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Document 52012SC0221
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF IMPACT ASSESSMENT accompanying the document RECOMMENDATION ON ACCESS TO AND PRESERVATION OF SCIENTIFIC INFORMATION
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE DI IMPATTO che accompagna il documento RACCOMANDAZIONE SULL'ACCESSO ALL'INFORMAZIONE SCIENTIFICA E SULLA SUA CONSERVAZIONE
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE DI IMPATTO che accompagna il documento RACCOMANDAZIONE SULL'ACCESSO ALL'INFORMAZIONE SCIENTIFICA E SULLA SUA CONSERVAZIONE
DOCUMENTO DI LAVORO DEI SERVIZI DELLA COMMISSIONE SINTESI DELLA VALUTAZIONE DI IMPATTO che accompagna il documento RACCOMANDAZIONE SULL'ACCESSO ALL'INFORMAZIONE SCIENTIFICA E SULLA SUA CONSERVAZIONE
INDICE 1........... Campo di applicazione e contesto................................................................................... 2 1.1........ Campo d'applicazione..................................................................................................... 2 1.2........ Contesto........................................................................................................................ 2 2........... Definizione del problema................................................................................................. 3 3........... Motivi di un intervento a livello
dell’Ue, valore aggiunto unionale e sussidiarietà................ 4 4........... Obiettivi strategici........................................................................................................... 5 5........... Opzioni strategiche......................................................................................................... 5 6........... Confronto delle opzioni e impatti..................................................................................... 6 7........... Sorveglianza e valutazione............................................................................................... 7 1. Campo di applicazione
e contesto 1.1. Campo
d'applicazione La presente valutazione d’impatto intende stabilire se, alla luce degli
sviluppi in corso nel sistema delle pubblicazioni accademiche, occorra fare di
più a livello unionale per rafforzare l’efficacia della ricerca e promuovere
un'Unione innovativa che vanti una posizione di leadership nel campo
scientifico a livello mondiale. La valutazione d’impatto esamina le opzioni
strategiche per rafforzare l’intervento dell’UE al fine di migliorare l’accesso
all’informazione scientifica e la sua conservazione nell’era digitale, ed in
particolare l’impatto di una raccomandazione della Commissione agli Stati
membri su questo tema. 1.2. Contesto La
conoscenza e l’innovazione garantiscono un vantaggio competitivo come è stato ribadito
nella comunicazione “Europa 2020”[1].
Per affrontare il problema della scarsa crescita strutturale dell’Europa
occorre creare condizioni ottimali a favore dell’innovazione. Per diventare
un’economia sempre più competitiva basata sulla conoscenza, l’Europa deve non
solo migliorare la produzione di conoscenze, ma anche la diffusione e la
condivisione dei risultati scientifici della ricerca finanziata con fondi
pubblici. Con
l’avvento dell’era digitale, alla comunità scientifica si offrono maggiori
opportunità per la diffusione elettronica dei risultati della ricerca. Una di
queste opportunità è l’accesso aperto che permette di offrire l’accesso
gratuito online e il riutilizzo delle conoscenze sotto forma di pubblicazioni
scientifiche, dati, monografie e altro materiale. Lo
sviluppo delle politiche della Commissione sull’accesso all’informazione
scientifica e alla sua conservazione nell’era digitale si basa sugli sviluppi
politici avviati nel febbraio 2007 con la comunicazione della Commissione[2] sull’informazione scientifica
nell’era digitale. A questo documento sono seguite, nel novembre 2007, le
conclusioni dal Consiglio[3]
che contenevano un insieme di azioni che dovevano essere intraprese dagli Stati
membri. Si invitava la Commissione a sperimentare l’accesso aperto alle
pubblicazioni scientifiche risultanti da progetti finanziati dai programmi
quadro di ricerca dell’UE, invito che è poi sfociato in un progetto pilota
sull’accesso aperto nel quadro del Settimo programma quadro varato nell’agosto 2008.
Nel
marzo 2009 è stata adottata una comunicazione sulle infrastrutture TIC per la
e-scienza[4]
seguita dalle conclusioni del Consiglio[5]
del dicembre 2009, in cui si invitavano gli Stati membri e la Commissione a
contribuire ad ampliare l’accesso e a garantire un approccio coerente
all’accesso e alla conservazione dei dati. Nel 2010
la Commissione ha adottato le iniziative faro “Europa 2020[6]”, ossia “L’Unione
dell’innovazione’ e un’“Agenda digitale europea”[7]. Entrambe le
comunicazioni si riferiscono all’accesso aperto come mezzo per realizzare gli
obiettivi di Europa 2020. Dichiarano che il libero accesso sarà esteso ai
risultati della ricerca finanziata con fondi pubblici, in particolare come
regola generale per i progetti finanziati dai programmi quadro di ricerca dell’Unione
europea. Il 30 novembre 2011 la Commissione ha adottato una proposta per il
programma “Orizzonte 2020”[8].
Dal 2014 in poi, questo programma fungerà da quadro unico per i finanziamenti
della ricerca e dell’innovazione europee. Si propone di fare dell’accesso
aperto il principio di base per la diffusione dei risultati della ricerca. Un’altra
questione strategica è lo sviluppo e la realizzazione di uno Spazio europeo
della ricerca (SER). Il SER comprende tutte le attività, i programmi e le
politiche di ricerca e sviluppo europei caratterizzati da una dimensione
transnazionale. Lo scopo è fornire l'accesso ad uno spazio aperto europeo dedicato
alla conoscenza e alle tecnologie in cui le sinergie e le complementarità
transnazionali siano pienamente valorizzate. In quest’ottica, gli aspetti
relativi all’accesso e alla conservazione delle informazioni scientifiche sono
particolarmente importanti. In
questo contesto la Commissione adotterà una nuova comunicazione intitolata
“Verso un migliore accesso all’informazione scientifica — Promuovere i benefici
degli investimenti pubblici nella ricerca”. Questa comunicazione terrà conto
degli sviluppi dal 2007 e indicherà i settori in cui gli Stati membri e la
Commissione dovrebbero avviare ulteriori iniziative. Questa comunicazione sarà
accompagnata da una raccomandazione agli Stati membri che suggerirà azioni
specifiche in materia di accesso e di conservazione delle informazioni
scientifiche. 2. Definizione del
problema Il sistema di diffusione scientifica deve far
fronte a una serie di problemi che intralciano il conseguimento del risultato
auspicato, ossia la messa a disposizione dei ricercatori, in seno al SER, di un
sistema integrato di pratiche e di infrastrutture che consenta di accedere
liberamente ed agevolmente ai risultati della ricerca, di utilizzarli e di riutilizzarli.
I problemi cui si fa riferimento sono illustrati qui di seguito. (a)
L’accesso alle pubblicazioni scientifiche non è
ottimale. L’aumento dei prezzi
degli abbonamenti alle riviste ha superato il tasso di inflazione, ponendo
problemi di bilancio alle biblioteche e rendendo difficile l’accesso ai
risultati della ricerca finanziata con risorse pubbliche. L’accesso al contenuto delle riviste
scientifiche e le possibilità di uso e riutilizzo delle informazioni
scientifiche sono tutt’ora limitati per i ricercatori, le imprese (in
particolare le piccole e medie imprese) e il pubblico in generale. Da molti anni la comunità scientifica chiede
l’accesso aperto ai risultati della ricerca finanziata con risorse pubbliche,
in particolare le pubblicazioni oggetto di valutazione “inter pares ”.
L’accesso aperto alle pubblicazioni scientifiche riveste due forme diverse: ·
i costi di pubblicazione di un articolo sono
anticipate dall’autore (in pratica, l'organismo o l’università che lo finanziano)
invece di essere coperte dagli abbonamenti: in questo caso l’articolo è messo direttamente
a disposizione di tutti a titolo gratuito (“via d’oro”); ·
il testo della pubblicazione oggetto di valutazione
“inter pares” è classificato in un archivio in modo che possa essere
disponibile al pubblico gratuitamente, in genere dopo un periodo di embargo che
consente all’editore scientifico di recuperare i costi e realizzare un utile
sul capitale investito (“via verde”). (b)
L’accesso ai dati della ricerca non è ottimale Attualmente, non tutti
gli interessati hanno sistematicamente accesso ai dati provenienti da ricerche
finanziate con fondi pubblici in vista dell'utilizzazione. Il problema è in parte
dovuto al fatto che i dati generati nel corso delle varie tappe del processo
della ricerca sono di tipologie e categorie diverse. Inoltre il sistema delle
carriere non prevede ricompense e/o riconoscimenti per i ricercatori che
condividono i loro risultati. Infine, non sono ancora state create le infrastrutture
che consentirebbero ai ricercatori di reperire dei dati, di accedervi, di
utilizzarli e riutilizzarli in piena sicurezza. (c)
La produzione crescente di dati scientifici rende
la loro conservazione a lungo termine indispensabile. L’avvento di materiali originariamente
prodotti in formato digitale e la generazione di enormi quantità di dati ha
creato nuove difficoltà per la conservazione a lungo termine dell’informazione
scientifica. Sono pochi gli organismi di finanziamento della ricerca e gli istituti
universitari che svolgono attività di conservazione: in questo campo non
esistono ancora modelli organizzativi e finanziari adeguati. In passato gli
editori si sono adoperati per digitalizzare i contenuti, ma la conservazione a
lungo termine di dati scientifici dovrebbe essere un compito di servizio
pubblico. La conservazione non può dipendere dal ciclo di vita di un’impresa
commerciale[9].
I soggetti interessati sono ricercatori, le imprese (comprese le PMI), gli
editori scientifici (con o senza scopo di lucro), i governi (a livello
nazionale o regionale), le istituzioni accademiche (comprese le biblioteche) e
i cittadini. 3. Motivi di un
intervento a livello dell’Ue, valore aggiunto unionale e sussidiarietà Le
azioni nel settore dell’informazione scientifica sono per definizione
transfrontaliere e internazionali, in quanto la scienza è un’impresa mondiale.
In tutti gli Stati membri esistono delle iniziative finalizzate ad agevolare e
consentire un accesso più ampio e la conservazione delle informazioni scientifiche,
ma la portata e gli obiettivi delle iniziative possono variare e si osserva una
certa frammentazione anche all’interno di uno stesso paese[10]. La molteplicità
delle iniziative ha determinato una certa sovrapposizione delle azioni a favore
dei ricercatori, degli investitori e dei cittadini europei. Dal 2007 la
Commissione ha svolto un ruolo importante incoraggiando gli Stati membri a
scambiarsi costantemente informazioni e a collaborare tra loro. Lo sviluppo dell’e-infrastruttura elettronica progredisce
in modo discontinuo. La
politica in tema di risultati della ricerca deve essere coordinata con altre
politiche connesse con la realizzazione del SER e il conseguimento degli
obiettivi più ampi di sviluppo economico dell’UE. Questo tipo di coordinamento
può essere organizzato in maniera efficiente solo a livello dell’UE. Vista
la parte considerevole dei finanziamenti pubblici nella R&S (35% degli
investimenti), il settore pubblico ha voce in capitolo sul modo in cui i
risultati dovrebbero essere diffusi per stimolare la crescita economica e a
vantaggio della società in generale. 4. Obiettivi strategici L’opzione prescelta deve permettere di
conseguire gli obiettivi generali, specifici e operativi illustrati qui di
seguito. Obiettivo generale: ·
offrire un sostegno più adeguato all’innovazione e
contribuire alla crescita economica migliorando le condizioni per l’accesso,
l’uso e il riutilizzo delle informazioni scientifiche, permettendo in questo
modo lo sviluppo del SER. Obiettivi specifici: ·
assicurare un accesso online, aperto e gratuito,
alle pubblicazioni scientifiche nella misura del possibile e il più rapidamente
possibile; ·
assicurare un accesso online, aperto e gratuito, ai
dati di ricerca; ·
conservare le informazioni scientifiche per le
future generazioni; ·
fornire l’accesso all’informazione scientifica di
tutti gli Stati membri. Obiettivi operativi: ·
incentivare l’attuazione, da parte degli Stati
membri, delle politiche a favore dell’accesso aperto alle pubblicazioni
scientifiche al fine di incrementare il numero di pubblicazioni, risultanti
dalla ricerca sostenuta con finanziamenti pubblici, disponibili in accesso
aperto, nonché il numero di mandati relativi all’accesso aperto e migliorare le
condizioni di finanziamento per la “via d’oro”; ·
incentivare l’attuazione, da parte degli Stati
membri, di politiche a favore dell’accesso aperto ai dati che prevedono
l’archiviazione dei dati della ricerca finanziata con fondi pubblici in
un’infrastruttura elettronica e sostenere la creazione e la manutenzione delle e-infrastrutture
digitali; ·
sostenere la creazione e la manutenzione di
infrastrutture elettroniche digitali per la conservazione dei dati scientifici
e promuovere adeguati sistemi di archiviazione per le informazioni scientifiche
generate su supporti digitali; ·
per garantire la piena interoperabilità tra le
infrastrutture elettroniche all’interno e all’esterno dell’UE, favorire un accesso
centralizzato ai contenuti scientifici e promuovere il coordinamento delle
politiche, gli scambi di buone pratiche e il dialogo tra le parti interessate a
livello europeo. 5. Opzioni strategiche Le seguenti opzioni strategiche sono definite
e valutate dettagliatamente nella relazione. (1)
Porre fine all’azione in corso a livello dell'UE Questa opzione comporterebbe l’abbandono di tutte
misure non vincolanti, come le disposizioni di applicazione attualmente previste
nelle conclusioni del Consiglio sull’informazione scientifica nell’era
digitale. L’UE, così facendo, rinuncerebbe ad affrontare i problemi e non sosterrebbe
più il processo di ampliamento dell’accesso alle informazioni scientifiche,
attraverso il finanziamento o il cofinanziamento dei progetti e l’elaborazione
delle politiche. (2)
Status quo (scenario di riferimento) Questa opzione lascerebbe immutata la situazione attuale.
L’accesso alle informazioni scientifiche e la loro conservazione continuerebbe
a fondarsi sui quadri giuridici, laddove esistono, e le politiche
continuerebbero a dipendere dalle iniziative nazionali che divergono da tali
politiche. (3)
Attuazione di un quadro politico sotto forma di strumenti
giuridici non vincolanti Questa opzione prevede la definizione di un quadro
politico che sarebbe attuato mediante una raccomandazione agli Stati membri,
accompagnata da una comunicazione della Commissione. Il quadro d’azione
dovrebbe aiutare gli Stati membri a sviluppare e attuare le politiche in
materia di accesso e di conservazione delle informazioni scientifiche (articoli
scientifici e dati di ricerca). Definirebbe gli obiettivi specifici e consentirebbe
alle parti interessate degli Stati membri di decidere la politica più adeguata,
sia per lo Stato membro che per ogni disciplina accademica. Qualora si preveda
l’autoarchiviazione (“via verde”), il periodo di embargo non dovrebbe superare a
dodici mesi per le scienze sociali e le discipline umanistiche e sei mesi per
tutti gli altri settori. Il periodo di embargo più lungo per le scienze sociali
e umane è dovuto al fatto che le pubblicazioni hanno un’“emivita” più lunga e
in queste discipline rispetto a quelle del settore scientifico, tecnico e medico.
Nell’ambito di questa opzione, l’accesso aperto sarebbe richiesto sia per le
pubblicazioni che per i dati delle ricerche e per la creazione di
infrastrutture elettroniche (archivi), se non esistono già, e per le infrastrutture
elettroniche anche ai fini della conservazione. Sarebbe auspicabile trarre
vantaggio dagli esempi esistenti di buone pratiche. (4)
Attuazione di un quadro strategico ricorrendo al
ravvicinamento delle legislazioni L’articolo 182, paragrafo 5, del TFUE offre una
base giuridica per adottare le misure necessarie per la realizzazione dello
Spazio europeo della ricerca, ivi compreso il ravvicinamento della legislazione
mediante una direttiva. Secondo questa opzione, gli obiettivi stabiliti dal
quadro politico sarebbero attuati tramite una direttiva. 6. Confronto delle
opzioni e impatti Opzione 1: Porre fine all’azione in corso dell’UE
comporterebbe un aumento del divario tra gli Stati membri. Alcuni compirebbero
progressi sul libero accesso, beneficiando dei vantaggi di un ambiente di
ricerca scientifica più aperto. Altri beneficerebbero di meno orientamenti, e
non potrebbero avvalersi del finanziamento dell’UE destinato alle
infrastrutture. Questa diversa evoluzione avrebbe un impatto negativo sui
ricercatori e sui bilanci pubblici, soprattutto sulle biblioteche universitarie
che devono far fronte ad un aumento dei prezzi per l’acquisizione dei risultati
della ricerca. Inoltre non si realizzerebbero progressi nella conservazione a
lungo termine dell’informazione scientifica. Opzione 2: A
politiche invariate, le attuali divergenze tra gli Stati membri non
cambierebbero. Si potrebbe prevedere una certa convergenza attorno alle
conclusioni del Consiglio del 2007, anche se ad un ritmo più lento e senza
tenere conto delle evoluzioni verificatesi da allora in tema di informazione
scientifica. Sarebbero disponibili finanziamenti per infrastrutture e progetti,
se pur limitati ai progetti sperimentali. La situazione attuale non
migliorerebbe. Gli effetti sulle parti interessate sarebbero simili a quelli
derivanti dalla cessazione dell’azione dell’UE. Opzione 3: L’attuazione di un quadro politico sotto forma
di atti non vincolanti dovrebbe migliorare l’accesso all’informazione
scientifica, indipendentemente dalle modalità di attuazione degli Stati membri.
L’accesso aperto alle pubblicazioni scientifiche comporterebbe benefici globali
sotto forma di un utile sugli investimenti di R&S e consentirebbe ai
governi e agli organismi di finanziamento della ricerca di realizzare delle
economie, pur mantenendo un sistema sostenibile per la diffusione delle
pubblicazioni scientifiche a medio e lungo termine. Questi risparmi dipendono
dal modo in cui viene garantito l’accesso aperto. Gli impatti e i rischi legati
all’accesso aperto alle pubblicazioni dipendono anche da come viene garantito
l’accesso. Le conseguenze di un accesso aperto più ampio
ai dati della ricerca e della conservazione sia dei dati sia delle
pubblicazioni si avvertirebbero soprattutto a livello dei governi e/o organismi
di finanziamento della ricerca che dovrebbero finanziare le attività
aggiuntive. Probabilmente si registreranno effetti di scala in quanto le e-infrastrutture
necessarie per garantire la “via verde” possono essere utilizzate anche per
fornire un migliore accesso ai dati e a fini di conservazione. Data
la natura non vincolante delle raccomandazioni si può prevedere che alcuni
obiettivi sarebbe conseguiti solo in parte. Opzione 4: Visto che le misure dell’opzione degli
strumenti legislativi non vincolanti sarebbero le stesse di quelle dell’opzione
del ravvicinamento della legislazione, l’impatto dovrebbe essere
sostanzialmente identico. La differenza di questa opzione è che occorrerebbe
molto più tempo per l’attuazione della politica, in quanto questa opzione
comporta un processo legislativo e una fase di attuazione a livello degli Stati
membri. Ciò potrebbe ritardare gli effetti di questa opzione strategica. Un raffronto fra le diverse opzioni
strategiche ha evidenziato che l'opzione 3 costituisce la soluzione più
indicata in quanto assicura un accesso più ampio e rapido alle informazioni
scientifiche, tenendo conto del modo in cui la scienza e le pubblicazioni
scientifiche sono cambiate nel corso degli ultimi secoli. Offrirebbe un certo
margine di manovra, da una parte, agli Stati membri affinché possano tener
conto delle loro specificità nazionali in un contesto europeo e, per tutte le
parti interessate, per approvare i miglioramenti. Per bilanciare l’intrinseco
carattere non vincolante di una raccomandazione rivolta agli Stati membri, si
dovrebbe prevedere un attento monitoraggio da parte della Commissione. 7. Sorveglianza e valutazione Gli indicatori fondamentali dei progressi
verso il conseguimento degli obiettivi identificati saranno valutati nell’ambito
del SER, con relazioni periodiche degli Stati membri sulle iniziative
realizzate in risposta alla raccomandazione. [1] http://europa.eu/press_room/pdf/complet_en_barroso___007_-_europe_2020_-_en_version.pdf. [2] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2007:0056:FIN:IT:PDF [3] http://www.consilium.europa.eu/ueDocs/cms_Data/docs/pressData/en/intm/97236.pdf. [4] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2009:0108:FIN:IT:PDF [5] http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/intm/111732.pdf. [6] http://ec.europa.eu/research/innovation-union/pdf/innovation-union-communication_en.pdf. [7] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0245:FIN:EN:PDF [8] http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2011:0808:FIN:IT:PDF [9] Vedi i risultati del progetto PARSE. [10] Vedi il documento della Commissione europea (2011) “National
Open Access and Preservation Policies in Europe. Analysis of a
questionnaire to the European Research Area Committee.” http://ec.europa.eu/research/science-society/document_library/pdf_06/open-access-report-2011_en.pdf