52006DC0254

[pic] | COMMISSIONE DELLE COMUNITÀ EUROPEE |

Bruxelles, 31.5.2006

COM(2006) 254 definitivo

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta contro la frode fiscale

{SEC(2006) 659}

COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO, AL PARLAMENTO EUROPEO E AL COMITATO ECONOMICO E SOCIALE EUROPEO

sulla necessità di sviluppare una strategia coordinata al fine di migliorare la lotta contro la frode fiscale

Introduzione

Nel 2004 le entrate fiscali, ovvero l’importo totale delle imposte e dei contributi sociali obbligatori, sono state pari al 39,3% del PIL dell’Unione europea, ovvero a 4.097,7 miliardi di euro. Per contro, sono disponibili pochissime stime circa l'entità delle imposte non percepite a causa della frode fiscale. In generale la letteratura economica quantifica tale frode a circa il 2/2,5% del PIL.

La posta in gioco è pertanto estremamente importante. Il funzionamento dei sistemi fiscali è innanzitutto di competenza degli Stati membri e deve restarlo. L'organizzazione dell'amministrazione fiscale, il controllo dei soggetti d’imposta e la riscossione dell’imposta sono settori che sono di competenza degli Stati, ma la Commissione ha il dovere di incentivare e facilitare la cooperazione tra gli Stati membri, al fine di garantire il funzionamento regolare del mercato interno e la tutela degli interessi finanziari della Comunità[1]. La frode fiscale costituisce un ostacolo al funzionamento regolare del mercato interno nella misura in cui comporta distorsioni della concorrenza tra i contribuenti.

Gli Stati membri affermano di essere molto preoccupati per l'ampiezza della frode fiscale. Con la libera circolazione dei beni, dei servizi, delle persone e dei capitali nel quadro dell'attuazione del mercato interno completata nel 1993, essi sono sempre meno in grado di combattere la frode fiscale in modo isolato. Questa difficoltà è rafforzata, sul piano internazionale, dal fenomeno della mondializzazione dell'economia.

Nella sua comunicazione "Il contributo delle politiche fiscali e doganali alla strategia di Lisbona" del 25 ottobre 2005, la Commissione si è espressa a favore di un approccio più concertato e coordinato a livello comunitario per rendere la lotta degli Stati membri contro la frode fiscale più efficace.

Proponendo spunti di riflessione, la presente comunicazione mira a lanciare un dibattito con tutte le parti interessate sugli elementi da prendere in considerazione nel quadro di una strategia "antifrode" a livello europeo.

La lotta contro la frode: il punto della situazione

IVA

La frode dell'IVA assume molte forme, che vanno dall'economia parallela alla frode interna agli Stati membri (false dichiarazioni, deduzioni eccessive). Esiste una frode particolare, detta "frode carosello", che sfrutta generalmente la combinazione di operazioni all'interno di uno Stato membro (con reclamo dell'IVA) e di operazioni intracomunitarie (senza reclamo di IVA tra i contraenti)[2]. Di recente, si osserva anche l'implicazione sempre più frequente di operatori stabiliti in paesi terzi.

La frode dell'IVA mette a repentaglio gli interessi finanziari della Comunità di cui all’articolo 280 del Trattato CE[3].

Il quadro giuridico comunitario sulla cooperazione amministrativa[4] è stato rafforzato alcuni anni fa, ma una constatazione si impone: gli Stati membri non utilizzano sufficientemente le nuove possibilità offerte ed il livello di utilizzo della cooperazione amministrativa non è proporzionale alle dimensioni del commercio intracomunitario.

Accise

Dopo il 1993, sono state espresse preoccupazioni sulla vulnerabilità del sistema "su carta" di verifica dei movimenti in regime di sospensione dei diritti di accisa e sulla frode al di fuori del regime sospensivo basata sullo sfruttamento delle differenze di tassi tra gli Stati membri.

L'informatizzazione del sistema di controllo dei movimenti dei prodotti soggetti ad accisa in regime di sospensione d’imposta costituisce una tappa importante per la protezione del sistema. La decisione del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 giugno 2003 prevede la messa in atto del sistema informatizzato entro sei anni. Sono già state prese alcune misure a breve termine, in particolare l’adozione di un nuovo regolamento specifico per il settore delle accise mirante a rafforzare la cooperazione amministrativa.

Tuttavia si paventa che, nonostante il sistema informatizzato, si sviluppino altri fenomeni di frode che esulano completamente dal regime sospensivo, come il contrabbando e la contraffazione di alcool e di tabacco, e dovranno essere previste altre misure.

Fiscalità diretta

La reciproca assistenza tra gli Stati membri è disciplinata dalla direttiva 77/799/CEE[5], che prevede lo scambio di tutte le informazioni atte a permettere agli Stati membri di determinare correttamente le imposte sul reddito e sul patrimonio.

Inoltre, la direttiva 2003/48/CE[6] organizza un sistema di scambio automatico di alcune informazioni relative al pagamento di interessi. Misure equivalenti a quelle previste dalla direttiva sono state oggetto di accordi con la Svizzera, Andorra, il Liechtenstein, Monaco e San Marino.

Valutazione del quadro giuridico esistente

Secondo la Commissione il quadro giuridico comunitario in materia di cooperazione amministrativa nel settore dell'IVA e delle accise è soddisfacente. Per quanto possano essere apportati miglioramenti su punti specifici, tale quadro offre reali opportunità di cooperazione tra gli Stati membri.

Per contro, da un punto di vista pratico, la direttiva 77/799/CEE non è così efficace come si potrebbe auspicare, a causa, in particolare, di un ricorso insufficiente al dispositivo posto in essere. Nella sua relazione del 22 maggio 2000[7], il gruppo ad hoc del Consiglio sulla frode fiscale ha proceduto ad un'analisi completa dei sistemi di lotta contro la frode e ha formulato delle raccomandazioni miranti a rafforzare i meccanismi di cooperazione amministrativa. La Commissione ha inoltre presentato nel 2004 la sua “comunicazione sulla prevenzione e la lotta alle pratiche societarie e finanziare scorrette”[8], in cui ha nuovamente posto l'accento sulla necessità di migliorare la cooperazione amministrativa proponendo iniziative destinate a promuovere la collaborazione tra le autorità fiscali sia all’interno dell'Unione europea sia tra l’Unione europea e i paesi terzi.

Da questa relazione e dalla comunicazione, come pure da contatti successivi tra la Commissione e gli Stati membri, emerge che occorre dotare la direttiva 77/799/CEE di mezzi più efficaci, ispirandosi a ciò che già esiste in materia di imposizione indiretta (revisione dell'articolo 8 della direttiva, termini per la risposta, presenza di funzionari di altri Stati membri in occasione delle verifiche, ecc.).

Possibilità DA ESPLORARE

La cooperazione amministrativa tra gli Stati membri

Migliorare il funzionamento operativo della cooperazione

Gli Stati membri evocano molte ragioni per spiegare l'utilizzo insufficiente degli strumenti di cooperazione: problemi linguistici, mancanza di risorse umane e di conoscenza delle procedure di cooperazione a livello dei funzionari incaricati del controllo, ecc..

Queste carenze non sono nuove poiché sono già state esposte e ribadite nelle relazioni della Commissione senza che ciò determinasse un reale miglioramento della situazione. Inoltre, il gruppo ad hoc del Consiglio sulla frode fiscale ha identificato l'assenza di una "cultura amministrativa comunitaria" come un ostacolo alla lotta contro la frode.

Tuttavia, le constatazioni non bastano più; occorre un impegno politico da parte degli Stati membri per rimediare a tali carenze. È per questo che la Commissione ritiene che sia giunto il momento di organizzare un sistema di sorveglianza, sulla base di indicatori quantificabili, per assicurarsi che ogni Stato membro sia in grado di fornire e fornisca effettivamente un'assistenza efficace ai suoi omologhi.

Inoltre, i controlli multilaterali dovrebbero diventare la norma tenuto conto della dimensione comunitaria del commercio.

In materia di IVA, gli Stati membri dovrebbero inoltre utilizzare in modo più coerente le strutture di sostegno e di assistenza operativa a livello comunitario, in particolare le risorse dell'Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) che agisce come piattaforma di servizi (assistenza operativa e informazione) per le unità operative degli Stati membri.

In effetti, la frode fiscale è spesso legata a strutture di criminalità organizzata attive in vari settori del crimine. I proventi delle attività di delinquenza fiscale (ad es. la frode dell'IVA o il contrabbando di sigarette) vengono tipicamente investiti in altre attività criminali. Occorre pertanto adottare un approccio globale e multidisciplinare nella lotta antifrode.

È per questo che la Commissione ha elaborato la proposta di regolamento relativo alla reciproca assistenza amministrativa per la tutela degli interessi finanziari della Comunità contro la frode e qualsiasi altra attività illecita[9].

Questa proposta chiarirebbe e rafforzerebbe il quadro giuridico di questa assistenza operativa e permetterebbe l'utilizzo delle informazioni su operazioni finanziarie sospette provenienti dal settore antiriciclaggio già al livello della mutua assistenza amministrativa e fornirebbe soprattutto un quadro dettagliato per l'assistenza operativa ed in materia d'intelligence della Commissione (OLAF).

Occorre ricordare che l'articolo 10 del trattato CE impone agli Stati membri di adottare tutte le misure di carattere generale e particolare atte ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dagli atti comunitari, fra cui la cooperazione amministrativa, e che l'articolo 280 del trattato CE prescrive loro di coordinare l’azione diretta a tutelare gli interessi finanziari della CE.

Assistenza alla riscossione

Oltre al rafforzamento dei mezzi per individuare la frode fiscale, il rafforzamento della legislazione attuale in materia di assistenza alla riscossione dovrebbe migliorare il recupero delle tasse non versate allo Stato.

Occorre di conseguenza riflettere ai modi per agevolare le procedure e a misure d'assistenza per gli agenti del fisco. Inoltre, il successo della mutua assistenza dipende anche dalle capacità delle autorità nazionali e dai mezzi di riscossione loro offerti dal rispettivo diritto nazionale.

In aggiunta, potrebbero essere previste altre misure, ad esempio un regime di incentivi e/o di penalità.

Migliore gestione dei rischi

In cooperazione con gli Stati membri è stata portata a termine recentemente una guida sulla gestione del rischio per le amministrazioni fiscali. La Commissione insiste affinché il frutto del lavoro compiuto sia effettivamente messo in pratica dagli Stati membri.

Inoltre, occorre esaminare in che misura si potrebbero utilizzare al meglio per la fiscalità le esperienze acquisite in materia doganale, dove l’utilizzo della gestione del rischio è più avanzato. Gli Stati membri procedono in particolare ad uno scambio informatizzato e protetto delle informazioni in materia di rischio sulla base di un formulario elettronico standard.

In un mercato unico, per ogni Stato membro è interessante che la propria amministrazione fiscale possa ottenere rapidamente informazioni sui rischi potenziali, determinati secondo una metodologia comune, posti da talune imprese, in particolare quando un soggetto già attivo in altri Stati membri inizia un'attività sul territorio dello Stato in questione.

Un forum permanente di discussione a livello comunitario

Attualmente, il comitato permanente della cooperazione amministrativa in materia di IVA, il comitato "accise", il gruppo di lavoro sulla cooperazione amministrativa nel settore della fiscalità diretta ed il comitato "recupero" sono delle sedi nelle quali gli Stati membri e la Commissione esaminano questioni tecniche nei settori corrispondenti. Si tratta evidentemente di un approccio parcellizzato.

La Commissione ritiene quindi che sia opportuno instaurare un forum di discussione o di concertazione ad alto livello dove le questioni riguardanti la frode e la cooperazione tra gli Stati membri potrebbero essere esaminate ad un livello più globale. Questo forum potrebbe svolgere un ruolo importante nella verifica delle azioni summenzionate ed in particolare fornire linee direttrici per i lavori da effettuare nell'ambito dei comitati e gruppi di lavoro specifici.

Maggiore cooperazione con i paesi terzi

La frode fiscale non si ferma alle frontiere esterne dell'Unione; appare pertanto sempre più evidente l’opportunità di sviluppare l'aspetto esterno della cooperazione amministrativa.

Il maggiore coinvolgimento di imprese stabilite in paesi terzi nelle frodi carosello, il commercio elettronico e la mondializzazione del mercato dei servizi mettono in evidenza la necessità di una cooperazione internazionale in materia di IVA. Benché il campo d'applicazione dell'articolo 26 della convenzione modello dell'OCSE sia stato esteso all'IVA, la situazione è insoddisfacente, in particolare perché il meccanismo di cooperazione poggia su una base bilaterale.

Si dovrebbe prendere in esame l’adozione di un approccio coordinato a livello comunitario per rafforzare la capacità d'azione degli Stati membri; potrebbe essere esaminata la possibilità di adottare una convenzione.

In materia di fiscalità diretta, occorre discutere del rafforzamento della trasparenza fiscale di alcuni paesi terzi (e territori dipendenti ed associati) per permettere agli Stati membri di ottenere informazioni utili, così come del rafforzamento del controllo dell'applicazione delle leggi fiscali di questi paesi, in particolare in collaborazione con altre organizzazioni internazionali.

Per quanto riguarda gli Stati membri, la cooperazione con i paesi terzi si effettua principalmente sulla base di accordi bilaterali, il che non garantisce un approccio sufficientemente efficace. La Commissione si interroga sull'opportunità di presentare proposte al fine di sviluppare un approccio comunitario in materia di cooperazione con i paesi terzi.

Inoltre, a livello comunitario, l'inclusione di clausole di cooperazione in materia fiscale nel quadro degli accordi di partenariato economico che l'Unione conclude con i suoi partner costituisce uno strumento che potrebbe permettere di sostenere questo obiettivo. La possibilità di inserire nei prossimi accordi commerciali disposizioni relative alla buona governance, in particolare fiscale, sarà esaminata caso per caso. Inoltre, occorre sottolineare che la Commissione si sta adoperando per promuovere interventi di assistenza tecnica per aiutare i partner terzi cooperativi ad accentuare la trasparenza dei loro sistemi fiscali. Pertanto nel 10° FES sarà previsto un sussidio di incentivazione per la buona governance, in particolare finanziaria, fiscale e giudiziaria.

Altri aspetti

La protezione delle entrate: una responsabilità condivisa tra gli Stati membri

Nelle frodi aventi una dimensione comunitaria (in particolare le frodi carosello), si constata spesso che nei circuiti di frode intervengono persone senza che ne risulti una perdita di introiti nel loro Stato membro. Il loro intervento serve soprattutto ad opacizzare maggiormente questi circuiti e a rendere così la riscossione delle tasse dovute più difficile, se non impossibile.

Ai fini della protezione delle entrate fiscali di tutti gli Stati membri nel mercato interno, gli Stati membri dovrebbero adottare misure analoghe contro gli autori di frodi, in particolare in termini di sanzioni e di azioni penali, indipendentemente dal fatto che la frode commessa determini o no perdite di introiti per lo Stato in questione.

Miglioramento dello scambio di informazioni

In materia di IVA, considerato che l'accesso rapido alle informazioni costituisce un fattore determinante per lottare contro la frode, occorre prevedere metodi più efficienti per lo scambio di informazioni tenuto conto dei recenti progressi tecnologici e del livello delle apparecchiature di cui dispongono le imprese. A tal fine occorre considerare la possibilità di scambi automatici più frequenti e più dettagliati tra gli Stati membri o persino di accesso diretto a basi di dati nazionali. La necessaria modernizzazione del sistema VIES è l'occasione per realizzare alcuni di questi miglioramenti.

In materia di fiscalità diretta, occorrerebbe prevedere formulari e formati informatici standardizzati per i tipi di scambio di informazioni e di collaborazione previsti dalla direttiva, in particolare riutilizzando ed adattando ad altre imposte il sistema automatico di scambio di informazioni realizzato nel quadro della direttiva "risparmio". Inoltre sarebbe utile poter fornire agli Stati membri spiegazioni, manuali, linee direttrici, profili di paesi, ecc..

Rafforzamento degli obblighi di dichiarazione

Potrebbe essere previsto il rafforzamento generale degli obblighi di dichiarazione, salvo prevedere un alleggerimento di tali obblighi per le imprese che ottengono un'autorizzazione impegnandosi in un partenariato con l'amministrazione fiscale, come accade in materia doganale; l'obiettivo sarebbe quello di mantenere questi obblighi di dichiarazione dettagliati per i soli soggetti d’imposta a rischio. Allo stesso tempo, o al contrario, si potrebbe utilmente pensare di intensificare gli obblighi per le imprese che sono state identificate come problematiche nell'analisi di rischio.

Modificare il sistema comune dell'IVA e delle accise

In materia di IVA, la Commissione ritiene che occorra analizzare i punti deboli del sistema attuale alla luce delle possibilità di frode che essi creano. Si tratta in particolare della tassazione delle vendite a distanza, delle regole di tassazione dei mezzi di trasporto nuovi e d'occasione o persino delle regole di tassazione degli scambi intracomunitari in generale.

Senza scartare altre soluzioni, la Commissione ricorda che il regime definitivo dell’IVA sottoscritto dalle istituzioni comunitarie sarebbe suscettibile di apportare risposte a queste carenze e ad alcuni tipi di frode.

Inoltre, si potrebbe prevedere la possibilità di rafforzare il principio di responsabilità solidale per il pagamento dell’imposta. Tale principio è stato oggetto di vive discussioni tra le amministrazioni fiscali e gli operatori economici. Questa riflessione deve essere realizzata nel quadro stabilito dalla Corte di giustizia nella sua sentenza dell'11 maggio 2006[10] che pone, in maniera generale, la questione della proporzionalità e della certezza giuridica delle misure volte a lottare contro la frode.

D’altro canto, alcuni Stati membri sono del parere che occorre modificare il sistema dell’IVA per poter ridurre le perdite di entrate di IVA dovute alla frode. Essi sono favorevoli ad estendere l'utilizzo del meccanismo dell'autoliquidazione alle operazioni interne di uno Stato membro, mettendo così in causa il principio del pagamento frazionato che è stato considerato fino ad oggi come un elemento chiave di un sistema dell’IVA. Questo tema è già stato discusso in diversi forum. In particolare è stato oggetto di un gruppo tecnico composto dalla Commissione e dagli Stati membri.

Giacché sostiene l’obiettivo di controllare la frode, in questa fase la Commissione esamina la necessità di tale passo con spirito aperto. Tuttavia, la condizione preliminare a qualsiasi cambiamento del sistema attuale dell’IVA è che esso rispetti i seguenti requisiti:

- deve ridurre sensibilmente le possibilità di frode ed escludere nuovi rischi rilevanti di frode;

- non deve produrre oneri amministrativi sproporzionati né per le imprese né per le amministrazioni fiscali;

- deve garantire la neutralità dell’imposta;

- deve garantire un trattamento non discriminatorio, all’interno di uno Stato membro, tra gli operatori nazionali e gli operatori che non vi sono stabiliti.

La Commissione riconosce che l'applicazione del meccanismo dell'autoliquidazione si è dimostrato efficace in settori specifici, come quello della costruzione. In teoria, un'applicazione più generale potrebbe ridurre talune frodi, ma comporta altri inconvenienti, in particolare il rischio di nuovi tipi di frode.

Inoltre, gli Stati membri che sono favorevoli ad un'applicazione più ampia del meccanismo dell'autoliquidazione ritengono che tale sistema deve essere accompagnato da obblighi di dichiarazione supplementari rispetto al sistema attuale per evitare nuovi rischi di frode.

Un cambiamento siffatto solleva alcune questioni importanti che richiedono una discussione approfondita con tutte le parti interessate, ed in primo luogo con gli operatori che dovrebbero applicare questo sistema. Tali questioni riguardano principalmente:

- il livello di certezza giuridica per gli operatori che applicano il sistema dell'autoliquidazione in buona fede (il trattamento IVA dell'operazione dipende dallo status del cliente);

- i vantaggi ed i costi della sua attuazione.

Se si dovesse esaminare un'applicazione facoltativa di questo meccanismo di autoliquidazione, occorrerebbe garantire il rispetto di condizioni rigorose nel quadro comunitario, in particolare in termini di funzionamento regolare del mercato interno e politica di semplificazione (regolamentazioni divergenti, in particolare in materia di fatturazione e di obblighi complementari).

Nel quadro di una riflessione su possibili modifiche al sistema dell’IVA volte a combattere la frode fiscale, occorre considerare anche la tassazione delle forniture intracomunitarie ad un'aliquota unica sufficientemente elevata da allontanare ogni tentazione di organizzare una frode carosello, o all'aliquota dello Stato membro di destinazione.

In materia di accise, è ovvio che la struttura attuale di tassazione dei tabacchi impedisce il funzionamento regolare del mercato interno, in particolare a causa di una compartimentazione dei mercati (fissazione dei prezzi) che genera deviazioni degli scambi. Occorrerebbe di conseguenza eliminare queste distorsioni.

Conclusione

La presente comunicazione non contiene “la” soluzione unica e globale ai problemi. Il suo obiettivo è esporre una gamma di azioni realistiche e pragmatiche possibili a breve termine, ma è essenziale che ciò sia fatto in modo coerente e coordinato per rispondere meglio alla dimensione comunitaria, o internazionale, dei mercati economici.

Inoltre, è importante ricordare che questa comunicazione si iscrive nel quadro più ampio del conseguimento degli obiettivi di Lisbona. La semplificazione del quadro fiscale è un elemento chiave di questa politica, e le misure previste per lottare più efficacemente contro la frode fiscale non possono andare contro questo obiettivo.

In materia di IVA in particolare, è già stato avviato un dibattito per apportare dei cambiamenti importanti ad alcuni meccanismi del sistema comune.

La Commissione rimane aperta al dibattito, ma le discussioni iniziali con gli Stati membri e gli operatori dimostrano che un cambiamento del sistema di IVA solleva un certo numero di problemi importanti che richiedono un'analisi di fondo, in particolare per quanto riguarda gli effetti per tutte le parti interessate.

In questa fase la Commissione è del parere che la frode potrebbe essere controllata meglio con un'azione combinata della Commissione e degli Stati membri e con un'organizzazione efficace e moderna del controllo, accompagnata da una cooperazione forte e rapida tra gli Stati membri e, se necessario, l'OLAF sulla base di strumenti giuridici adeguati.

Tenuto conto della gravità della situazione, la Commissione invita le istituzioni interessate, in particolare il Consiglio, il Parlamento europeo ed il Comitato economico e sociale europeo, a tenere questo dibattito quanto prima, al fine di fornire indicazioni chiare, ed è pronta a lanciare molto rapidamente un programma di azioni mirate.

[1] Gli Stati membri contribuiscono alle risorse proprie del bilancio comunitario in funzione dell'IVA riscossa.

[2] Per una descrizione più dettagliata della frode carosello, cfr. COM(2004) 260 del 16.4.2004, punto 3.2.2.

[3] Le distorsioni causate dalle frodi dell'IVA mettono in pericolo l'equilibrio globale del sistema delle risorse proprie, che deve essere "equo e trasparente" e garantire così il funzionamento regolare della Comunità.

[4] Regolamento (CE) n. 1798/2003 del Consiglio del 7 ottobre 2003 relativo alla cooperazione amministrativa in materia d’imposta sul valore aggiunto (GU L 264 del 15.10.2003, p. 1).

[5] Direttiva 77/799/CEE del Consiglio, del 19 dicembre 1977, relativa alla reciproca assistenza fra le autorità competenti degli Stati membri in materia di imposte dirette, di talune accise e imposte sui premi assicurativi (GU L 336 del 27.12.1977, pag. 15), modificata da ultimo dalla direttiva 2004/106/CE del 16 novembre 2004 (GU L 359 del 4.12.2004).

[6] Direttiva 2003/48/CE del Consiglio, del 3 giugno 2003, in materia di tassazione dei redditi da risparmio sotto forma di pagamenti di interessi (GU L 157 del 26.6.2003, p.38).

[7] FISC 67 – CRIMORG 83 del 22.5.2000.

[8] COM(2004) 611 def. del 27.9.2004.

[9] COM(2004) 509 def. del 20.7.2004.

[10] Causa C-384/04, Commissioners of Customs & Excise e Attorney General contro Federation of Technological Industries e.a.