricoltura.

(27)      La relazione della Commissione del 2024 sulla visione a lungo termine per le zone rurali dell'UE conterrà riflessioni su come rafforzare il sostegno a tali zone.