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Document 52015DC0576

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO Relazione sui progressi compiuti nell’Azione a favore del clima, comprendente la relazione sul funzionamento del mercato europeo del carbonio e la relazione sul riesame della direttiva 2009/31/CE relativa allo stoccaggio geologico del biossido di carbonio (a norma dell’articolo 21 del regolamento (UE) n. 525/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo a un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici a livello nazionale e dell’Unione europea e che abroga la decisione n. 280/2004/CE, a norma dell’articolo 10, paragrafo 5, e dell’articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2013, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio e a norma dell’articolo 38 della direttiva 2009/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbone)

COM/2015/0576 final

Bruxelles, 18.11.2015

COM(2015) 576 final

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Relazione sui progressi compiuti nell’Azione a favore del clima, comprendente la relazione sul funzionamento del mercato europeo del carbonio e la relazione sul riesame della direttiva 2009/31/CE relativa allo stoccaggio geologico del biossido di carbonio

(a norma dell’articolo 21 del regolamento (UE) n. 525/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo a un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici a livello nazionale e dell’Unione europea e che abroga la decisione n. 280/2004/CE, a norma dell’articolo 10, paragrafo 5, e dell’articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2013, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio e a norma dell’articolo 38 della direttiva 2009/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbone)

{SWD(2015) 246 final}


Indice

1.Sintesi

2.Progressi verso il conseguimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 e del protocollo di Kyoto

2.1.Progressi verso il conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020

2.2.Progressi verso gli obiettivi del protocollo di Kyoto

3.Evoluzione delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE

3.1.Evoluzione delle emissioni di gas serra nel 2014 rispetto al 2013

3.2.Analisi di disaggregazione della riduzione delle emissioni

4.Politiche di mitigazione dell’UE: Sviluppi più recenti

4.1.Quadro UE 2030 per il clima e l’energia

4.2.Sistema ETS dell’UE

4.2.1.Attuazione della fase 3 del sistema ETS dell’UE (2013-2020)

4.2.2.Riserva stabilizzatrice del mercato

4.2.3.Revisione del sistema ETS dell’UE - fase 4 (2021-2030)

4.3.Altre politiche e misure

4.3.1.La decisione sulla ripartizione degli sforzi nel quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima

4.3.2.Integrazione delle attività LULUCF (attività legate all’uso del suolo, alla variazione dell’uso del suolo e alla silvicoltura), nell’ambito del quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima

4.3.3.Efficienza energetica

4.3.4.Energia rinnovabile

4.3.5.Cattura e stoccaggio del carbonio

4.3.6.Settore dei trasporti

4.3.7.Gas fluorurati a effetto serra

5.Politiche di adattamento dell’Unione europea

6.Finanziamenti a favore della lotta contro i cambiamenti climatici

6.1.Entrate provenienti dalla messa all’asta delle quote del sistema ETS dell’UE

6.1.1.Utilizzo da parte degli Stati membri delle entrate provenienti dalle aste

6.1.2.Il programma NER 300 e il Fondo per l’innovazione proposto

6.1.3.Proposta di un fondo per la modernizzazione

6.2.Integrare le politiche in materia di clima nel bilancio dell’UE

6.3.Spesa dell’UE e degli Stati membri in materia di clima a sostegno dei paesi in via di sviluppo

Indice delle figure

Figura 1: Progressi verso il conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 e del protocollo di Kyoto    4

Figura 2: Evoluzione del PIL (termini reali), emissioni di gas serra e intensità delle emissioni dell’economia (rapporto tra emissioni e PIL) Indice (1990 = 100)    5

Figura 3: Divario tra le stime delle emissioni e gli obiettivi nel 2014 e tra le emissioni previste (con le misure vigenti) e gli obiettivi per il 2020 nei settori esclusi dal sistema ETS. I valori negativi e positivi indicano rispettivamente il superamento e la mancata realizzazione degli obiettivi.    7

Figura 4: Analisi di disaggregazione dell’evoluzione delle emissioni di CO2 dovute alla combustione di combustibili fossili nell’UE nel periodo 2005-2012    10

Figura 5 Entrate dichiarate (o loro valore finanziario equivalente) utilizzate o destinate ad essere utilizzare per finalità connesse al clima e all’energia    5

1.Sintesi

Sulla buona strada per conseguire gli obiettivi di riduzione dei gas a effetto serra della strategia Europa 2020 e del protocollo di Kyoto

Secondo le stime più recenti, l’insieme delle emissioni di gas a effetto serra (GES) dell’UE coperte dal pacchetto di misure “Clima ed energia 2020” nel 2014 è diminuito del 23% rispetto al 1990 e del 4% rispetto al 2013.

Secondo le proiezioni trasmesse dagli Stati membri nel 2015 sulla base delle misure esistenti, nel 2020 le emissioni saranno inferiori del 24% rispetto a quelle del 1990. Le proiezioni in questione sono state elaborate prima che fossero resi disponibili i dati relativi alle emissioni del 2014.

L’Unione europea è pertanto sulla buona strada per raggiungere l’obiettivo di riduzione dei gas a effetto serra stabilito nell’ambito della strategia Europa 2020, nonché gli obiettivi del protocollo di Kyoto.

Figura 1: Progressi verso il conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 e del protocollo di Kyoto

Fonte: Commissione europea e Agenzia europea dell’ambiente (AEA)

Per tutti gli Stati membri, ad eccezione di Lussemburgo, Irlanda, Belgio e Austria, le emissioni previste nel 2020 si situano al di sotto dei rispettivi obiettivi nazionali fissati ai sensi della decisione sulla condivisione degli sforzi (DCS).

Occorrono ulteriori misure per raggiungere l’obiettivo di riduzione delle emissioni di gas serra stabilito per il 2030

Secondo le proiezioni trasmesse dagli Stati membri sulla base delle misure esistenti, le emissioni di gas serra totali dell’UE nel 2030 dovrebbero essere inferiori del 27% rispetto ai livelli del 1990. Sono pertanto necessarie ulteriori misure per consentire all’UE di conseguire l’obiettivo, entro il 2030, di una riduzione delle emissioni di gas a effetto serra di almeno il 40% rispetto al 1990. In quest’ottica, nel luglio 2015 la Commissione ha proposto una revisione del sistema di scambio delle quote di emissioni dell’UE (ETS UE). Nel primo semestre del 2016 la Commissione presenterà anche proposte in merito all’attuazione dell’obiettivo di riduzione del 30% delle emissioni escluse dal sistema ETS rispetto ai livelli del 2005.

Prosegue la dissociazione tra attività economiche ed emissioni di gas a effetto serra

L’UE continua a dissociare con successo la crescita economica dalle sue emissioni di gas serra. Tra il 1990 e il 2014 il PIL complessivo dell’UE è aumentato del 46%, mentre le emissioni totali di gas serra (attività LULUCF e trasporto aereo internazionale esclusi) sono diminuite del 23%. Tra il 1990 e il 2014 l’intensità delle emissioni di gas serra dell’UE, definita come il rapporto tra emissioni e PIL, è pressoché dimezzata.

Figura 2: Evoluzione del PIL (termini reali), emissioni di gas serra e intensità delle emissioni dell’economia (rapporto tra emissioni e PIL) Indice (1990 = 100)

Fonte: Commissione europea.

Le politiche strutturali attuate in materia di clima e energia hanno contribuito significativamente al successo di questa dissociazione. In particolare, l’attuazione del pacchetto “Clima e energia 2020” ha determinato un aumento significativo del ricorso alle energie rinnovabili e progressi in materia di efficienza energetica. Questi sono i fattori chiave che hanno permesso di ottenere una riduzione delle emissioni e si prevede che in futuro anche il prezzo del carbonio diventerà un elemento sempre più determinante in questo senso.

Ambito della presente relazione

La presente relazione e i suoi due allegati costituiscono le relazioni previste dall’articolo 21 del regolamento (UE) n. 525/2013 concernente un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni a livello nazionale e a livello dell’Unione in materia di cambiamenti climatici, ai sensi dell’articolo 10, paragrafo 5, e dell’articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e a norma dell’articolo 38 della direttiva 2009/31/CE relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbonio.

Il documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione contiene ulteriori informazioni e dati tecnici relativi ai progressi realizzati nel conseguimento degli obiettivi di Kyoto e dell’UE all’orizzonte 2020. Esso contiene inoltre i riferimenti per i principali dati e cifre riportati nella presente relazione.

2.Progressi verso il conseguimento degli obiettivi della Strategia Europa 2020 e del protocollo di Kyoto 

2.1.Progressi verso il conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020

Il pacchetto “Clima ed energia” stabilisce per l’UE un obiettivo di riduzione delle emissioni di gas serra del 20% entro il 2020 rispetto ai livelli del 1990, il che equivale a una diminuzione del 14% rispetto al 2005. Lo sforzo di riduzione riguarda due ambiti: i settori coperti dal sistema UE di scambio delle emissioni (ETS) e i settori esclusi da tale sistema, ai sensi della decisione sulla condivisione degli sforzi (DCS). Mentre il sistema ETS UE prevede un tetto a livello di UE, la decisione sulla condivisione degli sforzi stabilisce per ciascun Stato membro quote di emissioni annuali nei settori esclusi dall’ETS.

Secondo le proiezioni degli Stati membri in base alle misure esistenti, l’UE dovrebbe raggiungere l’obiettivo che si è data per il 2020, in quanto il totale delle emissioni (ETS e non ETS) dovrebbero essere inferiori del 24% rispetto ai livelli del 1990. 24 Stati membri dovrebbero raggiungere i loro obiettivi per il 2020 nei settori esclusi dal sistema ETS in base alle politiche e alle misure vigenti. Quattro Stati membri — Lussemburgo, Irlanda, Belgio e Austria — invece dovranno predisporre misure supplementari per raggiungere i loro obiettivi per il 2020 nei settori esclusi dal sistema ETS o avvalersi dei meccanismi di flessibilità previsti dalla decisione sulla condivisione degli sforzi. Tra questi meccanismi si annoverano i trasferimenti di quote di emissione inutilizzati da un anno all’altro, l’uso di crediti internazionali di progetto o il trasferimento di quote di emissione non utilizzate tra Stati membri.

Per tutti gli Stati membri, le emissioni del 2013 e le stime per il 2014 dovrebbero essere al di sotto dei loro obiettivi nazionali per il 2013 e il 2014 ai sensi della decisione sulla condivisione degli sforzi. Nel 2016, nell’ambito della decisione DCS, il rispetto degli obiettivi sarà oggetto di verifica.

Figura 3: Divario tra le stime delle emissioni e gli obiettivi nel 2014 e tra le emissioni previste (con le misure vigenti) e gli obiettivi per il 2020 nei settori esclusi dal sistema ETS. I valori negativi e positivi indicano rispettivamente il superamento e la mancata realizzazione degli obiettivi.

Fonte: Commissione europea e AEA.

Secondo le proiezioni, il Lussemburgo non dovrebbe raggiungere il suo obiettivo nazionale, con uno scostamento di 21 punti percentuali. Le emissioni prodotte dal trasporto stradale rappresentano oltre due terzi delle emissioni totali nei settori esclusi dal sistema ETS a causa del basso livello di accise sui carburanti e del gran numero di pendolari transfrontalieri. Queste proiezioni tuttavia non tengono conto delle nuove misure, come l’incremento dell’aliquota IVA normale che consentirà di ridurre la differenza di prezzo del carburante rispetto ai paesi limitrofi o la costruzione di una tramvia nella città di Lussemburgo. L’impatto di queste misure sulle proiezioni delle emissioni deve ancora essere quantificato.

In Irlanda, le proiezioni nazionali più recenti trasmesse nel 2015 indicano che le emissioni non coperte dal sistema ETS aumenteranno fino al 2020 a causa dell’aumento previsto del 19% delle emissioni nel settore dei trasporti tra il 2013 e il 2020. In Irlanda il trasporto pubblico e la mobilità elettrica urbana sono carenti. Le emissioni dell’agricoltura dovrebbero aumentare del 2% durante lo stesso periodo. Di conseguenza, si prevede che le emissioni totali dell’Irlanda si discosteranno dall’obiettivo del 2020 del 10%.

In Belgio si prevede che le emissioni di gas serra si discosteranno dall’obiettivo del 2020 del 6%. Le autorità federali e regionali non hanno ancora raggiunto un accordo sulla ripartizione degli sforzi necessari per raggiungere l’obiettivo del 2020. Inoltre, taluni elementi del regime tributario sono dannosi sotto il profilo ambientale, compreso il proseguimento di un trattamento fiscale favorevole per le autovetture aziendali.

In base alle proiezioni più recenti dell’Austria, le emissioni del trasporto stradale aumenteranno del 3% tra il 2013 e il 2020 e rappresenteranno il 45% delle emissioni non coperte dall’ETS. Di conseguenza, si prevede che nel 2020 le emissioni escluse dal sistema ETS si discosteranno dall’obiettivo di 4 punti percentuali. Le autorità austriache hanno in programma misure aggiuntive in materia, in particolare il rafforzamento dell’utilizzo del trasporto ferroviario, il miglioramento dell’efficienza dei veicoli e la promozione dei combustibili alternativi e della mobilità elettrica. Con l’adeguata attuazione di queste misure supplementari, l’Austria è sulla buona strada per conseguire il suo obiettivo del 2020.

2.2.Progressi verso gli obiettivi del protocollo di Kyoto

Primo periodo di impegno (2008-2012)

La valutazione finale della conformità dell’UE e dei suoi Stati membri per il primo periodo di impegno del protocollo di Kyoto verrà effettuata nel novembre 2015 dopo la scadenza del “periodo addizionale per l’assolvimento degli impegni (periodo true-up)”. Successivamente, la relazione sul periodo “true-up” sarà oggetto di un esame a livello internazionale nel 2016.

L’UE-15 e altri undici Stati membri che hanno un obiettivo individuale per il primo periodo di impegno del protocollo di Kyoto hanno raggiunto i loro obiettivi. L’UE dovrebbe avere superato il suo obiettivo di 3,2 Gt di CO2 equivalente, senza tener conto dei pozzi di assorbimento derivanti dall’uso del suolo, dai cambiamento dell’uso del suolo e dalla silvicoltura (LULUCF) e i crediti internazionali dei meccanismi di Kyoto. Se si tiene conto di questi elementi di flessibilità, l’UE dovrebbe, complessivamente, superare i suoi obiettivi di un totale di 4,2 Gt di CO2 eq.

Tenendo conto delle attività LULUCF nonché dei meccanismi di Kyoto, l’UE- 15 ha ridotto le sue emissioni nel corso del periodo in questione del 18,5% rispetto ai livelli dell’anno di riferimento. Ciò equivale a una riduzione complessiva di 2,2 Gt di CO2 equivalente, ossia una riduzione pari a oltre il doppio dell’obiettivo dell’8% in media nel periodo 2008-2012 rispetto al livello dell’anno di riferimento.

Secondo periodo di impegno (2013-2020)

In base alle proiezioni più recenti degli Stati membri, l’UE è sulla buona strada per conseguire il suo obiettivo di Kyoto nell’ambito del secondo periodo di impegno, ossia una riduzione del 20% in media nel periodo 2013-2020 rispetto all’anno di riferimento.

3.Evoluzione delle emissioni di gas a effetto serra nell’UE

3.1.Evoluzione delle emissioni di gas serra nel 2014 rispetto al 2013

Le emissioni totali di gas serra dell’UE sono diminuite di oltre il 4% nel 2014, a fronte di un miglioramento della situazione economica che si è tradotta in un aumento del PIL dell’1,4% rispetto al 2013. Si stima che le emissioni prodotte dagli impianti partecipanti al sistema ETS dell’UE siano diminuite del 4,5% circa.

Il consumo di gas naturale è diminuito in tutti gli Stati membri e il consumo di combustibili solidi e liquidi è anch’esso diminuito in maniera significativa per l’UE nel suo insieme. Il calo della domanda di calore da parte delle famiglie dovuto ad un inverno più mite e il costante aumento della quota di energie rinnovabili nel 2014 hanno contribuito a tali sviluppi.

3.2.Analisi di disaggregazione della riduzione delle emissioni 

Per valutare l’impatto che l’evoluzione dell’economia europea ha avuto sulle emissioni nel corso del tempo è stata effettuata un’analisi di disaggregazione specifica. Informazioni dettagliate sulla metodologia utilizzata possono essere reperite nel documento di lavoro dei servizi della Commissione che accompagna la presente relazione.

L’analisi riguarda le emissioni di CO2 derivanti dalla combustione dei combustibili fossili, che rappresentano circa l’80% del totale delle emissioni di gas serra. I fattori strutturali considerati sono i seguenti:

l’attività economica (PIL);

le modifiche strutturali nell’economia misurate con l’impatto che i cambiamenti dell’importanza relativa dei settori economici, ad esempio tra industrie e servizi, hanno avuto sulle emissioni;

le evoluzioni tecnologiche, misurate in termini di impatto che il passaggio a tecnologie a minore intensità di carbonio ha avuto sulle emissioni, ad esempio una maggiore efficienza energetica o l’incremento della quota delle energie rinnovabili.

La figura 4 illustra la riduzione dell’11,5% delle emissioni di CO2 nel corso del periodo 2005-2012. Le evoluzioni tecnologiche hanno avuto l’effetto più significativo sulle emissioni, determinando una riduzione del 18,5%. La crescita dell’attività economica (PIL) ha determinato un aumento delle emissioni del 6,8%. I cambiamenti strutturali dell’economia hanno provocato un lieve aumento delle emissioni dell’1,7%. Due fattori sono alla base di questi effetti. Innanzitutto, nonostante l’aumento della quota dei servizi in alcuni Stati membri, come la Francia e il Regno Unito, in altri Stati membri, in particolare in Germania, il settore manifatturiero si è rafforzato. In secondo luogo, è aumentato anche il peso nell’economia dell’UE degli Stati membri dell’Europa orientale relativamente più industrializzati.

I risultati dimostrano quindi che sono le evoluzioni tecnologiche che hanno contribuito a ridurre le emissioni, molto più dei trasferimenti tra settori economici. Le politiche attuate nel settore del clima e dell’energia hanno contribuito in modo significativo alla diffusione di tecnologie pulite.

Figura 4: Analisi di disaggregazione dell’evoluzione delle emissioni di CO2 dovute alla combustione di combustibili fossili nell’UE nel periodo 2005-2012

Fonte: Commissione europea.

4.Politiche di mitigazione dell’UE: Sviluppi più recenti

4.1.Quadro UE 2030 per il clima e l’energia

Nell’ottobre 2014 il Consiglio europeo ha raggiunto un accordo sui principali elementi del quadro 2030 per il clima e l’energia dell’UE:

un obiettivo vincolante di riduzione interna delle emissioni di gas serra di almeno 40% entro il 2030 rispetto al 1990. L’obiettivo deve essere raggiunto riducendo le emissioni ETS UE del 43% rispetto al 2005 e riducendo le emissioni nei settori non coperti dal sistema ETS del 30% rispetto ai livello del 2005, impegno da ripartire tra gli Stati membri sotto forma di obiettivi nazionali vincolanti;

un obiettivo di almeno il 27% di energie rinnovabili entro il 2030, vincolante a livello di UE;

un obiettivo di efficienza energetica indicativo a livello di UE di almeno il 27% entro il 2030, da riesaminare nel 2020 nella prospettiva di un tasso del 30% nell’UE;

un’interconnessione elettrica tra Stati membri pari ad almeno il 15% della loro capacità di produzione elettrica installata;

un nuovo sistema di governance affidabile e trasparente per garantire che l’UE rispetti i propri obiettivi energetici e climatici.

Secondo le proiezioni con le misure esistenti fornite dagli Stati membri, il totale delle emissioni di gas serra dell’UE nel 2030 saranno inferiori del 27% ai livelli del 1990.

L’attuale quadro strategico non è quindi sufficiente per conseguire l’obiettivo concordato all’orizzonte 2030 di una riduzione delle emissioni di almeno 40%. L’Unione europea e gli Stati membri devono predisporre ulteriori misure di mitigazione.

In quest’ottica, nel luglio 2015 la Commissione ha presentato una proposta di revisione della direttiva concernente il sistema ETS dell’UE e nel primo semestre del 2016 presenterà proposte legislative per i settori esclusi dal sistema ETS.

La Commissione sta inoltre attuando le iniziative previste dalla “Strategia quadro per un’Unione dell’energia resiliente con una politica lungimirante in materia di clima”. A breve saranno presentate proposte concernenti misure relative a settori quali le energie rinnovabili, l’efficienza energetica, i trasporti e la ricerca e sviluppo. Inoltre, la Commissione sta lavorando sull’attuazione dell’Unione dell’energia, come sottolineato nella relazione 2015 sullo stato dell’Unione dell’energia.

4.2.Sistema ETS dell’UE

4.2.1.Attuazione della fase 3 del sistema ETS dell’UE (2013-2020) 

Dal 2013 il funzionamento del sistema ETS UE è disciplinato dalle norme perfezionate e ulteriormente armonizzate della fase 3. A norma dell’articolo 10, paragrafo 5, della direttiva sul sistema ETS dell’UE, la Commissione è tenuta a verificare il funzionamento del mercato europeo del carbonio e a trasmettere ogni anno, al Parlamento europeo e al Consiglio, una relazione sul funzionamento del mercato del carbonio, riguardante anche lo svolgimento delle aste, la liquidità e i volumi scambiati. Allo stesso tempo, ai sensi dell’articolo 21, paragrafo 2, la Commissione pubblica una rapporto sull’applicazione della direttiva sul sistema ETS dell’UE sulla base delle relazioni trasmesse dagli Stati membri. La relazione sul mercato del carbonio che copre i primi due anni della fase 3, 2013 e 2014, è allegata alla presente relazione. Essa conferma che il sistema è solido e che ha creato un’infrastruttura di mercato operativa e un mercato liquido.

4.2.2.Riserva stabilizzatrice del mercato

La decisione (UE) 2015/1814 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2015, istituisce una riserva stabilizzatrice del mercato che sarà operativa a partire dal gennaio 2019. Essa si prefigge un duplice scopo: neutralizzare gli impatti negativi dell’attuale eccedenza di quote e migliorare la resilienza del sistema agli shock futuri. Questo obiettivo sarà conseguito, tra l’altro, da un insieme di norme automatiche che adeguano l’offerta di quote da mettere all’asta qualora il numero totale di quote in circolazione si situi al di fuori di una forcella prestabilita.

4.2.3.Revisione del sistema ETS dell’UE - fase 4 (2021-2030)

Il 15 luglio 2015 la Commissione ha presentato una proposta legislativa concernente la revisione del sistema ETS dell’UE per la fase 4, in linea con le conclusioni del Consiglio europeo dell’ottobre 2014 sul quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima.

La proposta mira a conseguire una riduzione del 43% delle emissioni rientranti nel sistema ETS UE rispetto ai livelli del 2005. A tal fine, il numero complessivo di quote diminuirà ad un tasso annuo del 2,2% a partire dal 2021. Rispetto all’attuale fattore di 1,74%, ne deriverà una notevole riduzione delle emissioni aggiuntive, stimata a circa 550 milioni di tonnellate tra il 2021 e il 2030. La Commissione auspica che l’assegnazione di quote a titolo gratuito avvenga in modo più mirato e dinamico, anche attraverso l’aggiornamento dei valori di riferimento per riflettere il progresso tecnologico, una classificazione più dettagliata dei settori in funzione del rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio più mirati e un miglior adeguamento della quantità di quote a titolo gratuito ai livelli di produzione. L’opzione per l’assegnazione gratuita di quote a 10 Stati membri a basso reddito per aiutarli a modernizzare la produzione di energia elettrica è sempre valida ma si propone di rafforzarne il livello di trasparenza.

4.3.Altre politiche e misure

4.3.1.La decisione sulla ripartizione degli sforzi nel quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima

In linea con le conclusioni del Consiglio europeo dell’ottobre 2014, la Commissione prevede di adottare una proposta legislativa concernente la decisione sulla condivisione degli sforzi (DCS) nel primo semestre del 2016, con l’obiettivo di ridurre, tra il 2005 e il 2030, del 30% le emissioni nei settori esclusi dal sistema ETS.

Nel quadro dei suoi lavori preparatori, la Commissione ha avviato uno studio di valutazione ex-post sull’attuazione della decisione DCS ai sensi dell’articolo 14 della decisione. La valutazione esaminerà l’attuazione e i risultati conseguiti, sia a livello di Stati membri che a livello di UE. Essa determinerà in quale misura la decisione in questione stia contribuendo all’obiettivo generale di riduzione delle emissioni di gas serra dell’UE per il 2020.

4.3.2.Integrazione delle attività LULUCF (attività legate all’uso del suolo, alla variazione dell’uso del suolo e alla silvicoltura), nell’ambito del quadro 2030 per le politiche dell’energia e del clima

Nell’UE il settore LULUCF attualmente assorbe emissioni ed è, pertanto, un “pozzo di assorbimento netto”. Tuttavia, si stima che, in assenza di nuovi interventi, l’effetto “pozzo” diminuirà. L’aumento dell’utilizzo della biomassa per la produzione di energia, se sfruttata in modo non sostenibile, potrebbe portare a un indebolimento ancor più rapido di questo effetto di “assorbimento”.

Dal 2013 la decisione LULUCF garantisce che le norme contabili dell’Unione europea siano standardizzate per quanto riguarda le modalità con cui le emissioni e gli assorbimenti in questo settore sono inclusi negli inventari delle emissioni di gas a effetto serra dell’UE, migliorando la trasparenza generale. Pur non essendoci un obiettivo LULUCF esplicito nella legislazione dell’UE, il protocollo di Kyoto obbliga gli Stati membri a garantire che il risultato netto della contabilizzazione LULUCF non sia negativo.

La Commissione sta lavorando sulla valutazione d’impatto per analizzare in che modo il settore LULUCF può essere integrato nel quadro per le politiche del clima e dell’energia dell’UE per il periodo successivo al 2020, sulla base dell’attuale decisione LULUCF. Nell’ambito di tali lavori, la Commissione, fin dall’inizio del 2015, ha avviato consultazioni con gli Stati membri e le parti interessate. Una proposta per l’inclusione delle attività LULUCF è prevista per la prima metà del 2016.

4.3.3.Efficienza energetica

Nel 2014 il Consiglio europeo ha approvato l’obiettivo indicativo a livello di UE di migliorare di almeno il 27% l’efficienza energetica entro il 2030, rispetto allo scenario di riferimento. L’obiettivo sarà riesaminato entro il 2020, tenendo presente l’obiettivo del 30% a livello dell’UE, proposto dalla Commissione. Come annunciato nella tabella di marcia per l’Unione dell’energia, nel 2016 la Commissione riesaminerà la direttiva sull’efficienza energetica e la direttiva sulla prestazione energetica nell’edilizia. Inoltre, la strategia specifica per il riscaldamento e il raffreddamento è prevista per l’inizio del 2016. Una proposta di revisione della legislazione sull’etichettatura energetica è stata già presentata ed è attualmente all’esame dei colegislatori. L’azione dell’UE comprende anche misure volte a incoraggiare l’uso di strumenti finanziari.

4.3.4.Energia rinnovabile

Nel 2014 il Consiglio europeo ha stabilito un obiettivo, vincolante a livello di UE, di una quota pari almeno al 27% di energie rinnovabili nel consumo finale di energia entro il 2030. In quest’ottica, la tabella di marcia dell’Unione dell’energia comprende una proposta di una nuova direttiva sulle energie rinnovabili e di una politica di sfruttamento sostenibile della bioenergia. L’azione dell’UE comprende anche misure volte a incoraggiare l’uso di strumenti finanziari per sostenere lo sviluppo di capacità in materia di energie rinnovabili, nonché la promozione della cooperazione tra gli Stati membri.

4.3.5.Cattura e stoccaggio del carbonio

La Commissione ha effettuato una valutazione della direttiva sulla cattura e lo stoccaggio del carbonio (CCS) e ha concluso che la direttiva è idonea allo scopo e istituisce il quadro normativo necessario per garantire la sicurezza delle operazioni di cattura, trasporto e stoccaggio del biossido di carbonio, garantendo nel contempo agli Stati membri sufficiente flessibilità.

La relazione sul riesame della direttiva CCS, a norma del suo articolo 38, è allegata alla presente relazione. Contiene la valutazione delle prestazioni, dell’efficacia, dell’efficienza, della coerenza, della pertinenza e del valore aggiunto europeo della direttiva in questione, nell’ambito del programma REFIT della Commissione.

4.3.6.Settore dei trasporti

Sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica (MRV) del trasporto marittimo dell’UE

L’UE sostiene un approccio globale in relazione alla riduzione delle emissioni derivanti dal trasporto marittimo internazionale, che è una fonte importante e crescente di emissioni. Nell’aprile 2015 la Commissione ha adottato un regolamento che istituisce a livello di UE un sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica del trasporto marittimo come primo passo nell’ambito della strategia dell’UE per la riduzione delle emissioni in questo settore. Questo regolamento prevede che, a partire dal 1º gennaio 2018, le grandi navi di oltre 5 000 tonnellate lorde che utilizzano i porti dell’UE controllino e comunichino le loro emissioni di CO2 verificate e altri dati connessi all’energia.

Il sistema MRV dell’UE per le emissioni del trasporto marittimo è destinato a contribuire all’istituzione di un sistema internazionale in questo settore. Questi aspetti sono attualmente oggetto di dibattito in seno all’Organizzazione marittima internazionale. Il sistema MRV per il trasporto marittimo dell’UE offrirà anche la possibilità di concordare norme di efficienza per le navi esistenti.

Veicoli commerciali leggeri e pesanti

Nel settore dei veicoli commerciali leggeri, la legislazione dell’UE fissa obiettivi di emissione vincolanti per le flotte di autovetture e di veicoli commerciali leggeri. Gli obiettivi per le autovetture (130g CO2/km nel 2015) e i veicoli commerciali leggeri (175g CO2/km nel 2017) sono già stati conseguiti nel 2013. I dati preliminari sulle immatricolazioni del 2014 indicano che la media per le automobili nuove era 123,4g CO2/km e per i veicoli commerciali leggeri 169,2g CO2/km. Se mantengono questo ritmo, i produttori sono sulla buona strada per raggiungere l’obiettivo per il 2021 di 95g CO2/km per le autovetture e l’obiettivo per il 2020 di 147g CO2/km per i veicoli commerciali leggeri.

La strategia per i veicoli pesanti, adottata nel maggio 2014, è la prima iniziativa dell’UE volta a far fronte al consumo di carburante e alle emissioni di CO2 dei veicoli pesanti, degli autobus e dei pullman. La strategia annuncia che la prima mossa della Commissione in questo ambito sarà misurare il consumo di carburante e le emissioni di CO2 dei veicoli utilizzando uno strumento informatico di simulazione (VECTO). Questo approccio è stato confermato nel pacchetto “Unione dell’energia” del 2015.

Qualità dei carburanti

Nell’aprile 2015 il Parlamento europeo e il Consiglio hanno convenuto di modificare la direttiva sulla qualità del carburante e quella sulle fonti energetiche rinnovabili, per tenere conto degli effetti del cambiamento indiretto di destinazione dei suoli dovuto alla coltivazione di alcune colture destinate alla produzione di biocarburanti fino al 2020. La nuova legislazione:

limita a 7% il contributo che determinate colture, soprattutto alimentari, possono apportare all’obiettivo 2020 del 10% di energie rinnovabili nel settore del trasporti;

introduce un obiettivo indicativo dello 0,5% per i biocarburanti avanzati, e

impone alla Commissione di tenere conto degli effetti del cambiamento indiretto della destinazione dei suoli introducendo fattori di emissione nelle sue comunicazioni.

4.3.7.Gas fluorurati a effetto serra

Il regolamento sui gas fluorurati del 2014 si applica a decorrere dal 1º gennaio 2015. Esso rafforza le misure esistenti (ad esempio contenimento dei gas attraverso l’individuazione di eventuali fuoriuscite, installazione di apparecchiature da parte di personale specializzato, recupero di gas usati ecc.) e introduce la graduale eliminazione dei gas fluorurati che, entro il 2030, permetterà di ridurre le emissioni totali di gas fluorurati nell’UE di due terzi rispetto ai livelli del 2014. Il nuovo regolamento vieta inoltre l’immissione di gas fluorurati sul mercato in determinate circostanze se esistono alternative (ad esempio, frigoriferi e congelatori domestici contenenti HFC con un potenziale di riscaldamento globale (GWP) superiore a 150).

5.Politiche di adattamento dell’Unione europea

La strategia 2013 dell’UE concernente l’adattamento ai cambiamenti climatici mira a rendere l’Europa più resiliente ai cambiamenti climatici. Promuove azioni di adattamento in tutta l’UE, garantendo che gli aspetti dell’adattamento figurino in tutte le pertinenti politiche dell’UE (“integrazione dell’adattamento”) e promuovendo il rafforzamento del coordinamento, della coerenza e della condivisione delle informazioni. Nel 2017 la Commissione trasmetterà al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione sull’attuazione della strategia di adattamento. Le tendenze generali includono i seguenti elementi:

Molti Stati membri sono impegnati nella pianificazione dell’adattamento e nell’individuazione dei rischi e delle vulnerabilità legati ai cambiamenti climatici. Venti Stati membri hanno adottato strategie di adattamento nazionali, mentre la maggior parte degli altri Stati membri le stanno elaborando.

Oltre la metà degli Stati membri ha stanziato finanziamenti a favore dell’adattamento, anche se meno della metà dispone di un bilancio specifico per l’attuazione di azioni di adattamento nei settori vulnerabili.

La maggior parte degli Stati membri deve ancora definire e attuare piani d’azione per l’adattamento.

Con alcune variazioni, lo sviluppo e l’attuazione di sistemi di monitoraggio e di valutazione restano una questione irrisolta nella maggior parte degli Stati membri.

6.Finanziamenti a favore della lotta contro i cambiamenti climatici

La presente sezione contiene una panoramica dell’uso dei finanziamenti a favore del clima derivanti dalla messa all’asta delle quote ETS dell’UE e dal bilancio dell’UE. Presenta inoltre una sintesi dei dati sulla spesa dell’UE e degli Stati membri a favore del clima, a sostegno dei paesi in via di sviluppo.

6.1.Entrate provenienti dalla messa all’asta delle quote del sistema ETS dell’UE

6.1.1.Utilizzo da parte degli Stati membri delle entrate provenienti dalle aste

Nel 2014 le entrate totali della vendita all’asta delle quote ETS dell’UE ammontavano a 3,2 miliardi di EUR.

A norma della direttiva relativa al sistema ETS dell’UE, gli Stati membri dovrebbero destinare almeno il 50% dei proventi delle aste, o il valore finanziario equivalente, a finalità connesse al clima e all’energia.

In media, nel 2014, gli Stati membri hanno utilizzato o hanno in programma di utilizzare l’87% circa di tali entrate o il valore finanziario equivalente per finalità connesse al clima e all’energia, in gran parte per sostenere gli investimenti nazionali in materia di clima e di energia. Tuttavia, alcuni Stati membri non hanno ancora completato la messa a punto di adeguati strumenti giuridici e finanziari per utilizzare parte delle loro entrate. Il Belgio non ha fornito informazioni dettagliate sull’uso delle sue entrate perché non è stato raggiunto un accordo sulla loro ripartizione tra le autorità.

Figura 5 Entrate dichiarate (o loro valore finanziario equivalente) utilizzate o destinate ad essere utilizzare per finalità connesse al clima e all’energia nel 2014


Fonte: Commissione europea.

*HR: la vendita all’asta delle quote è iniziata nel 2015 e quindi non vi sono entrate nel 2014

Per quanto riguarda il tipo di azioni sostenute, la Danimarca e il Regno Unito utilizzano una quota significativa dei loro proventi delle aste, o l’equivalente in valore finanziario, per finanziare progetti di ricerca destinati a ridurre le emissioni, comprese le tecnologie CCS. La Francia investe tutti i proventi per migliorare l’efficienza energetica degli edifici pubblici destinati all’edilizia residenziale sociale. Nel 2014 e nel 2015 la Svezia ha destinato al Fondo verde per il clima UNFCCC un importo equivalente a 32 milioni di EUR, derivante dai proventi della vendita all’asta.

Maggiori informazioni sul modo in cui gli Stati membri utilizzano le entrate provenienti dalla vendita all’asta possono essere reperite nel documento di lavoro dei servizi della Commissione allegato.

6.1.2.Il programma NER 300 e il Fondo per l’innovazione proposto

Nell’ambito del programma NER 300, ai fini del finanziamento sono stati selezionati (in 20 Stati membri) 38 progetti in materia di energie rinnovabili e un progetto di CCS. Complessivamente i finanziamenti nell’ambito del NER 300 ammontano a 2,1 miliardi di EUR che dovrebbero mobilitare 2,7 miliardi di EUR aggiuntivi di investimenti privati.

Nelle conclusioni del Consiglio europeo dell’ottobre 2014 la Commissione è stata invitata a rinnovare e ampliare il programma NER 300 per il periodo post-2020. Il nuovo Fondo per l’innovazione proposto nell’ambito della revisione della direttiva sul sistema ETS dell’UE sarebbe dotato di 400 milioni di quote, più 50 milioni di quote non assegnate. Si baserebbe sul programma NER 300, estendendone il campo di applicazione all’innovazione a basso tenore di carbonio nei settori industriali.

6.1.3.Proposta di un fondo per la modernizzazione

Nel luglio 2015 la Commissione ha proposto anche un nuovo fondo per la modernizzazione, destinato a 10 Stati membri con un PIL pro capite inferiore al 60% della media UE, affinché modernizzino i loro sistemi energetici e migliorino l’efficienza energetica e, in ultima analisi, forniscano ai cittadini energia più pulita, sicura e a prezzi accessibili. Tra il 2021 e il 2030 si utilizzerà il 2% delle quote, ossia circa 310 milioni di quote in tutto, per la creazione del fondo.

6.2.Integrare le politiche in materia di clima nel bilancio dell’UE

Sostenere la transizione verso un’economia a basse emissioni e la resilienza ai cambiamenti climatici nell’UE mediante il quadro finanziario pluriennale

L’attuale quadro finanziario pluriennale prevede di destinare almeno il 20% del bilancio dell’UE agli obiettivi legati al clima. Ciò equivale a 180 miliardi di EUR e corrisponde al triplo rispetto alla quota del 6-8% stabilita nel bilancio UE 2007-2017. La spesa in materia di clima è oggetto di verifica su base annua, secondo un metodo elaborato dalla Commissione.

Sono stati compiuti progressi significativi. Il contributo complessivo nel 2015 è pari a circa il 16,8%. Nel 2016 il 20,6% del bilancio dell’UE è destinato a contribuire al conseguimento degli obiettivi dell’UE in materia di clima:

I fondi strutturali e d’investimento europei (ESIF) costituiscono più del 43% del quadro finanziario pluriennale. Nei regolamenti sui fondi strutturali e di investimento, nei 28 accordi di partenariato e in oltre 530 programmi di finanziamento specifici si tiene conto dell’azione a favore del clima. È stata stabilita una metodologia comune per determinare il livello di sostegno agli obiettivi in materia di cambiamenti climatici. Oltre 110 miliardi di EUR (ossia 23-25% circa dell’insieme dei finanziamenti) sono destinati al conseguimento degli obiettivi in materia di clima. L’importo esatto sarà reso noto alla fine dell’attuale esercizio di programmazione, quando tutti i programmi saranno stati approvati. Gli Stati membri assegneranno queste risorse ai progetti previsti in materia di clima.

Si prevede che almeno il 35% della dotazione di bilancio di Orizzonte 2020, pari a 79 miliardi di EUR, sarà investito in progetti relativi ai cambiamenti climatici. Al momento della stesura del presente documento, 80% del bilancio del 2014 è stato oggetto di verifica e 22% della spesa relativa al clima è stata registrata. La programmazione per i settori tematici consentirà di conseguire l’obiettivo del 35% a favore delle azioni per il clima. Tuttavia, le azioni “bottom-up” non prevedono un elevato numero di progetti riguardanti il clima, e da sole rappresentano il 25% della dotazione totale di Orizzonte 2020. Occorre pertanto un’azione correttiva urgente per raggiungere il 35% dell’obiettivo di integrazione e evitare un’altra prestazione insufficiente nel 2015 e successivamente. Inoltre, il piano strategico integrato per le tecnologie energetiche (piano SET) è il primissimo risultato (deliverable) di ricerca & innovazione nell’ambito dell’Unione dell’energia e imprime un nuovo slancio allo sviluppo e alla diffusione di tecnologie a basso tenore di carbonio grazie al rafforzamento del coordinamento e della prioritizzazione delle attività. Il piano si incentra su dieci linee d’azione intese a realizzare le priorità di ricerca & innovazione dell’Unione dell’energia. Propone inoltre un nuovo prodotto finanziario, ossia la linea di credito per i progetti di dimostrazione “energia”, sviluppata con la BEI, destinata a progetti di dimostrazione su larga scala commerciali e innovativi.

Per la politica agricola comune (PAC), il 2014 e il 2015 sono stati anni di transizione. La nuova PAC avrà effetto a partire dal 2015 e comporterà l’erogazione di circa 4 miliardi di EUR nell’ambito delle sole misure ecosostenibili. I programmi di sviluppo rurale sono stati perlopiù approvati nel corso del 2015, e i relativi progetti saranno realizzati successivamente, determinando un aumento considerevole della spesa dello sviluppo rurale a favore dell’azione per il clima.

6.3.Spesa dell’UE e degli Stati membri in materia di clima a sostegno dei paesi in via di sviluppo

Il sostegno ai paesi in via di sviluppo è fondamentale per il raggiungimento dell’obiettivo concordato di limitare l’aumento della temperatura media globale a meno di 2 ºC rispetto ai livelli preindustriali, realizzare la transizione verso economie a basse emissioni di gas a effetto serra e favorire uno sviluppo sostenibile resiliente ai cambiamenti climatici. Nel 2009, in occasione della conferenza sul cambiamenti climatici di Copenaghen, i paesi sviluppati si sono impegnati a mobilitare collettivamente 30 miliardi di USD di finanziamenti pubblici aggiuntivi per il clima per il periodo 2010-2012 (“finanziamenti rapidi”). Si sono inoltre impegnati, a più lungo temine, a mobilitare collettivamente 100 miliardi di USD all’anno entro il 2020 (“finanziamenti a lungo termine”) nel contesto di azioni di mitigazione efficaci e di una attuazione trasparente. Tale finanziamento proverrà da un’ampia varietà di fonti, pubbliche e private, bilaterali e multilaterali, ivi comprese nuove fonti di finanziamento.

Questo impegno di 100 miliardi di USD ha contribuito ad aumentare significativamente i finanziamenti a favore del clima nel contesto della cooperazione allo sviluppo e tramite le banche multilaterali di sviluppo. L’UE e i suoi Stati membri sono i principali fornitori di aiuto pubblico allo sviluppo a favore dei paesi in via di sviluppo, pari a oltre 70 miliardi di USD all’anno (circa 58 miliardi di EUR nel 2014). Nel corso del periodo 2010-2012 hanno destinato 7,34 miliardi di EUR a “finanziamenti rapidi”.

Inoltre, nel 2014 l’Unione europea e o suoi Stati membri hanno speso collettivamente 14,5 miliardi di EUR per aiutare i paesi in via di sviluppo nella lotta contro i cambiamenti climatici. Questa cifra include le fonti di finanziamenti per il clima provenienti da bilanci pubblici e altre istituzioni finanziarie di sviluppo. Dal 2014 comprende il finanziamento dell’azione a favore del clima da parte della BEI, pari a 2,1 miliardi di EUR. Rispetto agli anni precedenti, si è tenuto conto di un insieme più completo di cifre relativo ai contributi multilaterali figurativi, basato sui dati OCSE.

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Bruxelles, 18.11.2015

COM(2015) 576 final

ALLEGATO

Relazione sul funzionamento del mercato europeo del carbonio

che accompagna il documento

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Relazione sui progressi compiuti in materia di azione per il clima, comprendente la relazione sul funzionamento del mercato europeo del carbonio e la relazione sul riesame della direttiva 2009/31/CE relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbonio

{SWD(2015) 246 final}


Indice

1.PREMESSA

2.IL SISTEMA ETS UE NELLA TERZA FASE DI SCAMBIO

3.INFRASTRUTTURA DELL'ETS UE

3.1.    Attività, impianti e operatori del trasporto aereo coperti    

3.2.    Il registro dell'Unione    

4.FUNZIONAMENTO DEL MERCATO DEL CARBONIO NEL 2013 E NEL 2014

4.1.    Offerta: quote di emissione messe in circolazione    

4.1.1.    Tetto massimo    

4.1.2.    Quote di emissione emesse    

4.1.2.1.    Assegnazione a titolo gratuito    

4.1.2.2.    Programma NER300    

4.1.2.3.    Vendita all'asta delle quote di emissione    

4.1.2.4.    Deroga dalla messa all'asta integrale per il settore dell'energia    

4.1.3.    Crediti internazionali    

4.2.    Sul fronte della domanda: quote di emissione ritirate dalla circolazione    

4.3.    Equilibrio fra domanda e offerta    

5.SETTORE DEL TRASPORTO AEREO

6.SORVEGLIANZA DEL MERCATO

6.1.    Natura giuridica delle quote di emissione e loro trattamento fiscale    

7.MONITORAGGIO, COMUNICAZIONE E VERIFICA DELLE EMISSIONI

7.1.    Prescrizioni della fase 3    

7.2.    Monitoraggio applicato    

7.3.    Verifica accreditata    

8.PANORAMICA DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI NEGLI STATI MEMBRI

9.CONFORMITÀ E APPLICAZIONE

10.RIFORMA STRUTTURALE DELL'ETS UE

10.1.    Rinvio e riserva stabilizzatrice del mercato    

10.2.    Riforma dell'ETS UE    

11.CONCLUSIONI E SCENARIO FUTURO

ALLEGATO


1.PREMESSA

Una politica climatica ambiziosa è un elemento fondamentale dell'iniziativa dell'Unione per l'energia 1 , come risulta anche dal quadro 2030 per le politiche dell'energia e del clima per l'UE approvato dai capi di Stato e di governo europei nell'ottobre 2014 2 . Avviato nel 2005, il sistema per lo scambio di quote di emissione dell'UE (ETS UE) – l'elemento portante della strategia dell'UE per ridurre le emissioni di gas a effetto serra – ha compiuto dieci anni nel 2015. A seguito dell'introduzione della riserva stabilizzatrice del mercato e delle misure necessarie per far fronte al rafforzamento dell'ambizione deciso nel quadro degli obiettivi 2030, l'UE ETS stabilirà un prezzo significativo per le emissioni di carbonio, incentiverà la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra e sarà il motore fondamentale per gli investimenti a basse emissioni di carbonio, neutro dal punto di vista tecnologico, efficace sotto il profilo dei costi ed esteso a tutta l'UE. Il sistema oltre a rafforzare il funzionamento del mercato interno dell'energia tramite la formazione dei prezzi a livello dell'UE, incentiva l'adozione di tecnologie rinnovabili e di altre tecnologie energetiche più efficaci e a basse emissioni.

La prima relazione sullo stato del mercato europeo del carbonio 3 , pubblicata nel novembre 2012 (Relazione sul mercato europeo del carbonio nel 2012), mirava ad analizzare il funzionamento del mercato del carbonio e la necessità di un intervento normativo, alla luce delle crescenti eccedenze delle quote di emissione.

La presente relazione sul funzionamento del mercato europeo del carbonio ai sensi dell'articolo 10, paragrafo 5, e dell'articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE 4 (direttiva ETS UE) copre un periodo di due anni: il 2013, primo anno della terza fase di scambio nel corso del quale l' ETS UE ha registrato numerosi sviluppi, e il 2014. Inoltre, presenta anche talune iniziative proposte o concordate nel 2015. Se non diversamente indicato, i dati utilizzati nella presente relazione sono quelli pubblicati e a disposizione della Commissione nel mese di giugno 2015.

La Corte dei conti europea ha pubblicato, nel luglio 2015 una relazione speciale sull'integrità e l'attuazione dell'ETS dell'UE 5 . Per quanto di pertinenza, la presente relazione fa riferimento anche alle questioni esaminate dalla Corte.

Le questioni concernenti il settore del trasporto aereo sono descritte principalmente nella sezione 5 della presente relazione.



2.IL SISTEMA ETS UE NELLA TERZA FASE DI SCAMBIO

Il sistema ETS UE, avviato nel 2005, costituisce l'elemento portante della strategia dell'UE per ridurre le emissioni di biossido di carbonio (CO2) e altri gas a effetto serra all'insegna dell'efficacia dei costi. Il sistema non solo è il primo importante mercato del carbonio al mondo, ma rimane anche il più vasto, in quanto copre tre quarti delle quote di emissione scambiate sul mercato internazionale del carbonio.

Attualmente, il sistema ETS UE copre circa 11 000 centrali e impianti di produzione nei 28 Stati membri dell'UE, in Islanda, Norvegia e Liechtenstein, nonché le emissioni prodotte dalle flotte di oltre 600 compagnie aeree che collegano gli aeroporti europei.

L'ETS UE opera sulla base del principio della limitazione e dello scambio ("cap and trade"). Un "cap" o tetto massimo è fissato per il quantitativo totale di taluni gas a effetto serra che le industrie, le centrali e altri impianti del sistema possono emettere. Il tetto massimo è via via ridotto in modo che le emissioni totali diminuiscano.

Nel 2020 le emissioni prodotte dai settori coperti dall'ETS dell'UE del 21% inferiori rispetto ai livelli del 2005. Entro il 2030 si prevede di raggiungere una diminuzione del 43%.

Nel 2013 l'ETS UE è entrato nella sua terza fase di scambio pluriennale che termina nel 2020. A seguito di una profonda revisione del sistema nel 2009 6 , attualmente esso opera secondo norme più armonizzate. La terza fase ha apportato molti miglioramenti all'impianto del sistema, in particolare:

un tetto massimo unico applicabile a livello dell'UE che prevede una diminuzione annua delle quote di emissione dell'1,74%, in sostituzione del sistema precedente basato su tetti fissati per i singoli Stati membri; il nuovo sistema offre maggiore prevedibilità e stabilità;

al posto dell'assegnazione a titolo gratuito, la vendita all'asta diventa il sistema di assegnazione standard delle quote di emissione, disciplinato dal regolamento sulla vendita all'asta nell'ambito dell'ETS UE 7 che garantisce che le vendite all'asta delle quote di emissione si svolgano in maniera aperta, trasparente, armonizzata e non discriminatoria;

norme armonizzate per l'assegnazione a titolo gratuito delle quote di emissione, sulla base di ambiziosi parametri di riferimento stabiliti ex-ante a livello dell'UE;

regolamenti sul monitoraggio e la comunicazione 8 e sulla verifica delle comunicazioni delle emissioni e sull'accreditamento e la supervisione dei verificatori 9 ;

norme e condizioni più severe per l'utilizzo dei crediti di carbonio internazionali nel sistema ETS UE il cui utilizzo da parte degli operatori è soggetto a limiti armonizzati 10 ;

un registro elettronico centrale dell'Unione che sostituisce i registri nazionali ed è disciplinato dal regolamento che istituisce un registro dell'Unione 11 ;

le quote di emissione, gli strumenti finanziari derivati e i prodotti messi all'asta sulla base degli stessi sono soggetti alla direttiva e al regolamento sui mercati degli strumenti finanziari del pacchetto MiFID2 12 (dal gennaio 2017) nonché al regolamento sugli abusi di mercato 13 (dal gennaio 2017).

Benché i problemi iniziali dell'ETS UE siano stati ampiamente affrontati dalla riforma, l'impatto della crisi economica, iniziata nel 2008, è stato senza precedenti e all'origine dell'accumulo di un eccedenza di quote di emissione che è andato aumentando con gli anni fino a toccare due miliardi di quote nel 2012. La prima relazione sul mercato del carbonio, pubblicata nel 2012, aveva previsto un'eccedenza di circa 2 miliardi di quote di emissione entro il 2013, il rallentamento dell'accumulo delle eccedenze entro il 2014, e nessuna diminuzione dell'eccedenza totale prima del 2020. Il crescente squilibrio del mercato, insieme ad un debole segnale dei prezzi, ha scatenato un intenso dibattito pubblico sulle opzioni politiche, presentate nella relazione sul mercato europeo del carbonio nel 2012, per affrontare i problemi incontrati dal sistema ETS EU. Il sistema non incentivava sufficientemente gli investimenti nelle tecnologie a basse emissioni e aumentava anche la probabilità che venissero introdotte nuove politiche a livello nazionale. Pertanto, nel novembre 2012 la Commissione ha proposto una misura a breve termine per rinviare concentrando a fine periodo (back-load) la vendita all'asta di 900 milioni di quote di emissione al 2019 e al 2020. Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato la proposta nel dicembre 2013 14 e l'attuazione del back-loading è stata avviata nel marzo 2014. La relazione sul mercato europeo del carbonio nel 2012 conteneva svariate opzioni strutturali per ovviare al forte squilibrio accumulato dalle quote di emissione. Di conseguenza, parallelamente alla comunicazione "Quadro per le politiche dell'energia e del clima per il periodo dal 2020 al 2030" 15 , nel gennaio 2014 è stata presentata una proposta legislativa per costituire una riserva stabilizzatrice del mercato (cfr. sezione 10.1.). Il Parlamento europeo e il Consiglio hanno approvato la proposta nell'ottobre 2015 16 .

Nell'ottobre 2014 i capi di Stato e di governo dell'UE hanno concordato gli obiettivi principali e l'architettura del quadro 2030 per le politiche dell'energia e del clima. Gli obiettivi concordati comprendono una riduzione delle emissioni dei gas a effetto serra di almeno il 40% entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990. Questo obiettivo interno di riduzione delle emissioni di almeno il 40% sarà raggiunto collettivamente nell'UE, in modo efficace sotto il profilo dei costi, con riduzioni da realizzarsi nei settori coperti dall'ETS e in quelli non coperti dall'ETS. Un sistema ETS UE riformato e ben funzionante ed uno strumento di stabilizzazione del mercato in linea con la proposta della Commissione costituiranno il principale meccanismo per raggiungere tale obiettivo, ossia una diminuzione del 43% delle emissioni rispetto ai livelli del 2005 nei settori coperti dall'ETS. Il 15 luglio 2015 la Commissione ha presentato una proposta legislativa per riesaminare il sistema di scambio delle emissioni dell'UE in linea con il quadro 2030 (cfr. sezione 10.2.).

3.INFRASTRUTTURA DELL'ETS UE

Questa sezione illustra l'infrastruttura di base del sistema ETS UE, compreso l'ambito di applicazione (vale a dire i tipi di impianti e di gas coperti dal sistema) e il registro dell'Unione in cui vengono registrati i dati sul possesso delle quote e le operazioni riguardanti le quote.

3.1.Attività, impianti e operatori del trasporto aereo coperti

Nella fase 3, i settori con impianti fissi coperti dal sistema ETS UE sono industrie ad alta intensità energetica, comprese le centrali elettriche e altri impianti di combustione, con una potenza termica nominale ≥20MW (fatta eccezione per gli impianti di trattamento dei rifiuti pericolosi o urbani), raffinerie di petrolio, cokerie, impianti siderurgici, cementifici (clinker), impianti per la produzione di vetro, calce, laterizi, materiale ceramico, pasta di carta, carta e cartone, alluminio, prodotti petrolchimici, ammoniaca, acido nitrico, adipico, gliossale e gliossico, impianti per la cattura e il trasporto di CO2, il trasporto in condutture e lo stoccaggio geologico del CO2. L'ambito di applicazione per il settore del trasporto aereo dell'ETS UE è limitato fino al 2016 ai voli effettuati in seno al SEE 17 .

In termini di gas a effetto serra, l'ETS UE attualmente copre le emissioni di biossido di carbonio (CO2), le emissioni di protossido di azoto (N2O) provenienti da tutta la produzione di acido nitrico, adipico, gliossale e gliossico e le emissioni di perfluorocarburi (PFC) provenienti dalla produzione di alluminio.

Dall'inizio della fase 3, il sistema copre circa la metà di tutte le emissioni di gas a effetto serra (GES) nell'UE. Gli Stati membri dell'UE hanno facoltà di aggiungere ulteriori settori ed emissioni di gas a effetto serra nel sistema ETS UE (procedura di opt-in).

Nelle relazioni per il 2015 relative all'anno di riferimento 2014 18 , gli Stati membri 19 hanno comunicato l'inclusione nel sistema ETS UE di circa 11 200 impianti, a fronte dei circa 11 400 segnalati nel precedente anno di riferimento 2013. Si tratta di impianti con caratteristiche molto diverse; il regolamento concernente il monitoraggio e la comunicazione definisce 4 categorie di impianti sulla base delle rispettive emissioni medie annuali 20 . Stando a quanto emerge dalle relazioni trasmesse a norma dell'articolo 21 della direttiva ETS, nel 2014, così come nel 2013, il 72% degli impianti era di categoria A, il 21% di categoria B e solo il 7% (868 impianti) di categoria C. Nel 2014 oltre 5 700 impianti (51% del totale) sono stati qualificati come "impianti a basse emissioni" a fronte dei 5 600 impianti (49% del totale) indicati come tali per l'anno di riferimento 2013. L'elevata percentuale di impianti a basse emissioni e di categoria A conferma la validità dell'architettura a livelli del sistema di monitoraggio, comunicazione e verifica concepito alla luce del principio di proporzionalità.

Mentre in termini di categorie di impianti il quadro è abbastanza omogeneo fra gli Stati membri, la situazione cambia rispetto ai settori industriali o alle attività coperte. Impianti del sistema ETS UE che comportano attività di combustione sono presenti in tutti gli Stati membri. Altre attività segnalate dalla maggioranza degli Stati membri sono la raffinazione del petrolio, la siderurgia, la produzione di cemento, calce, vetro, prodotti ceramici, pasta di carta e carta. Nel 2014 solo due paesi (FR e NO) hanno comunicato il rilascio di autorizzazioni ad attività di cattura e stoccaggio del CO2.. Per quanto concerne i nuovi gas (quelli aggiunti nell'allegato I della direttiva ETS UE per l'inserimento nel sistema dall'inizio della fase 3), le attività che comportano l'emissione di PFC hanno ottenuto un'autorizzazione in 13 paesi, mentre l'attività di "produzione di acido nitrico" ha ottenuto un'autorizzazione in 20 Stati membri. Gli altri settori di produzione di N2O sono presenti soltanto in tre Stati membri (DE, FR, IT).

Solo un numero esiguo di Stati membri si è avvalso della possibilità di escludere emettitori di entità ridotta dal sistema, in linea con quanto previsto dall'articolo 27 della direttiva ETS UE. Tale possibilità è concessa nell'intento di ridurre gli oneri amministrativi degli emettitori di entità ridotta, laddove siano in atto misure equivalenti per la riduzione delle emissioni GES. Sulla base delle relazioni presentate nel 2015, 8 paesi (DE, ES, FR, HR, IS, IT, SI, UK) stanno usufruendo di questa possibilità, specialmente per gli impianti di combustione e di produzione dei prodotti ceramici. Il quantitativo delle emissioni esentate è di circa 3,9 milioni di tonnellate di CO2, pari allo 0,2% delle emissioni totali verificate nel 2014, a fronte di 4,7 milioni di tonnellate di CO2 nel 2013.

Per quanto concerne la copertura degli operatori del trasporto aereo, il numero effettivo di operatori soggetti al sistema ETS UE è stato stimato a circa 600 nel 2014.

3.2.Il registro dell'Unione

Dal 2012 il registro dell'Unione, che contiene i dati sulle quote di emissione possedute e le relative transazioni, centralizza queste operazioni. Questo registro unico è tenuto e aggiornato dalla Commissione, mentre in tutti e 31 i paesi partecipanti al sistema ETS UE gli amministratori dei registri nazionali rimangono il punto di contatto per i rappresentanti di oltre 20 000 conti (società o persone fisiche).

Nel 2013 la revisione del regolamento relativo al registro ha permesso di completare le funzionalità necessarie per la fase 3 dell'ETS UE e integrare la contabilità delle transazioni ai sensi della decisione sulla ripartizione degli sforzi 21 . Rispetto al sistema ETS UE, la revisione del regolamento relativo al registro prevede anche che il meccanismo attui le disposizioni dell'articolo 11 bis della direttiva ETS UE, che prevede che i gestori possano scambiare crediti internazionali con quote di emissione (cfr. anche sezione 4.1.3.).

Conformemente alla direttiva ETS UE e al regolamento relativo al registro, le procedure di assegnazione nella fase 3 dell'ETS UE sono condotte a livello centrale nel registro dell'Unione, sia per l'assegnazione a titolo gratuito delle quote di emissione ai gestori fissi e agli operatori del trasporto aereo (cfr. anche sezioni 4.1.2.1. e 4.1.2.4.) che per la vendita all'asta di quote di emissione tramite le piattaforme d'asta comune e le due piattaforme di "opt-out" (cfr. anche sezione 4.1.2.3.). La Commissione, nella sua veste di amministratore centrale del registro dell'Unione, tende al continuo miglioramento delle funzionalità del registro, della sicurezza e della facilità d'uso, di concerto con gli amministratori dei registri nazionali.

4.FUNZIONAMENTO DEL MERCATO DEL CARBONIO NEL 2013 E NEL 2014 

Il presente capitolo illustra le principali caratteristiche dell'ETS UE, sia sul lato dell'offerta che su quello della domanda, oltre a fornire informazioni sul tetto massimo, l'assegnazione a titolo gratuito, la vendita all'asta e la deroga al principio della messa all'asta integrale per il settore energetico in taluni Stati membri. Illustra inoltre l'utilizzo dei crediti internazionali.

Sul lato della domanda, fornisce informazioni sulle emissioni verificate e sull'equilibrio fra domanda e offerta.

4.1.Offerta: quote di emissione messe in circolazione

4.1.1.Tetto massimo

Il sistema ETS UE si basa sul principio "cap and trade". Il tetto massimo (cap) è la quantità assoluta di gas a effetto serra che è possibile rilasciare nel sistema per garantire il conseguimento dell'obiettivo di riduzione delle emissioni e corrisponde al numero di quote di emissione messe in circolazione in una determinata fase di scambi.

Dalla fase 3, la direttiva ETS UE determina un tetto massimo a livello dell'UE. Il tetto massimo subirà ogni anno un calo corrispondente all'1,74% del quantitativo delle quote di emissione nel 2010. Tale tasso di riduzione è noto come fattore di riduzione lineare. In termini assoluti, ciò significa che il numero di quote di emissione sarà ridotto ogni anno di un numero specifico pari a circa 38 milioni di quote di emissione. Questo fattore di riduzione lineare è stato stabilito nel contesto dell'obiettivo generale di riduzione del 20% e comporta una riduzione del 21% rispetto alle emissioni del sistema ETS UE nel 2005.

Nelle fasi 1 e 2, il tetto massimo a livello dell'UE è stato determinato con una modalità bottom-up sulla base della quantità totale aggregata delle quote di emissione definite dagli Stati membri nei rispettivi piani nazionali di assegnazione (PNA).

La quantità totale delle quote di emissione rilasciate nel 2013 ammonta a 2 084 301 856 quote. La tabella 1 illustra i dati relativi al tetto massimo per ciascun anno durante il periodo 2013-2020.

Tabella 1: Tetto massimo dell'ETS UE nel periodo 2013-2020



Anno



Tetto massimo annuo (escluso il trasporto aereo)



2013



2 084 301 856



2014



2 046 037 610



2015



2 007 773 364



2016



1 969 509 118



2017



1 931 244 873



2018



1 892 980 627



2019



1 854 716 381



2020



1 816 452 135

4.1.2.Quote di emissione emesse

4.1.2.1.Assegnazione a titolo gratuito

La fase 3 del sistema ETS UE ha introdotto modifiche significative concernenti l'assegnazione a titolo gratuito delle quote di emissione: in linea di principio, la produzione di energia elettrica non beneficia più di quote di emissione gratuite (cfr. la sezione 4.1.2.4. di seguito) e la vendita all'asta è diventata la regola generale.

I principi alla base dell'assegnazione a titolo gratuito ai settori del sistema ETS UE sono sostanzialmente cambiati rispetto alle due fasi precedenti. In primo luogo, le quote di emissione sono distribuite gratuitamente sulla base di norme armonizzate a livello dell'UE, il che significa che per impianti dello stesso tipo si applicano le stesse regole in tutti gli Stati membri. In secondo luogo, l'assegnazione gratuita si basa su parametri di riferimento relativi alle prestazioni per rafforzare gli incentivi a ridurre le emissioni dei gas a effetto serra e premiare gli impianti più efficienti. In terzo luogo, per la fase 3 è prevista una riserva per i nuovi entranti a livello dell'UE (NER) pari al 5% del quantitativo totale delle quote di emissione. Il programma NER300 ha messo a disposizione 300 milioni di quote di emissione della riserva per incentivare la messa a punto e l'avvio di progetti dimostrativi su vasta scala per la cattura e lo stoccaggio del carbonio (CCS) e le tecnologie innovative basate sulle energie rinnovabili. Si propone (cfr. sezione 10.2.) di utilizzare le quote rimanenti del NER per l'assegnazione gratuita agli impianti nuovi e in espansione nell'ambito del sistema ETS UE a partire dal 2021.

Le quote sono assegnate a titolo gratuito agli impianti industriali per scongiurare il rischio di rilocalizzazione delle emissioni di biossido di carbonio (industrie che trasferiscono la produzione in paesi terzi con vincoli meno rigorosi sulle emissioni di gas a effetto serra, determinando un aumento delle emissioni a livello mondiale) per le industrie ad alta intensità energetica. L'assegnazione di quote di emissione gratuite è volta a contenere, in sostanza, i costi sostenuti dalle industrie dell'UE esposte alla concorrenza internazionale. Si ritiene che i settori e i sottosettori soggetti alla concorrenza da parte delle industrie dei paesi terzi siano a rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio e per questo motivo ricevono una parte più consistente di quote di emissione gratuite rispetto a quelle industrie che non si ritiene siano esposte a tale rischio.

Il primo elenco dei settori e sottosettori ritenuti esposti a un rischio significativo di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio (l'elenco relativo alla rilocalizzazione del carbonio) 22 è stato adottato dalla Commissione nel 2009 e applicato per l'assegnazione a titolo gratuito delle quote di emissione nel 2013 e 2014. Nel 2011, 2012 e 2013 sono stati aggiunti nuovi settori e sottosettori all'elenco relativo alla rilocalizzazione del carbonio. Poiché il primo elenco relativo alla rilocalizzazione del carbonio è scaduto nel 2014, dopo ampie consultazioni con i soggetti interessati, fra cui gli Stati membri, l'industria, le ONG e le università, la Commissione ha adottato la decisione 23 che proroga l'elenco esistente relativo alla rilocalizzazione del carbonio per il periodo dal 2015 al 2019.

Si stima che nel corso della fase 3 circa il 43% del tetto massimo totale per questa fase (equivalente a 6,6 miliardi di quote di emissione) sarà assegnato a titolo gratuito ad impianti industriali. Un'ulteriore assegnazione a titolo gratuito proveniente dal NER è prevista per i nuovi entranti.

Tabella 2: Numero di quote di emissione (in milioni) assegnate a titolo gratuito al settore industriale negli anni 2013, 2014 e 2015 24

2013

2014

2015


Assegnazione a titolo gratuito 25  
(UE28+ Stati SEE EFTA)

903,0

874,8

847,6


Assegnazione dalla riserva per i nuovi entranti ( progetti innovativi e ampliamento della capacità produttiva)

10,7

12,4

12,3


Quote di emissione gratuite non assegnate a causa di interruzione dell'attività o riconversione della produzione o modifica della capacità produttiva

40,7

59,4

65,3

Nella fase 3 i nuovi impianti coperti dal sistema ETS UE e quelli che aumentano la propria capacità sono ammessi a beneficiare di ulteriori quote di emissione gratuite provenienti dal NER. Il NER iniziale, dopo la deduzione di 300 milioni di quote di emissione da destinarsi al programma NER300, consisteva in 480,2 milioni di quote di emissione. Fino al luglio 2015 erano stati accantonati 91,3 milioni di quote di emissione per 369 impianti per tutta la durata della fase 3. Il NER rimanente potrà essere distribuito in futuro in caso di impianti nuovi o impianti esistenti che aumentino la propria capacità. Si prevede che un numero significativo di tali quote di emissione, tuttavia, non verrà assegnato.

Fino al luglio 2015, l'assegnazione è stata ridotta di circa 165,4 milioni di quote a causa della chiusura o della riduzione della produzione o della capacità di produzione degli impianti, rispetto a quanto considerato inizialmente per il calcolo dell'assegnazione relativa alla fase 3.

4.1.2.2.Programma NER300

Il programma NER300 è uno dei principali programmi di finanziamento di progetti dimostrativi sulle tecnologie innovative a basse emissioni di carbonio al mondo. È finanziato tramite la monetizzazione di 300 milioni di quote di emissione provenienti dall'istituzione del NER per la terza fase dell'ETS UE. I fondi provenienti dalla monetizzazione sono distribuiti a progetti selezionati tramite due tornate di inviti a presentare proposte. Delle sovvenzioni basate sulle prestazioni sono state concesse nel dicembre 2012 nell'ambito del primo invito, con l'assegnazione di 1,1 miliardi di EUR a 20 progetti sulle energie rinnovabili (RES). Nel luglio 2014 la Commissione ha concesso un finanziamento di 1 miliardo di EUR ad un progetto sulla cattura e lo stoccaggio di carbonio (CCS) e a 18 progetti sulle RES nell'ambito del secondo invito.

Il programma mira alla dimostrazione, su scala commerciale, di tecnologie CCS sicure sotto il profilo ambientale e tecnologie RES innovative al fine di aumentare la produzione di tecnologie a basse emissioni nell'UE.

Il programma sta ottenendo successo e tre progetti, selezionati nell'ambito del primo invito a presentare proposte NER300, stanno già producendo energia pulita:

il progetto di bioenergia italiano BEST trasforma colture energetiche selezionate in biocarburanti di seconda generazione in un impianto di dimostrazione a Crescentino, vicino a Torino. L'impianto di produzione di biocarburanti integrati, altamente innovativo, utilizza la canna comune, un nuovo tipo di coltura energetica a crescita rapida e resistente alla siccità, nonché una nuova paglia di frumento per la produzione di etanolo. L'impianto ha una capacità di produzione di 51 milioni di litri l'anno. Il progetto BEST gestito da Italian Bio Product S.p.A. ha avviato l'attività il 1° giugno 2013 e ha beneficiato di un cofinanziamento NER300 di 28,4 milioni di EUR.

Verbiostraw è un progetto di bioenergia tedesco che trasforma i residui agricoli in biogas tramite un impianto unico nel suo genere. Il progetto ha una capacità di 16,5 MW e produrrà 136 gigawattora/anno di biogas utilizzando 40 000 tonnellate di paglia l'anno. La materia prima è costituita unicamente da residui agricoli e pertanto l'impianto non avrà bisogno di terreni agricoli su cui coltivare le colture energetiche. Il biogas trattato sarà immesso nella rete di gas naturale o utilizzato come biocarburante avanzato nel settore dei trasporti. Il progetto Verbiostraw è gestito da VERBIO Ethanol Schwedt GmbH & Co in Germania, a Schwedt/Oder; ha avviato l'attività il 3 gennaio 2014 e ha ricevuto un cofinanziamento NER300 di 22,3 milioni di EUR.

Il progetto di energia eolica svedese Windpark Blaiken riguarda lo sviluppo di un parco eolico di 225 MW ubicato nella regione artica della Svezia settentrionale. Quando sarà pienamente operativo, comprenderà 90 turbine eoliche dotate di un sistema di sbrinamento innovativo costituito da elementi termici sul bordo d'attacco delle pale. Il progetto, che prevede la costruzione di 3 lotti da 30 turbine nel corso di tre anni, è collegato alla rete nazionale. Le prime due serie di turbine sono già in esercizio e la terza sarà collaudata nel 2015. Il progetto è gestito da Blaiken Vind AB, ha avviato l'attività il 1° gennaio 2015 e ha ricevuto un cofinanziamento NER300 di 15 milioni di EUR.

4.1.2.3.Vendita all'asta delle quote di emissione

Dalla fase 3 in poi, la vendita all'asta sul mercato primario diventa la modalità standard di assegnazione delle quote di emissione. Ai sensi della direttiva ETS UE, la Commissione era tenuta ad adottare un regolamento relativo al calendario, alla gestione e ad altri aspetti della vendita all'asta, per garantire un accesso libero, trasparente, armonizzato e non discriminatorio. Di conseguenza, nel novembre 2010 è stato adottato il regolamento sulla vendita all'asta 26 che dispone che gli Stati membri partecipanti e la Commissione designino, nell'ambito di un appalto congiunto, una piattaforma comune di vendita all'asta delle quote di emissione per conto degli Stati membri, ma prevede anche la possibilità per i singoli Stati membri di optare per piattaforme d'asta indipendenti (opt-out). La Germania, la Polonia e il Regno Unito hanno deciso di applicare tale opzione e designare le proprie piattaforme di vendita all'asta. Questa designazione è subordinata all'iscrizione nell'elenco di cui all'allegato III del regolamento sulla vendita all'asta 27 .

Il regolamento sulla vendita all'asta dispone la designazione delle piattaforme d'asta sulla base di procedure di gara competitive; per la designazione della piattaforma d'asta comune, è stato stipulato e attuato un accordo di aggiudicazione congiunta fra gli Stati membri partecipanti all'azione comune e la Commissione. Nell'agosto 2012, l'European Energy Exchange (EEX) è stata designata come la prima piattaforma d'asta comune.

Il regolamento sulle vendite all'asta prevede anche la nomina di un sorvegliante d'asta nell'ambito di un accordo di appalto congiunto fra gli Stati membri e la Commissione; varie opzioni sono attualmente all'esame.

Ciascuna piattaforma d'asta deve determinare e pubblicare i volumi e le date di ogni singola asta (il cosiddetto calendario d'asta), prima dell'inizio di ciascun anno di calendario.

Al 30 giugno 2015, per la fase 3 sono state organizzate oltre 650 aste. La tabella di seguito fornisce una panoramica dei volumi di quote di emissione della fase 3 vendute all'asta da EEX e ICE nel 2012 (le cosiddette aste anticipate 28 ), 2013, 2014 e 2015. EEX, che vende all'asta per conto di 27 Stati membri (25 Stati membri che cooperano su una piattaforma d'asta comune, più Germania e Polonia), ha messo all'asta l'88% dei quantitativi totali messi all'asta dal 2012 al 2014, mentre ICE ha messo all'asta il 12% del volume totale per conto del Regno Unito.

In generale, le aste si sono svolte senza problemi e i prezzi di aggiudicazione sono stati di norma in linea con i prezzi del mercato secondario, senza che si verificassero problemi o eventi significativi. Tre aste sono state annullate ai sensi dell'articolo 7, paragrafo 6, del regolamento sulle vendite all'asta nell'EEX nel 2013, poco dopo l'inizio delle aste.

I volumi da mettere all'asta nel 2014 sono stati oggetto di un riesame a partire dal 12 marzo 2014 (ICE) e dal 17 marzo 2014 (EEX), in linea con la decisione di rinviare concentrando a fine periodo 900 milioni di quote di emissione del 2014, 2015 e 2016 al 2019 e 2020, ai sensi del regolamento (UE) n. 176/2014 della Commissione. La vendita all'asta delle quote per il trasporto aereo è stata sospesa nel 2012, a seguito della decisione di sospensione dei termini 29 , ed è ripresa nel 2014. La Croazia ha cominciato a vendere all'asta la propria parte di quote di emissione a partire da gennaio 2015, mentre Islanda, Liechtenstein e Norvegia non hanno ancora avviato le vendite all'asta delle quote.

Tabella 3: Volumi di quote di emissione della fase 3 messe all'asta da EEX e ICE

Anno



Quantitativo delle quote di emissione generali messe all'asta



Quantitativo delle quote di emissione del trasporto aereo messe all'asta

2012

89 701 500

2 500 000

2013

808 146 500

0

2014

528 399 500

9 278 000

2015 30

632 725 500

16 390 500

I proventi totali generati dalle aste fra il 2012 e il giugno 2015 hanno superato 8,9 miliardi di EUR. La direttiva ETS UE prevede che almeno il 50% dei proventi della vendita all'asta o l'equivalente in valore finanziario di tali proventi, inclusi tutti i proventi generati dalle quote di emissione distribuite per fini di solidarietà e crescita, siano usate dagli Stati membri per scopi inerenti il clima e l'energia. In media, nel 2014 gli Stati membri hanno utilizzato o pianificato di utilizzare circa l'87% di tali proventi o l'equivalente in valore finanziario per scopi inerenti il clima e l'energia, in larga misura per sostenere gli investimenti nei settori del clima e dell'energia a livello nazionale (cfr. sezione 6.1.1. della relazione sui progressi realizzati nell'azione per il clima).

Le piattaforme d'asta pubblicano i risultati dettagliati di ciascuna asta nei siti web dedicati. Inoltre, la Germania, la Polonia e il Regno Unito nonché la Commissione a nome degli Stati membri che utilizzano la piattaforma d'asta comune, pubblicano mensilmente delle relazioni sulle aste 31 .

4.1.2.4.Deroga dalla messa all'asta integrale per il settore dell'energia

Una deroga dalla regola generale di vendita all'asta è stata prevista dall'articolo 10 quater della direttiva ETS UE per consentire degli investimenti nella modernizzazione del settore dell'elettricità in alcuni Stati membri. Otto dei dieci Stati membri ammissibili 32 ricorrono a tale deroga e assegnano agli impianti di produzione dell'elettricità un numero di quote di emissione gratuite, purché siano effettuati gli investimenti corrispondenti. Le quote di emissione gratuite ai sensi dell'articolo 10 quater sono dedotte dal quantitativo che lo Stato membro in questione dovrebbe altrimenti mettere all'asta. A seconda delle norme nazionali per l'attuazione della deroga, i produttori di energia elettrica possono vedersi assegnare quote di emissione gratuite di un valore equivalente a quello degli investimenti che stanno effettuando o hanno effettuato nell'ambito del piano nazionale d'investimento, ovvero a pagamenti fatti a favore di un fondo nazionale tramite il quale potranno essere finanziati tali investimenti.

Il numero delle quote di emissione assegnate a titolo gratuito al settore dell'energia elettrica per il 2013 e il 2014 è riportato nella tabella 4. Qualora il numero di quote di emissione assegnate risulti inferiore al massimo consentito, le quote "inutilizzate" possono essere assegnate a titolo gratuito nell'anno o negli anni successivi, a seconda di quanto previsto dalla legislazione nazionale di riferimento dello Stato membro. Infine, le quote di emissione non assegnate gratuitamente in base alla deroga saranno messe all'asta. Nel corso del primo anno si potevano dichiarare gli investimenti avviati dal giugno 2009 in poi nell'ambito del piano nazionale. Per il 2013 e il 2014, sono stati comunicati i costi sostenuti per 500 investimenti, di cui 135 completati e 22 annullati, mentre i rimanenti sono in corso e non ancora completati.

Il valore totale dei costi d'investimento indicati per il periodo dal 2009 al 2013 è di 5,9 miliardi di EUR e per il 2014 di 1,9 miliardi di EUR. Circa l'80% degli investimenti è stato dedicato ad opere di miglioria e adattamento delle infrastrutture, mentre il resto degli investimenti riguardava le tecnologie pulite o la diversificazione dell'offerta. Fra gli esempi di investimenti, si annoverano una nuova turbina a vapore per la cogenerazione-condensazione in Estonia (miglioramento dell'infrastruttura), il rinnovamento delle reti di teleriscaldamento distrettuali in Bulgaria (adattamento dell'infrastruttura), la sostituzione del carbone con fonti di energia rinnovabili tramite l'utilizzo di rifiuti nella Repubblica ceca (tecnologie pulite) e la costruzione di un gasdotto di interconnessione per il gas naturale in Ungheria (diversificazione dell'offerta).

Tabella 4: Numero di quote di emissione gratuite (da emettere) emesse ai sensi dell'articolo 10 quater

Numero di quote di emissione gratuite richieste dallo Stato membro

Numero massimo di quote di emissione annuali

MS

2013

2014

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Totale

BG

11 009 416

9 779 243

13 542 000

11 607 428

9 672 857

7 738 286

5 803 714

3 869 143

1 934 571

54 167 999

CY

2 519 077

2 195 195

2 519 077

2 195 195

1 907 302

1 583 420

1 259 538

935 657

575 789

10 975 978

CZ

25 285 353

22 383 398

26 916 667

23 071 429

19 226 191

15 380 953

11 535 714

7 690 476

3 845 238

107 666 668

EE

5 135 166

4 401 568

5 288 827

4 533 280

3 777 733

3 022 187

2 266 640

1 511 093

755 547

21 155 307

HU

7 047 255

0

7 047 255

0

0

0

0

0

0

7 047 255

LT

322 449

297 113

582 373

536 615

486 698

428 460

361 903

287 027

170 552

2 853 628

PL

65 992 703

52 920 889

77 816 756

72 258 416

66 700 076

60 030 069

52 248 393

43 355 049

32 238 370

404 647 129

RO

15 748 011

8 591 461

17 852 479

15 302 125

12 751 771

10 201 417

7 651 063

5 100 708

2 550 354

71 409 917

Totale

133 059 430

100 568 867

151 565 434

129 504 488

114 522 628

98 384 792

81 126 965

62 749 153

42 070 421

679 923 881

Ai sensi della direttiva ETS UE, gli Stati membri che fanno ricorso alla deroga sono tenuti a pubblicare relazioni annuali sugli investimenti attuati in base ai rispettivi piani nazionali. Sono soggette a pubblicazione anche le domande. L'esperienza dimostra che le relazioni pubblicate variano per formato e contenuto. In taluni casi gli Stati membri limitano o aggregano le informazioni sui costi di investimento, per questioni di riservatezza delle informazioni commerciali. Di solito le relazioni sono pubblicate sul sito web del ministero competente, ad es. il ministero dell'Energia (Bulgaria, Romania, Lituania) o il ministero dell'Ambiente (Repubblica ceca, Cipro, Estonia, Ungheria, Polonia).

4.1.3.Crediti internazionali

Fino al 2020 il sistema ETS UE consente ai partecipanti di utilizzare crediti del "meccanismo di sviluppo pulito (CDM)" e dell'"attuazione congiunta (JI)" – due programmi di accreditamento organizzati a livello dell'ONU – per adempiere a parte dei loro obblighi nel quadro del sistema ETS UE, fatta eccezione per i progetti nucleari, di imboschimento e rimboschimento 33 . Ai sensi del regolamento (UE) n. 550/2011 34 della Commissione, i crediti generati da progetti che comportano la distruzione di gas industriali (HFC23 e N2O derivanti dalla produzione di acido adipico) non sono più ammessi a partire dall'inizio della fase 3. Inoltre, nella fase 3 sono entrate in vigore ulteriori restrizioni per i crediti derivanti da progetti registrati dopo il 2013 in paesi diversi dai paesi in ritardo di sviluppo. Inoltre, dal 31 marzo 2015 e conformemente all'articolo 11 bis, paragrafi 3 e 4, della direttiva ETS UE, i crediti rilasciati per riduzioni di emissioni realizzate durante il primo periodo di impegno nell'ambito del protocollo di Kyoto (2008-2012) non possono più essere scambiati con quote di emissione del sistema ETS UE.

L'articolo 11 bis, paragrafo 8, della direttiva ETS UE comprende altresì disposizioni relative ai livelli di utilizzo di crediti internazionali per categoria di gestori e operatori aerei, e stabilisce alcuni diritti minimi al riguardo. Il regolamento (UE) n. 1123/2013 della Commissione stabilisce le norme per la determinazione dei diritti dei singoli gestori e operatori aerei fino al 2020.

Anche se la quantità esatta di diritti di utilizzo di crediti per le fasi 2 e 3 dipenderà in parte dal volume delle future emissioni verificate, gli analisti di mercato stimano che si potrà attestare attorno a 1,6 miliardi di crediti. Nella fase 3 i crediti non sono più restituiti direttamente, ma sono ormai scambiabili con delle quote in qualsiasi momento nel corso dell'anno di calendario. Dal 30 aprile 2015 il numero totale di crediti internazionali utilizzati o scambiati ammonta a 1 445 milioni.

Tabella 5: Sintesi dei crediti internazionali oggetto di scambio al 30 aprile 2015

Mt

%

CDM

195,62

50,59%

Cina

150,21

76,79%

India

12,61

6,45%

Brasile

4,52

2,31%

Uzbekistan

3,72

1,90%

Cile

3,12

1,59%

Corea

2,93

1,50%

Messico

2,63

1,34%

Altri

15,88

8,12%

Track 1 35

Track 2 36

JI

191,05

49,41%

Milioni

Percentuali

Milioni

Percentuali

Ucraina

146,66

76,77%

144,92

75,85%

1,74

0,91%

Russia

32,06

16,78%

32,06

16,78%

0

0,00%

Lituania

3,54

1,85%

0

0,00%

3,54

1,85%

Polonia

2,82

1,48%

2,82

1,48%

0

0,00%

Germania

1,65

0,86%

1,65

0,86%

0

0,00%

Francia

1,24

0,65%

1,24

0,65%

0

0,00%

Altri

3,08

1,61%

2,26

1,18%

0,81

0,42%

Totale

386,67

100,00%

184,95

96,81%

6,09

3,19%

4.2.Sul fronte della domanda: quote di emissione ritirate dalla circolazione

Sulla base delle informazioni contenute nel registro dell'Unione, si stima che nel 2014 le emissioni di gas a effetto serra provenienti dagli impianti fissi partecipanti al sistema ETS UE siano diminuite di circa il 4,5% rispetto ai livelli del 2013, evidenziando un calo più rapido rispetto agli anni precedenti. Si stima che nel 2013 le emissioni di gas a effetto serra verificate siano diminuite di almeno il 3% rispetto al 2012.

Va rilevato che a causa dell'estensione dell'ambito di applicazione del sistema ETS UE dalla fase 2 alla fase 3, sorgono dei problemi metodologici per la valutazione affidabile dell'evoluzione delle emissioni rispetto al 2012. Tuttavia, , su base comparabile, le emissioni del 2013 erano inferiori di almeno 3% ai livelli del 2012 per gli impianti nei settori inclusi in entrambe le fasi 2 e 3. Le emissioni di GHG verificate provenienti dagli impianti fissi sono state pari a 1 895 milioni di tonnellate di CO2 equivalente nel 2013, mentre le emissioni d'ora in poi coperte dall'ETS UE a seguito dell'estensione del suo ambito di applicazione si stimano fra 79 e 100 milioni di tonnellate. Concludendo, la recessione economica iniziata nel 2008 ha avuto un profondo impatto sulle emissioni, ma anche con la rettifica per tener conto dell'ampliamento dell'ambito di applicazione fra la fase 2 e la fase 3, le emissioni nel 2014 sono al di sotto dei livelli registrati prima della crisi. La variabilità delle emissioni annuali non può essere spiegata unicamente con i fattori economici, essendo anche dovuta ai miglioramenti dell'efficienza energetica e a un mix energetico meno inquinante.

Tabella 6: Emissioni verificate



Anno



2008



2009



2010



2011



2012



2013



2014



Emissioni verificate (in milioni di tonnellate CO2 equivalenti)



2 100



1 860



1 919



1 886



1 867



1 895



1 812

Variazione rispetto all'anno x-1



-11,4%



3,2%



-1,8%



-2%



-3%



-4,5%



PIL (tasso reale di crescita economica nell'UE27 o UE28)



0,4%



-4,5%



2,0%



1,7%



-0,4%



0,1%



1,3%

Fonte: sito web del Catalogo delle operazioni dell'Unione europea (European Union Transaction Log, EUTL) (http://ec.europa.eu/environment/ets/)

Dati sul PIL come riportati nel sito: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115

Il numero di quote di emissione annullate (non utilizzate per l'adempimento) su base volontaria ammonta a 13 219 quote per il 2013 e a 47 278 quote per il 2014.

4.3.Equilibrio fra domanda e offerta

Come indicato nella relazione sul mercato europeo del carbonio nel 2012, all'inizio della fase 3 il sistema ETS UE era caratterizzato da un forte squilibrio fra la domanda e l'offerta di quote di emissione, con un'eccedenza di circa 2 miliardi di quote. Nel 2013 tale eccedenza è aumentata a oltre 2,1 miliardi. Nel 2014 si è leggermente ridotta a circa 2,07 miliardi. Nel 2014 i volumi messi all'asta sono stati ridotti di 400 milioni di quote di emissione per iniziare ad applicare la misura del backload, che rimanda la messa all'asta di queste quote. In assenza di questa misura di rinvio, l'eccedenza nel 2014 avrebbe raggiunto quasi 2,5 miliardi di quote di emissione.

Le ragioni di tale squilibrio sono state illustrate nella relazione sul mercato europeo del carbonio nel 2012. Si constata principalmente un disallineamento fra l'offerta di emissioni messe all'asta, che è fissa visto il tetto massimo stabilito, e la domanda di quote, che è flessibile e condizionata dai cicli economici, dai prezzi dei combustibili fossili e da altri fattori quali le politiche complementari e gli sviluppi tecnologici. Anche l'afflusso dei crediti internazionali ha avuto un impatto sull'offerta di quote di emissione, causandone un aumento significativo. Per porre rimedio a questa situazione, la Commissione ha presentato una proposta legislativa per istituire una riserva stabilizzatrice del mercato e rendere più flessibile l'offerta di quote di emissione messe all'asta. La riserva stabilizzatrice del mercato è volta a stabilizzare il mercato riducendo lo squilibrio fra domanda e offerta (cfr. la sezione 10.1.).

Una nozione fondamentale per il funzionamento della riserva stabilizzatrice del mercato è il numero totale di quote in circolazione (TNAC). Qualora il TNAC superi una soglia massima predefinita (833 milioni di quote), verranno aggiunte quote di emissione alla riserva, mentre se il numero delle quote scende al di sotto di una soglia minima predefinita (sotto i 400 milioni di quote o qualora siano adottate misure ai sensi dell'articolo 29 bis della direttiva ETS UE) saranno svincolate delle quote dalla riserva. Pertanto, la riserva stabilizzatrice del mercato assorbe o svincola quote di emissione quando il TNAC si situa al di fuori di una forcella predefinita. La riserva sarà inoltre ricostituita tramite le quote di emissione rinviate e non assegnate 37 .

L'offerta di quote di emissione è costituita da quote riportate dalla fase 2, quote messe all'asta, quote assegnate a titolo gratuito e quote presenti nella NER; mentre la domanda è determinata dalle emissioni degli impianti e dalle quote di emissione annullate. Per maggiori dettagli, cfr. la tabella allegata.

Il punto di partenza per la determinazione del numero totale di quote di emissione in circolazione è il numero totale di quote restanti dopo la fase 2 dell'ETS UE (2008-2012) che non sono state restituite, né annullate. Queste quote sono state sostituite da quelle della fase 3 alla fine del secondo periodo di scambio. Al numero totale di quote in circolazione non contribuisce nessuna quota proveniente da prima della terza fase di scambio 38 . Questo "totale riportato" (banking total) rappresenta perciò il numero esatto di quote di emissione ETS in circolazione all'inizio del terzo periodo di scambio nel sistema ETS UE. Il totale riportato è pari a 1 749 540 826 quote (questa cifra non comprende le aste anticipate delle quote relative alla fase 3 che si sono tenute nel 2012, ma tiene conto dell'utilizzo dei crediti internazionali prima dell'avvio della fase 3. L'importo totale dei crediti internazionali utilizzati dal 2008 è elencato nella sezione 4.1.3.).

Il numero totale di quote di emissione in circolazione pertinenti per il computo delle quote accantonate e svincolate dalla riserva stabilizzatrice del mercato è calcolato in base alla formula seguente:

TNAC = Offerta – (domanda 39 + quote nella riserva stabilizzatrice del mercato)

La relazione sul mercato annuale del carbonio consente di consolidare i dati su domanda e offerta pubblicati in base al calendario degli obblighi di comunicazione a norma della direttiva ETS UE e delle relative disposizioni di esecuzione. Tale calendario, i dati pertinenti e l'ambito di applicazione sono illustrati nella tabella 7.

Tabella 7: Calendario di pubblicazione dei dati

Tempistica

Dati

Durata

1° gennaio – 30 aprile anno x

Aggiornamenti dell'assegnazione gratuita al settore dell'energia (articolo 10 quater)

Anno x-1

1° aprile anno x

Emissioni verificate

Assegnazione gratuita (articolo 10 bis, paragrafo 5) – MNA 40

Anno x-1

1° maggio anno x

Scadenza di adempimento: emissioni verificate e quote di emissione restituite

Anno x-1

Maggio/ottobre anno x

Scambio di crediti internazionali

Fino al 1° maggio/1° ottobre dell'anno x

Ottobre/novembre anno x

Relazione sul mercato del carbonio

Anno x-1

Gennaio/luglio anno x

Stato della riserva dei nuovi entranti – tabella NER

Non pubblicata a livello dell'UE

Assegnazione gratuita agli operatori aerei pubblicata a livello di Stati membri

Poiché la riserva stabilizzatrice del mercato diventerà operativa nel 2019 a partire dal 2017 la Commissione pubblicherà regolarmente, a metà maggio, il numero totale di quote in circolazione nell'anno precedente.

La figura 1 presenta i dati cumulativi di domanda e offerta, rispettivamente, fino alla fine del 2014. L'offerta totale nel 2013 è stati di circa 2,18 miliardi di quote e la domanda totale è stata di circa 1,96 miliardi di quote. Nel 2014, sia la domanda che l'offerta totali sono diminuite a circa 1,87 miliardi di quote. Nel 2013, pertanto, l'eccedenza è aumentata di circa 220 milioni di quote, superando 2 miliardi, mentre nel 2014 è rimasta stabile. La riduzione della domanda e dell'offerta per l'anno 2014 è dovuta al calo delle vendite all'asta in ragione del rinvio delle quote, nonché alla costante diminuzione delle emissioni. Esaminando i numeri relativi al 2013 e al 2014, si osserva che questi si basano sui dati più recenti per questi anni, tratti dal catalogo delle operazioni dell'Unione europea (EUTL). Ciò significa che possono comprendere dati recenti relativi al 2013 e al 2014.

Figura 1: Equilibrio fra offerta e domanda cumulative fino alla fine del 2014

Offerta (cumulativa, in milioni)

Domanda (cumulativa, in milioni)

 

Assegnazione gratuita

 

Annullamenti

 

Crediti internazionali scambiati

 

Emissioni verificate

 

Assegnazione gratuita (NER)

 

Assegnazione gratuita (articolo 10 quater)

 

Monetizzazione NER 300 da parte della BEI

 

Aste

 

Aste anticipate

 

Riporto

5.SETTORE DEL TRASPORTO AEREO

Le attività di trasporto aereo sono state incluse nel sistema ETS UE dalla direttiva 2008/101/CE 41 che stabilisce che dall'inizio del 2012 sono incluse nel sistema ETS UE le emissioni prodotte da tutti i voli in arrivo e in partenza dagli aeroporti dello Spazio economico europeo (SEE), i voli in partenza dagli aeroporti del SEE con destinazione i paesi terzi e, se non esentati dalla legislazione delegata, i voli in arrivo negli aeroporti del SEE dai paesi terzi.

Nel settembre 2013 l'assemblea ICAO ha deciso di sviluppare, entro il 2016, un meccanismo di mercato di portata mondiale (MBM) che sarà operativo dal 2020 per far fronte alle emissioni prodotte dal trasporto aereo internazionale. Questo annuncio è stato accolto con favore dall'UE che, in risposta, ha emendato la propria legislazione di riferimento. A tal proposito, il regolamento (UE) n. 421/2014 42 riduce temporaneamente l'ambito di applicazione del sistema ETS UE alle emissioni prodotte dai voli all'interno del SEE fra il 2013 e il 2016.

Sulla base delle relazioni trasmesse nel 2015 ai sensi dell'articolo 21 della direttiva, 611 operatori di trasporto aereo hanno un piano di monitoraggio. Di questi, il 50% (305) è rappresentato da operatori del trasporto aereo commerciale e l'altro 50% (306) da operatori del trasporto aereo non commerciale. In totale, 329 (il 53,8% del totale) sono stati designati come emettitori di entità ridotta.

Stando a quanto riportato dal sito web dell'EUTL, le emissioni di CO2 verificate prodotte dalle attività di trasporto aereo effettuate fra gli aeroporti del SEE hanno totalizzato 53,4 milioni di tonnellate di CO2 nel 2013 e 54,9 milioni di tonnellate di CO2 nel 2014, registrando un aumento del 2,8% nel 2014 rispetto al 2013. 

L'assegnazione iniziale agli operatori del trasporto aereo è stata inoltre adattata in funzione della riduzione dell'ambito di applicazione in seno al SEE. L'assegnazione a titolo gratuito rettificata è stata 43 di 32,4 milioni di quote nel 2013 e di 32,3 milioni di quote nel 2014.

Il quantitativo di quote di emissione messe all'asta per gli anni 2013 e 2014 è stato determinato sulla base di un quantitativo annuo previsto di 5,7 milioni, a seguito delle rettifiche apportate ai volumi d'asta ai sensi del regolamento (UE) n. 421/2014. Queste quote sono state messe all'asta fra il 1° gennaio e il 30 aprile 2015.

Le cifre indicano una riduzione pari a circa 32 milioni di tonnellate di emissioni nel 2013 e nel 2014.

6.SORVEGLIANZA DEL MERCATO

La maggior parte delle operazioni relative alle quote di emissione avviene sotto forma di derivati (futures, forwards, opzioni, swaps), che sono già soggetti alla regolamentazione UE dei mercati finanziari dell'UE (in particolate la direttiva vigente sui Mercati degli strumenti finanziari (MiFID)). 44 Questa direttiva sta per essere sostituita dal pacchetto MiFID2, che sarà applicabile a partire dal gennaio 2017 e presuppone l'adozione di varie misure di attuazione.

Ai sensi del MiFID2 anche le quote di emissione saranno classificate come strumenti finanziari, il che significa che le norme MiFID2 applicabili ai mercati finanziari tradizionali (quelle che comprendono lo scambio di derivati del carbonio sulle piattaforme principali) si applicheranno anche al segmento a pronti del mercato secondario del carbonio (operazioni in quote di emissione da immettere immediatamente nel mercato secondario, attualmente non regolamentato a livello dell'UE), ponendolo su un piede di parità rispetto al mercato dei derivati in termini di trasparenza, tutela degli investitori e integrità 45 . 

Inoltre, in virtù dei riferimenti incrociati alle definizioni degli strumenti finanziari nel MiFID2, si applicheranno altri atti della legislazione sui mercati finanziari, soprattutto per quanto concerne il regolamento sugli abusi di mercato (Market Abuse Regulation, MAR), che disciplinerà le transazioni e altre operazioni relative alle quote di emissione, tanto sui mercati secondari quanto nelle aste ETS UE sul mercato primario. Analogamente, un riferimento incrociato al MiFID2 nella direttiva antiriciclaggio determinerà l'applicazione obbligatoria dei controlli di dovuta diligenza dei clienti da parte degli operatori del mercato del carbonio omologati ai sensi della direttiva MiFID sul mercato a pronti secondario delle quote di emissione 46 .

La direttiva MiFID2 e il regolamento MAR, entrambi adottati nel 2014, prevedono alcuni adattamenti del regime generale alle specificità del mercato del carbonio, fra cui:

esenzioni specifiche dal MiFID2 per i partecipanti al mercato del carbonio (anche per via del carattere accessorio di tale attività rispetto all'attività principale, essenzialmente destinate ad acquirenti soggetti ad obblighi di conformità e soggetti che effettuano negoziazioni di portata limitata per conto terzi);

obbligo di comunicare informazioni privilegiate valido solo per i maggiori partecipanti/emittenti;

notifiche più dettagliate sulla posizione (ma non limiti di posizione) da parte delle sedi di negoziazione;

trattamento delle quote di emissione come una categoria separata in base agli obblighi di trasparenza pre- e post-negoziazione (per agevolare lo sviluppo di norme di attuazione adattate);

piena copertura dei derivati sulle quote di emissione (analogamente ai derivati che hanno una base "finanziaria" e diversamente dagli strumenti derivati su merci).

Nel corso del 2014 e del 2015, sono state messe a punto svariate misure di secondo livello concernenti aspetti specifici delle disposizioni della direttiva MiFID2 e del regolamento MAR; tali misure sono in fase di adozione, inclusa la definizione delle soglie da utilizzare per determinare il carattere accessorio ai sensi della MiFID2, le soglie di applicazione per l'obbligo di comunicare informazioni privilegiate per i partecipanti al mercato del carbonio a norma del MAR, e i requisiti di trasparenza dei mercati secondari rispetto alle quote di emissione e i loro derivati, incluse le soglie in base alle quali si definiscono i mercati liquidi ai sensi della MiFID2.

6.1.Natura giuridica delle quote di emissione e loro trattamento fiscale

Come per molti altri casi, la natura giuridica delle quote di emissione e il loro trattamento fiscale non sono definiti a livello dell'UE. Eppure, nonostante la mancanza di armonizzazione, nell'ultimo decennio si è sviluppato un mercato maturo e molto liquido. L'attuale quadro normativo fornisce le basi giuridiche necessarie per un mercato del carbonio trasparente e liquido, garantendo al contempo la stabilità e l'integrità del mercato. Per quanto i soggetti interessati non abbiano espresso un'esigenza di maggior chiarezza sulla definizione giuridica delle quote, la Commissione prevede di analizzare i benefici derivanti dal chiarimento del loro status giuridico per dar seguito alle raccomandazioni della Corte dei conti europea.

Nelle relazioni ai sensi dell'articolo 21 della direttiva, 23 Stati membri hanno comunicato e descritto la natura giuridica di una quota di emissione nell'ambito dei rispettivi ordinamenti giuridici. Le quote sono descritte in modo variabile, come strumenti finanziari, beni immateriali, diritti di proprietà o prodotti. Un paese (DE) riconosce la necessità di un riesame della normativa. Altri Stati membri considerano le quote di emissione come strumenti finanziari, le definiscono diritti di proprietà oppure le considerano un bene di proprietà pubblica.

Per quanto concerne il trattamento fiscale delle quote, ai sensi dell'obbligo di comunicazione di cui all'articolo 21, un numero esiguo di Stati membri ha dichiarato di applicare al rilascio delle quote di emissione l'imposta sul valore aggiunto (IVA) 47 , che è invece dovuta per lo scambio di quote di emissione sul mercato secondario in 24 Stati membri. La maggior parte degli Stati membri ha indicato di applicare il meccanismo di inversione contabile 48 sulle operazioni relative alle quote di emissione. Le quote di emissione per le società possono essere soggette a ulteriore tassazione. Sedici Stati membri hanno segnalato l'assenza di imposizione sulle quote di emissione e le quote di emissione aziendali.

7.MONITORAGGIO, COMUNICAZIONE E VERIFICA DELLE EMISSIONI

7.1.Prescrizioni della fase 3

L'accuratezza delle attività di monitoraggio, comunicazione e verifica (MRV) costituisce l'elemento portante del sistema ETS UE, coadiuvato da un solido sistema di accreditamento per garantire l'adeguata qualità dei verificatori esterni. Per migliorare e armonizzare le prescrizioni in materia di MRV nella fase 3, sono stati adottati il regolamento sul monitoraggio e la comunicazione (MRR) e il regolamento sull'accreditamento e la verifica (AVR) (cfr. sezione 2).

La Commissione ha altresì fornito una vasta gamma di documenti orientativi e di modelli elettronici per le relazioni, ampiamente utilizzati dagli Stati membri.

Anche l'efficienza del sistema di controllo della conformità è stata migliorata da quando l'MRR consente agli Stati membri di imporre la trasmissione delle relazioni per via elettronica. Nel 2015, dieci Stati membri hanno comunicato di avere un sistema informatico dedicato per le relazioni nell'ambito del sistema ETS UE.

Il sistema di monitoraggio nell'ETS UE è concepito come un sistema "modulare" che garantisce ai gestori un livello elevato di flessibilità in modo da garantire un'adeguata efficienza rispetto ai costi e al contempo un'elevata affidabilità dei dati sulle emissioni soggette al monitoraggio. A tal fine, sono consentite svariate metodologie di monitoraggio ("basate su calcoli 49 " o "basate su misure 50 ) nonché, eccezionalmente, "approcci alternativi". Le metodologie possono essere combinate per parti dell'impianto. L'obbligo per gli impianti e gli operatori aerei di dotarsi di un piano di monitoraggio approvato dall'autorità competente sulla base dell'MRR consente di evitare la scelta arbitraria delle metodologie di monitoraggio.

7.2.Monitoraggio applicato

Stando alle relazioni trasmesse a norma dell'articolo 21 dagli Stati membri alla Commissione in merito all'applicazione della direttiva ETS UE nel 2014, la maggior parte degli impianti utilizza la metodologia basata su calcoli. Solo circa 140 impianti (in 22 Stati membri) utilizzano sistemi di misurazione in continuo delle emissioni. Solo 13 Stati membri hanno segnalato l'utilizzo dell'approccio alternativo in 32 impianti che generano 6,1 milioni di tonnellate di CO2 equivalenti.

La flessibilità nella scelta delle metodologie di monitoraggio consente di conseguire un buon rapporto costi benefici nel quadro dell'MVR. Un altro importante elemento concepito a tal fine è l'approccio per livello. Per tutti i parametri richiesti per la determinazione dei dati sulle emissioni, sono definiti dei cosiddetti "livelli", al fine di rendere gli sforzi profusi o le prescrizioni in materia di livelli di incertezza proporzionali alle dimensioni dell'impianto. L'MRR impone a tutti i gestori di rispettare alcuni livelli minimi, prescrivendo livelli più elevati (cioè dati più affidabili e di miglior qualità) per gli emettitori più importanti, mentre per ragioni di efficienza dei costi per le fonti di minore entità vigono prescrizioni meno vincolanti 51 .

Generalmente gli impianti rispettano i requisiti in materia di livello minimo. Solo 118 impianti di categoria C (14% del totale) sono risultati inadempienti nell'applicazione del livello più elevato per i flussi importanti (nel 2013, erano 137 impianti, 16% del totale). Tuttavia, il numero reale potrebbe essere maggiore, in quanto non tutti gli Stati membri hanno comunicato informazioni dettagliate in merito. Tali divergenze sono ammesse unicamente qualora il gestore dimostri che il livello più elevato non è tecnicamente realizzabile o comporta costi sproporzionatamente elevati. Qualora le condizioni cambino, i gestori sono tenuti a apportare miglioramenti nei propri sistemi di monitoraggio. Analogamente, gli Stati membri hanno dovuto comunicare il numero di impianti di categoria B inadempienti nell'applicazione del livello più elevato per i flussi o le fonti di emissione importanti. Solo 22 Stati membri hanno fornito informazioni al riguardo, il che dimostra che in media il 28% degli impianti di categoria B in qualche misura non rispetta questo requisito (per il 2013, 24 Stati membri hanno indicato che in media il 28% degli impianti di categoria B si trovava in tale situazione). Quanto sopra conferma che le disposizioni dell'MRR riguardo a tali deviazioni (le quali, beninteso, devono essere debitamente giustificate dal gestore e approvate dall'autorità competente) sono applicabili nella pratica, e che nel complesso si registra un'adeguata conformità alle disposizioni di legge da parte dei gestori.

Per gli operatori del trasporto aereo, le opzioni applicabili per il monitoraggio delle emissioni sono ancora più limitate e sono ammessi soltanto approcci basati su calcoli, che hanno come parametro fondamentale il consumo di combustibile 52 , da determinarsi per i voli coperti dal sistema ETS UE.

7.3.Verifica accreditata

Con il regolamento sull'accreditamento e la verifica per la fase 3 e oltre, è stato introdotto un approccio armonizzato a livello dell'UE per l'accreditamento dei verificatori. I verificatori sono persone giuridiche o soggetti giuridici che devono essere accreditati da un organismo nazionale di accreditamento al fine di effettuare le verifiche ai sensi del regolamento sull'accreditamento e la verifica. Solo nel caso di persona fisica, uno Stato membro può autorizzare la certificazione come alternativa all'accreditamento 53 . Il nuovo sistema di accreditamento uniforme ha il vantaggio di consentire ai verificatori di beneficiare del riconoscimento reciproco in tutti gli Stati membri, traendo quindi pieno vantaggio dal mercato interno e contribuendo a garantire ovunque una sufficiente disponibilità.

Ai sensi dell'articolo 21 della direttiva ETS UE, gli Stati membri hanno comunicato il numero di verificatori accreditati per ambito di accreditamento 54 . In totale, si contano 1 044 verificatori accreditati in tutti gli ambiti (i verificatori operano in più ambiti, pertanto la cifra non corrisponde al numero totale di verificatori). Il riconoscimento reciproco dei verificatori fra i vari Stati membri sta funzionando bene: la maggior parte degli Stati membri (28) ha comunicato che almeno un verificatore straniero è attivo nel proprio territorio. La disponibilità dei verificatori non ha comportato problemi nel sistema nel primo o nel secondo anno di attuazione dell'AVR.

La conformità dei verificatori alle disposizioni dell'AVR è risultata elevata, infatti gli Stati membri dichiarano di avere adottato solo poche misure amministrative 55 , fatta eccezione per la sospensione di un verificatore, la revoca di un accreditamento e sei riduzioni dell'ambito di accreditamento. Sette Stati membri hanno segnalato casi di reclami nei confronti di un verificatore, che sono stati risolti nel 99% dei casi. Otto Stati membri hanno comunicato alcuni casi di non conformità per quanto riguarda lo scambio di informazioni richiesto fra gli organismi di accreditamento nazionali e le autorità competenti.

8.PANORAMICA DEI PROVVEDIMENTI AMMINISTRATIVI NEGLI STATI MEMBRI

L'attuazione del sistema ETS UE negli Stati membri avviene con modalità diverse per quanto riguarda le autorità competenti. La maggior parte degli Stati membri ha fatto ricorso a strutture esistenti, alcuni invece hanno istituito nuovi organismi dedicati per l'attuazione del sistema ETS UE. Pertanto, in taluni Stati membri il sistema comporta l'intervento di svariate autorità locali, mentre in altri l'approccio è di tipo centralizzato. Le relazioni trasmesse ai sensi dell'articolo 21 forniscono alcune informazioni sulla struttura organizzativa di ciascuno Stato membro. In media si contano 4 diverse autorità competenti impegnate nell'attuazione del sistema ETS UE. Quindici Stati membri hanno segnalato la partecipazione di autorità locali, generalmente per il rilascio delle autorizzazioni e per le questioni legate all'MRV. Il coordinamento fra le autorità è uno degli aspetti centrali per garantire un'applicazione uniforme e corretta delle prescrizioni normative in ogni Stato membro; l'MRV prevede disposizioni specifiche in proposito. Riguardo al coordinamento fra autorità competenti, gli Stati membri hanno segnalato di ricorrere a vari strumenti, in funzione delle esigenze. Per il 2014 10 Stati membri hanno comunicato di disporre di strumenti legislativi per la gestione centrale dei piani di monitoraggio o delle relazioni sulle emissioni, e in 8 casi un organismo centrale dirama istruzioni vincolanti e orientamenti. Dodici Stati membri organizzano regolarmente seminari per le autorità, ma solo otto hanno dichiarato di offrire una formazione comune alle autorità competenti. Otto Stati membri utilizzano una piattaforma informatica comune come strumento di coordinamento.

Per quanto concerne gli oneri amministrativi riscossi dagli Stati membri (per l'autorizzazione e l'approvazione dei piani di monitoraggio) 14 Stati hanno indicato di non addebitare alcun costo ai gestori. Gli operatori del trasporto aereo non sostengono spese in 16 Stati, mentre in sei Stati membri i gestori e gli operatori del trasporto aereo versano un canone annuo di gestione che può variare da 671 a 5 250 EUR l'anno per operatore. In due dei casi segnalati, tali importi sono espressi sotto forma di un importo (da 0,02 a 0,07 EUR) per quota di emissione. Diciassette Stati membri hanno indicato che percepiscono degli oneri per l'erogazione di servizi specifici, come l'approvazione dei piani di monitoraggio o gli aggiornamenti dei piani di monitoraggio o delle autorizzazioni. Gli importi corrisposti variano notevolmente, da meno di 100 EUR a oltre 3 000 EUR per l'approvazione di un nuovo piano di monitoraggio.

Nel complesso, si può dedurre che i sistemi degli Stati membri sono ampiamente efficaci in quanto in linea con l'organizzazione amministrativa del singolo Stato. Il principio di sussidiarietà è applicato. È auspicabile che la comunicazione fra le autorità locali degli Stati membri e la condivisione delle migliori pratiche fra autorità competenti siano ulteriormente rafforzate.

9.CONFORMITÀ E APPLICAZIONE

Le autorità competenti negli Stati membri contribuiscono in modo significativo al livello elevato di adempimento dei gestori, effettuando vari controlli di conformità sulle relazioni annuali sulle emissioni. Stando alle informazioni contenute nelle relazioni trasmesse a norma dell'articolo 21 per il 2015, tutti gli Stati membri (eccetto SE) hanno effettuato controlli sul 95-100% delle dichiarazioni sulle emissioni annuali per verificarne la completezza e la coerenza interna. Inoltre, circa l'80% delle dichiarazioni sono state verificate in termini di conformità con i piani di monitoraggio e mediamente circa il 72% è stato verificato riguardo ai dati sulle assegnazioni. Ventiquattro Stati membri hanno affermato di effettuare controlli incrociati con altri dati/informazioni.

Tutti i controlli di cui sopra mirano a integrare il lavoro del verificatore e garantire un alto livello qualitativo del sistema MRV. A seguito della verifica, le autorità competenti hanno rilevato errori soltanto nello 0,2% delle dichiarazioni per il 2014 (e 2013).

Il numero di casi segnalati dagli Stati membri in cui l'autorità competente ha dovuto effettuare stime conservative delle emissioni di un impianto 56 è un altro indicatore del buon funzionamento del sistema di conformità dell'ETS UE. Quattordici Stati membri hanno indicato in totale 37 casi (0,3% degli impianti) che riguardano l'emissione di 9,1 milioni di tonnellate di CO2 (0,5% delle emissioni totali verificate comunicate per il 2014). Questo a fronte di dodici Stati membri che, per il 2013, hanno segnalato in totale 70 casi (0,6% degli impianti), riguardanti emissioni per 2,7 milioni di tonnellate di CO2 (0,14% delle emissioni verificate totali dichiarate per il 2013).

I dati di cui sopra dimostrano quanto siano importanti i controlli da parte delle autorità competenti, nonostante le verifiche effettuate da terzi. Tuttavia, dai risultati emerge anche che il 99,5% degli impianti è conforme alle prescrizioni del sistema ETS UE in materia di dichiarazione.

La direttiva ETS UE prevede un'ammenda pecuniaria sotto forma di "ammenda per le emissioni in eccesso" pari a 100 EUR per ciascuna tonnellata di CO2 emessa per la quale non è stata restituita nessuna quota entro i termini. Come osservato dalla Corte dei conti europea 57 , l'ETS UE vanta un tasso di adempimento molto elevato: ogni anno circa il 99% delle emissioni è effettivamente coperto dal numero di quote stabilito. Il livello di rispetto delle norme ETS UE è molto elevato anche nel settore del trasporto aereo: gli operatori aerei responsabili di oltre il 99,5% delle emissioni del settore coperte dall'ETS UE rispettano le regole, anche le oltre 100 compagnie aeree commerciali con sede al di fuori dell'UE che effettuano voli all'interno del SEE.

Per il 2014, l'irrogazione delle "ammende per le emissioni in eccesso" ha riguardato un esiguo numero di casi (circa 0,1% degli impianti) in 6 Stati membri (DE, ES, PL, PT, RO, UK). Conformemente a quanto disposto dalla direttiva, gli Stati membri dovrebbero adeguare le ammende in base all'indice europeo dei prezzi al consumo 58 .

Negli Stati membri si possono applicare anche altri tipi di sanzioni che variano, a seconda del tipo di infrazione e alla gamma di sanzioni. Molti Stati membri hanno comunicato che le sanzioni saranno stabilite in sede di giudizio sulla base del caso in questione. La maggior parte degli Stati membri ha indicato un limite minimo/massimo in caso di ammenda che va da alcune centinaia di euro a 75 000 EUR, con un massimo compreso tra 5 000 a 15 milioni di EUR. Sette Stati membri hanno indicato la possibilità di applicare sanzioni che prevedono la detenzione.

Per il 2014 così come per il 2013 oltre il 99% degli impianti ha ottemperato entro i tempi stabiliti all'obbligo di trasmettere una relazione sulle emissioni annue verificate. È altresì importante che i gestori si conformino alle specifiche delle loro autorizzazioni di emettere gas a effetto serra e del piano di monitoraggio approvato. Ai sensi dell'articolo 21, gli Stati membri hanno comunicato le misure che applicano per garantire i massimi livelli possibili di adempimento. Per l'anno di riferimento 2014, dei 31 Stati che hanno trasmesso la relazione, 25 dichiarano di aver organizzato incontri periodici con l'industria e/o con i verificatori. Ventitré Stati membri riferiscono di ispezioni in loco e controlli a campione da parte delle autorità competenti. Ventidue Stati membri hanno indicato di proibire la vendita delle quote di emissione fintanto che gli impianti sono inadempienti. Solo 11 Stati membri dichiarano di pubblicare i nomi dei gestori che non si conformano alla normativa MRR/AVR. Tali misure risultano ragionevolmente efficaci. Per il 2014, solo 10 Stati membri hanno indicato di aver comminato ammende. Non si segnalano pene detentive. Le cause più frequenti all'origine delle ammende sono state la mancata trasmissione di una relazione verificata entro la scadenza (in 7 Stati membri – ES, HU, PL, PT, RO, SK, UK), e la mancata osservanza delle condizioni indicate nelle autorizzazioni (5 Stati membri – ES, GR, HU, NL, UK).

Il Forum sul rispetto dell'ETS UE continua a rappresentare un meccanismo efficace per condividere le informazioni sull'MRV fra gli Stati membri e le autorità competenti, e per individuare le migliori pratiche per un'attuazione efficiente. Il Forum sul rispetto organizza di norma una conferenza l'anno per sensibilizzare quanto più possibile sulle sue attività, in particolare quelle condotte dalle sue cinque "task force" su: Monitoraggio e comunicazione, Accreditamento e verifica, Trasporto aereo, Comunicazione elettronica e Cattura e stoccaggio del carbonio. Nel frattempo, i dettagli sugli incontri e il lavoro svolto dalle task force sono messi a disposizione di tutte le autorità competenti del sistema ETS UE.

Il gruppo di lavoro degli amministratori dei registri è un forum di cooperazione fra gli Stati membri e la Commissione, nella sua veste di amministratore centrale, sulle questioni e le procedure relative alla tenuta del registro dell'Unione e all'attuazione del regolamento relativo al registro.

10.RIFORMA STRUTTURALE DELL'ETS UE

10.1.Rinvio e riserva stabilizzatrice del mercato

Attualmente il mercato europeo del carbonio è caratterizzato da un crescente squilibrio fra domanda e offerta delle quote di emissione (cfr. sezione 4.3.).

Come misura a breve termine per mitigare gli effetti dell'eccedenza, è stato deciso di riportare ("back-load") la vendita all'asta di 900 milioni di quote nei primi anni della fase 3. Al contempo, data la natura strutturale e di lunga durata dell'eccedenza, la Commissione ha proseguito la consultazione pubblica sulle opzioni per una riforma strutturale del sistema ETS UE di cui alla relazione sul mercato europeo del carbonio nel 2012. Dal dibattito è emersa come opzione preferita il concetto di una riserva stabilizzatrice del mercato che possa rendere maggiormente flessibile l'offerta delle quote di emissione messe all'asta e aumentare la resilienza agli shock. Nel gennaio 2014 la Commissione ha quindi presentato una proposta legislativa corrispondente per l'istituzione di una riserva stabilizzatrice del mercato. La decisione (UE) 2015/1814 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2015, istituisce tale riserva stabilizzatrice del mercato.

Lo scopo della riserva stabilizzatrice del mercato è duplice: in primo luogo, ovviare allo squilibrio esistente fra domanda e offerta di quote di emissione nel sistema ETS UE e, in secondo luogo, aumentare la resilienza dell'ETS UE nei confronti dei grandi shock di domanda e offerta in futuro.

La riserva sarà operativa nel gennaio 2019. Alla riserva saranno aggiunte delle quote qualora il numero totale delle quote in circolazione fosse superiore a 833 milioni di quote. Saranno egualmente trasferiti nella riserva 900 milioni di quote riportate e un quantitativo per il momento ancora non definito di quote di emissione non assegnate. Le quote saranno svincolate dalla riserva stabilizzatrice del mercato quando il numero totale di quote di emissione in circolazione sarà inferiore a 400 milioni di quote o nel caso siano adottate misure a norma dell'articolo 29 bis della direttiva ETS UE.

La riserva è pienamente integrata nell'attuale quadro di riferimento del sistema ETS UE.

Per maggiori ragguagli tecnici sul suo funzionamento, cfr. la sezione 4.3.

10.2.Riforma dell'ETS UE

Nell'ottobre 2014 i capi di Stato e di governo dell'UE hanno deciso, in linea con il quadro 2030 per le politiche dell'energia e del clima, che un ETS UE riformato e ben funzionante e la riserva stabilizzatrice del mercato costituiranno il principale meccanismo per conseguire la riduzione delle emissioni nel sistema ETS UE del 43% rispetto ai livelli del 2005. Nel luglio 2015 la Commissione ha presentato una proposta legislativa per riesaminare l'ETS UE rispetto alla fase 4 (2021-2030). Le principali modifiche sono elencate qui di seguito.

La diminuzione del quantitativo totale delle quote di emissione avrà un andamento annuo del 2,2% a partire dal 2021, rispetto all'attuale 1,74%.

La proposta sviluppa ulteriormente norme prevedibili, rigorose ed eque per dare una risposta adeguata al rischio di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio. Il sistema di assegnazione gratuita è stato rivisto per distribuire le quote di emissione disponibili nel modo più efficace ed efficiente a quei settori esposti a un maggior rischio di rilocalizzazione della propria produzione al di fuori dell'UE (circa 50 settori in totale).

Per estendere all'innovazione di punta nell'industria il sostegno già concesso alla dimostrazione di tecnologie innovative sarà istituito un fondo per l'innovazione. Saranno sempre disponibili le quote di emissione a titolo gratuito al fine di ammodernare i settori energetici degli Stati membri a basso reddito. Inoltre, sarà istituito un fondo per la modernizzazione dedicato per agevolare gli investimenti nella modernizzazione del settore energetico, ampliare i sistemi energetici e stimolare l'efficienza energetica in questi Stati membri.

La proposta è stata trasmessa al Parlamento europeo e al Consiglio per l'adozione e al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni per un parere.

11.CONCLUSIONI E SCENARIO FUTURO

Nell'ultimo decennio il sistema ETS UE ha determinato delle riduzioni delle emissioni nell'UE e ha spinto altri partner internazionali a utilizzare la tariffazione del carbonio come motore, efficace sotto il profilo dei costi, per una decarbonizzazione graduale ma sostenibile delle proprie economie a beneficio delle generazioni future. Dal 2005 il sistema invia un segnale di prezzo a fabbriche, centrali e altri impianti disciplinati dal sistema, per promuovere gli investimenti in tecnologie pulite a basse emissioni. Il sistema ha dimostrato che la fissazione di un prezzo per il carbonio è una modalità efficace per ridurre le emissioni all'insegna dell'efficienza dei costi, motivare le imprese e contribuire a portare sui mercati le tecnologie innovative.

I problemi vissuti dall'ETS UE agli esordi sono stati in larga misura risolti. Ad esempio, l'abbandono graduale delle quote di emissione a titolo gratuito per le centrali elettriche nel 2013 ha permesso di risolvere la questione dei profitti eccezionali imprevisti realizzati dalle centrali che potevano agevolmente trasferire il costo del carbonio sui prezzi dell'energia. I primi due anni della fase 3 hanno dimostrato che l'architettura del sistema è robusta e che l'ETS UE ha creato un'infrastruttura di mercato funzionante e un mercato liquido.

I problemi iniziali sono stati effettivamente risolti, ma la congiuntura macroeconomica più ampia a seguito della crisi finanziaria del 2008 ha avuto un impatto decisivo sull'equilibrio tra domanda e offerta nell'ETS UE, causando in 24 mesi l'emergere di un'eccedenza di mercato di oltre 2 miliardi di quote, che dovrebbe aumentare ulteriormente e mantenersi agli stessi livelli fino al 2030. L'intenso dibattito degli ultimi anni sulla risposta da dare a un fenomeno improvviso quanto inaspettato ha portato alla decisione di effettuare inizialmente un rinvio delle quote, che è ancora in fase di attuazione, e di istituire una riserva stabilizzatrice del mercato, che sarà operativa a partire dal 2019. Tali decisioni hanno messo l'UE ETS nelle condizioni di riacquistare progressivamente importanza negli anni a venire.

Insieme alla proposta di revisione del sistema che si applicherà a partire dalla fase 4 (20212030) tali misure garantiranno che l'ETS UE (elemento portante della politica climatica dell'UE) possa rimanere un modo efficace per ridurre le emissioni nel prossimo decennio. Un'azione ambiziosa a livello climatico crea opportunità per le imprese e apre nuovi mercati per l'innovazione e l'uso di tecnologie a basse emissioni di carbonio.

La Commissione proseguirà l'attività di monitoraggio del mercato del carbonio e presenterà la prossima relazione alla fine del 2016.



ALLEGATO 

Tabella: Elementi di domanda e offerta nell'ETS

Elemento

Domanda o offerta?

Pubblicazione

Aggiornamento e incertezze

Totale riportato fase 2

Offerta

Relazione sul mercato del carbonio

Non è previsto nessun aggiornamento, dato che la fase 2 è terminata. Dati definitivi.

Aste anticipate della fase 3

Offerta

Sito web della DG Clima, siti web EEX e ICE

Non è parte del totale riportato della fase 2. Dati definitivi.

Quote per NER 300

Offerta

Sito web BEI

Nel periodo 2012-2014 sono stati monetizzati 300 milioni di quote di emissione. Dati definitivi.

Aste per il settore del trasporto aereo

Offerta

Sito web DG Clima, siti web EEX e ICE

No – le rettifiche hanno un riscontro nei volumi per l'anno successivo.

Le aste per gli anni 2013 e 2014 si sono svolte nel 2015.

Aste della fase 3

Offerta

Sito web DG Clima, siti web EEX e ICE

No – il dato non è soggetto a revisione. Tuttavia, le quote non messe all'asta (ad es., per ritardi nell'avvio della vendita all'asta in taluni Stati membri, ad es. quelli per il SEE-EFTA) possono essere vendute all'asta negli anni successivi.

Assegnazione gratuita (NIM)

Offerta

EUTL, tabelle

Questi dati sono aggiornati durante l'anno.

- Lo Stato membro può fornire in ritardo la documentazione sugli anni precedenti o l'effettiva assegnazione può essere inferiore a quella inizialmente prevista.

L'EUTL fornisce uno stato accurato della situazione dell'assegnazione effettiva.

Assegnazione gratuita (NER)

Offerta

EUTL, tabelle

Assegnazione gratuita

(trasporto aereo)

Offerta

EUTL, pubblicazione delle tabelle di assegnazione da parte degli SM

Assegnazione gratuita

(articolo 10 quater)

Offerta

EUTL, tabella sullo stato

Emissioni (impianti fissi)

Domanda

EUTL, dati sulla conformità

I dati sulla conformità pubblicati il 1° maggio evidenziano emissioni e quote restituite per gli impianti che sono conformi (cioè quegli impianti che hanno presentato la comunicazione per tutti gli anni di riferimento).

Emissioni (trasporto aereo)

Domanda

L'adempimento da parte degli operatori del trasporto aereo per il 2013 e il 2014 è avvenuto nel 2015.

Quote di emissione annullate

Domanda

Relazione sul mercato del carbonio

(1)

  http://ec.europa.eu/priorities/energy-union/docs/energyunion_en.pdf

(2)

http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/ec/145356.pdf

(3)

COM(2012) 652 final, http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/reform/docs/com_2012_652_it.pdf

(4)

Direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2003, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio, GU L 275 del 25.10.2003, pag. 32.

(5)

  http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR15_06/SR15_06_IT.pdf

(6)

Direttiva 2009/29/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di perfezionare ed estendere il sistema comunitario per lo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra, GU L 140 del 5.6.2009, pag. 63.

(7)

Regolamento (UE) n. 1031/2010 della Commissione, del 12 novembre 2010, relativo ai tempi, alla gestione e ad altri aspetti della vendita all'asta delle quote di emissioni dei gas a effetto serra a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, GU L 302 del 18.11.2010, pag. 1.

(8)

Regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione, del 21 giugno 2012, concernente il monitoraggio e la comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra ai sensi della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 181 del 12.7.2012, pag. 30.

(9)

Regolamento (UE) n. 600/2012 della Commissione, del 21 giugno 2012, sulla verifica delle comunicazioni delle emissioni dei gas a effetto serra e delle tonnellate-chilometro e sull'accreditamento dei verificatori a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, GU L 181 del 12.7.2012, pag. 1.

(10)

Il regolamento (UE) n. 1123/2013 della Commissione, dell'8 novembre 2013, relativo alla determinazione dei diritti di utilizzo di crediti internazionali a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio (GU L 299 del 9.11.2013, pag. 32) determina i diritti di utilizzo di crediti internazionali per ciascun gestore e operatore aereo fino al 2020.

(11)

Regolamento (UE) n. 389/2013 del 2 maggio 2013, che istituisce un registro dell'Unione conformemente alla direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, alle decisioni n. 280/2004/CE e n. 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga i regolamenti (UE) n. 920/2010 e n. 1193/2011 della Commissione, GU L 122 del 3.5.2013, pag. 1.

(12)

Direttiva 2014/65/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014,
relativa ai mercati degli strumenti finanziari e che modifica la direttiva 2002/92/CE e la direttiva 2011/61/UE, GU L 173, del 12.6.2014, pag. 349 e regolamento (UE) n. 600/2014 sui mercati degli strumenti finanziari e che modifica il regolamento (UE) n. 648/2012, GU L 173, 12.6.2014, p. 84.

(13)

Regolamento (UE) n. 596/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, relativo agli abusi di mercato (regolamento sugli abusi di mercato) e che abroga la direttiva 2003/6/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e le direttive 2003/124/CE, 2003/125/CE e 2004/72/CE della Commissione, GU L 173 del 12.6.2014, pag. 1.

(14)

Decisione n. 1359/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante modifica della direttiva 2003/87/CE volta a chiarire le disposizioni sul calendario delle aste di quote di gas a effetto serra, GU L 343 del 19.12.2013, pag. 1.

(15)

COM(2014) 15 final, http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2014:0015:FIN:IT:PDF

(16)

Decisione (UE) 2015/1814 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 6 ottobre 2015, relativa all'istituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema dell'Unione per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e recante modifica della direttiva 2003/87/CE, GU L 264 del 9.10.2015, pag. 1.

(17)

Inizialmente, le attività del trasporto aereo nell'ambito di applicazione dell'ETS UE comprendevano tutti i voli in partenza e in arrivo in un aerodromo situato nel territorio di uno Stato membro nel quale si applica il trattato, con talune eccezioni elencate nell'allegato I della direttiva ETS UE. Tuttavia, alla luce dei negoziati in seno all'ICAO volti a proporre un meccanismo basato su un mercato globale per la riduzione delle emissioni prodotte dal trasporto aereo, questo ambito di applicazione è stato temporaneamente ridotto. Attualmente (fino alla fine del 2016) sono coperti solo i voli all'interno del SEE.

(18)

Ai sensi dell'articolo 21, le relazioni per l'anno (N) sono trasmesse entro il 30 giugno dell'anno successivo (N+1). Le relazioni sono presentate tramite Eionet, che è una rete di partnership per i flussi di informazioni e dati dell'Agenzia europea dell'ambiente (AEA) e i suoi Stati membri e cooperanti.

(19)

 Con riferimento alle relazioni di cui all'articolo 21, il termine "Stati membri" comprende i 28 Stati membri dell'UE più i paesi del SEE (Islanda, Norvegia e Liechtenstein).

(20)

Cfr. il regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione, a norma del quale gli impianti di categoria C emettono più di 500 000 tonnellate di CO2 equivalente l'anno, quelli di categoria B emettono fra 500 000 e 50 000 tonnellate di CO2 equivalente l'anno e quelli di categoria A emettono meno di 50 000 tonnellate di CO2 equivalente l'anno. Inoltre, gli "impianti a basse emissioni" sono quelli di categoria A che emettono meno di 25 000 tonnellate CO2 equivalente l'anno.

(21)

 Decisione n. 406/2009/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 aprile 2009, concernente gli sforzi degli Stati membri per ridurre le emissioni dei gas a effetto serra al fine di adempiere agli impegni della Comunità in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2020, GU L 140 del 5.6.2009, pag. 136.

(22)

Decisione 2010/2/UE della Commissione, del 24 dicembre 2009, che determina, a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, un elenco dei settori e dei sottosettori ritenuti esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio, GU L 1 del 5.1.2010, pag. 10.

(23)

Decisione 2014/746/UE della Commissione, del 27 ottobre 2014, che determina, a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, un elenco dei settori e dei sottosettori ritenuti esposti a un rischio elevato di rilocalizzazione delle emissioni di carbonio per il periodo dal 2015 al 2019, GU L 308 del 29.10.2014, pag. 114.

(24)

I dati comprendono le notifiche ricevute al luglio 2015 e possono essere soggetti a modifiche consistenti in ragione delle ultime notifiche trasmesse dagli Stati membri.

(25)

Importo iniziale, prima dell'applicazione delle riduzioni indicate nella tabella di seguito.

(26)

Cfr. nota 7.

(27)

L'European Energy Exchange AG (EEX) e l'Intercontinental Commodity Exchange (ICE) sono riprese nell'allegato III del regolamento sulla vendita all'asta come le piattaforme d'asta indipendenti per la Germania e il Regno Unito rispettivamente. La Polonia non ha ancora designato la propria piattaforma d'asta indipendente e, non avendo ancora iscritto una piattaforma nell'elenco, sta utilizzando la piattaforma d'asta comune in via temporanea.

(28)

 Le aste anticipate delle quote della fase 3 sono state effettuate nel 2012, tenuto conto della pratica commerciale diffusa nel settore dell'elettricità di vendere l'energia elettrica con contratti a termine e acquistare le materie prime necessarie (incluse le quote) al momento della vendita dell'energia prodotta.

(29)

Decisione n. 377/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 aprile 2013, recante deroga temporanea alla direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, GU L 113 del 25.4.2013, pag. 1.

(30)

Per il 2015 la cifra si riferisce al numero di quote da vendere all'asta in base ai calendari d'asta pubblicati.

(31)

Tali relazioni sono disponibili sul sito dedicato della Commissione, dove sono anche disponibili altre informazioni sulla vendita all'asta http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/cap/auctioning/documentation_en.htm

(32)

Bulgaria, Cipro, Estonia, Lettonia, Lituania, Malta, Polonia e Repubblica ceca, Romania e Ungheria, possono beneficiare della deroga. Malta e Lettonia hanno deciso di non farne uso.

(33)

Entrambi i progetti CDM e JI generano crediti di carbonio sulla base del protocollo di Kyoto: riduzioni certificate di emissioni (CER) e unità di riduzione delle emissioni (ERU) rispettivamente, ciascuna equivalente a una tonnellata di CO2.

(34)

Regolamento (UE) n. 550/2011 della Commissione, del 7 giugno 2011, che stabilisce, a norma della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, alcune restrizioni applicabili all'uso dei crediti internazionali generati da progetti relativi a gas industriali, GU L 149 dell'8.6.2011, pag. 1.

(35)

 L'attuazione congiunta di primo tipo (Track I) è relativa alla procedura secondo cui il paese in cui si svolge l'attività può emettere crediti JI a seguito di verifica, senza far riferimento al comitato di supervisione dell'attuazione congiunta (JISC).

(36)

 L'attuazione congiunta di secondo tipo (Track II) è relativa alla procedura secondo cui la verifica è effettuata sulla base delle procedure definite dal comitato di supervisione dell'attuazione congiunta (JISC) . Ai sensi del Track 2, un ente indipendente accreditato dal JISC determina se i requisiti pertinenti siano stati o meno soddisfatti prima che il paese in cui si svolge l'attività possa emettere e trasferire i crediti.

(37)

Le quote non assegnate si definiscono tali ai sensi dell'articolo 10 bis, paragrafo 7, della direttiva ETS UE, sono cioè le quote rimanenti nella riserva dei nuovi entranti e derivanti dall'applicazione dell'articolo 10 bis, paragrafi 19 e 20, vale a dire le quote previste da assegnare a titolo gratuito agli impianti, ma che rimangono non assegnate a causa della (parziale) cessazione delle attività o per le riduzioni significative della capacità di produzione.

(38)

 Per una descrizione del riporto delle quote di emissione cfr.: http://ec.europa.eu/clima/policies/ets/registry/faq_en.htm

(39)

Comprendente anche le quote annullate.

(40)

Le MNA sono le Misure nazionali di attuazione ai sensi della decisione della Commissione 2011/278/UE, contenenti i calcoli del quantitativo preliminare di quote di emissione da assegnare a titolo gratuito a ciascun impianto nel territorio di tutti gli Stati membri e dei paesi SEE-EFTA, oggetto di notifica alla Commissione.

(41)

Direttiva 2008/101/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 novembre 2008, che modifica la direttiva 2003/87/CE al fine di includere le attività di trasporto aereo nel sistema comunitario di scambio delle quote di emissioni dei gas a effetto serra, GU L 8 del 13.1.2009, pag. 3.

(42)

Regolamento (UE) n. 421/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, recante modifica della direttiva 2003/87/CE che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità, in vista dell'attuazione, entro il 2020, di un accordo internazionale che introduce una misura mondiale unica basata sul mercato da applicarsi alle emissioni del trasporto aereo internazionale, GU L 129 del 30.4.2014, pag. 1.

(43)

Dati a partire dal settembre 2015.

(44)

Direttiva 2004/39/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 aprile 2004, relativa ai mercati degli strumenti finanziari, che modifica le direttive 85/611/CEE e 93/6/CEE del Consiglio e la direttiva 2000/12/CE del Parlamento europeo e del Consiglio e che abroga la direttiva 93/22/CEE del Consiglio, GU L 145 del 30.4.2004, pag. 1.

(45)

La sorveglianza del mercato primario continuerà ad essere disciplinata dal regolamento sulla vendita all'asta, a parte le questioni relative agli abusi di mercato, laddove il regolamento sugli abusi di mercato fosse direttamente applicabile.

(46)

I controlli di due diligence sono già obbligatori nel mercato primario e nel mercato secondario nei derivati delle quote di emissione.

(47)

Le quote di emissioni sono soggette all'IVA, in quanto fornitura di servizi soggetta a imposizione.

(48)

L'inversione contabile sposta la responsabilità del pagamento dell'operazione soggetta a IVA dal venditore all'acquirente di un bene o di un servizio e costituisce una salvaguardia efficace contro le frodi IVA.

(49)

Per quanto la si definisca "basata su calcoli" la metodologia comporta svariate misurazioni. In particolare, è necessario misurare la quantità di combustibili e di materiali che rilasciano emissioni. Le emissioni sono quindi calcolate come "fattore di emissioni per volte e quantità (o altri fattori per volte, se del caso)". Le analisi chimiche sono necessarie per determinare i fattori di emissione in caso di emissioni elevate e/o combustibili e materiali più eterogenei. In altri casi si possono utilizzare fattori standard.

(50)

Le "metodologie basate su misure" si riferiscono al ricorso ai Sistemi di misura in continuo delle emissioni (CEMS).

(51)

Articolo 26 del regolamento (UE) n. 601/2012 della Commissione.

(52)

Altri parametri sono il fattore di emissioni, per cui di norma si applica un valore standard, e la densità del carburante, che spesso può basarsi anch'esso su un valore standard.

(53)

Solo uno Stato membro ha comunicato di essersi dotato di tale sistema di certificazione e solo un verificatore è stato certificato da questo sistema.

(54)

Gli ambiti sono definiti all'allegato I dell'AVR, in collegamento con le attività di cui all'elenco indicato all'allegato I della direttiva ETS UE.

(55)

Fra le possibili misure amministrative, si annoverano la sospensione o il ritiro dell''accreditamento, oppure una riduzione dell'ambito di accreditamento.

(56)

Ciò avviene quando il gestore non presenta una comunicazione sulle emissioni verificate, oppure se l'autorità competente rileva gravi inesattezze o non conformità nella comunicazione.

(57)

Cfr. la nota 5.

(58)

http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Glossary:Harmonised_index_of_consumer_prices_(HICP)

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Bruxelles, 18.11.2015

COM(2015) 576 final

ALLEGATO

Relazione sul riesame della direttiva 2009/31/CE relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbonio

che accompagna il documento

RELAZIONE DELLA COMMISSIONE AL PARLAMENTO EUROPEO E AL CONSIGLIO

Relazione sui progressi compiuti nell’Azione a favore del clima, comprendente la relazione sul funzionamento del mercato europeo del carbonio e la relazione sul riesame della direttiva 2009/31/CE relativa allo stoccaggio geologico del biossido di carbonio
(a norma dell’articolo 21 del regolamento (UE) n. 525/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 maggio 2013, relativo a un meccanismo di monitoraggio e comunicazione delle emissioni di gas a effetto serra e di comunicazione di altre informazioni in materia di cambiamenti climatici a livello nazionale e dell’Unione europea e che abroga la decisione n. 280/2004/CE, a norma dell’articolo 10, paragrafo 5, e dell’articolo 21, paragrafo 2, della direttiva 2003/87/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 13 ottobre 2013, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nella Comunità e che modifica la direttiva 96/61/CE del Consiglio e a norma dell’articolo 38 della direttiva 2009/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbone)

{SWD(2015) 246 final}


1.INTRODUZIONE

La direttiva 2009/31/CE del Parlamento europeo e del Consiglio relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbonio (in prosieguo la direttiva sulla cattura e lo stoccaggio del carbonio, CCS), adottata nell’ambito del pacchetto sul clima ed energia del 2009, fornisce un quadro giuridico per lo stoccaggio geologico del biossido di carbonio (CO2) sicuro sotto il profilo ambientale al fine di garantire che non vi sia un rischio significativo di fuoriuscita di CO2 o danni alla salute pubblica o all’ambiente, e di prevenire effetti negativi significativi sulla sicurezza della rete di trasporto o dei siti di stoccaggio, rispondendo in tal modo alle preoccupazioni dei cittadini. La direttiva contiene altresì disposizioni riguardanti gli elementi relativi alla cattura e al trasporto della CCS, benché tali attività siano in larga misura disciplinate dalla legislazione dell’UE in materia di ambiente, come la direttiva concernente la valutazione dell’impatto ambientale 1 e la direttiva relativa alle emissioni industriali 2 .

La Commissione europea considera completate le misure di recepimento da parte di tutti gli Stati membri, ad eccezione di uno Stato membro, con il quale sono in corso colloqui. La Commissione prosegue i controlli di conformità su tali misure.

Ai sensi dell’articolo 38 della direttiva CCS, la Commissione è tenuta a valutare la direttiva CCS in una relazione da trasmettere entro il 31 marzo 2015 al Parlamento europeo e al Consiglio e a presentare, se opportuno, una proposta di revisione della direttiva.

Inoltre, la relazione valuta la direttiva in termini di efficacia, efficienza, coerenza, pertinenza e valore aggiunto a livello dell’UE in base al programma della Commissione sull’adeguatezza della regolamentazione (il programma REFIT) 3 .

Essa esamina altresì in che misura si sia diffusa la CCS e definisce ulteriori misure da adottare rispetto all’ambiente economico e strategico più ampio per accelerarne lo sviluppo.

2.METODOLOGIA

A sostegno delle conclusioni della presente relazione, sono state condotte un’indagine online e una consultazione delle parti interessate e degli esperti. All’indagine hanno risposto in più di 100 tra industrie e aziende di servizio pubblico, enti di ricerca e organizzazioni non governative. Le risposte sono state integrate con interviste mirate, rassegne della letteratura specialistica e studi di casi. La Commissione ha anche consultato gli Stati membri tramite il Gruppo di scambio di informazioni costituito ai sensi dell’articolo 27, paragrafo 2, della direttiva. L’indagine e l’analisi si sono basate sui temi di riesame elencati all’articolo 38 e sui criteri REFIT. Ulteriori dettagli sono forniti nella relazione di valutazione 4 .

Un limite del riesame è dovuto al fatto che il numero di impianti CCS esistenti (per la cattura, il trasporto e lo stoccaggio) è ad oggi molto più basso di quanto atteso al momento dell’adozione della direttiva. Nell’ambito di un solo progetto - quello ROAD nei Paesi Bassi 5 - si è maturata un’esperienza pratica della direttiva, che non riguarda solo le licenze di esplorazione e la possibilità di dotare a posteriori le grandi centrali di combustione di impianti di CCS. Al fine di verificare in modo esaustivo il contenuto della direttiva ed effettuare una valutazione più approfondita della sua efficacia ed efficienza, sarebbe stata necessaria una più vasta esperienza nell’applicazione della direttiva e della CCS in generale.

3.ATTUALE DIFFUSIONE DELLA TECNOLOGIA CCS

Nel giugno 2008 il Consiglio europeo ha invitato la Commissione a proporre quanto prima un meccanismo di incentivazione per gli Stati membri e il settore privato in vista della costruzione e della messa in funzione, entro il 2015, di 12 impianti di dimostrazione della CCS al fine di contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici. Questo obiettivo non è stato raggiunto e attualmente operano in Europa solo due grossi impianti CCS (entrambi in Norvegia).

La posizione della Commissione sulla CCS è stata ribadita in una serie di comunicazioni politiche 6 . Al fine di conseguire gli obiettivi di decarbonizzazione, la CCS dovrà essere applicata a partire dal 2030 nel settore della produzione di elettricità da combustibili fossili 7 . A lungo termine, la CCS potrebbe rappresentare l’unica opzione disponibile per ridurre le emissioni dirette dei processi industriali su vasta scala 8 .

Finora, un progetto CCS (il progetto britannico White Rose) ha ottenuto un finanziamento di 300 milioni di euro nel quadro del secondo invito a presentare proposte del programma NER 300 9 . Il Regno Unito ha inoltre aggiudicato dei contratti di studio ai progetti White Rose e Peterhead 10 . Il Programma energetico europeo per la ripresa (EEPR) 11 ha stanziato un miliardo di euro per i prodotti dimostrativi sulla tecnologia CCS. Attualmente sono in corso due progetti - il progetto ROAD nei Paesi Bassi e il progetto Don Valley nel Regno Unito. In totale, nell’UE si contano quattro progetti, in fase di pianificazione, che potrebbero avviare le attività attorno al 2020. Una volta operativi, questi progetti potranno andare a sommarsi all’esperienza dei due progetti commerciali norvegesi, collegati alla produzione di gas naturale: Sleipner e Snøhvit. Tuttavia, il ritmo di crescita degli impianti CCS su vasta scala in Europa è molto più lento di quanto ci si aspettasse.

Al di fuori dell’UE, vi sono attualmente 20 grandi progetti CCS in attività o in fase di costruzione. Si tratta per la maggior parte di progetti industriali collegati al recupero assistito del petrolio che apportano benefici economici aggiuntivi 12 .

La cattura e l’utilizzo del carbonio (CCU) costituiscono uno sviluppo relativamente nuovo che offre la possibilità di riutilizzare il CO2 come materia prima per svariate applicazioni. Si prevede che la CCU avrà un impatto di portata notevolmente inferiore sulla mitigazione del clima rispetto alla CCS, per quanto sia foriera di una serie di potenziali benefici, fra cui un valore economico aggiunto per i progetti CSS.

4.RIESAME DELLA DIRETTIVA CCS

La direttiva CCS fornisce il quadro giuridico per affrontare le preoccupazioni in materia di ambiente, salute e sicurezza relativamente allo stoccaggio di CO2. Essa armonizza le procedure amministrative per l’intero ciclo di cattura, trasporto e stoccaggio del carbonio in tutti gli Stati membri e crea in tal modo la certezza del diritto necessaria per gli investitori che intendano costruire impianti su vasta scala per la cattura del CO2 e le relative condotte di trasporto e sviluppare siti di stoccaggio di CO2.

Questa sezione verte sulle domande specifiche rivolte alla Commissione in merito al processo REFIT e all’articolo 38 della direttiva.

Efficacia ed efficienza

Il numero di impianti CCS costruiti è molto inferiore alle previsioni, in ragione della mancanza di interesse commerciale per questa tecnologia, in gran misura a causa della crisi economica mondiale e del basso prezzo del carbonio. La mancanza di esperienza pratica con la tecnologia fa so che sia difficile valutare i progressi compiuti verso gli obiettivi prefissati, come creare la certezza del diritto, garantire la sicurezza degli impianti per l’ambiente e per la salute umana e per determinare l’efficienza tramite la valutazione dei costi amministrativi o degli oneri normativi. La mancanza di esperienza pratica in relazione a progetti CCS che intraprendono il processo normativo descritto nella direttiva CCS non consente di individuare i dati sui costi di realizzazione a carico degli Stati membri e quindi valutare l’efficienza della direttiva.

Pertinenza

La direttiva si incentra sui temi fondamentali necessari per un approccio comune allo sviluppo della CCS. L’esigenza di agire per ridurre le emissioni rimane forte e l’analisi più recente 13 indica che tale esigenza è diventata ancora più urgente.

Coerenza

Le disposizioni della direttiva CCS sono intrinsecamente coerenti e la direttiva è in linea con il quadro generale delle politiche sul clima e l’energia.

Valore aggiunto a livello dell’UE

La direttiva fornisce il quadro generale, mentre gli Stati membri specificano, decidono e applicano i dettagli, specifici per i siti, degli impianti CCS. Finora è emerso chiaramente che tale approccio ha consentito di stabilire prescrizioni minime e orientamenti sufficienti per garantire un approccio comune, lasciando al contempo agli Stati membri un margine di manovra sufficiente per adeguarli alle situazioni a livello nazionale.

Permanenza dello stoccaggio di CO2 

In ragione della limitata esperienza con la CCS a livello dell’UE, il confinamento permanente non è stato ancora pienamente dimostrato su vasta scala. I risultati provenienti dai siti di stoccaggio a livello di ricerca e dai progetti in altri paesi, in particolare dai due progetti norvegesi su vasta scala che iniettano CO2 nelle falde acquifere saline sotto il Mare del Nord (dal 1996), indicano che è possibile effettuare uno stoccaggio sicuro e a lungo termine senza fuoriuscite.

Riesame da parte della Commissione dei progetti di autorizzazione allo stoccaggio e delle decisioni relative al trasferimento di responsabilità

Ad oggi, è stata concessa una sola autorizzazione ai sensi della direttiva, segnatamente al progetto ROAD da parte dell’autorità preposta neerlandese. La Commissione ha formulato un parere favorevole sul progetto di autorizzazione 14 . La trasmissione dei progetti di autorizzazione alla Commissione per esame, a norma dell’articolo 10, non prolunga significativamente il tempo necessario per l’ottenimento di un’autorizzazione.

Gli articoli 19 e 20 sulla garanzia finanziaria e il meccanismo finanziario accordano agli Stati membri un margine di manovra sufficiente per stabilire come i gestori dei siti debbano comprovare la propria capacità di gestione e controllo, in condizioni di sicurezza, di un sito di stoccaggio fino al trasferimento della responsabilità all’autorità competente.

Non sono state maturate esperienze pratiche circa il trasferimento di responsabilità di cui all’articolo 18; l’applicazione di questo articolo sarà valutata nel corso del prossimo riesame della direttiva.

Criteri di ammissione del flusso di CO2, procedura di cui all’articolo 12, accesso di terzi e cooperazione transfrontaliera

Non esistono ancora esperienze pratiche rispetto a queste prescrizioni, pertanto la Commissione non ritiene siano necessarie azioni in questa fase. Questi articoli saranno esaminati nel corso del prossimo riesame della direttiva.

Applicazione delle disposizioni sui grandi impianti di combustione

I dati sull’applicazione da parte degli Stati membri dell’articolo 33 sulla fattibilità dell’installazione a posteriori di impianti per la cattura di CO2 sono facilmente reperibili solo per il Regno Unito, dove i gestori di grandi impianti di combustione devono dimostrare di aver previsto uno spazio sufficiente per la cattura del CO2 in futuro 15 . Alcuni Stati membri (ad es., Germania, Francia, Ungheria, Polonia, Romania, Slovenia e Regno Unito) hanno segnalato di aver applicato l’articolo 33, avendo rilasciato autorizzazioni per i nuovi impianti di produzione di energia elettrica da combustibili fossili superiore a 300 MW 16 .

Le prospettive di stoccaggio geologico di CO2 nei paesi terzi

Attualmente non si prevede di stoccare il CO2 in paesi terzi, in ragione del costo del trasporto e della disponibilità di stoccaggio all’interno dell’UE.

Criteri di cui all’allegato I e allegato II sull’adeguatezza dei siti di stoccaggio e sui piani di monitoraggio

I criteri per la caratterizzazione e la valutazione dei siti di stoccaggio di cui all’allegato I della direttiva sono utilizzati per determinare l’idoneità delle formazioni geologiche ad essere adibite a siti di stoccaggio. Essi sono generalmente considerati accettabili dalle parti interessate.

Alcune parti interessate hanno segnalato difficoltà nell’ottenere i dati geologici concernenti zone oggetto di prospezione o in concessione a società petrolifere o aziende del gas. La Commissione ritiene che non sia necessario intervenire a livello della direttiva. Tuttavia, sarebbe utile per i nuovi entranti se gli Stati membri esaminassero i propri processi normativi al fine di incentivare la cessione dei giacimenti chiusi di idrocarburi.

L’allegato II della direttiva stabilisce i criteri per preparare e aggiornare i piani di monitoraggio in fase di esercizio e di post-chiusura. Tali criteri sono generalmente considerati adeguati. La Commissione è del parere che sia troppo presto, considerata la mancanza di esperienza pratica, per modificare le prescrizioni tecniche esistenti.

Incentivi per l’applicazione della CCS agli impianti di combustione di biomassa

Le sfide associate allo sviluppo della cattura di CO2 per gli impianti a biomassa non sono significativamente diverse da quelle relative alla CCS per le centrali a carbone. Attualmente non vi sono incentivi specifici in Europa per l’applicazione della CCS agli impianti di combustione di biomassa.

Rischi ambientali del trasporto di CO2

La Commissione ritiene che non sia necessaria, in questa fase, un’ulteriore regolamentazione del trasporto di CO2. I rischi insiti nel trasporto di CO2 non sono maggiori di quelli relativi al trasporto del gas naturale o del petrolio e non si sono verificati eventi (né sono stati espressi suggerimenti al riguardo) indicanti la necessità di modificare l’attuale legislazione.

Esigenza di definire la normativa sulle prestazioni in termini di emissioni (EPS) per i nuovi grandi impianti di combustione per la produzione di elettricità

Nel 2011 la Commissione ha analizzato il potenziale impatto della normativa sui livelli di prestazione in termini di emissioni (EPS) dei nuovi impianti e l’interazione con l’ETS 17 . Lo studio ha concluso che anche formulando delle ipotesi conservative sullo sviluppo dell’ETS unionale, l’attuazione dell’EPS dal 2020 in poi non fornirebbe ulteriori incentivi per lo sviluppo della CCS.

Alla luce del quadro in materia di energia e clima per il 2030, incluso l’obiettivo di ridurre di almeno del 40% le emissioni di gas a effetto serra entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990, sostenuto dal Consiglio europeo dell’ottobre 2014, la Commissione non ritiene necessario né praticabile stabilire una prescrizione obbligatoria per l’EPS per i nuovi impianti. Si prevede che la riforma del sistema di scambio di quote di emissione dell’UE (ETS UE) in atto, con la proposta di introdurre una riserva stabilizzatrice del mercato e il rafforzamento dell’ambizione dell’ETS unionale dopo il 2020 al fine di conseguire l’obiettivo, entro il 2030, di ridurre le emissioni del 43% rispetto ai livelli del 2005, col tempo favorirà gli investimenti nelle tecnologie a basse emissioni di carbonio.

5.CONCLUSIONI

5.1.La direttiva CCS

Sulla base dello studio di valutazione, la Commissione ritiene che la direttiva CCS sia adeguata ai suoi scopi. Nel complesso, e nonostante le limitate informazioni disponibili ad oggi sulla sua applicazione pratica, le parti interessate sono del parere che la direttiva offra il quadro normativo necessario per garantire la cattura, il trasporto e lo stoccaggio sicuri del CO2, consentendo al contempo sufficiente flessibilità agli Stati membri. Tuttavia, la mancanza di esperienza pratica dei progetti che attraversano il processo normativo preclude una valutazione rigorosa delle prestazioni della direttiva. È evidente che le parti interessate temono che la riapertura della direttiva in questo momento possa essere controproducente, in quanto causerebbe un periodo di incertezza per la CCS inciderebbe negativamente su un settore in cui la fiducia degli investitori è già limitata.

Per quanto riguarda la valutazione REFIT, la Commissione conclude che non vi sono prove sufficienti in questa fase per giudicare la piena efficacia della direttiva, effettuare un’analisi dell’efficienza degli oneri amministrativi e normativi e considerare gli aspetti legati alla semplificazione. Le parti interessate e gli Stati membri ritengono che la direttiva sia necessaria per garantire la sicurezza dello stoccaggio geologico e la certezza del diritto per gli investitori. La direttiva è coerente, sia al suo interno che rispetto alle normative correlate. Per quanto concerne il valore aggiunto a livello dell’UE, si ritiene in generale che la direttiva costituisca un buon compromesso fra la definizione di un approccio comune a livello dell’UE e lo sviluppo, da parte degli Stati membri, della propria interpretazione dettagliata e specifica caso per caso.

Il prossimo riesame della direttiva CCS sarà effettuato quando si sarà maturata una maggiore esperienza con la CCS nell’UE.

5.2.Quadro politico favorevole

È importante mantenere il sostegno a favore dei progetti dimostrativi su scala commerciale, sia nel settore industriale che in quello dell’energia, così come è essenziale acquisire esperienza, ridurre i costi e dimostrare la sicurezza e l’affidabilità dello stoccaggio sotterraneo del CO2. A livello dell’UE, il Fondo innovazione, che dovrebbe avere una dotazione di 450 milioni di quote di emissione nell’ambito dell’ETS unionale, dovrebbe sostenere la CCS, oltre le tecnologie innovative per le energie rinnovabili e i settori industriali ad alta intensità energetica 18 . Oltre al coinvolgimento del settore privato, è essenziale per i progetti dimostrativi di successo che gli Stati membri garantiscano un sostegno equivalente al sostegno finanziario dell’UE.

La produzione di energia elettrica e altri progetti industriali hanno cicli d’investimento lunghi, pertanto è importante che gli Stati membri includano la CCS nella loro pianificazione a lungo termine (idealmente, fino al 2050) da sviluppare nel quadro della futura governance dell’Unione dell’energia.

In vista di un futuro sviluppo della CCS, è importante pianificare infrastrutture di trasporto e stoccaggio del CO2 appropriate e considerare un’eventuale condivisione delle infrastrutture per ridurre i costi. L’approfondimento delle conoscenze sulle capacità di stoccaggio del CO2 e l’elaborazione di una mappa dei maggiori siti di stoccaggio e dei poli di produzione del CO2 contribuirebbero alla pianificazione della futura rete di trasporto e stoccaggio. Il Meccanismo per collegare l’Europa può svolgere un ruolo di supporto per le reti di trasporto transfrontaliere e la cooperazione regionale in quest’area.

L’intensificazione delle attività di ricerca e innovazione in questo settore è una delle dieci azioni individuate nel nuovo Piano strategico per le tecnologie energetiche per accelerare la trasformazione del sistema energetico e creare posti di lavoro e crescita 19 . Il sostegno proseguirà anche attraverso il programma quadro dell’UE di ricerca e innovazione “Orizzonte 2020” 20 .

(1)

Direttiva 2011/92/UE concernente la valutazione dell’impatto ambientale di determinati progetti pubblici e privati.

(2)

Direttiva 2010/75/UE relativa alle emissioni industriali (prevenzione e riduzione integrate dell’inquinamento).

(3)

La valutazione REFIT della direttiva CCS è inserita nell’elenco del programma di lavoro della Commissione per il 2015 - Un nuovo inizio, COM(2014) 910 final.

(4)

‘Study to support the review of Directive 2009/31/EC on the geological storage of carbon dioxide (CCS Directive)’ (Studio a sostegno del riesame della direttiva 2009/31/CE sullo stoccaggio geologico del biossido di carbonio (la direttiva CCS), Lussemburgo: Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2015.

(5)

 Rotterdam Capture and Storage Demonstration Project, http://road2020.nl/

(6)

Ad esempio, nelle comunicazioni della Commissione “Il futuro della cattura e dello stoccaggio del carbonio in Europa”, COM(2013) 180 e “Una tabella di marcia verso un’economia competitiva a basse emissioni di carbonio nel 2050”, COM(2011) 112.

(7)

Tabella di marcia per l’Energia 2050, COM(2011) 885.

(8)

Quadro per le politiche dell’energia e del clima per il periodo dal 2020 al 2030, COM(2014) 15.

(9)

Il programma NER 300 è uno dei maggiori programmi di finanziamento al mondo per i progetti dimostrativi sulle tecnologie innovative a basse emissioni di carbonio; esso ha concesso in totale 2,1 miliardi di euro a favore di 38 progetti sulle energie rinnovabili e un progetto CCS. Il programma, istituito dall’articolo 10 bis, paragrafo 8, della direttiva 2003/87/CE è finanziato tramite la vendita di 300 milioni di quote di emissione provenienti dalla riserva per i nuovi entranti (NER) istituita per la terza fase del sistema di scambio delle emissioni nell’UE. Cfr. http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ner300/.

(10)

Per saperne di più sulla concorrenza per la commercializzazione della tecnologia CCS nel Regno Unito, cfr. https://www.gov.uk/uk-carbon-capture-and-storage-government-funding-and-support.

(11)

Regolamento (UE) n. 1233/2010 che modifica il regolamento (CE) n. 663/2009 che istituisce un programma per favorire la ripresa economica tramite la concessione di un sostegno finanziario comunitario a favore di progetti nel settore dell’energia.

(12)

GCCSI, 2014, The Global Status of CCS.

(13)

IPCC AR 5 ottobre 2014. http://www.ipcc.ch/.

(14)

 Commission Opinion relating to the draft permit for the permanent storage of carbon dioxide in block section P18-4 of block section P18a of the Dutch continental shelf, in accordance with Article 10(1) of Directive 2009/31/EC of 23 April 2009 on the geological storage of carbon dioxide (Parere della Commissione relativo al progetto di autorizzazione per lo stoccaggio permanente di biossido di carbonio nel sottosettore P18-4 del sottosettore P18a della piattaforma continentale neerlandese, conformemente all’articolo 10, paragrafo 1, della direttiva 2009/31/CE, del 23 aprile 2009, relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbonio), C(2012) 1236.

(15)

Il Regno Unito ha anche emesso una nota orientativa che spiega cosa occorra considerare e dimostrare nelle verifiche di fattibilità dell’installazione a posteriori di impianti di cattura di CO2 da parte dei costruttori di tali impianti: Carbon Capture Readiness (CCR) - A guidance note for Section 36 Electricity Act 1989 consent applications, (Predisporre la cattura del carbonio – Nota orientativa sulle domande di autorizzazione ai sensi della Sezione 36 dell’Electricity Act 1989) URN 09D/810, novembre 2009,     https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/43609/Carbon_capture_readiness_-_guidance.pdf .

(16)

Relazione sull’attuazione della direttiva 2009/31/CE relativa allo stoccaggio geologico di biossido di carbonio, COM(2014) 99.

(17)

Bloomberg New Energy Finance, 2011, Emission performance standards: Impacts of power plant CO2 emission performance standards in the context of the European carbon market, (Livelli di prestazione in materia di emissioni: Impatto dei livelli di prestazione in termini di emissioni di CO2 delle centrali elettriche nel contesto del mercato del carbonio europeo), http://ec.europa.eu/clima/policies/lowcarbon/ccs/docs/impacts_en.pdf.

(18)

Proposta di direttiva che modifica la direttiva 2003/87/CE per sostenere una riduzione delle emissioni più efficace sotto il profilo dei costi e promuovere investimenti a favore di basse emissioni di carbonio, COM(2015) 337.

(19)

Comunicazione della Commissione Towards an Integrated Strategic Energy Technology (SET) Plan: Accelerating the European Energy System Transformation (“Verso un piano strategico integrato per le tecnologie energetiche (piano SET): accelerare la trasformazione del sistema energetico europeo”), C(2015) 6317 final.

(20)

Regolamento (UE) n. 1291/2013 che istituisce il programma quadro di ricerca e innovazione (2014-2020) – Orizzonte 2020.

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