Scheda di sintesi

Valutazione d'impatto della proposta di direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio sulla lotta alla violenza contro le donne e alla violenza domestica

A. Necessità di intervenire

Qual è il problema e perché si pone a livello dell'UE?

La violenza contro le donne e la violenza domestica sono diffuse in tutta l'UE. Nell'UE una donna su tre ha riferito, nel 2014, di aver subito una qualche forma di violenza fisica e/o sessuale. Secondo stime basate sui dati amministrativi del 2019, la diffusione di questi atti di violenza nell'UE sarebbe pari al 21,2 %. Accanto alle forme di violenza contro le donne e di violenza domestica che avvengono nel mondo reale, la violenza online, sia contro le donne che tra partner, è in aumento; secondo le stime, nel 2020 avrebbe riguardato, nel mondo, il 52 % delle giovani donne.

Bersaglio della violenza di genere possono essere sia le donne che gli uomini, ma le donne ne sono colpite più di ogni altro. La violenza domestica colpisce anche altri familiari (ad esempio coniugi, figli e familiari più anziani). Milioni di persone nell'UE, in tutti gli Stati membri, sono vittime di violenza contro le donne e di violenza domestica.

Questi atti di violenza non sono altro che la conseguenza di norme sociali precostituite e di stereotipi dannosi che creano disparità di genere, del mancato riconoscimento delle specificità dei reati di violenza contro le donne e di violenza domestica e dell'inefficacia delle misure di contrasto (frammentazione giuridica, incertezze giuridiche e applicazione inefficace).

A livello sia dell'UE che nazionale sono state individuate lacune in materia di prevenzione, protezione, assistenza alle vittime, accesso alla giustizia e coordinamento delle politiche, sia negli Stati membri che hanno attuato la convenzione di Istanbul sulla violenza contro le donne e la violenza domestica che in quelli che non lo hanno ancora fatto. Le norme pertinenti dell'UE, frammentate tra più strumenti giuridici, non hanno portato a un monitoraggio né a un'applicazione efficaci per le vittime di questi atti. Sebbene la convenzione di Istanbul abbia dato impulso a un'azione a livello nazionale, il monitoraggio della sua attuazione dimostra il persistere di diverse lacune.

Vista l'evoluzione della situazione negli ultimi decenni, è improbabile che il numero delle vittime diminuisca in misura significativa senza un'azione più forte e coordinata in materia di prevenzione, protezione, accesso alla giustizia, assistenza alle vittime e coordinamento delle politiche.

Quali sono gli obiettivi da conseguire?

L'iniziativa intende prevenire e combattere la violenza contro le donne e la violenza domestica. Più nello specifico, mira a garantire una prevenzione efficace di tali tipi di violenza, a proteggere da simili atti, ad assicurare l'accesso alla giustizia e l'assistenza alle vittime e a rafforzare il coordinamento. Mira inoltre a garantire che le molestie sessuali e la violenza online siano affrontate in modo efficace.

Qual è il valore aggiunto dell'intervento a livello dell'UE (sussidiarietà)? 

L'ampia diffusione nell'UE della violenza contro le donne e della violenza domestica e i danni che queste forme di violenza causano agli individui e alle società rendono particolarmente necessaria un'azione congiunta. La violenza contro le donne e la violenza domestica possono essere fisiche e avere una componente transfrontaliera allorché le persone si spostano da un paese all'altro; ma nel mondo virtuale non hanno frontiere. Gli obiettivi strategici possono essere raggiunti solo se, in egual misura, si applicano norme minime a tutti i casi di violenza contro le donne e di violenza domestica. Gli Stati membri hanno affrontato il problema a livello sia legislativo che politico, ma senza giungere a una minor diffusione del fenomeno. Per garantire parità di trattamento per le vittime di violenza contro le donne e di violenza domestica, l'iniziativa creerebbe una convergenza verso l'alto stabilendo norme minime sui loro diritti. Tali norme mirerebbero a prevenire e combattere questi tipi di violenza prima, durante o dopo il procedimento penale. Si introdurrebbero inoltre definizioni e sanzioni penali riguardanti i comportamenti per i quali esistono lacune a livello di perseguibilità. L'azione dell'UE garantirà la tutela dei diritti fondamentali di metà della popolazione dell'UE in tutto il territorio dell'UE.

B. Soluzioni

Quali sono le varie opzioni per conseguire gli obiettivi? Ne è stata prescelta una?

La Commissione ha preso in considerazione le seguenti opzioni:

0)lo scenario di base, con misure non legislative;

1)misure legislative moderate per prevenire la violenza contro le donne e la violenza domestica, proteggere da tali atti, fornire accesso alla giustizia e assistenza alle vittime e rafforzare il coordinamento; e

2)un'azione legislativa più completa riguardante le questioni di cui sopra, con l'aggiunta di norme in materia di molestie sessuali e violenza online, sia contro le donne che tra partner.

L'opzione 2 è stata suddivisa in misure più proporzionate (2A) e in misure ideali (a livello di configurazione come reato, molestie sessuali e protezione) ma meno efficienti (2B). La sotto-opzione 2A è risultata l'opzione preferita, sia in termini qualitativi che in termini di costi e benefici.

Quali sono le opinioni dei vari portatori di interessi? Chi sono i sostenitori delle varie opzioni?

La Commissione ha organizzato ampie consultazioni dei portatori di interessi riguardanti contemporaneamente la valutazione d'impatto e il controllo dell'adeguatezza. In esito alla consultazione pubblica aperta sono pervenute oltre 700 risposte. Coerentemente con precedenti indagini, la stragrande maggioranza degli intervistati ha invocato ulteriori misure dell'UE in materia di violenza contro le donne e di violenza domestica. La Commissione ha consultato gli Stati membri per iscritto e nel corso di un seminario. Gli Stati membri si sono detti aperti a un'azione dell'UE e hanno ritenuto pertinenti le misure previste. Dalle consultazioni mirate delle organizzazioni non governative e internazionali è emerso un ampio sostegno alle misure più ambiziose (sotto-opzioni 2A e 2B). I sindacati e i datori di lavoro hanno appoggiato l'obiettivo di combattere le molestie sessuali e hanno accolto con favore l'introduzione di misure aggiuntive. I datori di lavoro, tuttavia, si sono mostrati diffidenti sugli obblighi che sarebbero stati loro imposti. I sindacati e i datori di lavoro hanno insistito sul ruolo delle parti sociali.

C. Impatto dell'opzione prescelta

Quali sono i vantaggi dell'opzione prescelta (o in mancanza di quest'ultima, delle opzioni principali)?

La valutazione dell'opzione prescelta ha evidenziato ricadute economiche positive. La minor diffusione della violenza contro le donne e della violenza domestica, in particolare, potrebbe avere vantaggi economici quantificabili in circa 53,1 miliardi di EUR - cifra che, nel lungo periodo, potrebbe potenzialmente raggiungere gli 82,7 miliardi circa di EUR. Il maggior potenziale in termini di vantaggi economici è legato alla riduzione del costo dei danni fisici ed emotivi per le vittime (riduzione stimata tra i 32,2 e i 64,5 miliardi di EUR). Le ricadute sociali interesserebbero vari portatori di interessi, in particolare le vittime, i testimoni, gli autori dei reati, le imprese, le autorità nazionali e la società in genere. Con l'opzione prescelta migliorerebbero la salute, la sicurezza e la qualità di vita delle vittime (in particolare, grazie alle misure di protezione e assistenza). Migliorerebbero inoltre la conoscenza e l'accesso delle vittime e dei testimoni alle informazioni sui servizi di protezione e assistenza disponibili. Le misure riguardanti i programmi di intervento destinati agli autori dei reati dovrebbero avere un impatto positivo sui loro atteggiamenti e comportamenti. Per i datori di lavoro, la consapevolezza e una miglior comprensione del fenomeno delle molestie sul lavoro e un maggior sostegno ai lavoratori che ne sono vittime consentirebbero lo sviluppo di un contesto lavorativo sicuro, con un conseguente impatto positivo anche sulla produttività. Le autorità nazionali trarrebbero beneficio da misure intese a porre rimedio alla frammentazione e alle incertezze giuridiche. Un maggior riconoscimento da parte dei cittadini del danno insito in stereotipi di genere, norme precostituite e comportamenti violenti avrebbe un impatto positivo sulla società nel suo insieme. Da ultimo, ma non meno importante, l'impatto dell'opzione prescelta sui diritti fondamentali è rilevante.

Quali sono i costi dell'opzione prescelta (o in mancanza di quest'ultima, delle opzioni principali)?

I costi di conformità totali dell'opzione prescelta oscillano tra i 5 e i 6,6 miliardi di EUR. Tali costi ricadrebbero per la maggior parte sugli Stati membri, con alcune eccezioni relative alle molestie sessuali, che potrebbero comportare costi di conformità per i datori di lavoro. I costi di conformità sono legati alle misure da attuare nei settori problematici della prevenzione, della protezione, dell'accesso alla giustizia, dell'assistenza alle vittime e del coordinamento. Non è stato rilevato alcun impatto negativo.

Quali sono le ricadute sulle piccole e medie imprese (PMI) e sulla competitività?

La maggior parte dei costi ricadrebbe sugli Stati membri. I costi potenziali per i datori di lavoro ammontano a 1,9 miliardi di EUR a causa della partecipazione obbligatoria dei dirigenti a corsi di formazione riguardanti le molestie sessuali sul lavoro e le ripercussioni negative della violenza domestica in ambito lavorativo. I costi sarebbero limitati alla partecipazione dei dirigenti a un corso di formazione online di due ore e non sarebbero quindi significativi per le PMI.

L'impatto sui bilanci e sulle amministrazioni nazionali sarà significativo? 

La maggior parte dei costi di conformità, compresi tra i 5 e i 6,6 miliardi di EUR per l'UE-27, ricadrebbe sugli Stati membri. L'impatto sui bilanci e sulle amministrazioni nazionali dovrebbe rimanere limitato ed essere attenuato dai benefici dell'opzione prescelta.

Sono previsti altri impatti significativi? 

L'opzione prescelta semplifica il quadro dell'UE concentrando le misure riguardanti la violenza contro le donne e la violenza domestica in un unico strumento legislativo. Tale strumento è maggiormente in grado di garantire che le misure siano disponibili in modo più paritario a livello regionale e locale e che le vittime siano quindi maggiormente in grado di godere dello stesso livello di protezione.

Proporzionalità 

Il principio di proporzionalità è pienamente rispettato, in quanto le misure sono state elaborate sulla base di un'attenta analisi delle lacune effettuata a livello sia dell'UE che nazionale. Le misure:

·non vanno oltre quanto necessario, evitando di sovrapporsi alle norme nazionali in materia di perseguibilità penale;

·non obbligano le autorità pubbliche ad adottare misure la cui attuazione sarebbe eccessivamente complessa; e

·evitano costi sproporzionati per gli Stati membri e per i datori di lavoro.

Le misure previste dall'opzione prescelta, inoltre, possono essere considerate necessarie per conseguire gli obiettivi in modo efficace e tale da rafforzare l'attuazione dei diritti fondamentali.

D. Tappe successive

Quando saranno riesaminate le misure proposte?

La necessità di un riesame strategico sarà valutata dopo il primo ciclo di relazioni degli Stati membri sull'attuazione della direttiva. L'elaborazione di tali relazioni dovrebbe rientrare nel quadro di un obbligo di comunicazione, da assolvere ad esempio cinque anni dopo l'entrata in vigore della direttiva, e dovrebbe avvenire a intervalli regolari sotto forma di questionario destinato agli Stati membri. Oltre alle informazioni fornite per assolvere l'obbligo di comunicazione, il monitoraggio e la valutazione dell'iniziativa si baseranno principalmente sugli attuali indicatori armonizzati e saranno integrati da ulteriori misure di armonizzazione riguardanti la raccolta dei dati. I dettagli saranno descritti in un piano di monitoraggio e applicazione che sarà elaborato dalla Commissione.