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Document 52013SC0275
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a Council Regulation on the establishment of the European Public Prosecutor's Office
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO
/* SWD/2013/0275 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO /* SWD/2013/0275 final */
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA
COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE D'IMPATTO che accompagna il documento Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce la Procura europea 1.
Definizione
del problema 1.1.
Limiti delle misure
esistenti L'azione di contrasto è spesso debole e
carente per l'assenza di una struttura di contrasto europea, la discontinuità
dell'attività di contrasto e la mancanza di una politica penale comune europea.
Sebbene i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione siano veri e
propri reati europei, l'attuale quadro istituzionale e giuridico risente di un
regime di contrasto frammentario basato quasi esclusivamente sulle reazioni
nazionali. Eurojust ed Europol possono prestare
assistenza agli Stati membri in questi casi, ma non sono in grado di trattare
tutti gli aspetti, in particolare perché non possono dirigere le indagini e le
azioni penali nazionali. Benché l'OLAF svolga un ruolo fondamentale a livello
dell'Unione nella lotta contro le frodi e altre irregolarità, la sua attività è
limitata alle indagini amministrative e alla trasmissione dei risultati alle
autorità competenti, cui spetta poi decidere se avviare o meno l'azione penale.
Le misure esistenti e quelle previste, tra cui
la strategia antifrode della Commissione e le riforme di Eurojust, Europol e
dell'OLAF, sono insufficienti per risolvere questi problemi, anche se si sfruttassero
al massimo tutte le possibilità offerte dal trattato. 1.2.
Bassi livelli di indagine, azione penale ed effetto dissuasivo In vari Stati membri il perseguimento dei
reati a danno del bilancio dell'Unione è considerato di secondaria importanza.
Poiché manca un'autorità dell'UE preposta all'indagine e al perseguimento dei
reati transfrontalieri che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, gli sforzi
di contrasto nazionali restano frammentari. Gli attuali scambi di informazioni e
coordinamento a livello nazionale ed europeo sono insufficienti per perseguire
efficacemente i reati che ledono gli interessi finanziari dell'UE. Il
coordinamento, la cooperazione e lo scambio di informazioni sono ostacolati a
vari livelli e tra diverse autorità e ciò rappresenta il principale ostacolo
alle indagini e alla repressione efficace dei reati che ledono gli interessi
finanziari dell'Unione. Solo una percentuale
minima del totale delle somme frodate viene recuperata: meno del 10%. L'effetto
dissuasivo dell'attuale regime di contrasto è quindi insufficiente. Non esiste un organismo centrale che possa
far fronte a questi ostacoli e garantire la continuità delle indagini e dell'azione
penale. 2.
Legittimazione
ad intervenire, sussidiarietà e diritti fondamentali 2.1.
Base giuridica A norma dell'articolo 86 del TFUE, la Procura europea deve avere il
compito di combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione, essere
istituita "a partire da Eurojust" ed essere competente per
individuare, perseguire e rinviare a giudizio gli autori di tali reati. L'articolo
86 precisa inoltre che la Procura europea deve essere istituita con procedura
legislativa speciale: deliberazione all'unanimità del Consiglio previa
approvazione del Parlamento europeo. 2.2.
Sussidiarietà e necessità dell'intervento
dell'Unione Le autorità giudiziarie e di polizia degli
Stati membri non sono attualmente in grado di raggiungere un livello
equivalente di protezione e contrasto. Poiché l'Unione si trova nella posizione
migliore per tutelare i propri interessi finanziari, tenuto conto delle norme
specifiche dell'UE applicabili in questo campo, essa si trova anche nella
posizione migliore per perseguire i reati contro tali interessi. 3.
Obiettivi Obiettivi Generale || · Contribuire a rafforzare la tutela degli interessi finanziari dell'Unione e lo sviluppo dello spazio di giustizia e accrescere la fiducia delle imprese e dei cittadini dell'Unione nelle sue istituzioni, nel rispetto di tutti i diritti fondamentali sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea. Specifici/operativi || · Istituire un sistema europeo coerente di indagine e azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione; · aumentare l'efficienza e l'efficacia delle indagini e dell'azione penale per i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione; · aumentare il numero di azioni penali e, di conseguenza, il numero delle condanne e del recupero dei finanziamenti europei ottenuti con frode; · garantire una stretta cooperazione e uno scambio efficace di informazioni tra le autorità europee e le autorità nazionali competenti; · aumentare l'effetto dissuasivo sulla commissione dei reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. 4.
Opzioni
strategiche e relativo impatto Opzioni che non prevedono l'istituzione di una Procura europea 4.1.
Opzione strategica 1: scenario di base –
status quo Nessuna nuova azione a livello dell'UE. I
reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione continuano ad essere
perseguiti soltanto a livello nazionale. 4.2.
Opzione strategica 2: nessun nuovo
intervento normativo dell'UE Nessuna azione legislativa a livello dell'UE.
Non è istituito nessun nuovo organismo. Tuttavia le azioni di lotta a livello
nazionale e dell'UE contro i reati in questione sono rafforzate mediante misure
non legislative. 4.3.
Opzione strategica 3: rafforzamento dei
poteri di Eurojust Eurojust è dotato di nuovi poteri per dare l'avvio
alle indagini in tutta l'Unione. Eurojust e i suoi membri nazionali possono
impartire istruzioni vincolanti alle procure nazionali affinché avviino
indagini e propongano l'avvio di azioni penali negli Stati membri conformemente
all'articolo 85 del TFUE. Opzioni che prevedono l'istituzione di una
Procura europea 4.4.
Opzione 4a: creazione di una Procura europea
quale unità di Eurojust È creata una Procura europea quale unità di
Eurojust e quest'ultimo diventa quindi la struttura che la abbraccia in quanto "agenzia
madre". Tale unità ha competenza esclusiva per i casi che hanno
ripercussioni sugli interessi finanziari dell'UE ed è composta da pubblici
ministeri e investigatori specializzati in reati finanziari. 4.5.
Opzione strategica 4b: creazione di una
Procura europea quale collegio Analogamente a Eurojust, la Procura europea è
organizzata sotto forma di collegio di membri nazionali nominati dagli Stati
membri, ma con un mandato più chiaro e più forte per tutti i membri. Il
collegio prende le decisioni a maggioranza per quanto riguarda le indagini e le
azioni penali in tutta l'UE per i reati che ledono gli interessi finanziari
dell'Unione. 4.6.
Opzione strategica 4c: creazione di una
Procura europea decentrata La Procura europea è composta dall'ufficio
centrale del procuratore europeo assistito da procuratori europei delegati
aventi sede negli Stati membri e integrati nei sistemi nazionali, con pieni
poteri di esercizio dell'azione penale ai sensi del diritto nazionale. L'ufficio
centrale ha il potere gerarchico di dare istruzioni ai procuratori europei
delegati. La Procura europea coopera con le autorità giudiziarie e di polizia nazionali
per svolgere i propri compiti ed è competente per chiedere il rinvio a
giudizio. 4.7.
Opzione strategica 4d: creazione di una
Procura europea centralizzata Creazione di una Procura europea centrale
dotata della piena capacità giuridica e pratica necessaria per svolgere le
indagini e l'azione penale per i reati in questione senza dipendere dalle
procure nazionali. 4.8.
Questioni orizzontali per le opzioni 4a-4d 1.1.1.
Cooperazione tra la Procura europea ed
Eurojust Le quattro opzioni che prevedono l'istituzione
della Procura europea pongono la questione fondamentale dei rapporti tra la
Procura europea ed Eurojust. La condivisione dei servizi amministrativi e
funzionali deve far parte di ogni opzione. 1.1.2.
Uso delle risorse dell'OLAF per la creazione
della Procura europea Per creare la Procura europea saranno in parte
usate le risorse dell'OLAF, tenuto conto della loro esperienza nello
svolgimento delle indagini. 1.1.3.
Cooperazione con i paesi terzi Le opzioni individuate per istituire la
Procura europea devono tenere conto anche del fatto che la Procura europea deve
cooperare con le autorità di paesi terzi. Tuttavia, le differenze tra le varie
opzioni su questo punto sono marginali e quindi non influenzano la scelta
finale. 5.
Valutazione
delle opzioni strategiche 5.1.
Status quo (opzione 1) — scenario di base Impatto previsto Efficacia nel conseguire gli obiettivi strategici || Bassa. Non vi sono motivi per ritenere che senza misure correttive decisive si riescano a superare i problemi legati ai bassi incentivi e alle spesso limitate capacità nazionali di far fronte alla complessità dei casi di frode europei. Impatto sui diritti fondamentali || Nessuno. I diritti fondamentali rimangono impregiudicati. La Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea si applica esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione, ad esempio nell'ambito del mandato d'arresto europeo. Fattibilità || Alta. Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || Nessuno. Lo scenario di base è, tra tutte, l'opzione meno intrusiva. Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || Nessuno. Costi || Nessuno. Benefici || Pochissimi. 5.2.
Nessun nuovo intervento normativo dell'UE
(opzione strategica 2) Impatto previsto Efficacia nel conseguire gli obiettivi strategici || Bassa. Questa opzione può in qualche misura contribuire alla creazione di un sistema europeo coerente di indagine e azione penale per i reati in questione e quindi al potenziale aumento dell'effetto dissuasivo dell'azione di contrasto. Tale contributo è comunque limitato. Impatto sui diritti fondamentali || Basso. Tale opzione, a priori, incide poco sui diritti fondamentali. Fattibilità || Media. Questa opzione è di difficile applicazione pratica, in quanto richiede una serie di interventi in diversi settori. Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || Basso. Si prevedono alcuni effetti positivi negli Stati membri grazie a un uso migliore degli organismi dell'Unione, degli strumenti di assistenza giudiziaria e di altri strumenti di cooperazione giudiziaria. Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || Basso. È prevedibile un effetto limitato sul funzionamento di Eurojust e dell'OLAF. Costi[1] || Moderati. Circa 35 milioni di euro[2]. Benefici || Si stima che l'aumento del recupero dei fondi e dell'effetto dissuasivo comporti benefici pari a circa 265 milioni di euro. 5.3.
Rafforzamento di Eurojust (opzione
strategica 3) Impatto previsto Efficacia nel conseguire gli obiettivi strategici || Bassa. Le indagini e il perseguimento dei reati in questione sono rafforzati solo in misura limitata, poiché Eurojust continua a non avere alcun potere in materia di azione penale nazionale. Impatto sui diritti fondamentali || Basso. Tale opzione incide poco sui diritti fondamentali. Fattibilità || Alta. L'opzione si basa in larga misura sulle istituzioni dell'Unione esistenti e sulla sua pertinente legislazione. Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || Medio-basso. Eurojust può avviare indagini e proporre azioni penali, ma il procedimento in quanto tale continua ad essere puramente nazionale. Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || Medio-basso. Eurojust ha alcuni poteri supplementari ma continua ad essere un organismo europeo composto da membri nazionali. Costi || Medi. Circa 50 milioni di euro. Benefici || Si stima che l'aumento del recupero dei fondi e dell'effetto dissuasivo comporti benefici pari a circa 400 milioni di euro. 5.4.
Creazione di una Procura europea quale unità
di Eurojust (opzione strategica 4a) Impatto previsto Efficacia nel conseguire gli obiettivi strategici || Media. Le attuali priorità nazionali possono ancora prevalere sulle priorità della Procura europea quale unità di Eurojust. Impatto sui diritti fondamentali || Basso. Come quello dell'opzione 3, cui si aggiunge la necessità di controllo giurisdizionale come per le opzioni 4b-4d. Fattibilità || Limitata, dal momento che i conflitti di interesse e le differenze di cultura operativa tra l'unità ed Eurojust possono ripercuotersi sull'efficacia di questa opzione. Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || Medio. Gli Stati membri devono adattare i loro ordinamenti a una nuova Procura europea/Eurojust dotata di determinati poteri diretti. Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || Medio-alto. Eurojust deve creare una nuova entità amministrativa e garantire che questa benefici delle sue strutture amministrative. Costi || Moderati. Circa 40 milioni di euro. Benefici || Si stima che l'aumento del recupero dei fondi e dell'effetto dissuasivo comporti benefici pari a circa 500 milioni di euro. 5.5.
Procura europea quale collegio (opzione
strategica 4b) Impatto previsto Efficacia nel conseguire gli obiettivi strategici || Medio-bassa. Gli svantaggi connessi a una struttura collegiale annullano la maggior parte dei benefici. Impatto sui diritti fondamentali || Medio. Il maggior coordinamento e la maggiore cooperazione possono avere un impatto limitato sulla protezione dei dati personali. Fattibilità || Media. L'istituzione di una Procura europea quale collegio che dirige e coordina le indagini e decide sulle azioni penali ha un impatto negativo sulla fattibilità di tale opzione. Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || Medio. Gli Stati membri devono adattare i loro ordinamenti alla nuova competenza della Procura europea a dirigere le autorità giudiziarie e di polizia nazionali e intervenire nei procedimenti nazionali. Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || Medio-alto. Questa opzione ha un impatto limitato su Eurojust. Le parti restanti dell'OLAF mantengono la loro competenza ad esercitare alcune funzioni amministrative. Costi || Moderati. Circa 70 milioni di euro[3]. Benefici || Moderati. Si stima che l'aumento del recupero dei fondi e dell'effetto dissuasivo comporti benefici pari a circa 500 milioni di euro. 5.6.
Procura europea decentrata a struttura
gerarchica (opzione 4c) Impatto previsto Efficacia nel conseguire gli obiettivi strategici || Alta. Questa opzione implica l'istituzione di un organismo specializzato che tratti le indagini e le azioni penali in modo coordinato e integrato. Impatto sui diritti fondamentali || Medio. Il maggior coordinamento e la maggiore cooperazione possono avere un impatto limitato sulla protezione dei dati personali. Fattibilità || Medio-alta. Le consultazioni con le parti interessate hanno confermato che questa opzione è praticabile. Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || Medio. Gli Stati membri devono adattare i loro ordinamenti alla nuova competenza della Procura europea a dirigere le autorità giudiziarie e di polizia nazionali e intervenire nei procedimenti nazionali. Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || Medio-alto. Questa opzione ha un impatto limitato su Eurojust. L'OLAF, in versione ridotta, mantiene la sua competenza ad esercitare alcune funzioni amministrative. Costi || Moderati. Circa 370 milioni di euro. Benefici || Si stima che l'aumento del recupero dei fondi e dell'effetto dissuasivo comporti benefici pari a circa 3 200 milioni di euro. 5.7.
Procura europea centralizzata a struttura
gerarchica (opzione 4d) Impatto previsto Efficacia nel conseguire gli obiettivi strategici || Alta. La Procura europea ha il potere di controllare e dirigere le indagini. Impatto sui diritti fondamentali || Medio-alto. Come per l'opzione 4c. Fattibilità || Media. Questa opzione richiede cambiamenti molto importanti nei sistemi amministrativi e giudiziari degli Stati membri. Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || Alto. Gli Stati membri devono adattare i loro ordinamenti a un nuovo organismo esterno che interviene direttamente dinanzi agli organi giurisdizionali nazionali. Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || Alto. Come per le opzioni 4b e 4c. Costi || Medio-alti. Circa 820 milioni di euro. Benefici || Si stima che l'aumento del recupero dei fondi e dell'effetto dissuasivo comporti benefici pari a circa 2 900 milioni di euro. 5.8.
Questioni orizzontali 1.1.4.
Cooperazione tra la Procura europea ed
Eurojust La condivisione da parte di Eurojust e della
Procura europea dei servizi amministrativi e di sostegno di Eurojust sembra non
solo necessaria ma anche fattibile, con vantaggi per entrambi. 1.1.5.
Uso delle risorse dell'OLAF per l'ufficio
centrale del procuratore europeo Una parte delle risorse attuali dell'OLAF sarà
destinata all'ufficio centrale del procuratore europeo. L'OLAF, tuttavia, deve
continuare a esercitare alcune funzioni di indagine amministrativa che non
hanno carattere penale. 1.1.6.
Cooperazione con i paesi terzi Come già detto, la differenza tra le varie
opzioni su questo punto non rende decisivo l'uso di questo criterio per la scelta
dell'opzione da privilegiare. 6.
Valutazione
comparativa Obiettivi/costi || Opzione strategica 1 || Opzione strategica 2 || Opzione strategica 3 || Opzione strategica 4a || Opzione strategica 4b || Opzione strategica 4c || Opzione strategica 4d Conseguimento degli obiettivi strategici || Basso || Basso || Medio || Medio || Medio || Alto || Alto Beneficio netto annuale[4] || Nessun impatto di rilievo || 25 milioni di EUR || 35 milioni di EUR || 50 milioni di EUR || 50 milioni di EUR || 315 milioni di EUR || 250 milioni di EUR Efficacia economica[5] || - || Bassa || Media || Media || Media || Alta || Media Impatto sui diritti fondamentali || - || Basso || Basso || Basso || Medio-alto || Medio-alto || Medio-alto Fattibilità || Alta || Alta || Alta || Media || Media || Medio- alta || Media Impatto sulle istituzioni dell'Unione esistenti || - || Molto basso || Medio-basso || Medio-alto || Medio-alto || Medio-alto || Alto Impatto sugli ordinamenti giuridici degli Stati membri || - || - || Basso || Medio || Medio || Medio || Alto 7.
Cooperazione
rafforzata Come indicato in precedenza, il trattato
prevede che, in mancanza di unanimità in sede di Consiglio, la Procura europea
può essere istituita nel quadro di una cooperazione rafforzata. La presente
valutazione d'impatto non esamina approfonditamente l'impatto specifico delle
varie opzioni in caso di loro adozione con una procedura legislativa diversa. 8.
Monitoraggio
e valutazione La Commissione prevede, trascorsi dai due ai quattro anni dalla
costituzione della Procura europea, di effettuare uno studio statistico specifico
che analizzerà, in particolare, il numero di casi e gli importi nell'ambito
delle attività della Procura europea. [1] Tutti i costi e benefici sono espressi in valori
cumulativi attuali (prezzi 2012), su un periodo di 20 anni. [2] Per le modalità di calcolo dei costi si veda l'allegato 4
della valutazione d'impatto. [3] Per le modalità di calcolo dei costi e dei benefici si
veda l'allegato 4 della valutazione d'impatto. [4] Per maggiori informazioni si veda l'allegato 4. [5] Indica i risultati dell'analisi costi/benefici per ogni
opzione.