COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 20.7.2022

COM(2022) 360 final

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

"Risparmiare gas per un inverno sicuro"

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

"Risparmiare gas per un inverno sicuro"

La guerra di aggressione non provocata e ingiustificata della Russia nei confronti dell'Ucraina ha devastato i mercati dell'energia, innescando la volatilità dei prezzi e l'insicurezza energetica in tutto il mondo, con ripercussioni in particolare sull'UE e sui suoi paesi limitrofi.

Il 18 maggio 2022 la Commissione ha presentato il piano REPowerEU con l'obiettivo di affrancare l'Unione quanto prima dal gas russo. Pur perseguendo tali azioni e rimanendo pienamente impegnata a favore degli obiettivi del Green Deal europeo, l'Europa deve accelerare i preparativi per l'impatto immediato che potrebbero avere ulteriori interruzioni, compreso un arresto totale, delle forniture russe di gas. Nelle conclusioni del 31 maggio e del 23 giugno 2022 il Consiglio europeo ha chiesto di migliorare rapidamente la preparazione a ulteriori interruzioni dell'approvvigionamento e in particolare di creare le condizioni per un più stretto coordinamento con e tra gli Stati membri. 

In caso di ulteriori interruzioni dell'approvvigionamento o di un arresto totale, l'Europa deve essere pronta. In uno spirito di solidarietà e cooperazione europea l'UE deve garantire che i flussi di gas giungano nelle regioni che ne hanno più bisogno, a tutela dei clienti domestici, dei posti di lavoro e dell'economia intera. 

Per questo motivo negli ultimi mesi l'UE si è preparata a una tale interruzione. In particolare la Commissione - nell'ambito della piattaforma dell'UE per l'energia - e gli Stati membri hanno collaborato con fornitori alternativi di gas per la sicurezza dell'approvvigionamento. Sulla scorta delle proposte del Green Deal, il piano REPowerEU intende accelerare la diffusione delle energie rinnovabili in tutta l'UE e degli investimenti a sostegno dell'efficienza energetica. La Commissione e gli Stati membri hanno condotto un riesame approfondito della preparazione. I colegislatori dell'UE hanno adottato il regolamento sullo stoccaggio al fine di stabilire un obbligo giuridico per il riempimento dello stoccaggio prima dell'inverno.

La Commissione ha lavorato in modo diligente per garantire ulteriori forniture alternative e continua a procedere in tal senso. Nella presente comunicazione la Commissione integra questo approccio sul versante della domanda: esamina la situazione attuale e le misure già adottate, e delinea gli strumenti a disposizione dell'UE per rispondervi; propone quindi ulteriori azioni per coordinare la riduzione della domanda e potenziare gli sforzi comuni dell'UE sull'approvvigionamento. Questo approccio è fondamentale per ridurre al minimo l'eventualità, e i costi, di interruzioni nell'ultimo trimestre dell'anno e per garantire in futuro ai consumatori e all'industria in Europa il necessario accesso al gas facendo leva sul peso dell'Unione. 

A tal fine, la presente comunicazione propone un nuovo piano europeo di riduzione della domanda di gas, che trae spunto dalle migliori pratiche di tutta l'Unione, accompagnato da un regolamento del Consiglio che prevede una raccomandazione immediata di riduzione volontaria della domanda di gas del 15 % in tutti gli Stati membri almeno nei prossimi 8 mesi e introduce un processo per far scattare l'obiettivo vincolante di ridurre la domanda laddove necessario, in qualsiasi momento nelle prossime settimane o mesi.

Il gas sostituito con altri combustibili e l'energia risparmiata da tutti gli utenti questa estate costituiscono l'energia che ci aiuterà durante l'inverno. Agire in comune ora è meno destabilizzante e costoso, facilita la solidarietà ed evita la necessità di azioni non pianificate e non coordinate in un secondo momento nel contesto di una possibile situazione di crisi con riserve di gas in esaurimento. Si procederà rapidamente verso l'acquisto coordinato e comune di gas e, in futuro, di idrogeno rinnovabile, per assicurare il fabbisogno energetico con forniture alternative. In definitiva, l'attuazione del piano di riduzione della domanda di gas creerà le condizioni per affrancarsi in modo più rapido e completo delle importazioni russe di gas, in linea con gli obiettivi del piano REPowerEU, e rafforzerà la sicurezza e l'autonomia energetiche dell'UE.

1.    Preparazione per l'inverno

A che punto siamo? 

La domanda di gas rappresenta il 24 % del consumo interno lordo complessivo di energia in Europa. Da molti anni la Russia è il principale fornitore di gas dell'UE. Lo scorso anno l'UE ha importato dalla Russia oltre il 40 % delle forniture di gas ossia circa il 10 % del proprio fabbisogno energetico complessivo. 

Dall'anno scorso le forniture russe di gas all'UE sono notevolmente diminuite nel tentativo deliberato di utilizzare l'energia come un'arma. Complessivamente, nel giugno del 2022 i flussi di gas provenienti dalla Russia sono stati inferiori al 30 % della media del quinquennio 2016‑2021. L'UE ha dovuto affrontare una serie di azioni della Russia improvvise, ingiustificate e unilaterali intese a ridurre o interrompere le consegne ai clienti europei, perturbando l'attività economica e determinando un aumento dei prezzi. I flussi via gasdotto dalla Russia attraverso la Bielorussia si sono interrotti e sono in costante diminuzione anche quelli attraverso l'Ucraina; è cessato anche l'approvvigionamento agli Stati baltici, a Polonia, Bulgaria e Finlandia e in diversi paesi, tra cui Polonia, Germania, Austria, Danimarca, Slovacchia, Paesi Bassi e Italia, è stato ridotto. Dalla metà di giugno del 2022 i flussi attraverso il Nord Stream 1, una delle maggiori rotte di importazione verso l'UE, sono stati ridotti del 60 %.

(Grafico: flussi di gas russo nel 2022 rispetto agli anni precedenti.) 

Con la sequenza di riduzioni dell'approvvigionamento i prezzi dell'energia hanno toccato picchi storici, anche per volatilità, contribuendo all'inflazione e profilando il rischio di un'ulteriore recessione economica in Europa, con notevoli effetti negativi sul piano occupazionale e distributivo, che possono determinare un aumento della povertà energetica e rischiano altresì di aggravare le disuguaglianze tra gli Stati membri e le regioni.

Non vi è motivo di ritenere che questo modello comportamentale, che crea incertezze dal punto di vista dell'offerta e che accompagna l'impennata dei prezzi, possa cambiare, anzi, vari segnali indicano un deterioramento delle prospettive in relazione all'approvvigionamento di gas.

Anticipando tale rischio, l'UE ha già iniziato a prepararsi a un'interruzione prolungata e alla possibilità che in qualsiasi momento il flusso di gas russo si arresti totalmente. Garantire forniture alternative di gas e sostituire il gas naturale con energia pulita, ove possibile, e con altre fonti di energia, ove necessario, sono elementi essenziali del piano REPowerEU che sono stati accolti dagli Stati membri e, in particolare, dalla piattaforma dell'UE per l'energia.

In quanto principio fondante dell'Unione, la solidarietà deve essere alla base della preparazione dell'UE. Tutti gli Stati membri sono interconnessi grazie al mercato unico, che stimola la crescita economica, l'innovazione, la creazione di posti di lavoro e gli investimenti. Per riuscire la solidarietà, tutti i soggetti dovrebbero servirsi di tutte le misure a disposizione per prevenire gli effetti di un eventuale arresto totale delle forniture russe di gas.

A causa della dipendenza reciproca, una crisi vera e propria produrrebbe in ciascuno Stato membro effetti negativi significativi, diretti o indiretti. Alcuni Stati membri sono più vulnerabili all'impatto diretto di un'interruzione lunga o di un arresto totale delle forniture russe: se fossero lasciati soli a farvi fronte gli effetti a catena nelle altre economie sarebbero gravi. Il marcato deterioramento della situazione economica in uno Stato membro si ripercuoterà direttamente sui paesi limitrofi e su altri partner di esportazione. Occorrono quindi misure immediate per anticipare ulteriori azioni destabilizzanti e rafforzare la resilienza dell'UE.

La presente comunicazione, che riporta in allegato il piano europeo di riduzione della domanda di gas, illustra le azioni necessarie sul versante della domanda sulla scorta del piano REPowerEU e del piano di risparmio energetico dell'UE. Le azioni per ridurre la domanda integrano i lavori in corso intesi a garantire approvvigionamenti alternativi, come indicato nella strategia UE di mobilitazione esterna per l'energia, e ad accelerare la transizione verso l'energia pulita; gli Stati membri, in stretto coordinamento tra loro, dovrebbero avviarle immediatamente per ridurre notevolmente già dal prossimo inverno i rischi di uno squilibrio eccessivo tra l'offerta e la domanda. Questa linea d'azione può ridurre sensibilmente i rischi associati alla penuria di gas, anche per le industrie critiche per le catene di approvvigionamento nell'UE, per l'occupazione e la crescita, per la competitività generale e per l'economia europea.

La proposta di regolamento che accompagna la presente comunicazione, contenente il quadro di riduzione della domanda, è descritta nei dettagli nella sezione 3.

Un'azione unionale coordinata, forte e credibile offrirà maggiore certezza in una situazione di mercato instabile, aumenterà la resilienza dell'UE e limiterà l'impatto sui prezzi determinato dall'offerta. Contribuirà a un maggiore riempimento dello stoccaggio prima dell'inverno presso strutture che dispongono di capacità. Azioni unilaterali degli Stati membri non sarebbero ottimali per l'UE e quindi anche per i singoli Stati membri. Le azioni coordinate dell'UE possono contribuire a mantenere in funzione le catene di approvvigionamento industriali e l'integrità del mercato unico in caso di gravi crisi dell'approvvigionamento.

Strumenti già a disposizione dell'UE e azioni avviate prima della crisi attuale 

In primo luogo l'UE dispone di un quadro solido per conseguire la neutralità climatica entro il 2050 e ridurre le emissioni di almeno il 55 % entro il 2030. La transizione verso l'energia pulita e la sicurezza dell'approvvigionamento procedono di pari passo. Eliminando progressivamente la dipendenza dalle fonti di combustibili fossili e riducendo il consumo energetico complessivo dell'UE grazie a una maggiore efficienza energetica, il Green Deal europeo e il pacchetto "Pronti per il 55 %" rafforzano la sicurezza dell'approvvigionamento dell'UE.

In secondo luogo l'UE ha elaborato un quadro normativo per affrontare determinate situazioni di sicurezza dell'approvvigionamento sulla base degli insegnamenti tratti dalle precedenti crisi energetiche e delle azioni intraprese dopo l'annessione della Crimea e di Sebastopoli alla Federazione russa nel 2014.

Ai sensi del regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas 1 , gli Stati membri devono disporre di piani d'azione preventivi e di piani di emergenza nazionali basati su valutazioni comuni del rischio effettuate da gruppi regionali organizzati lungo le rotte di approvvigionamento. Tale regolamento definisce tre livelli di crisi nazionale: preallarme, allarme ed emergenza. Le misure che gli Stati membri possono adottare in ciascuno di tali livelli sono definite nei piani nazionali di emergenza per la sicurezza dell'approvvigionamento di gas. Come principio generale, le restrizioni ai flussi di gas, il razionamento e la riduzione della domanda sono considerate misure di ultima istanza, quando sono state esaurite tutte le altre opzioni, quali quelle di passaggio a combustibili alternativi. 

Su richiesta di uno o più Stati membri la Commissione può dichiarare uno stato di emergenza dell'Unione o di emergenza regionale per una regione geografica particolarmente colpita. In tali casi, la Commissione coordina le azioni degli Stati membri interessati e può fungere da moderatore se sono introdotte misure che rischiano di limitare indebitamente il flusso di gas verso altri Stati membri e paesi terzi, come i membri della Comunità dell'energia.
Ciò contribuisce a garantire che il gas fluisca verso i paesi e i clienti maggiormente colpiti in caso di emergenza.

Il regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas prevede altresì un meccanismo di solidarietà che garantisce l'approvvigionamento a "clienti protetti" definiti come famiglie, impianti di teleriscaldamento se non possono essere alimentati anche da combustibili diversi dal gas e determinati servizi sociali essenziali, quali quelli di assistenza sanitaria. In una situazione di emergenza grave durante la quale non è più possibile garantire l'approvvigionamento a clienti protetti in uno Stato membro, gli Stati membri direttamente connessi sono tenuti all'obbligo di solidarietà e a fornire gas dove è più necessario, anche se ciò comporta il razionamento dei loro clienti non protetti. L'obbligo è soggetto a un'equa e tempestiva compensazione, definita da modalità tecniche, giuridiche e finanziarie bilaterali che gli Stati membri devono concordare preventivamente.

Un gruppo europeo di coordinamento del gas, presieduto dalla Commissione e composto da esperti degli Stati membri, delle pertinenti associazioni europee e del segretariato della Comunità dell'energia, monitora attentamente la sicurezza dell'approvvigionamento dell'UE e coordina le azioni ove necessario. Il gruppo è stato fondamentale per gestire la sicurezza dell'approvvigionamento sin dall'inizio della guerra contro l'Ucraina, in particolare scambiando informazioni e contribuendo a coordinare l'azione degli Stati membri in relazione alle dichiarazioni di preallarme e allarme 2 . 

Il quadro illustrato in precedenza non è tuttavia del tutto adatto alla crisi attuale, in quanto è inteso a far fronte a interruzioni a breve termine in relazione a particolari parti dell'infrastruttura o a condizioni meteorologiche estreme a breve termine, ma non a resistere a interruzioni molto più lunghe determinate dal fornitore principale, che colpiscono più rotte di approvvigionamento contemporaneamente. Questo quadro deve quindi essere adeguato e pone altresì in primo piano la prospettiva dei ministeri europei e nazionali dell'Industria.

In terzo luogo l'UE ha man mano sviluppato una rete di interconnettori di energia e un mercato interno dell'energia in grado di portare gas ed energia elettrica là dove sono necessari. Tale politica attiva ha contribuito a diversificare le forniture e, altrettanto importante, le rotte del gas, grazie agli investimenti in infrastrutture transfrontaliere del gas e a progetti di inversione dei flussi, come la capacità di flusso inverso nel gasdotto Yamal tra Germania e Polonia e i terminali di gas naturale liquefatto (GNL) nelle regioni baltica, centro-orientale e sudorientale dell'Europa. Numerosi progetti di interesse comune nel quadro della rete transeuropea per l'energia hanno beneficiato del sostegno finanziario dell'UE attraverso il meccanismo per collegare l'Europa e la politica di coesione.

Gli sviluppi di cui sopra hanno migliorato o miglioreranno significativamente la situazione dell'UE in materia di sicurezza dell'approvvigionamento, consentendo l'effettiva diversificazione dei fornitori e delle rotte. Tutti i singoli Stati membri, compresi i paesi storicamente più esposti, quali la Bulgaria e la Finlandia, hanno posto fine alla dipendenza da un'unica fonte, il gas russo.

Garantire la sicurezza dell'approvvigionamento in seguito all'invasione russa dell'Ucraina

A seguito dell'invasione russa dell'Ucraina l'UE ha elaborato il piano REPowerEU per affrancarsi dalla dipendenza dai combustibili fossili russi il prima possibile. A tal fine il piano REPowerEU definisce misure di diversificazione dei fornitori di energia e di risparmio energetico all'insegna dell'efficienza e propone di accelerare la diffusione dell'energia pulita per sostituire i combustibili fossili nelle case, nelle industrie e nella produzione di energia, in particolare attraverso l'energia elettrica da fonti rinnovabili e l'idrogeno. Inoltre gli Stati membri e le autorità locali 4 sono nella posizione ideale per promuovere azioni di risparmio energetico adattate alle circostanze locali.

Nell'ambito del piano REPowerEU, l'UE ha adottato misure tese a rafforzare la sicurezza dell'approvvigionamento e la resilienza, affrontando tanto il versante dell'offerta quanto quello della domanda. In particolare: 

·nel marzo del 2022 è stata proposta una nuova legislazione dell'UE volta a garantire il riempimento degli impianti di stoccaggio sotterraneo dell'UE per il prossimo inverno, adottata dal Parlamento europeo e dal Consiglio a maggio ed entrata in vigore il 1º luglio 5 . Nell'ultimo inverno i livelli di stoccaggio del gas erano pericolosamente bassi (10 punti percentuali in meno rispetto al periodo 2016‑2018), ma nonostante i livelli ridotti delle importazioni russe e i prezzi elevati che riducono l'incentivo allo stoccaggio, i livelli sono ora nuovamente in linea con la media storica, attualmente superiori al 64 %, pari a 46 giorni di consumo invernale;

·nel primo semestre del 2022 la Commissione ha condotto un riesame approfondito di tutti i piani di emergenza nazionali relativi alla sicurezza dell'approvvigionamento di gas, consentendo agli Stati membri di rafforzare la loro preparazione a eventuali interruzioni su vasta scala. La Commissione ha inoltre effettuato un monitoraggio approfondito della situazione della sicurezza dell'approvvigionamento e una valutazione del rischio, in relazione al gas e all'energia elettrica, in stretta collaborazione con gli Stati membri, la rete europea di gestori di sistemi di trasporto del gas (ENTSOG) e la rete europea di gestori di sistemi di trasmissione dell'energia elettrica (ENTSO-E);

·la Commissione ha istituito la piattaforma dell'UE per l'energia per aggregare la domanda di energia a livello regionale e agevolare gli acquisti in comune volontari, per garantire il miglior uso delle infrastrutture affinché il gas fluisca dove è più necessario e l'UE possa fare ricorso a partner internazionali di approvvigionamento quali gli Stati Uniti 6 , la Norvegia, l'Azerbaigian, il Qatar, l'Egitto, Israele, l'Algeria e numerosi altri. Le attività di sensibilizzazione si svolgono in linea con la strategia UE di mobilitazione esterna per l'energia 7 . Grazie in particolare a tali azioni, dall'inizio dell'anno l'UE ha ricevuto quantità senza precedenti di GNL e ulteriore gas via gasdotto per compensare le perdite di gas russo (cfr. riquadro che segue);

·la Commissione ha istituito cinque gruppi regionali di Stati membri nella piattaforma dell'UE per l'energia per sostituire le forniture russe di gas e migliorare la sicurezza dell'approvvigionamento in ciascuna regione, ad esempio elaborando piani d'azione per una rapida attuazione, come è stato fatto con grande successo nel gruppo regionale per l'Europa sudorientale. I gruppi integrano i lavori dei gruppi regionali ad alto livello esistenti che si concentrano sull'accelerazione delle interconnessioni energetiche e dei progetti in materia di energie rinnovabili così come su importanti riforme del mercato dell'energia, come nel caso del gruppo ad alto livello CESEC nell'Europa centrale e sudorientale;

·la Commissione ha collaborato con esperti del settore per individuare il potenziale di passaggio ad altri combustibili e di riduzione volontaria della domanda nonché per valutare le possibili ripercussioni di azioni non coordinate degli utenti industriali volte a ridurre la domanda di gas.

La serie di misure adottate a partire da febbraio, comprese quelle destinate a rafforzare il quadro dell'UE in materia di sicurezza dell'approvvigionamento, è volta a gestire il più rapidamente possibile lo sganciamento dal gas russo. 

Tuttavia le recenti interruzioni delle forniture suggeriscono il rischio considerevole di un arresto totale, brusco e unilaterale dell'approvvigionamento russo già quest'anno. L'UE deve essere preparata ad affrontare tale scenario e adottare misure supplementari commisurate alla sfida. La riduzione ordinata del consumo di gas oggi ridurrà i costi per la società domani. Il passaggio ad acquisti in comune nell'ambito della piattaforma per l'energia è un complemento necessario per perseguire un maggiore coordinamento sul versante della domanda e dell'offerta, e la Commissione accelererà i lavori per rendere operativa la piattaforma entro la fine dell'anno. Parallelamente, l'acquisto in comune di gas potrebbe conferire alle piccole imprese del gas un ruolo più incisivo e consentire una migliore leva di acquisto per l'UE, principale importatore mondiale di gas naturale, anche a livello regionale, migliorando la resilienza energetica e la sicurezza energetica a lungo termine.

Quali sono le aspettative?

Nonostante i progressi compiuti finora nel riempimento dello stoccaggio, dalle simulazioni effettuate dalla Commissione e dall'ENTSOG emerge che, in caso di arresto totale da luglio fino all'inverno del 2023, il riempimento sarebbe inferiore all'obiettivo dell'80 % per novembre fissato nel nuovo regolamento dell'UE sullo stoccaggio. Le simulazioni suggeriscono che lo stoccaggio potrebbe essere compreso tra il 65 % e il 71 % all'inizio della stagione di riscaldamento.

Attualmente è essenziale procedere rapidamente e con determinazione. Senza sforzi significativi di sostituzione e di riduzione della domanda nelle prossime settimane, una grave interruzione dell'approvvigionamento di gas nell'inverno 2022/2023 avrebbe effetti pesanti sull'economia e sui mercati del lavoro europei e colpirebbe tutti gli Stati membri, direttamente o indirettamente 8 . 

Agire ora ridurrebbe il costo di un'interruzione improvvisa dell'approvvigionamento 

Sarebbe molto meno costoso sfruttare al massimo il potenziale di sostituzione iniziando sin d'ora a ridurre poco per volta la domanda di gas naturale, grazie ai tempi più lunghi a disposizione, piuttosto che doverlo fare in modo drastico e improvviso nel periodo di picco dei consumi (ossia in inverno), senza una preparazione adeguata. Anticipando la riduzione della domanda, i gestori di rete potrebbero ottimizzare la capacità della rete e trasportare più gas da ovest a est in tempo per accumulare un volume maggiore di scorte presso strutture con capacità disponibili per il prossimo inverno e quello successivo (2023‑24). Riuscendo ad anticipare e a distribuire la riduzione della domanda si eliminerebbe o si diminuirebbe di oltre la metà il rischio di penuria in inverno. Anticipare ora la riduzione consentirebbe incentivi mirati alle industrie potenzialmente in grado di ridurre il consumo, ad esempio passando a combustibili rinnovabili o, se possibile, a combustibili aventi il minor tenore di emissioni possibile, perseguendo comunque sforzi di efficienza energetica ed evitando effetti di dipendenza a lungo termine.

Per quanto riguarda l'impatto macroeconomico complessivo di un'eventuale interruzione grave, la risposta coordinata dell'UE basata sulla solidarietà prima dell'inverno limiterebbe l'impatto negativo sul PIL e sull'occupazione. 

Sulla base delle esigenze individuate negli scenari ENTSOG e grazie a misure tempestive per ridurre la domanda, l'interruzione delle forniture russe in un inverno medio ridurrebbe il PIL in media di almeno lo 0,4 % per l'UE nel suo complesso. Il dato salirebbe allo 0,6 % in un inverno freddo.

Tuttavia, se non si intervenisse fino al verificarsi dell'arresto totale dell'approvvigionamento, i costi aumenterebbero di almeno un terzo, in parte per la perdita di opportunità di coordinamento e di un adeguamento più agevole, il che aggrava ulteriormente tale aumento. Attendere ad agire nel caso di un inverno medio avrebbe un impatto compreso tra lo 0,6 % e l'1 % del PIL.

In caso di inverno freddo, i costi aumenterebbero ulteriormente. Il ritardo nell'azione in un inverno freddo aggraverebbe notevolmente i costi per l'UE, con un impatto medio sul PIL compreso tra lo 0,9 % e l'1,5 %, in particolare per gli Stati membri maggiormente colpiti.

Al fine di evitare una penuria di approvvigionamento di gas nei prossimi mesi, la riduzione complessiva raccomandata della domanda di gas dal 1° agosto al 31 marzo 2023 è pari al 15 % 9 . 

2.    Un piano per ridurre la domanda di gas dando priorità ai clienti critici

Il piano europeo di riduzione della domanda di gas

La riduzione della domanda del 15 % illustrata nella sezione precedente può essere conseguita intervenendo ora, con il piano di risparmio energetico 10 e con misure supplementari di risparmio di gas nei settori non protetti, applicando le buone pratiche e i criteri intelligenti di definizione delle priorità individuati nel piano europeo di riduzione della domanda di gas in allegato. Il piano stabilisce i principi e i criteri per una riduzione coordinata della domanda volta non soltanto ad assicurare l'approvvigionamento di gas alle famiglie e agli utenti essenziali quali gli ospedali, ma anche a fornire prodotti e servizi essenziali all'economia, settori che sono decisivi per le catene di approvvigionamento dell'UE e per la competitività. Si basa sui piani di emergenza nazionali esistenti, sulle migliori pratiche esistenti e su consultazioni mirate con l'industria. 

La gestione della domanda dovrebbe riguardare in via prioritaria i settori con migliori possibilità di sostituzione e ripartizione degli oneri in tutta l'economia, tutelando nel contempo il PIL e l'occupazione. I rischi di strozzature a valle e di pressioni inflazionistiche sarebbero minori e maggiore sarebbe la protezione contro altri rischi (ad esempio inverno rigido).

Principi fondamentali del piano: sostituzione, solidarietà e risparmi

Sostituzione: risparmi coordinati nella domanda di gas attraverso la promozione delle possibilità di sostituzione

Tutti gli sforzi negli Stati membri, nel settore della produzione di energia elettrica, presso le industrie e le famiglie, dovrebbero concentrarsi in un primo momento sulle possibilità di sostituzione che consentirebbero di abbandonare il gas naturale, tenendo comunque presente i compromessi che tali scelte possono comportare, quali ad esempio la (re)introduzione del carbone nel mix, seppure su base temporanea. La priorità è sostituire i combustibili passando a fonti energetiche pulite, ove tecnicamente fattibile, in modo tempestivo ed efficace sotto il profilo dei costi. Gli sforzi di diversificazione dovrebbero proseguire accelerando il completamento dei terminali di GNL o di altre infrastrutture del gas strettamente necessarie, in particolare le interconnessioni, associando gli sforzi dell'UE volti a diversificare l'approvvigionamento di GNL nell'ambito della piattaforma dell'UE per l'energia.

Sarà necessario anche, temporaneamente, sfruttare le possibilità di sostituzione del gas naturale con fonti a maggiore intensità di carbonio, quali il diesel o il carbone, con le necessarie clausole di salvaguardia ambientale, laddove non siano possibili altre soluzioni più pulite. A tal fine, è possibile sostenere, a livello UE e di Stati membri, possibilità limitate nel tempo di passaggio ad altri combustibili. 

Solidarietà: anticipare e mitigare i rischi di un arresto totale delle forniture russe di gas 

Le crisi dell'approvvigionamento di gas incidono in modo diverso sugli Stati membri e sulle regioni. Per farvi fronte, una solidarietà totale deve regnare nell'UE tra gli Stati membri e tra i diversi utenti del gas naturale. Anche se gli Stati membri ne risentiranno in modo diverso, lo sforzo collettivo ridurrà la gravità dell'impatto sugli Stati membri più colpiti e, di conseguenza, tutti gli Stati membri beneficeranno di un'azione comune. La Commissione resterà vigile al fine di proteggere il mercato unico e, in particolare, di prevenire eventuali restrizioni agli scambi tra Stati membri, e si adopererà per garantire che non vi siano interruzioni delle attività economiche particolarmente essenziali e dei servizi sociali particolarmente critici. Se la situazione richiede misure di razionamento, deve essere assicurata la coerenza e il coordinamento tra gli Stati membri, tenendo ben presente la necessità di mitigare l'impatto sull'occupazione e sui redditi.

Affinché la solidarietà funzioni nella pratica, tutti gli Stati membri e tutti gli operatori sociali ed economici devono fare tutto il possibile per prepararsi e sostituire o ridurre già la domanda di gas, ove possibile. L'esercizio di coordinamento richiede l'istituzione di un sistema di governance adeguato, che possa attingere alle risorse dei ministeri dell'Energia e dell'Industria in tutti gli Stati membri e contemplare un'ampia sensibilizzazione e il coinvolgimento di tutti i gruppi di consumatori.

 
Risparmi: tutti possono contribuire 

È opportuno prevedere un'ulteriore riduzione della domanda nei settori del riscaldamento e del raffrescamento degli edifici o del riscaldamento dell'acqua. In caso di emergenza, se è a rischio la sicurezza dell'approvvigionamento di energia elettrica, le norme dell'UE e nazionali sulla sicurezza dell'approvvigionamento consentono di dare priorità a determinate centrali elettriche critiche alimentate a gas e a determinate categorie di consumatori protetti. Tuttavia l'approvvigionamento garantito per le famiglie e per alcune centrali elettriche critiche alimentate a gas non deve impedire alle autorità pubbliche di adottare ulteriori misure intese a ridurre il consumo di gas sia dei clienti protetti, sia del settore dell'energia elettrica, e di promuovere riduzioni volontarie: è infatti prioritario evitare di dover ridurre la domanda dei clienti industriali che sono essenziali per la società e l'economia 11 .

La figura che segue presenta la valutazione più recente del potenziale dei diversi tipi di misure per ridurre la domanda di gas e contribuire a colmare il divario tra domanda e offerta.

Edifici: riduzione del riscaldamento e del raffrescamento

Il piano di risparmio energetico del 18 maggio nel contesto di REPowerEU 12 ha già individuato una serie di misure negli edifici che secondo le stime potrebbero comportare un risparmio di 11 miliardi di m3. Cambiamenti comportamentali semplici, come ridurre la temperatura in casa (se non è già bassa), diminuire la durata della doccia, spegnere gli apparecchi anziché lasciarli in stand‑by, cuocere, refrigerare e congelare in modo efficiente, sono misure auspicabili a fronte delle bollette energetiche. Quanto maggiore è la riduzione della domanda di gas grazie ad azioni volontarie oggi, tanto minore sarà la necessità di un razionamento obbligatorio per l'industria domani. E naturalmente meno gas si consuma, più le bollette si assottigliano.

Si può risparmiare gas già durante l'estate riducendo i picchi del consumo di energia elettrica (e quindi direttamente del consumo di gas) dovuti al raffrescamento. Durante la stagione di riscaldamento (ottobre-marzo) notevoli risparmi sono possibili grazie a fonti alternative per il teleriscaldamento: pompe di calore e sistemi intelligenti di gestione dell'energia nelle abitazioni, campagne di risparmio di gas volte ad esempio ad abbassare il termostato di un grado (salvo per coloro che già ora non riescono a riscaldare adeguatamente la loro casa) o ad utilizzare meno acqua calda. Anche sistemi di tariffazione bonus-malus ben concepiti possono favorire cambiamenti comportamentali e ulteriori risparmi. Si possono ottenere risparmi anche imponendo una riduzione del riscaldamento di edifici pubblici, uffici, edifici commerciali e spazi aperti quali le terrazze all'aperto, laddove tecnicamente fattibile e applicabile. Il ruolo delle autorità pubbliche nel dare l'esempio è fondamentale al riguardo.

Produzione di energia elettrica e calore: risparmio di gas non critico

Esiste un cospicuo potenziale di risparmio di gas nella produzione di energia elettrica e di riscaldamento, riducendo il consumo di energia elettrica, passando ad altre fonti di energia elettrica e calore e importando energia elettrica. La Commissione ha chiesto all'ENTSOE di stimare l'impatto di un'eventuale penuria di gas sulla produzione di energia elettrica. Secondo una prima stima, soltanto la metà del gas consumato nel settore dell'energia elettrica è considerata fondamentale per la sicurezza dell'approvvigionamento di energia elettrica. È in corso un'ulteriore analisi sulla preparazione all'inverno per quanto riguarda l'energia elettrica, che dovrebbe tenere conto della disponibilità di centrali nucleari e riserve idroelettriche potenzialmente più esposte quest'anno. La prima stima indica comunque la possibilità di risparmiare una quantità significativa di gas. Ad esempio, dall'inizio dell'anno, l'UE ha ottenuto almeno 20 GW di nuova capacità di generazione da energie rinnovabili. Il passaggio a combustibili alternativi per generare energia elettrica potrebbe consentire un notevole risparmio nei prossimi 8 mesi (cfr. grafico a pagina 11), oltre alla flessibilità sul versante della domanda per ridurne i picchi.

La scelta delle fonti per la produzione di energia elettrica e di riscaldamento spetta in ultima istanza a ciascuno Stato membro, tenendo conto dell'obiettivo climatico dell'UE per il 2030, dell'obiettivo a lungo termine della neutralità climatica, delle politiche dell'UE in materia di aria pulita e dell'impatto delle decisioni dello Stato membro stesso sugli altri Stati membri e sulla sicurezza collettiva dell'approvvigionamento. Nei lavori in corso volti a rafforzare la preparazione nazionale e a riesaminare la pianificazione dell'introduzione e dell'abbandono delle centrali elettriche, si dovrebbe tenere conto dell'impatto europeo alla luce delle nuove circostanze attuali, tra cui i rischi per la sicurezza dell'approvvigionamento e i prezzi dei combustibili alternativi sui mercati mondiali dell'energia. Si tratta di un aspetto fondamentale dei piani nazionali di preparazione ai rischi relativi all'energia elettrica a norma del regolamento sulla preparazione ai rischi nel settore dell'energia elettrica 13 che la Commissione sta riesaminando.

Il passaggio ad altri combustibili, siano essi a minore o maggiore intensità di carbonio o più o meno inquinanti del gas naturale, avviene di norma automaticamente a causa dei prezzi elevati del gas. Tuttavia il passaggio ad altri combustibili quali la biomassa o il gasolio implica che ne siano messe a disposizione quantità sufficienti nei siti che li usano e che siano adottate misure adeguate per le scorte e per monitorarne la sicurezza dell'approvvigionamento. Alcuni Stati membri hanno rinviato l'abbandono graduale delle centrali nucleari. Altri hanno consentito alle centrali a carbone/lignite di tornare in rete o di produrre di più.

Il divieto di importazione di carbone e petrolio dalla Russia nell'ambito del quinto e del sesto pacchetto di sanzioni dell'UE dovrebbe essere preso in considerazione dagli Stati membri nel contesto del passaggio ad altri combustibili, in quanto ciò potrebbe incidere sulla disponibilità delle precedenti fonti di approvvigionamento. Nel caso del petrolio, la gestione ottimale delle scorte di sicurezza esistenti è un aspetto essenziale. Le scorte petrolifere di emergenza esistenti offrono una rete di sicurezza cui ricorrere conformemente alle norme dell'UE e ai piani di emergenza nazionali.

Il passaggio ad altri combustibili può incidere anche sull'inquinamento atmosferico e, di conseguenza, sulla salute umana e degli ecosistemi, nonché sul consumo di acqua. La direttiva sulle emissioni industriali consente di concedere agli impianti di combustione alimentati a gas che passano al petrolio deroghe in relazione al rispetto dei valori limite di emissione a determinate condizioni, in caso di necessità assoluta di mantenere le forniture di energia. Tale deroga è valida fintantoché permane lo stato di necessità, a condizione che la Commissione ne sia debitamente informata. Come precisato dalla Corte di giustizia, in assenza di lavori o interventi di modifica di impianti esistenti, ciò non può essere considerato un progetto che richiede una nuova autorizzazione ai sensi della direttiva sulla valutazione dell'impatto ambientale 14 . Per analogia, il passaggio ad altri combustibili di una centrale elettrica non sarebbe considerato un progetto in assenza di lavori o interventi. In linea con REPowerEU, la modifica del quadro temporaneo di crisi per gli aiuti di Stato fa riferimento alla possibilità di concedere aiuti per passare ad altri combustibili, in via prioritaria a favore di fonti di energia pulita. 

Le misure per passare ad altri combustibili dovrebbero essere concepite in modo da non compromettere gli obiettivi di decarbonizzazione a medio termine e la necessità di accelerare la transizione verso l'energia pulita e ridurre al minimo qualsiasi aumento dell'inquinamento e non dovrebbero mettere a repentaglio gli impegni complessivi a lungo termine in relazione all'abbandono graduale del carbone assunti dagli Stati membri. Di conseguenza è fondamentale garantire che non conducano a una futura dipendenza dal carbonio.

Infine l'UE collabora con l'Ucraina e l'ENTSO-E per aumentare gli scambi di energia elettrica tra l'Ucraina e l'UE, per sostenere l'Ucraina e per offrire un'alternativa a basse emissioni di carbonio agli Stati membri limitrofi.

Industria: passaggio ad altri combustibili, altre misure di mercato e criteri intelligenti di definizione delle priorità

L'industria deve già far fronte a prezzi dell'energia più elevati e alcuni comparti presentano già tassi di chiusura elevati. I prezzi elevati del gas sono stati in parte responsabili della riduzione del 5 % della domanda di gas nell'UE nel primo semestre 2022 rispetto agli anni precedenti. Tale tendenza continuerà probabilmente finché i prezzi rimarranno alti. Una descrizione più dettagliata delle misure di risparmio di gas e di passaggio ad altri combustibili figura nell'allegato della presente comunicazione.

Nel settore industriale, la prossima risposta dovrebbe vertere su misure di mercato per incentivare la riduzione della domanda e limitare i danni alla società e all'economia. Il gas è utilizzato come materia prima e fonte di energia da industrie il cui potenziale tecnico e il cui costo per passare ad altri combustibili o ridurre i consumi variano drasticamente da un settore all'altro. Gli strumenti di mercato costituiscono un modo efficace per ottenere le opzioni di riduzione più favorevoli.

La Commissione sostiene fermamente le buone pratiche, quali i sistemi di vendita all'asta o di gare d'appalto nazionali, regionali o comuni per incentivare la riduzione dei consumi dei consumatori industriali consentendo alle industrie di offrire riduzioni dei consumi di gas. Ciò si tradurrebbe in una riduzione dell'attuale consumo aggregato di gas, che metterebbe a disposizione un quantitativo maggiore di gas ad esempio per il riempimento dello stoccaggio. Le aste o gare d'appalto potrebbero essere organizzate a livello transfrontaliero per sfruttare al massimo le possibilità di riduzione della domanda, in particolare da parte dei grandi clienti transfrontalieri che operano in più Stati membri. Al riguardo, come stabilito anche nel quadro temporaneo di crisi per gli aiuti di Stato, le norme dell'UE in materia di aiuti di Stato consentono agli Stati membri di incentivare riduzioni volontarie della domanda di gas, a determinate condizioni, ad esempio incentivando il passaggio a fonti energetiche più pulite 15 .

La Commissione esaminerà in tempi brevi l'idea di aste dell'UE in stretta consultazione con gli Stati membri.

Altre misure analoghe di mercato già previste nei piani di emergenza nazionali comprendono i cosiddetti "contratti interrompibili", ossia una misura di flessibilità che concede una compensazione finanziaria prestabilita, con un livello prestabilito di riduzione del volume di gas per il periodo di disconnessione. 

In situazione di emergenza, una volta esaurite tutte le misure di mercato e non di mercato, gli Stati membri potrebbero dover iniziare a sottoporre a razionamento, in tutto o in parte, gruppi di consumatori specifici che hanno individuato seguendo un ordine prioritario predefinito, specificato nei piani di emergenza. Gli approcci nel definire le priorità variano da uno Stato membro all'altro e possono prendere in considerazione un impatto più ampio sui segmenti critici dell'UE o dell'economia globale. In caso di decisioni non coordinate, esiste un grave rischio di frammentazione del mercato unico, con un impatto involontario delle decisioni nazionali su altri paesi dell'UE, come è stato constatato durante la crisi di COVID‑19. Il coordinamento è fondamentale per preservare al massimo l'integrità del mercato unico. Il piano europeo di riduzione della domanda in allegato fornisce agli Stati membri orientamenti per riesaminare e migliorare l'ordine di priorità grazie a principi e criteri comuni in modo da coordinare e ridurre al minimo l'impatto socioeconomico in un contesto UE più ampio, mantenendo nel contempo la solidarietà europea.

In caso di razionamento mirato, sarà fondamentale attenuarne l'impatto socioeconomico. Gli Stati membri dovrebbero tenere chiaramente conto di tali orientamenti nell'aggiornare i rispettivi piani di emergenza nazionali. Ciò faciliterà i futuri esercizi di coordinamento quando necessari. Come indicato nella comunicazione sugli interventi a breve termine nei mercati dell'energia 16 che accompagna il piano REPowerEU, in una situazione di emergenza regionale o dell'Unione ai sensi del regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas, potrebbe essere necessario stabilire un prezzo amministrativo del gas per coprire il periodo di emergenza dichiarata a livello dell'Unione.

Si potrebbero sviluppare nuovi strumenti per le industrie che svolgono un ruolo strategico nell'economia e nella società dell'UE, al fine di incoraggiarle nei loro sforzi di sostituzione, diversificazione e risparmio, man mano che i meccanismi dei prezzi di mercato raggiungono il loro potenziale e le opzioni di mercato si esauriscono.

Governance rafforzata per la solidarietà e meccanismi di cooperazione

La situazione richiede un meccanismo che consenta alla Commissione e agli Stati membri di rafforzare ulteriormente la cooperazione per affrontare i diversi aspetti della crisi man mano che si sviluppa e proteggere il mercato interno. Il gruppo di coordinamento del gas esistente può ricoprire tale incarico con riunioni periodiche e, se necessario, a livello di direttori generali e con i rappresentanti dei ministeri dell'Industria. Svolgerà un ruolo fondamentale nel monitorare l'impatto della riduzione della domanda sui settori critici e sulle catene del valore in tutta l'UE e nel consentire il necessario scambio di informazioni, coinvolgendo, se del caso, altri portatori di interessi pertinenti, le parti sociali e i consessi politici.

In una situazione di emergenza, una solidarietà efficace e tempestiva sarebbe agevolata da accordi bilaterali previsti dal regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas, che definiscano le modalità tecniche, giuridiche e finanziarie per fornire gas ai clienti giuridicamente protetti dei paesi vicini in caso di crisi. È urgente che tutti gli Stati membri che non lo hanno ancora fatto finalizzino la preparazione degli accordi di solidarietà necessari. Tuttavia gli accordi bilaterali di solidarietà da soli potrebbero non essere sufficienti. Il coordinamento a livello UE rimarrà quindi indispensabile. 

3.    Uno strumento comune dell'UE per coordinare la riduzione della domanda di gas

La necessaria riduzione della domanda può diminuire i rischi per il prossimo inverno soltanto se si basa su un fermo impegno di tutti gli Stati membri a conseguire l'obiettivo collettivo. Inoltre, data la natura senza precedenti della crisi di approvvigionamento del gas e gli effetti transfrontalieri, nessuno Stato membro da solo è in grado di far fronte in modo sufficiente o efficace al rischio di gravi difficoltà economiche derivanti da aumenti dei prezzi o interruzioni significative dell'approvvigionamento. Per essere pienamente efficace, la preparazione comune dell'UE per l'inverno deve essere sostenuta da un solido quadro normativo che garantisca un'azione rapida e coordinata. Le circostanze attuali giustificano il ricorso ai poteri di regolamentazione di emergenza di cui all'articolo 122 del trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE).

La Commissione propone pertanto un regolamento del Consiglio che consenta un'azione efficace per affrontare il rischio di uno squilibrio tra l'offerta e la domanda nel mercato europeo del gas, anche attraverso il quadro di governance necessario. In una prima fase, gli Stati membri hanno la possibilità di applicare le riduzioni necessarie su base volontaria. Se la situazione peggiora e risulta necessario attivare uno stato di allarme dell'Unione, conformemente al quadro stabilito nella proposta di emergenza, si procederà all'obiettivo di riduzione obbligatoria della domanda di gas. Ciascuno Stato membro determinerebbe le misure di riduzione della domanda in consultazione con i paesi vicini. Di conseguenza il progetto di regolamento:

·chiede a tutti gli Stati membri di impegnarsi al meglio per continuare a investire in alternative al gas russo e raggiungere un obiettivo di riduzione non vincolante del 15 % della domanda almeno nei prossimi otto mesi rispetto alla domanda media degli ultimi cinque anni (2016‑2021). Ciò consentirebbe un risparmio di 45 miliardi di m3 di gas a livello europeo in tale periodo di tempo. I corrispondenti sforzi di riduzione dovrebbero basarsi sugli orientamenti di cui al piano europeo di riduzione della domanda di gas;

·richiede agli Stati membri di aggiornare i piani di emergenza nazionali esistenti in modo da individuare misure specifiche di riduzione della domanda che decidono di adottare entro la fine di settembre; 

·definisce un quadro di governance che facilita la valutazione degli sforzi compiuti da tutti gli Stati membri per investire in alternative al gas russo, ridurre la domanda di gas e tenere conto delle interruzioni nelle catene di approvvigionamento dell'UE derivanti dalle misure nazionali;

·introduce una procedura per dichiarare in qualsiasi momento, nelle prossime settimane o nei prossimi mesi, uno stato di allarme dell'Unione se la situazione e le prospettive evolvono negativamente in termini di equilibrio tra offerta e domanda, con rischio di una grave penuria nell'approvvigionamento di gas e di un significativo deterioramento della sicurezza dell'approvvigionamento. In tal caso, la Commissione può attivare una riduzione vincolante del 15 % per garantire la necessaria riduzione complessiva a livello UE per un inverno più sicuro per tutti.

4.    Conclusione e sviluppi futuri

È ora che l'UE anticipi i rischi e rafforzi in modo proattivo la sicurezza dell'approvvigionamento di gas. Il segnale è rivolto a tutti gli organismi pubblici, i consumatori, le famiglie, i proprietari di edifici pubblici, i fornitori di energia elettrica: devono subito adottare misure straordinarie e per risparmiare gas al fine di ridurre le conseguenze di eventuali interruzioni delle forniture sull'economia dell'UE nei prossimi mesi.

Prepararsi a eventuali gravi interruzioni prima o durante il prossimo inverno è fondamentale per la resilienza dell'UE e la credibilità della sua risposta agli eventi in evoluzione sulla scena geopolitica. Si riuscirà soltanto con l'adesione dei cittadini e degli altri consumatori, e con il loro coinvolgimento nel processo decisionale.

Anche senza un arresto totale e a breve dei flussi provenienti dalla Russia, l'azione comune tempestiva a livello UE in questo momento critico del processo di riempimento diminuirà la necessità di una riduzione possibile e più dolorosa della domanda nel corso dell'inverno.

Accelerando la diversificazione e attuando in modo coordinato una riduzione credibile della domanda in tutti gli Stati membri, l'UE può inviare al mercato un segnale forte: in caso di ulteriori interruzioni l'Europa è preparata; più resiliente, è in grado di far fronte a sviluppi imprevisti e può contribuire ad attenuarne l'impatto sui prezzi e sull'economia.

L'UE dovrebbe confidare nella propria capacità di far fronte alle conseguenze di gravi interruzioni dell'approvvigionamento e intensificare drasticamente gli sforzi per affrancarsi dal gas russo. La proposta di regolamento del Consiglio e il piano europeo di preparazione all'inverno in allegato forniscono agli Stati membri uno strumento normativo e orientamenti comuni per ridurre la domanda in modo rapido ed efficace in termini di costi, passare l'inverno e preparare in sicurezza le prossime tappe. L'obiettivo è consentire misure e criteri coordinati sul versante della domanda in tutta l'UE, in uno spirito di solidarietà e responsabilità, come richiesto dai leader dell'UE. Occorre esaminare con urgenza le migliori pratiche, quali le aste comuni per ridurre i consumi e il riscaldamento negli edifici pubblici.

La Commissione riferirà periodicamente al Consiglio. Il dialogo politico continuo garantirà un coordinamento proattivo ed efficace dell'UE, commisurato alle sfide future.

Parallelamente è fondamentale accelerare l'adozione della revisione del regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas proposta nella revisione del regolamento sul mercato del gas del dicembre 2021, che introdurrà clausole automatiche e armonizzate di solidarietà tra gli Stati membri per garantire l'approvvigionamento dei clienti protetti anche in caso di crisi estreme.

Portare avanti e attuare immediatamente il piano ridurrà l'incertezza, limiterà i premi di rischio sui mercati dell'energia, contribuirà a riempire maggiormente lo stoccaggio e darà priorità al consumo di gas dove è più necessario. In definitiva, renderà l'UE e i suoi Stati membri più forti di fronte a possibili gravi interruzioni dell'approvvigionamento di gas di qui a tutto l'inverno prossimo.

(1)

   Regolamento (UE) 2017/1938.

(2)

   11 Stati membri hanno emesso una dichiarazione di preallarme e uno, la Germania, ha dichiarato un livello di "allarme".

(3)

   L'interconnettore del gas in Bulgaria, Romania, Ungheria e Austria.

(4)

   Regolamento (UE) 2022/1032 sullo stoccaggio del gas.

(5)

   Alla fine di marzo del 2022, in una dichiarazione comune l'UE e gli USA hanno convenuto di prevedere un aumento di 15 miliardi di m3 delle importazioni unionali di GNL dagli Stati Uniti nel 2022. Nel primo semestre del 2022 le importazioni di GNL dagli Stati Uniti sono state pari a 30 miliardi di m3, rispetto al totale di 22 miliardi di m3 nel 2021. A giugno la quota degli Stati Uniti delle importazioni di GNL nell'UE era pari a circa il 46 %.

(6)

   Strategia UE di mobilitazione esterna per l'energia in un mondo che cambia (SWD(2022) 152 final).

(7)

   L'impatto in ciascuno Stato membro dipende dall'attuale livello delle importazioni di gas russo, dalla possibilità di diversificare le fonti in tempi brevi, dal ruolo del gas nel mix energetico e dal tessuto industriale.

(8)

   Rispetto alla domanda media di gas nell'UE nel periodo 2017-2021 (intervallo utilizzato per tener conto del diverso rigore delle condizioni meteorologiche invernali degli ultimi anni).

(9)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=IT .

(10)

   A norma dell'articolo 2, paragrafo 5, del regolamento (UE) n. 2017/1938, i clienti protetti comprendono anche gli impianti di teleriscaldamento e alcuni servizi sociali essenziali quali l'assistenza sanitaria e, entro certi limiti, le piccole e medie imprese.

(11)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=IT . 

(12)

    EUR-Lex - 32019R0941 - IT - EUR-Lex (europa.eu) .

(13)

   Cause C-275/09, C-121/11, C-411/17, C-254/19.

(14)

   Inoltre la politica di bilancio dovrebbe mirare al risparmio energetico, sostenendo l'efficienza energetica e incentivando la riduzione della domanda. Gli Stati membri dovrebbero adeguare le politiche di accessibilità economica per aumentare la riduzione della domanda. Dovrebbero avvalersi del quadro giuridico dell'imposta sul valore aggiunto (IVA) e passare ad aliquote zero sulle installazioni dei pannelli solari, ridurre le aliquote sull'installazione dei sistemi di riscaldamento a basse emissioni e altre misure di tariffazione dell'energia, incoraggiare il passaggio a pompe di calore e l'acquisto di apparecchi più efficienti. Le agevolazioni fiscali possono essere integrate da sovvenzioni per investimenti nell'efficienza energetica destinati alle famiglie a basso reddito e alle microimprese vulnerabili.

(15)

   https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0236&from=IT.

COMMISSIONE EUROPEA

Bruxelles, 20.7.2022

COM(2022) 360 final

ALLEGATO

della

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSIGLIO, AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO E AL COMITATO DELLE REGIONI

"Risparmiare gas per un inverno sicuro"

Orientamenti relativi a un piano europeo di riduzione della domanda di gas

Introduzione    

1. Misure volontarie di risparmio e buone pratiche    

a)    Misure di passaggio ad altri combustibili    

b)    Strumenti di mercato    

Sistemi di vendita all'asta o di gare d'appalto    

Contratti di scambio tra grandi clienti ("swap contracts")    

Contratti interrompibili    

c)    Risparmi nel riscaldamento e nel raffrescamento    

Campagne di sensibilizzazione    

Obbligo mirato di ridurre il riscaldamento e il raffrescamento    

2. Criteri per dare priorità ai clienti critici non protetti    

a)    Criteri per la riduzione della domanda in caso di pre-emergenza o di emergenza        

Criticità a livello sociale    

Criticità delle catene del valore transfrontaliere    

Potenziali danni alle installazioni    

Potenziale di sostituzione e di riduzione    

Aspetti economici    

b)    Cooperazione transfrontaliera sui criteri    

3. Governance e fasi della risposta alla crisi    

Orientamenti relativi a un piano europeo di riduzione della domanda di gas

Introduzione

Il presente piano UE di preparazione all'inverno mira a sostenere gli Stati membri nelle settimane e nei mesi venturi e a rafforzare la resilienza del mercato interno in caso di emergenza per la sicurezza dell'approvvigionamento di gas. Il piano integra gli sforzi precedenti volti ad aumentare la preparazione dell'Unione, quali la sensibilizzazione dei partner internazionali ad aumentare l'approvvigionamento e altre misure annunciate nel piano REPowerEU. La riduzione della domanda dovrebbe essere anticipata quanto più possibile e i risparmi dovrebbero concentrarsi su settori e attività la cui riduzione costa meno. Tutti possono risparmiare gas, anche i clienti protetti quali le famiglie, gli edifici gestiti da soggetti pubblici e privati, le industrie che hanno la possibilità di passare ad altri combustibili e perfino, a seconda del contesto nazionale, il settore dell'energia elettrica.

Il piano si basa sui risultati delle consultazioni degli Stati membri e delle industrie che dipendono dal gas naturale.

Nel capitolo 1 sono illustrate le buone pratiche per le misure di mercato e non di mercato sul versante della domanda che si possono adottare subito per liberare volumi di gas. Il capitolo 2 contiene orientamenti sui criteri per individuare i settori critici dell'economia e le installazioni industriali. Il capitolo 3 riepiloga le tre fasi graduali della risposta dell'UE alla minaccia di grave interruzione dell'approvvigionamento di gas a livello europeo, conformemente alle disposizioni del regolamento in vigore sulla sicurezza dell'approvvigionamento, nonché alle nuove misure stabilite nella proposta di regolamento.

1.    Misure volontarie di risparmio e buone pratiche

Gli Stati membri dispongono di un'ampia gamma di misure per ridurre la domanda di gas in tutti i settori. Prima di sottoporre a razionamento i clienti non protetti quali l'industria, gli Stati membri, insieme ai portatori di interessi, dovrebbero esaurire tutte le possibilità di sostituzione, i regimi di risparmio non obbligatori e gli usi di fonti alternative esistenti di energia. È opportuno dare priorità a tali misure fintantoché restano preferibili, dal punto di vista economico, sociale e ambientale, alla riduzione obbligatoria della domanda. Se possibile, si dovrebbe dare priorità al passaggio rapido e decisivo a fonti rinnovabili o a opzioni più pulite e a minore intensità di carbonio. L'attivazione di misure di mercato e non di mercato per ridurre ulteriormente la domanda di gas può essere fondamentale per anticipare e mitigare i rischi legati a possibili penurie nell'approvvigionamento di gas per la società e l'economia.

a)Misure di passaggio ad altri combustibili

Gli Stati membri possono dare priorità e accelerare le misure di passaggio ad altri combustibili nell'industria e nella produzione di energia elettrica per risparmiare preventivamente gas e migliorare la preparazione, corredandole di misure di efficienza energetica. Negli Stati membri esistono diverse opzioni in merito:

·incentivare le capacità di passaggio ad altri combustibili nell'industria e nella produzione di energia elettrica e calore (decisione di mercato), nel passaggio all'energia solare, alla biomassa da fonti sostenibili, al biometano da rifiuti e residui, all'energia solare e ad altre fonti di energia rinnovabile;

·utilizzare l'ossigeno in sostituzione del gas naturale in talune installazioni industriali e sostituire i motori a vapore alimentati a gas con motori elettrici;

·aumentare nell'industria l'uso di materie prime costituite da rottami e rifiuti contenenti energia per ridurre il consumo di gas;

·applicare misure più elaborate per il passaggio ad altri combustibili, ad esempio far passare le centrali elettriche alimentate a gas ad una alimentazione a gasolio, in funzione dell'evoluzione della disponibilità di volumi nei mercati del gas;

·obbligare gli operatori che si occupano di produzione di energia termica con generatori di riserva diesel ad adottare le precauzioni necessarie per far funzionare ininterrottamente le unità in caso di passaggio al diesel.

Il passaggio ad altri combustibili è un'opzione prioritaria, anche se i costi, la fattibilità tecnica e la disponibilità di combustibili alternativi a prezzi accessibili possono porre alcuni vincoli e occorre valutare attentamente il potenziale impatto sulla salute e sull'ambiente. Occorre evitare la dipendenza dal carbonio a lungo termine; il passaggio a combustibili non rinnovabili deve presentare il minor contenuto possibile di emissioni ed essere limitato nel tempo per contribuire alla disponibilità di gas nel prossimo inverno. Gli Stati membri devono monitorare la scarsità di combustibili alternativi dovuta al passaggio su vasta scala a questi ultimi nonché gli effetti sui prezzi.

I criteri per individuare i clienti non protetti e le catene di approvvigionamento essenziali di cui al capitolo 2 sono fondamentali per aiutare gli Stati membri a prendere una decisione sui meccanismi di sostegno, soprattutto perché i meccanismi relativi ai prezzi di mercato possono non bastare, da soli, a guidare il passaggio ad altri combustibili. La Commissione esaminerà caso per caso i regimi di aiuti di Stato che consentono un sostegno necessario, proporzionato e adeguato inteso a migliorare la redditività economica di tali operazioni nei settori considerati critici. Il quadro temporaneo di crisi riveduto per gli aiuti di Stato consente di incentivare in via prioritaria il passaggio a combustibili da fonti energetiche rinnovabili e sostiene altresì il passaggio ad altre fonti energetiche in caso di necessità assoluta.

Il passaggio ad altri combustibili potrebbe aumentare le emissioni, cosa che in alcuni casi sarebbe consentita dalla direttiva sulle emissioni industriali. La natura eccezionale e temporanea di tale deroga richiede un monitoraggio continuo e la notifica alla Commissione.

In alcuni Stati membri sono state attuate l'estensione dell'uso delle centrali elettriche alimentate a carbone esistenti e la sospensione temporanea delle limitazioni giuridiche al loro esercizio. Tuttavia tali misure dovrebbero essere sempre considerate temporanee, a breve termine e reversibili, per non creare una dipendenza a lungo termine dal carbonio, in linea con l'obiettivo di una transizione giusta del Green Deal europeo; inoltre dovrebbero essere conformi al quadro normativo dell'UE. Gli Stati membri dovrebbero notificare alla Commissione qualsiasi allentamento delle norme in materia di emissioni inquinanti considerato parte dei piani di passaggio ad altri combustibili. L'allentamento dovrebbe essere una soluzione di ultima istanza ed essere preso in considerazione soltanto una volta esaurite tutte le altre misure di gestione della domanda e le possibilità di passare ad altri combustibili più puliti. Dovrebbe ridurre al minimo l'entità e la durata di eventuali aumenti delle emissioni inquinanti. Sulla scorta di tali criteri la Commissione si terrà in contatto con tutti gli Stati membri che trasmettono tali notifiche e monitorerà l'attuazione delle misure nazionali volte a garantire il ritorno al pieno rispetto delle norme dell'UE in materia di emissioni inquinanti.

Alcuni Stati membri hanno rinviato la chiusura delle centrali nucleari.

La decisione in merito all'eventuale rinvio dell'eliminazione graduale delle centrali nucleari, ove tecnicamente fattibile, è una scelta politica che spetta agli Stati membri. In ogni caso, si applicano e prevalgono le norme di sicurezza del trattato Euratom e il quadro normativo dell'UE applicabile.

Infine, nel settore dell'energia elettrica, le azioni destinate a ridurre il consumo di gas dovrebbero essere valutate in maniera adeguata nei piani nazionali di preparazione ai rischi da istituire a norma del regolamento sulla preparazione ai rischi nel settore dell'energia elettrica.

b)Strumenti di mercato

Sistemi di vendita all'asta o di gare d'appalto

Una misura raccomandata consiste in sistemi di vendita all'asta o di gare d'appalto nazionali o comuni mediante i quali gli Stati membri incentivano i grandi consumatori (per lo più industrie) a ridurre il consumo. Le industrie che si trovano nella posizione migliore per ridurre la domanda si offrirebbero volontarie. A seconda della progettazione, potrebbero ricevere una compensazione finanziaria in cambio di risparmi aggiuntivi. Gli stessi consumatori industriali possono definire quando è ragionevole per loro disattivarsi o ridurre temporaneamente la domanda, in base a loro specificità proprie e tenendo conto dell'impatto sull'occupazione. Il sistema potrebbe incoraggiare il risparmio di gas delle imprese che intendono chiudere per motivi di manutenzione o ammodernamento.

Se la misura comporta aiuti di Stato, come precisato nella modifica del quadro temporaneo di crisi per gli aiuti di Stato, gli Stati membri possono incentivare riduzioni volontarie della domanda di gas nell'ambito della crisi attuale, che la Commissione valuterà direttamente ai sensi dell'articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE 1 .

L'idea di organizzare aste o gare d'appalto dell'UE potrebbe essere esaminata anche tra la Commissione e gli Stati membri. I grandi clienti transfrontalieri con processi di produzione in più Stati membri trarrebbero vantaggio da tale procedura. La domanda è ridotta laddove ciò sia nel complesso meno costoso (non solo all'interno di un dato Stato membro), anche in termini di potenziali effetti economici negativi e di perdita di posti di lavoro.

Contratti di scambio tra grandi clienti ("swap contracts")

Un'altra possibilità per i clienti industriali è quella di concordare anticipatamente scambi contrattuali della loro produzione da una regione esposta a interruzioni a una regione meno esposta in caso di grave penuria dell'approvvigionamento. In un livello di crisi di "allarme" o di "emergenza dell'UE", il produttore ubicato nella regione meno colpita dalla penuria di gas garantirebbe la fornitura della produzione al produttore che ha dovuto interromperla a causa di tale penuria nella regione esposta. Lo scambio proteggerebbe il sito e la regione esposta da razionamenti forzati non pianificati.

In linea di principio la cooperazione tra imprese non sarebbe considerata problematica ai sensi delle norme dell'UE in materia di concorrenza nella misura in cui: i) sia concepita e oggettivamente necessaria per far fronte alla penuria dell'approvvigionamento di gas legata a uno "stato di allarme" dichiarato o una "situazione di emergenza" dichiarata su uno o più mercati europei del gas; ii) abbia carattere temporaneo (ossia si applichi soltanto finché persiste lo stato di allarme o la situazione di emergenza); e iii) non superi quanto strettamente necessario per conseguire l'obiettivo di far fronte alla penuria di approvvigionamento di gas connessa a uno "stato di allarme" dichiarato o a una situazione di emergenza dichiarata su uno o più mercati europei del gas 2 .

Contratti interrompibili

Il ricorso a contratti interrompibili per un consumo di gas, quale misura volontaria di mercato, è incoraggiato ogniqualvolta possibile, in quanto rappresenta un'importante fonte di flessibilità. Tali misure sono in vigore a livello di "preallarme" o "allarme" (ossia ai livelli di crisi di pre-emergenza) in diversi Stati membri. L'interruzione interviene su compensazione finanziaria predeterminata e corrisponde a un livello di riduzione del volume o a un periodo di disconnessione predeterminati. Sebbene, in linea di principio, la compensazione e i volumi non siano concepiti per un'interruzione prolungata o un arresto totale delle forniture russe di gas, le riduzioni della domanda di gas a breve termine a livello UE innescate da contratti interrompibili possono avere un impatto cumulativo significativo per liberare gas, ad esempio per il rifornimento di impianti di stoccaggio. Gli Stati membri dovrebbero incoraggiare quanto prima un maggiore ricorso a questi tipi di contratti per aumentare i risparmi già questo inverno.

Flessibilità sul versante della domanda nel settore dell'energia elettrica

Più in generale, la gestione della domanda nel mercato dell'energia elettrica può contribuire alla riduzione del consumo di gas. È possibile automatizzare la riduzione del consumo in funzione del tempo nelle ore di punta grazie a tecnologie e servizi intelligenti di flessibilità quando l'energia elettrica è prodotta a partire da gas. È un risparmio dinamico di energia da combustibili fossili che dovrebbe integrare maggiori risparmi statici derivanti dalle misure di efficienza energetica o, ad esempio, dalle aste a lungo termine di cui sopra. La gestione della domanda potrebbe riguardare il consumo di energia elettrica delle industrie, degli edifici residenziali, adibiti a uffici e commerciali, nonché dei trasporti. Per liberare il potenziale della gestione della domanda già per il prossimo inverno, gli Stati membri dovrebbero aprire tutti i mercati a risorse flessibili sul versante della domanda per consentirne la partecipazione. Secondo le stime dell'industria 3 , la capacità flessibile del sistema elettrico, se pienamente sfruttata e attivata in tutti i mercati, potrebbe ridurre del 5 % le importazioni di gas russo nell'UE.

c)Risparmi nel riscaldamento e nel raffrescamento

Campagne di sensibilizzazione

Tutti possono risparmiare gas, anche i clienti protetti. Le campagne di informazione per sensibilizzare i consumatori in modo che laddove possibile incomincino a risparmiare gas - e anche energia elettrica che spesso dipende dal gas - possono tradursi in una notevole riduzione del consumo. Questa misura è prevista nella fase di preallarme dei piani di emergenza per la sicurezza dell'approvvigionamento di gas di numerosi Stati membri. Occorre sensibilizzare tutti i consumatori, industrie, imprese, autorità pubbliche, famiglie, ma anche fornire esempi concreti e operativi delle modalità per ridurre il consumo di gas, ad esempio attraverso cambiamenti comportamentali. Si consiglia l'attuazione di misure relative a campagne che incoraggino i cittadini a ridurre il consumo di gas, ad esempio abbassando il termostato o riducendo la temperatura dell'acqua durante la stagione di riscaldamento, in quanto ciò potrebbe comportare notevoli risparmi di gas. La Commissione esorta tutti gli Stati membri che non l'hanno ancora fatto ad attuare tali misure auspicabili, sostenendo le famiglie più vulnerabili e in condizioni di povertà energetica che in alcuni paesi hanno già limitato il consumo energetico al di sotto dei livelli di comfort.

Nell'ambito di REPowerEU, la Commissione ha presentato il piano UE di risparmio energetico 4 , che stabilisce un'ampia serie di misure a breve termine che gli Stati membri possono adottare per incentivare azioni che porteranno a risparmi immediati di gas (riduzione del riscaldamento, manutenzione e riduzione della temperatura delle caldaie). La Commissione continua a collaborare con soggetti locali nel diffondere questi messaggi, ad esempio con la campagna "Cities Energy Savings Sprint" insieme al Patto dei sindaci. Tali misure possono essere attuate anche nelle città, attraverso la missione delle 100 città climaticamente neutre.

È indispensabile che tutti gli Stati membri avviino immediatamente tali misure, anche se non hanno ancora dichiarato una situazione di preallarme. In effetti numerosi Stati membri hanno comunicato l'attuazione di misure di sensibilizzazione, ma anche di regimi di sussidi per le famiglie e le imprese, prestando particolare attenzione alla ristrutturazione degli edifici, alla diffusione delle pompe di calore e al passaggio ad altri combustibili, nonché alla sostituzione di apparecchi e apparecchiature esistenti con altri più efficienti.

Gli Stati membri dovrebbero preferibilmente spostare le politiche di compensazione verso misure di reddito sotto forma di compensazione pecuniaria per i consumatori di energia. Attraverso la verifica delle condizioni di reddito, le misure dovrebbero essere mirate ai gruppi vulnerabili.

Obbligo mirato di ridurre il riscaldamento e il raffrescamento

Durante un livello di "allarme", le misure adottate nei piani nazionali potrebbero contemplare una riduzione nazionale obbligatoria del consumo nel settore del riscaldamento e del raffrescamento. Tali misure, se mirate, non metterebbero a repentaglio il principio secondo cui le famiglie, il teleriscaldamento e alcuni servizi essenziali sono clienti protetti e l'approvvigionamento nei loro confronti è garantito. È probabile che prezzi più elevati abbiano già in parte indotto i consumatori a ridurre il consumo di gas, ma potrebbero essere necessari obblighi quando i prezzi da soli non sono sufficienti a ridurre il riscaldamento e il raffrescamento. Sarà importante assicurare un servizio equamente distribuito e l'accesso ai servizi essenziali per tutti i clienti, in particolare per i clienti vulnerabili collegati alle reti di approvvigionamento energetico. Un modo efficace e applicabile consiste nell'imporre una riduzione mirata del riscaldamento e del raffrescamento della temperatura e dell'acqua negli edifici di proprietà o gestiti da autorità pubbliche o per loro conto, nei centri commerciali, negli edifici adibiti a uffici e negli spazi pubblici. Potrebbero inoltre essere prese in considerazione e adattate alle circostanze specifiche degli Stati membri esperienze di successo con i sistemi di tariffazione bonus-malus al fine di stimolare i risparmi 5 .

2.    Criteri per dare priorità ai clienti critici non protetti

Il principio alla base del regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas è proteggere gruppi specifici di consumatori che in caso di crisi non hanno né i mezzi né alternative valide per farvi fronte (clienti protetti): possono essere famiglie, impianti di teleriscaldamento per famiglie (solo quelle che non hanno la possibilità di passare ad altri combustibili) e anche, facoltativamente e a determinate condizioni, servizi sociali essenziali e PMI. Il regolamento consente inoltre agli Stati membri di dare priorità a determinate centrali elettriche critiche alimentate a gas rispetto a determinati gruppi di clienti protetti.

Il piano fornisce orientamenti agli Stati membri su come integrare efficacemente le disposizioni del regolamento sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas per i gruppi di consumatori non protetti in modo coordinato e sulla base di criteri e principi comuni, al fine di mantenere l'integrità del mercato interno e rafforzarne la resilienza. Dovrebbe aiutare gli Stati membri a individuare e dare priorità, all'interno dei gruppi di consumatori "non protetti", ai clienti o alle installazioni più critici, principalmente tra le industrie, in modo che la domanda di tali gruppi sia ridotta per ultima prima dei clienti protetti. La definizione delle priorità dovrebbe tenere conto della loro criticità per tutta l'UE, nonché dei collegamenti critici delle catene di approvvigionamento con i partner commerciali internazionali. Dovrebbe inoltre tenere conto della loro importanza economica e del loro valore aggiunto per l'occupazione. Se sono previste compensazioni finanziarie, il controllo degli aiuti di Stato contribuisce ad assicurare che tali misure siano compatibili con il mercato interno.

La Commissione raccomanda agli Stati membri di basarsi sugli orientamenti seguenti quando aggiornano gli ordini di priorità e le relative misure nei rispettivi piani di emergenza nazionali relativi alla sicurezza dell'approvvigionamento di gas entro la fine di settembre del 2022.

a)Criteri per la riduzione della domanda in caso di pre-emergenza o di emergenza

In caso di interruzioni gravi, per stabilire la priorità tra i clienti non protetti dovrebbero essere presi in considerazione i criteri seguenti (in combinazione):

Oltre a questi quattro criteri, anche le considerazioni economiche dovrebbero essere tenute presenti dagli Stati membri nell'ambito del test di bilanciamento.

Criticità a livello sociale

Si consiglia di dare priorità alle industrie considerate critiche o strategiche dal punto di vista sociale, se un'interruzione ha effetti negativi sulle catene di approvvigionamento con ripercussioni sulla salute, la sicurezza e l'ambiente, la sicurezza pubblica, la difesa e altri settori critici, quali i prodotti alimentari e le raffinerie. Se venisse a mancare il trattamento dei rifiuti e delle acque o la protezione della sicurezza degli impianti chimici, ad esempio, la salute umana e l'ambiente ne risentirebbero fortemente. Valutare quali prodotti, installazioni ed elementi delle catene del valore specifici incidono sui servizi sociali critici non è cosa da poco.

Sebbene il concetto di criticità sociale possa variare secondo il contesto nazionale, la Commissione raccomanda agli Stati membri, quando definiscono le rispettive priorità interne, di includere come minimo un'analisi non esaustiva dell'impatto sulla salute, i prodotti alimentari, la sicurezza e l'ambiente, la sicurezza pubblica e la difesa.

Criticità delle catene del valore transfrontaliere

La Commissione raccomanda agli Stati membri di considerare sempre l'impatto che la riduzione dell'attività economica in un settore ha sull'intera catena del valore a livello unionale o mondiale. Le modalità di coordinamento in questo ambito sono illustrate nell'ultima sezione del presente capitolo.

Nel definire i piani di emergenza relativi alla sicurezza dell'approvvigionamento di gas, gli Stati membri si concentrano principalmente sull'impatto nazionale di eventuali interruzioni. Tuttavia, dato il grado di integrazione industriale e di interconnessione in tutto il mercato unico, le interruzioni in settori specifici (a monte) che possono non essere considerati critici in uno Stato membro possono avere un forte impatto sui settori critici (a valle) di altri Stati membri. Le catene del valore della maggior parte delle industrie hanno parti europee o internazionali che sono importanti per l'occupazione e per la fornitura di beni e servizi sociali critici.

L'industria farmaceutica e delle attrezzature mediche, determinate parti dell'industria chimica (ad es. quelle destinate ai sistemi alimentari e sanitari) o parti dell'industria tessile (dedicate ai prodotti sanitari e di difesa) rientrano nelle catene del valore critiche per settori essenziali o strategici.

Un approccio per esaminare gli effetti transfrontalieri consiste nel concentrarsi sul livello dei prodotti piuttosto che su quello dei settori, individuando in tal modo i prodotti essenziali anziché i settori. Alcuni esempi comprendono la maggior parte della produzione di vetro usata direttamente nell'industria alimentare e farmaceutica (contenitori alimentari, fiale, siringhe), nella produzione di energia da fonti rinnovabili e nella fabbricazione di tecnologie pulite (fotovoltaico, energia eolica), nelle applicazioni di risparmio energetico. Occorrerebbe un'ampia mappatura delle catene del valore relative a tali prodotti essenziali. Le sostanze chimiche di base, ad esempio, possono a prima vista non sembrare un settore particolarmente critico dal punto di vista sociale; eppure quei prodotti sono ampiamente usati in vari altri settori, ossia l'impatto della catena del valore (transfrontaliera) è probabilmente significativo. Un altro esempio sono i fertilizzanti, un settore estremamente dipendente dal gas, fornitore del settore agricolo (a sua volta socialmente critico) in tutta l'UE ma con una produzione concentrata a livello geografico. Soddisfare soltanto le esigenze locali non è quindi sufficiente in una prospettiva UE.

Un altro fattore da considerare è il numero di imprese attive in una catena del valore critica a livello unionale o mondiale e, di conseguenza, le possibilità o meno di altre imprese di subentrare. Se la riduzione della domanda di un impianto fa sì che un prodotto essenziale non possa essere fabbricato in tutta l'UE o al di fuori, occorre tenerne conto. Nella sezione che segue si propone un meccanismo che aiuti gli Stati membri a definire l'impatto transfrontaliero dei loro settori.

Gli Stati membri dovrebbero esaminare la catena del valore e in che misura l'interruzione di gas in un particolare settore può destabilizzare alcune catene del valore più di altre.

Potenziali danni alle installazioni

Gli Stati membri dovrebbero considerare l'impatto duraturo che una disconnessione potrebbe avere, ad esempio, in termini di potenziali danni alle attrezzature industriali, del tempo necessario e dei costi sostenuti per riparare i macchinari.

Occorre prestare particolare attenzione ai settori che devono operare in modo continuo e nei quali una brusca interruzione della fornitura di gas potrebbe causare danni alle installazioni (ad esempio: produzione di gas; medicina biologica e altri ambiti dell'industria medica; alcuni comparti dell'ingegneria meccanica; l'industria tessile e in particolare il sottosettore della finitura; prodotti farmaceutici; la maggior parte dei processi chimici; settori dei fertilizzanti, del vetro, dell'acciaio, dell'alluminio, delle raffinerie, della calce, delle ceramiche; uso di gas residuo in settori ad alta intensità di energia elettrica come quello dell'alluminio), che a loro volta potrebbero ripercuotersi negativamente a lungo termine sulla produzione e sull'occupazione. Diverse industrie, anche ad alta intensità energetica, hanno bisogno di un minimo di gas per garantire la continuità della produzione: se la produzione si ferma, è difficile riavviarla senza ritardi significativi e senza l'autorizzazione delle autorità preposte e costi conseguenti. La Commissione raccomanda agli Stati membri di determinare il livello minimo di consumo di gas considerato critico e di conseguenza prioritario, in funzione anche del modo in cui tali industrie reagiscono in relazione agli altri criteri.

Potenziale di sostituzione e di riduzione

Diversi Stati membri definiscono le priorità in base alla criticità sociale di prodotti, industrie o imprese, valutando nel contempo le possibilità tecniche ed economiche di tali industrie o imprese di posticipare o riprogrammare la produzione. La valutazione può essere effettuata per i settori individuati come critici per la società, ma anche per quelli che non rientrano in tale categoria, consentendo in tal modo un'ulteriore definizione delle priorità dell'industria non individuata come critica da tale punto di vista.

È quindi possibile distinguere tra le industrie capaci di posticipare la produzione o di disattivarsi, ad esempio durante le ore di punta, e quelle che richiedono un flusso continuo di gas naturale per funzionare. In alcuni settori la produzione può essere trasferita all'interno dell'UE verso regioni in cui è disponibile gas (cfr. i contratti di scambio di cui al capitolo precedente), tenendo conto nel contempo della necessità di garantire transizioni eque a livello regionale.

L'integrazione dell'industria europea nelle catene globali del valore può offrire opzioni di sostituzione e allentare la pressione in caso di interruzioni dell'approvvigionamento di gas. Tuttavia, in alcuni casi, l'importazione temporanea di determinati prodotti e servizi (anziché produrli in Europa per evitare il consumo di gas) non è un'opzione, poiché le fasi con il maggior fabbisogno di gas in ingresso possono essere quelle che apportano il maggior valore ai prodotti finali. Inoltre in alcune industrie (ad esempio i prodotti farmaceutici), la sostituzione dei fattori produttivi con importazioni è soggetta all'autorizzazione delle autorità preposte e difficile da ottenere nel breve termine. A livello mondiale le ricadute delle sanzioni imposte alla Russia sulle catene di approvvigionamento, associate alle strozzature esistenti, potrebbero limitare ulteriormente le opzioni alternative di importazione, spingere ancora i prezzi al rialzo o provocare lunghi ritardi nelle consegne.

Aspetti economici

L'analisi dei dati a livello di Stati membri sottolinea le differenze tra gli ecosistemi industriali nazionali. In particolare la quota nazionale del consumo di gas naturale incorporato nella produzione finale evidenzia la diversa importanza di alcune industrie nazionali.

Dopo le prove per sondare la criticità sociale, le ripercussioni sulle catene del valore transfrontaliere e i limiti tecnici, il rischio di danni e la possibilità di sostituzione, per definire l'ordine di priorità delle restanti industrie si potrebbe tener conto dell'importanza economica dei diversi settori. Tra i possibili indicatori figurano il valore aggiunto (assoluto e in relazione all'uso del gas) e l'occupazione in relazione al livello di uso del gas oltre all'importanza di un settore specifico nella catena del valore. Alcuni settori a basso valore aggiunto rispetto all'uso del gas possono comunque fornire fattori produttivi essenziali ad altri settori a valle.

Un aspetto importante è l'integrazione di un determinato settore nei poli di imprese ("cluster sites"), in quanto questi, attraverso l'erogazione di calore e prodotti intermedi, sono strettamente collegati a molteplici processi di produzione.

Le industrie presentano gradi diversi di flessibilità nel passare ad altri combustibili. Ad esempio la maggior parte dei cementifici usa carbone o rifiuti e soltanto un numero esiguo usa il gas; quindi il settore del cemento, se decidesse di sopprimere completamente il consumo di gas, resterebbe in gran parte illeso. Combinando le considerazioni sull'intensità del gas con considerazioni di flessibilità, si possono stabilire i settori nei quali è meno costoso ridurre la domanda in ciascuno Stato membro (prima degli effetti sulla catena del valore a monte e a valle e delle considerazioni sui settori strategici).

b)Cooperazione transfrontaliera sui criteri

Dato l'alto grado di integrazione transfrontaliera delle catene del valore nel mercato unico europeo e la necessità di proteggere l'economia e la competitività, in particolare in caso di interruzione dell'approvvigionamento di gas su vasta scala, la cooperazione transfrontaliera è essenziale nella misura in cui permette agli Stati membri di elaborare criteri ottimali di definizione delle priorità in modo da ridurre gli effetti a catena a livello transfrontaliero e in tutto il mercato interno dell'UE. La cooperazione interviene quando gli Stati membri elaborano o aggiornano l'ordine di priorità nei rispettivi piani di emergenza relativi alla sicurezza dell'approvvigionamento di gas. I meccanismi di governance per la consultazione e coordinamento, oltre ai contatti bilaterali e ai consessi regionali esistenti, potrebbero far capo al gruppo di coordinamento del gas, eventualmente esteso ai rappresentanti dei ministeri dell'Industria. La Commissione può consultare i consessi, quali il gruppo di lavoro ad alto livello "Competitività e crescita" del Consiglio o il forum industriale dell'UE gestito dalla Commissione.

Ciascuno Stato membro dovrebbe effettuare in prima battuta un'analisi indipendente del panorama industriale nazionale e dei relativi aspetti critici, coinvolgendo direttamente l'industria e le parti sociali; successivamente, in base all'analisi, potrebbe servirsi delle strutture summenzionate per individuare i collegamenti critici con gli altri Stati membri nei quali si trovano i flussi di approvvigionamento.

Dopo aver individuato i settori prioritari derivanti dall'applicazione del criterio di criticità sociale di cui sopra e al fine di mantenere la continuità dell'attività economica nel modo più agevole possibile, gli Stati membri potrebbero procedere in comune alla mappatura delle catene del valore transfrontaliere e verificare il rischio di interruzioni concrete dell'approvvigionamento. La sensibilità a livello transfrontaliero è quindi la base per perfezionare l'elenco di priorità degli Stati membri; può richiedere un impegno notevole, in particolare per gli Stati membri più grandi con ecosistemi complessi che consumano gas e presentano una partecipazione significativa alle catene del valore internazionali. La Commissione è pronta a sostenere l'esercizio.

3.    Governance e fasi della risposta alla crisi

Le fasi di seguito illustrano in che modo il coordinamento a livello UE della gestione della domanda è reso operativo dalle disposizioni del regolamento in vigore sulla sicurezza dell'approvvigionamento di gas e dalle nuove misure del presente piano.

Fase 1: risparmiare gas per un inverno sicuro - stato di preallarme dell'Unione

Fase 2: stato di allarme dell'Unione

Fase 3: Coordinamento UE delle misure di emergenza durante una situazione di emergenza regionale/unionale

(1)

   Gli elementi seguenti sono pertinenti ai fini della valutazione della Commissione: 1) processo competitivo e trasparente; 2) assenza di restrizioni transfrontaliere; 3) limitazione della compensazione per future riduzioni della domanda; e 4) riduzione del consumo aggregato di gas, con conseguente aumento della disponibilità di gas negli impianti di stoccaggio senza trasferire la domanda dai partecipanti ai non partecipanti.

(2)

   I servizi della Commissione sono pronti a fornire orientamenti informali alle imprese che, nel considerare la cooperazione, non sono sicure della conformità di alcuni elementi dei loro progetti alle norme dell'UE in materia di concorrenza.

(3)

   SmartEN.

(4)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=IT

(5)

   Analysis of behaviour change due to electricity crisis: Japanese household electricity consumer behaviour since the earthquake; Murakoshi et al., 2013. Can Rationing Affect Long Run Behavior? Evidence from Brazil; Costa, 2012. Cfr. anche Policies for energy conservation and sufficiency: Review of existing policies and recommendations for new and effective policies in OECD countries; Bertoldi, 2022 (https://doi.org/10.1016/j.enbuild.2022.112075).