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Document 52004PC0328

Proposta di decisione quadro del Consiglio in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea {SEC(2004) 491}

/* COM/2004/0328 def. - CNS 2004/0113 */

In force

52004PC0328

Proposta di decisione quadro del Consiglio in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea {SEC(2004) 491} /* COM/2004/0328 def. - CNS 2004/0113 */


Proposta di DECISIONE QUADRO DEL CONSIGLIO in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea {SEC(2004) 491}

(presentata dalla Commissione)

RELAZIONE

1. Introduzione

1. La presente proposta di decisione quadro del Consiglio mira a stabilire norme comuni minime per quanto riguarda determinati diritti processuali che si applicano in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea.

2. L'Articolo 6 del trattato sull'Unione europea (TUE) stabilisce che l'Unione rispetta i diritti fondamentali, quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri. Inoltre, nel dicembre 2000, la Commissione europea, il Consiglio e il Parlamento hanno firmato congiuntamente e proclamato solennemente la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea.

3. Nelle conclusioni della presidenza del Consiglio europeo di Tampere [1] è stato affermato che il reciproco riconoscimento dovrebbe diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria, precisando che il reciproco riconoscimento "...e il necessario ravvicinamento delle legislazioni faciliterebbero [...] la tutela giudiziaria dei diritti dei singoli" [2]. Inoltre, il Consiglio europeo ha chiesto al Consiglio e alla Commissione di esercitare pressioni con le misure del reciproco riconoscimento "nel rispetto dei principi giuridici fondamentali degli Stati membri" [3].

[1] 15 e 16 ottobre 1999.

[2] Conclusione 33.

[3] Conclusione 37.

4. La comunicazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo del 26 luglio 2000, sul reciproco riconoscimento delle decisioni definitive in materia penale [4] ha stabilito che "di conseguenza è necessario garantire che il trattamento degli indagati ed i diritti della difesa non siano pregiudicati dall'applicazione del principio [di reciproco riconoscimento] e che, anzi, le garanzie siano rafforzate".

[4] COM(2000) 495 def., 29.7.2000.

5. Tale indirizzo è stato approvato nel programma di misure per l'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni penali [5] (in prosieguo: il "programma di misure"), adottato dal Consiglio e dalla Commissione. In esso si è rilevato che la norma del "reciproco riconoscimento è strettamente legata all'esistenza e al contenuto di taluni criteri da cui dipende l'efficacia dell'esercizio".

[5] GU C 12 del 15.1.2001, pag. 10.

6. I suddetti criteri comprendono "meccanismi di protezione delle [...] persone sospette" (criterio n. 3) e la "definizione delle norme minime comuni necessarie per agevolare l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento" (criterio n. 4). La presente proposta di decisione quadro del Consiglio rappresenta una realizzazione dell'obiettivo fissato, cioè il rafforzamento della tutela dei diritti dei singoli.

7. La proposta intende rafforzare, in generale, i diritti di tutti gli indagati e imputati. Proponendo un livello equivalente di tutela degli indagati e degli imputati in tutto il territorio dell'Unione europea per mezzo di queste norme minime comuni si dovrebbe facilitare l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento nel modo indicato nella sezione 5, intitolata "Il principio del reciproco riconoscimento". I capi di Stato a Tampere hanno riconosciuto l'esigenza di tale "necessario ravvicinamento".

8. In generale, cercando di rafforzare il diritto ad un processo equo, la presente decisione quadro avrà anche l'effetto di assicurare un livello ragionevole di tutela per gli indagati e gli imputati stranieri [6] in particolare, poiché diverse misure sono specificamente previste a loro favore. Il numero di imputati stranieri sta aumentando a causa di vari fattori (la mobilità sul lavoro è aumentata, vi è un maggior numero di persone che trascorre le vacanze all'estero, flussi migratori, la crescita del numero dei richiedenti asilo, rifugiati e sfollati presenti nell'Unione ecc.) e tale tendenza continuerà in futuro. Negli ultimi anni è cresciuta la consapevolezza dell'esistenza di una grave criminalità transfrontaliera; l'attività criminale contro gli interessi finanziari dell'Unione europea ha sempre più un carattere transnazionale. Il trattato che istituisce la Comunità europea permette ai cittadini dell'Unione di "circolare e di soggiornare liberamente nel territorio degli Stati membri" [7]. Le statistiche indicano che circa 6 milioni di cittadini dell'UE vivono in uno Stato membro diverso da quello del loro paese d'origine [8]. Logicamente, il numero degli emigranti coinvolti in procedimenti penali crescerà con l'incremento dell'esercizio del diritto di libera circolazione e soggiorno. Spetta agli Stati membri assicurare che ci si prenda cura dei cittadini dell'UE che si trovino coinvolti in procedimenti penali in uno Stato membro diverso dal loro.

[6] Si intendono "Indagati e imputati stranieri " coloro che non sono cittadini del paese in cui sono stati arrestati. Occorre stabilire un'ulteriore suddivisione: alcuni stranieri sono cittadini dell'UE originari di un altro Stato membro, mentre altri sono cittadini di paesi terzi. Salvo disposizioni diverse, ai fini della presente proposta non è rilevante in quale categoria rientrino.

[7] Articolo 18 TCE.

[8] Fonte: secondo le statistiche Eurostat sulla migrazione per gli anni 1998, 1999 e 2000 vi sono 5 900 000 cittadini dell'UE che vivono in uno Stato membro diverso dal proprio.

2. La convenzione europea dei diritti dell'uomo (cedu)

9. Tutti gli Stati membri hanno sistemi di giustizia penale adeguati rispetto alle disposizioni di cui agli articoli 5 (diritto alla libertà e alla sicurezza) e 6 (diritto ad un processo equo) della CEDU, per mezzo di varie garanzie procedurali. La presente proposta non intende riprodurre inutilmente le disposizioni della CEDU, ma piuttosto mira a promuovere il rispetto sistematico di tali garanzie. Ciò si può ottenere mediante un accordo tra gli Stati membri concernente un approccio a livello dell'Unione per un "processo equo".

10. Il numero di ricorsi alla Corte europea dei diritti dell'uomo e la giurisprudenza di quest'ultima dimostra che la conformità con la CEDU non è universale. Inoltre, il numero di ricorsi sta crescendo di anno in anno [9] e la Corte europea dei diritti dell'uomo è "gravemente sovraccarica" [10] - il volume di ricorsi è cresciuto di più del 500% nel periodo 1993-2000. La maggior visibilità delle garanzie migliorerebbe la conoscenza dei diritti da parte di tutti gli operatori nei sistemi di giustizia penale, agevolandone il rispetto.

[9] Relazione del gruppo di valutazione al comitato dei ministri sulla Corte europea dei diritti umani (EG(2001)1 del 27 settembre 2001.

[10] Prefazione alla relazione del gruppo di valutazione al Comitato dei ministri sulla Corte europea dei diritti umani di cui alla suddetta 9.

11. La presente proposta di decisione quadro evidenzia alcuni diritti identificati come elementari, molti dei quali già esistono in forme diverse nei sistemi giudiziari penali degli Stati membri. Tra questi vi sono il diritto all'assistenza legale e il diritto di comprendere la "natura e i motivi dell'accusa", da cui deriva il diritto alla traduzione di documenti e l'accesso ad un interprete nel caso in cui l'imputato non comprenda la lingua in cui si svolge il processo. Sebbene sia giusto e opportuno per ciascuno Stato membro decidere sul proprio sistema giudiziario penale, le differenze processuali per quanto riguarda tali garanzie elementari devono essere ridotte al minimo.

3. La carta dei diritti fondamentali dell'unione europea (cdfue)

12. Nel dicembre 2000 la Commissione europea, il Consiglio e il Parlamento hanno firmato congiuntamente e proclamato solennemente la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea (CDFUE) [11]. La Carta riguarda i diritti civili, politici, economici e sociali dei cittadini europei e riassume le tradizioni costituzionali e gli obblighi internazionali comuni agli Stati membri. Un aspetto significativo della Carta è costituito dal fatto che l'Unione europea è una comunità politica e non soltanto un'organizzazione economica. Inoltre, essa afferma che il rispetto dei diritti fondamentali sarà alla base del diritto europeo.

[11] Il testo della Carta (CDFUE) si può consultare al seguente sito:

13. Il capo intitolato "giustizia" (articoli 47-50) prevede il diritto ad un processo equo (articolo 47) e il rispetto dei diritti della difesa di ogni imputato [di un reato] (articolo 48). Esso stabilisce la presunzione d'innocenza, di legalità e di proporzionalità dei reati e delle pene ed estende il principio del ne bis in idem a tutta l'UE.

14. La proposta rientra nello spirito della Carta (CDFUE) e contribuisce alla definizione di un "equo processo " e a emanare norme comuni in materia di "diritti della difesa" in modo da facilitare un trattamento equivalente nei processi che si svolgono in tutto il territorio dell'UE.

4. Contesto della decisione quadro

15. In linea con le conclusioni di Tampere, la Commissione ha adottato le misure necessarie per realizzare il programma di misure per l'attuazione del reciproco riconoscimento, e in particolare la previsione dei criteri rilevanti. Nell'introduzione al programma di misure si precisa che "la portata del reciproco riconoscimento è strettamente legata all'esistenza e al contenuto di taluni criteri da cui dipende l'efficacia dell'esercizio". Al fine di prendere in considerazione i criteri 3 e 4, di cui al suddetto paragrafo 6, occorreva valutare se fosse opportuno adottare misure in materia di garanzie procedurali a livello dell'UE. La Commissione ha effettuato un'ampia consultazione e un approfondito esercizio di valutazione dell'impatto.

16. Nel febbraio 2003, la Commissione ha presentato un Libro verde sulle garanzie procedurali a favore di indagati e imputati in procedimenti penali [12]. Nel Libro verde si è sottolineato che gli Stati membri dell'UE sono tutti firmatari del principale trattato che stabilisce le norme di base, vale a dire la CEDU, come tutti gli Stati prossimi all'adesione e i paesi candidati e pertanto il meccanismo di reciproca fiducia è già in vigore. Tuttavia, il Libro verde ha spiegato che le diverse prassi esistenti avevano finora ostacolato la fiducia reciproca, e che per fronteggiare tale rischio, l'UE ha intenzione di avviare azioni sui diritti procedurali ai sensi dell'articolo 31 del TUE.

[12] COM(2003) 75 def., del 19.2.2003.

17. La Commissione ha ricevuto 78 risposte scritte al Libro verde [13], nonché altre reazioni attraverso email, telefonate e altri mezzi. La stragrande maggioranza di coloro che hanno risposto hanno appoggiato la proposta della Commissione di stabilire norme minime comuni per le garanzie procedurali. Molti hanno risposto elogiando questo sforzo, ma hanno ritenuto che queste proposte non costituissero progressi sufficienti [14]. Fra gli Stati membri, Irlanda, Lussemburgo, Austria, Regno Unito, Paesi bassi, Finlandia, Danimarca, Germania, Svezia e Francia hanno replicato per mezzo del loro ministro della Giustizia o per mezzo di un'altra autorità governativa. Le opinioni espresse da tali organismi andavano dal sostegno [15] all'opposizione [16]. I nuovi Stati membri hanno partecipato alla consultazione, Slovacchia e Repubblica Ceca hanno risposto al Libro verde e i rappresentanti di tutti i nuovi Stati hanno preso parte agli incontri bilaterali e ad altri incontri.

[13] È possibile consultare le risposte scritte sul sito web della DG JAI:

[14] Come esempio di reazioni positive, vedi quella di Amnesty International: "Amnesty International è favorevole a qualsiasi misura adottata che mira a garantire l'attuazione degli obblighi esistenti degli Stati termini ai sensi dei trattati internazionali relativi ai diritti umani e a garantire le norme più elevate possibili in materia di protezione di diritti umani, compresi i diritti a un processo equo senza il rischio di abbassare le norme e pratiche esistenti al minor denominatore comune ". V. anche la risposta della Law Society of England and Wales: "La Law Society è favorevole alla pubblicazione del Libro verde, che consideriamo una misura importante nello sviluppo della reciproca fiducia tra Stati membri nella protezione dei privati ". Inoltre, la Cour de Cassation francese sostiene che: "Una siffatta iniziativa sembra particolarmente adeguata nella misura in cui s'inserisce nell'ambito della creazione di un vero e proprio spazio europeo di giustizia. Essa è persino più interessante perché può dare alla gente una più grande fiducia nei vari sistemi giuridici dell'Europa, armonizzando le garanzie procedurali". Le critiche espresse da Liberty (la cui risposta era globalmente positiva) rientrano tra le tipiche osservazioni ricevute in tal senso: "Il punto debole del Libro verde è costituito dal fatto che esso non affronta taluni diritti fondamentali, il diritto alla libertà provvisoria in cambio di cauzione; il diritto a un trattamento equo per quanto riguarda gli elementi probatori; la simmetria delle condanne; la regola del "ne bis in idem"; e i processi in assenza dell'imputato o in contumacia ".

[15] Come esempio di sostegno, il ministro finlandese della Giustizia si è così espresso: "Per quanto riguarda i settori proposti nel Libro verde, la Finlandia sostiene la definizione di norme comunitarie minime relative al diritto di assistenza giudiziaria, il diritto all'assistenza di un interprete e di un traduttore e la Comunicazione dei diritti. È particolarmente importante garantire che tali diritti siano tutelati abbastanza presto nel procedimento, vale a dire dal momento in cui il sospettato viene arrestato o almeno nel momento in cui comincia il suo interrogatorio".

[16] Come valutazione negativa, vedi le osservazioni contenute nella risposta del ministro della Giustizia, parità e riforme legislative irlandese: "il Libro verde [...]intende introdurre obblighi che si applicherebbero internamente in ogni Stato membro. Ciò è oltre l'ambito di applicazione dell'articolo 31 e viola il principio della sussidiarietà".

18. Nel giugno 2003 la Commissione ha tenuto un'audizione pubblica in materia di garanzie. Sono stati invitati a partecipare tutti coloro che avevano replicato al Libro verde, o manifestato un interesse, ed è stata data loro l'opportunità di esprimere in quella sede il proprio parere. Inoltre, tutti gli Stati membri sono stati invitati a inviare un rappresentante. Nel corso dell'audizione è emerso che gli operatori giuridici e le organizzazioni non governative sostenevano in gran parte le proposte della Commissione. I rappresentanti degli Stati membri presenti erano divisi. La Slovacchia e la Repubblica ceca hanno inviato alcuni rappresentanti come osservatori. Gli Stati membri che non erano favorevoli, a motivo della loro opposizione invocano 1) il principio di sussidiarietà, 2) perplessità sulla base giuridica, 3) il timore che "gli standard normativi comuni" potessero comportare un abbassamento generale degli standard stessi, 4) il fatto che standard normativi comuni siano già stati fissati con la CEDU e che non siano necessarie ulteriori azioni e infine, 5) i timori espressi per il fatto che l'attuazione di tali proposte possa rivelarsi difficile sul piano tecnico.

19. La Commissione ritiene anzitutto che in questo settore solo un'azione a livello dell'Unione europea possa essere efficace per garantire standard normativi comuni. Ad oggi gli Stati membri hanno applicato su base nazionale i loro obblighi sul processo equo, che derivano principalmente dalla CEDU, e ciò ha causato alcune discrepanze per quanto riguarda la funzionalità delle garanzie nei diversi Stati membri. Ciò ha inoltre provocato una speculazione sulle norme in altri Stati membri e si è verificato che la stampa e i media di uno Stato membro hanno mosso accuse a un altro Stato membro per le carenze del sistema di giustizia penale. A ciò si potrebbe porre rimedio con l'adozione di norme comuni minime. Per definizione le norme possono essere comuni soltanto nel caso in cui siano previste dagli Stati membri che agiscono in concertazione; pertanto è impossibile realizzare norme comuni e fare esclusivamente affidamento su un'azione a livello nazionale.

20. Per quanto riguarda la base giuridica, la Commissione fa riferimento all'articolo 31, paragrafo 1, del trattato sull'Unione europea. L'articolo 31, paragrafo 1, prevede che l'Unione europea possa condurre un' "azione comune" in modo da garantire la compatibilità delle normative, ove necessario, per migliorare la cooperazione. La cooperazione giudiziaria, in particolare il reciproco riconoscimento, presenta una situazione in cui la compatibilità è necessaria per migliorare la cooperazione. Perciò tra i criteri del programma di reciproco riconoscimento vi sono i ""meccanismi di protezione dei diritti delle [...] persone sospettate" (criterio 3) e le "norme minime comuni necessarie per agevolare l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento" (criterio 4).

21. Non si deve temere che standard normativi comuni provochino un abbassamento generale degli standard vigenti. Gli Stati membri rimangono liberi di attuare il livello più elevato di garanzie che ritengano adeguato purché sia conforme al minimo concordato. Inoltre, la clausola di non regressione di cui all'articolo 17, afferma espressamente che nell'ambito della decisione quadro nulla può essere interpretato nel senso che "limiti o deroghi" i diritti esistenti. La proposta riguarda le norme minime comuni. È inconcepibile che gli Stati membri, che ai sensi dell'articolo 6, paragrafo 2 del TUE sono tenuti a rispettare i diritti fondamentali, lo utilizzino come base per "livellare verso il basso" nel caso in cui le attuali disposizioni andassero oltre rispetto alle disposizioni comunitarie.

22. Al quarto punto, la ricerca e consultazione della Commissione, congiuntamente con la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, sostiene che la CEDU è applicata a diversi livelli negli Stati membri e che ci sono molte violazioni della CEDU. Tali divergenze pregiudicano una protezione comune dei diritti processuali all'interno dell'Unione, mettono in pericolo la reciproca fiducia e pregiudicano il corretto funzionamento del principio di reciproco riconoscimento. Inoltre, l'obiettivo della Commissione è quello di rendere più efficiente e visibile il funzionamento pratico dei diritti della CEDU con questa proposta in modo che chiunque nell'ambito del sistema di giustizia penale ne abbia una maggior conoscenza: non solo gli imputati, ma anche i funzionari di polizia, gli avvocati, i traduttori e gli interpreti e tutti gli altri operatori del sistema di giustizia penale. Ciò dovrebbe portare ad una maggiore osservanza della CEDU.

23. Infine, per quanto riguarda le difficoltà tecniche e i costi, la Commissione sostiene che il risultato finale di questa proposta non dovrà gravare con un onere inaccettabile sugli Stati membri poiché, sostanzialmente, le disposizioni confermano i diritti già esistenti ai sensi della CEDU e della pertinente giurisprudenza.

24. La Commissione ha concluso che il corretto funzionamento delle misure stabilite nel programma di misure può essere realizzato al meglio se accompagnato da norme minime comuni nei settori pertinenti. I settori in cui, in questa prima fase, vengono proposte le norme minime comuni, sono i seguenti:

- accesso all'assistenza legale, sia prima che durante il processo,

- accesso all'interpretazione e alla traduzione gratuita,

- garanzia per le persone che non sono in grado di comprendere o di seguire i procedimenti di ricevere un'attenzione adeguata,

- diritto di comunicare, in particolare, con le autorità consolari nel caso di indagati stranieri e

- notifica agli indagati dei loro diritti (con la notifica di una "Comunicazione dei diritti" scritta ).

La decisione di presentare proposte in relazione a questi cinque diritti nella prima fase è stata adottata poiché tali diritti sono di particolare importanza nell'ambito del reciproco riconoscimento, poiché essi hanno un elemento transnazionale che non è caratteristico di altri diritti del processo equo, tranne il diritto alla libertà provvisoria che sarà trattato separatamente nel prossimo Libro verde. L'imputato straniero in genere ha bisogno di un interprete e potrà chiedere l'assistenza consolare. Inoltre, ha meno dimestichezza con i suoi diritti nel paese in cui è stato arrestato e pertanto è probabile che una comunicazione dei diritti nella sua lingua gli sarebbe utile. Tutti gli indagati sono in una posizione migliore nel caso in cui siano assistiti da un avvocato e di conseguenza è più probabile che i loro diritti saranno rispettati in quanto il difensore è a conoscenza degli stessi e potrà vigilare sulla loro osservanza. Perciò, era importante inserire fra le norme il diritto all'assistenza legale. Le persone che non sono in grado di comprendere o seguire il procedimento e che hanno bisogno di un'adeguata attenzione sono una speciale categoria di imputati ed hanno diritto a un livello più elevato di protezione: si tratta di una realizzazione concreta del concetto della contesa ad "armi pari" che prevede un giusto equilibrio tra le parti di fronte al giudice.

25. La Commissione ribadisce che questo progetto di decisione quadro è un primo provvedimento e che altre misure sono previste per i prossimi anni. Non si vuol dare l'impressione che questi cinque diritti siano più importanti degli altri, ma semplicemente che essi sono più direttamente rilevanti per il reciproco riconoscimento e i problemi che sono sorti fino ad oggi nel dibattito sulle misure di reciproco riconoscimento. La Commissione ha già cominciato ad esaminare la necessità di garanzie concernenti l'equità nell'ottenere, trattare e utilizzare gli atti probatori in tutto il territorio dell'Unione europea. Inoltre, saranno esaminati i diritti che derivano dalla presunzione d'innocenza (tra cui il diritto a non rispondere, il privilegio contro l'autoincriminazione e le norme che regolano l'onere della prova). La prima valutazione della Commissione su questi lavori, già in corso, sarà pubblicata nel 2004.

5. Il principio del reciproco riconoscimento

26. Al Consiglio europeo dell'ottobre 1999 a Tampere, è stato concordato che il principio del reciproco riconoscimento deve diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nei settori del diritto civile e penale. Il reciproco riconoscimento comporta il fatto che, sebbene uno Stato, rispetto ad un altro, possa trattare in modo diverso oppure analogo una determinata materia, quest'ultimo ne accetti i risultati come se fossero equivalenti a quelli delle proprie decisioni. [17].

[17] COM(2000) 495 def, del 26.7.2000, pag. 4.

27. Il Consiglio europeo ha chiesto inoltre al Consiglio e alla Commissione di adottare, entro dicembre 2000, il programma di misure per attuare il principio del reciproco riconoscimento per quanto riguarda le decisioni nell'ambito del diritto penale [18].

[18] GU C 12 del 15.1.2001, pag. 10.

28. Nel programma di misure sono stati individuati ventiquattro settori nei quali si ritiene possibile applicare il reciproco riconoscimento; fra questi alcuni saranno fusi in modo che, conformemente al Programma, verranno infine presentate tra le quindici e le venti proposte. Il primo strumento adottato relativamente al reciproco riconoscimento in materia penale è la decisione quadro del Consiglio, del 13 giugno 2002, relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri [19]. A ciò è seguita una decisione quadro relativa ai provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio [20], e seguiranno alcune misure relative a ordini di confisca, sanzioni pecuniarie e trasmissione di atti probatori, ed estratti dei casellari giudiziari. Affinché tali misure e il resto delle proposte che risultano dal Programma delle misure siano attuate con successo, il reciproco riconoscimento dev'essere accettato dagli Stati membri non soltanto a livello governativo e politico, bensì anche da coloro che saranno responsabili dell'applicazione quotidiana di tali misure. Infatti, il reciproco riconoscimento può realizzarsi soltanto in uno spirito di fiducia, cioè se non solo le autorità giudiziarie, ma tutti gli operatori del procedimento penale considereranno le decisioni delle autorità giudiziarie degli altri Stati membri equivalenti alle proprie e non metteranno in questione la loro competenza giudiziaria e il rispetto del loro diritto a un processo equo. Ciò è importante così come è importante rafforzare una percezione globale positiva del reciproco riconoscimento e che consiste "non solo nell'adeguatezza della normativa dei propri partner, bensì anche nella corretta applicazione di tale normativa" [21].

[19] GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1.

[20] Decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa all'esecuzione nell'Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio. GU L 196, del 2.8.2003, pag. 45.

[21] COM(2000) 495 def. del 26.7.2000, pag. 4.

29. Tutti gli Stati membri partecipano alla CEDU e ciò viene citato, a volte, come fondamento della reciproca fiducia. Tuttavia, l'esperienza dimostra che, nonostante l'esigenza di tale fiducia, non sempre essa è sufficientemente presente nei sistemi penali degli altri Stati membri e questo nonostante il fatto che siano tutti firmatari della CEDU [22]. La proposta di una decisione quadro è il riconoscimento implicito che tale fiducia è insufficiente: essa infatti fornisce un meccanismo per rafforzare e aumentare la fiducia reciproca e ciò, in prospettiva, sarà persino più importante, considerato che gli Stati membri dell'UE saranno venticinque o più di venticinque.

[22] Ad esempio nel procedimento svoltosi nel Regno Unito R v. Secretary of State ex parte Ramda, 27 giugno 2002, la High Court ha dichiarato che la condizione della Francia quale firmataria della CEDU non poteva essere invocata come risposta esaustiva alle denunce relative al carattere di equità del suo processo. Parimenti, nella sua sentenza 16 maggio 2003, causa Irastorza Dorronsoro, la Cour d'Appel di Pau (Francia) - ha rifiutato di accogliere la domanda di estradizione presentata dalla Spagna, poiché si sospettava che uno dei coimputati fosse stato "torturato" dai poliziotti spagnoli.

30. I diritti proposti saranno applicati per rafforzare la reciproca fiducia e per migliorare l'attuazione del reciproco riconoscimento in tutte le sue forme in materia penale. Una procedura di valutazione e monitoraggio eseguita costantemente, nel caso in cui serva a diffondere le norme alle quali si è aderito e mostri un miglioramento nei settori che attualmente destano preoccupazione, servirà a rafforzare tale fiducia.

6. Disposizioni specifiche

6.1. Il diritto all'assistenza legale

31. Durante il periodo della consultazione, la Commissione ha esaminato i vari accordi conclusi tra Stati membri. Le norme che regolano sia l'accesso alla rappresentanza legale che alla sua organizzazione variano da uno Stato membro all'altro.

32. Tale decisione quadro propone un accordo a livello dell'UE in virtù del quale agli indagati viene dato accesso all'assistenza legale di un avvocato qualificato al più presto possibile. Al momento, alcuni Stati membri prevedono un limite all'accesso nel periodo iniziale durante il quale l'indagato non può avere accesso ad un avvocato ("garde à vue" o "fermo di polizia") o vietano la presenza di un avvocato durante l'interrogatorio della polizia. Alcuni Stati membri, dal punto di vista formale non hanno una normativa che preveda la possibilità di accesso entro 24 ore ad un avvocato. Pertanto, coloro che vengono arrestati di notte o nei fine settimana non hanno accesso all'assistenza legale, almeno temporaneamente. La presente decisione quadro propone che l'assistenza legale sia garantita come diritto in tutti i procedimenti penali definiti come procedimenti che si svolgono nell'Unione europea e nei quali si stabilisce la colpevolezza o l'innocenza di una persona accusata di aver commesso un reato o si decide quali siano le conseguenze di un'ammissione di colpevolezza riguardo ad un'accusa penale.

33. Nel caso in cui l'indagato rientri in una delle categorie previste - vale a dire persone che non sono in grado di comprendere o di seguire i procedimenti o si tratti di un minore o sia sottoposto ad un mandato d'arresto europeo o richiesta di estradizione o altra procedura di consegna l'assistenza legale dev'essere messa a disposizione senza che con questo sia leso il suo diritto a difendersi da solo nel caso lo desideri. Gli Stati membri devono sostenere i costi dell'assistenza legale nel caso in cui essi rappresentino un onere eccessivo dal punto di vista finanziario per l'indagato o per le persone che sono a suo carico.

34. La presente decisione quadro propone che gli Stati membri siano tenuti ad attuare un sistema secondo il quale si provvederà a una sostituzione nel caso in cui l'avvocato nominato inizialmente dimostri di essere inadeguato.

6.2. Il diritto di beneficiare gratuitamente dei servizi di interpretazione e di traduzione

35. L'articolo 6, paragrafo 3 della CEDU stabilisce che un imputato ha diritto a farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende o non parla la lingua usata all'udienza. La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo [23] inoltre precisa che l'obbligo nei confronti dell'imputato si estende alle traduzioni di tutti i documenti rilevanti nell'ambito del processo.

[23] Kamasinski c. Austria (sentenza del 19 dicembre 1989 A Series N° 168) punto 74.

36. Le ricerche della Commissione hanno dimostrato che sebbene gli Stati membri fossero consapevoli di questo obbligo teorico, nella realtà essi non lo osservavano del tutto. Durante gli interrogatori della polizia, non sempre era presente un interprete qualificato e, a volte, sono stati incaricati soggetti non qualificati. C'erano limitazioni riguardo ai documenti tradotti per gli imputati. Sebbene l'articolo 6, paragrafo 3, lettera e) evidenzi l'obbligo di fornire "l'assistenza gratuita di un interprete" nel caso in cui un imputato non comprenda o non parli la lingua usata all'udienza, a volte sembrava che gli interpreti fossero utilizzati a beneficio del giudice e/o del pubblico ministero invece che dell'imputato. In alcune occasioni, le affermazioni del giudice o del pubblico ministero non erano state tradotte per gli imputati e il ruolo dell'interprete consisteva unicamente nella traduzione delle domande rivolte direttamente dal giudice all'imputato e nelle relative risposte di quest'ultimo, invece di garantire che l'imputato potesse comprendere lo svolgimento del processo.

37. La Commissione inoltre ha sottolineato che gli Stati membri avevano trovato difficoltà ad assumere un numero sufficiente di traduttori e interpreti giudiziari. In alcuni Stati membri, gli interpreti e i traduttori sono professionisti riconosciuti ufficialmente che svolgono un servizio pubblico, seguono una formazione organizzata a livello nazionale, sono iscritti ad un albo, sono riconosciuti e hanno uno sviluppo professionale costante. Ciò però non avviene in tutti gli Stati membri. La professione non viene riconosciuta, i traduttori e gli interpreti a volte sono sottopagati e non hanno diritti dal punto di vista della previdenza sociale (come le assenze per malattia retribuite o i diritti pensionistici) e si lamentano del fatto che non vengono consultati abbastanza dai loro omologhi giuristi.

38. Perciò la Commissione continuerà a effettuare ricerche nella speranza di trovare una soluzione. È essenziale che ci sia un numero sufficiente di traduttori e interpreti in ogni Stato membro per soddisfare le esigenze degli imputati stranieri [24].

[24] V. nota 6 concernente imputati stranieri.

6.3. Persone che non sono in grado di comprendere o seguire il processo

39. Taluni indagati sono in una posizione più vulnerabile rispetto alla media a causa della loro età o delle loro condizioni fisiche, mentali o emotive nel caso in cui si trovano a dover comprendere o seguire un processo. Queste persone hanno bisogno di un'attenzione particolare per garantire il rispetto dei loro diritti specifici e per evitare un possibile errore giudiziario.

40. I funzionari di polizia e le autorità giudiziarie devono avere una maggiore consapevolezza dei problemi delle persone che non sono in grado di comprendere o seguire il processo. Essi devono valutare se l'indagato abbia bisogno di un'attenzione specifica, e in caso, devono prendere i necessari provvedimenti per prestargli un'attenzione adeguata.

41. Il tipo di attenzione particolare varierà a seconda della situazione. Ad esempio, i bambini devono essere accompagnati da un genitore o da un adulto in grado di assisterli durante l'interrogatorio; le persone che hanno bisogno di cure mediche devono essere assistite da un medico ecc. Sebbene non sia possibile prevedere ogni situazione e stabilire per essa uno strumento di questo tipo, spetta agli Stati membri garantire che il proprio sistema penale dedichi un'attenzione particolare nei confronti di quegli indagati e imputati per i quali è necessaria.

6.4. Il diritto alla comunicazione

42. Un detenuto ha diritto a informare della sua detenzione i familiari, le persone ad essi equiparate e l'eventuale datore di lavoro e ciò anche comunicando le informazioni rilevanti a nome del detenuto nel caso in cui vi sia pericolo di inquinamento delle prove.

43. Nel caso in cui il detenuto non sia cittadino dello Stato in cui viene processato, può essere opportuno informare le autorità consolari dello Stato d'origine dell'indagato. Gli indagati e gli imputati stranieri sono un gruppo vulnerabile facilmente identificabile come quello individuato dalla Convenzione di Vienna del 1963 sulle relazioni consolari, la quale stabilisce che in materia di arresti o di detenzione un cittadino straniero ha il diritto di chiedere di informare il proprio consolato sulla propria detenzione e di ricevere visite da funzionari del consolato.

44. I cittadini stranieri possono rifiutare di incontrare un funzionario del consolato che rappresenti il proprio governo, ad esempio, qualora si tratti di richiedenti asilo o rifugiati in fuga dalla persecuzione che subiscono nel loro Stato d'origine. Coloro che rientrano in tale categoria possono contattare i rappresentanti di una organizzazione umanitaria internazionale riconosciuta.

6.5. La notifica scritta dei diritti (la "Comunicazione dei diritti")

45. Non sempre gli indagati e talvolta nemmeno i funzionari di polizia che li interrogano, hanno piena conoscenza dei relativi diritti. Se gli indagati fossero adeguatamente a conoscenza dei loro diritti in materia di arresti ci sarebbero meno denunce di errori giudiziari e violazioni della CEDU. Per assicurare un livello adeguato di conoscenza un modo semplice e poco costoso è quello di chiedere agli Stati membri di produrre una breve "dichiarazione standard" scritta contenente, in sintesi, i diritti elementari (la "Comunicazione dei diritti") e di prevedere l'obbligo che tutti gli indagati ricevano tale comunicazione scritta al più presto possibile, in una lingua che comprendono e, in ogni caso, prima di essere interrogati.

6.6. Valutazione e monitoraggio

46. Poiché il principio del reciproco riconoscimento può essere attuato efficacemente soltanto nel caso in cui vi sia reciproca fiducia e considerato che gli standard normativi minimi comuni aumenteranno tale fiducia, è importante che tutte le norme approvate vengano rispettate con un livello di osservanza decisamente elevato. Per fare in modo che ciascuno Stato membro abbia fiducia nel livello di conformità degli altri Stati membri è necessario che sia previsto un meccanismo formale di valutazione.

47. La reciproca fiducia deve andare oltre le percezioni dei governi degli Stati membri: essa dev'essere presente anche nelle menti degli operatori, dei funzionari di polizia e delle autorità giudiziarie e di tutti coloro che amministreranno le decisioni basate sul reciproco riconoscimento quotidianamente. Ciò non può attuarsi immediatamente né in modo assoluto a meno che non vi siano alcuni strumenti affidabili per valutare la conformità con gli standard normativi minimi nel territorio dell'Unione europea. Valutazione e monitoraggio devono essere effettuati regolarmente e costantemente e i risultati devono essere messi a disposizione. In tal modo si costituirà un sistema per garantire la conformità di tali standard e tenere informati gli altri Stati membri e le istituzioni europee su qualsiasi miglioramento e/o peggioramento.

48. È opportuno che la Commissione come organismo incaricato di presentare proposte [25] e abitualmente di garantire il monitoraggio della corretta attuazione delle decisioni quadro negli Stati membri [26], coordini la valutazione e il monitoraggio. Le informazioni e i dati necessari devono essere forniti dagli Stati membri perché la Commissione li confronti. Se necessario la Commissione delegherà l'analisi delle informazioni ad un organo esterno come un gruppo indipendente di esperti.

[25] Articolo 34, paragrafo 2 del TUE.

[26] Di solito, dopo l'adozione di una decisione quadro gli Stati membri sono tenuti a inviare alla Commissione le informazioni sulla normativa d'attuazione e alla Commissione di redigere una relazione sull'attuazione per la trasmissione al Consiglio.

7. Base giuridica

49. La base giuridica della presente proposta è l'articolo 31 del trattato sull'Unione europea (TUE), come modificato dal trattato di Nizza, che tratta dell'azione comune nel settore della cooperazione giudiziaria in materia penale.

50. L'articolo 31, paragrafo 1, lettera c) del TUE prevede "la garanzia della compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri nella misura necessaria per migliorare [la cooperazione giudiziaria in materia penale]". La garanzia della compatibilità può essere realizzata in particolare prevedendo un certo ravvicinamento delle norme procedurali minime negli Stati membri per migliorare la reciproca fiducia.

51. La Commissione ritiene che tale proposta costituisca il necessario complemento alle misure di reciproco riconoscimento destinate ad aumentare l'effettività dell'azione penale. Una serie di garanzie procedurali concordate per assicurare un trattamento equivalente delle persone indagate in tutta l'UE renderà possibile l'applicazione di misure di cooperazione giudiziaria nel modo più efficace possibile, specialmente quelle che prevedono la consegna di persone o la trasmissione di atti probatori a un altro Stato membro. In questo modo la riluttanza da parte delle autorità di uno Stato a consegnare un cittadino alle autorità giudiziarie di un altro Stato potrà essere attenuata.

8. commento agli articoli

52. Parità di trattamento: i termini "egli" e "suo" sono sempre usati facendo riferimento all'indagato o all'avvocato dell'indagato. Vanno intesi come genere neutro e riguardano sia gli uomini che le donne sia per gli indagati che per gli avvocati.

Articolo 1 - Campo di applicazione dei diritti processuali

53. Questo articolo stabilisce il campo di applicazione della decisione quadro. Esso comprende tutti gli indagati, nell'ambito dei procedimenti diretti a stabilire se la persona indagata abbia commesso o meno un reato, quali siano le conseguenze di un'ammissione di colpevolezza rispetto ad un'accusa di reato nonché le decisioni riguardo ai ricorsi derivanti da tali procedimenti. Non vi è una differenziazione tra i cittadini dell'UE e quelli dei paesi terzi, poiché prevedere per una categoria una tutela migliore potrebbe provocare critiche riguardo ad una discriminazione in tal senso: ciò porterebbe al fallimento dell'obiettivo di rafforzamento della fiducia tra gli Stati membri nei rispettivi sistemi di giustizia penale.

54. Poiché la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo ha chiarito che l'articolo 6 della CEDU deve applicarsi alle persone interrogate in relazione alla commissione di reati, ma nei confronti delle quali non è stata ancora formalizzata l'accusa, le persone arrestate o detenute in connessione con un'accusa penale rientrano anch'esse nell'ambito di tale norma. Tali diritti cominciano ad applicarsi nel momento in cui la persona viene informata di essere indagata per aver commesso un reato (ad esempio se si tratta di una persona arrestata o nel caso in cui l'indagato sia ancora sottoposto a fermo di polizia).

Articolo 2 - Il diritto all'assistenza legale

55. Tale articolo stabilisce il diritto fondamentale all'assistenza legale per un indagato qualora intenda beneficiarne. L'articolo stabilisce che l'assistenza legale dev'essere garantita al più presto possibile. È importante che l'indagato benefici dell'assistenza legale prima di qualsiasi interrogatorio nel quale possa effettuare dichiarazioni di cui in seguito potrebbe pentirsi, poiché non ne aveva compreso le relative conseguenze giuridiche.

Articolo 3 - Obbligo di fornire l'assistenza legale

56. L'articolo 6, paragrafo 3, lettera c) della CEDU evidenzia il fatto che un indagato ha il diritto a difendersi personalmente, cioè a rifiutare di essere rappresentato da un avvocato. Ciononostante, in alcuni casi è particolarmente consigliabile che l'indagato benefici dell'assistenza legale. Tali circostanze sono stabilite all'articolo 3 che comprende casi in cui l'indagato è detenuto in custodia cautelare prima del processo, o viene formalmente accusato di aver commesso un reato che si inserisce in un contesto complesso dal punto di vista dei fatti o del diritto o per il quale viene comminata una pena severa, in particolare nel caso in cui in uno Stato membro sia prevista una pena obbligatoria di oltre un anno di carcere o sia previsto il mandato di arresto europeo o la possibilità di una domanda di estradizione o altro procedimento di consegna, o si tratti di un minore o non risulti in grado di comprendere o seguire il contenuto o il significato del processo, a causa della sua età o delle sue condizioni mentali, fisiche o emotive. Tale disposizione prevede che gli Stati membri garantiscano che venga compiuto qualsiasi sforzo affinché i suddetti soggetti, in particolare, beneficino dell'assistenza legale.

Articolo 4 - Obbligo di garantire l'effettività dell'assistenza legale

57. Questo articolo stabilisce che gli Stati membri debbano garantire un controllo sull'effettività dell'assistenza legale.

58. La Commissione precisa che soltanto gli avvocati, come definiti all'articolo 1, paragrafo 2, lettera a) della direttiva 98/5 CE [27] siano impiegati in questo contesto, in modo tale da contribuire a garantire l'effettività. Nel caso in cui l'assistenza legale fornita non sia efficace, gli Stati membri sono obbligati a garantire un'alternativa [28]. Il contenuto di tale diritto, che deriva dall'articolo 6, paragrafo 3, lettera c) della CEDU, è stato chiarito dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo (vedi ad esempio la causa Artico c. Italia).

[27] Direttiva 98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998.

[28] Artico c. Italia, 13 maggio 1980, Serie A, n. 37.

59. Poiché l'indagato non sempre è in posizione tale da valutare l'effettività dell'assistenza legale fornita dal proprio avvocato, spetta agli Stati membri, in tal senso, prevedere un sistema di controllo.

Articolo 5 - Il diritto all'assistenza legale gratuita

60. Tale articolo stabilisce che nel caso in cui si applichi l'articolo 3, l'assistenza legale dev'essere fornita gratuitamente all'indagato, nel caso in cui tali costi possano causare un danno economico ingiusto a lui o alle persone che sono a suo carico. Gli Stati membri devono garantire l'attuazione di un meccanismo che permetta di accertare se l'indagato ha i mezzi per remunerare l'avvocato che lo assiste. Ai sensi della CEDU, l'imputato non deve fornire la prova "oltre ogni dubbio" che non sia in grado di ricompensare il suo difensore (Pakelli c. Germania [29]). Gli Stati membri devono rispettare l'orientamento della Corte europea dei diritti dell'uomo, riguardante la valutazione dei mezzi del soggetto.

[29] Pakelli c. Germania, sentenza del 25 aprile 1983, serie A n. 64 punto 34.

61. Questo articolo stabilisce che l'assistenza legale dev'essere gratuita qualora i mezzi finanziari del soggetto siano al di sotto di un certo reddito. Alcuni Stati membri procedono a una verifica per stabilire se l'imputato "disponga dei mezzi per pagare la propria difesa". Altri prevedono un'assistenza legale gratuita per tutti ritenendo che una verifica sui mezzi finanziari sia dispendiosa e che, in determinate circostanze, talune spese possono essere recuperate dall'imputato. Gli Stati membri sono liberi di adottare il sistema che ritengono più conveniente dal punto di vista economico purché rimanga disponibile l'assistenza legale gratuita quando lo esigono gli interessi della giustizia.

Articolo 6 - Il diritto all'assistenza gratuita di un interprete

62. L'assistenza di un interprete o di un traduttore dev'essere fornita all'indagato gratuitamente. Tale diritto è stabilito nella giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo. Nella causa Luedicke, Belkacem e Koç c. Germania, la Corte europea dei diritti dell'uomo ha affermato che occorre osservare quanto previsto dall'articolo 6, paragrafo 3, lettera b) il quale implica che chiunque non sia in grado di parlare o comprendere la lingua utilizzata nel procedimento, ha diritto di ricevere l'assistenza gratuita di un interprete, senza vedersi chiedere successivamente il pagamento delle spese relative [30]. Nella causa Kamasinski c. Austria [31], la Corte europea dei diritti dell'uomo ha stabilito che il principio andava esteso anche al "materiale documentario".

[30] Luedicke, Belkacem e Koç c. Germania - sentenza del 28 novembre 1978, serie A N. 29 punto 46.

[31] Kamasinski c. Austria (citata sopra).

63. Gli Stati membri hanno l'obbligo di fornire immediatamente l'assistenza di un interprete appena risulti evidente che l'indagato non comprende la lingua utilizzata nel procedimento. Tale diritto si estende a tutti gli interrogatori di polizia, agli incontri tra l'indagato e il suo avvocato e, dopo il rinvio a giudizio, alle occasioni in cui è prevista la presenza della persona in udienza. Dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo risulta che l'obbligo di procurare un interprete, stabilito nella CEDU, non sempre viene rispettato [32]. L'articolo 6 della decisione quadro prevede tale diritto, evidenziando che esso si applica "durante tutto il procedimento".

[32] La causa Cuscani c. UK - sentenza del 24 settembre 2002 - è un esempio adeguato: in questo caso il giudice ha proposto di affidare l'attività d'interpretariato al fratello dell'imputato e la Corte ha ravvisato una violazione dell'articolo 6.

64. Tale articolo riguarda le persone portatori di handicap dell'udito o della parola. L'articolo 6, paragrafo 3 della CEDU stabilisce che ogni persona accusata di un reato ha diritto ad essere informata della natura e dei motivi dell'accusa elevata a suo carico e ha inoltre il diritto di farsi assistere gratuitamente da un interprete se non comprende la lingua impiegata nell'udienza. Tale diritto si applica anche agli indagati sordi o alle persone portatori di handicap dell'udito o della parola. Una comunicazione inadeguata può pregiudicare le possibilità di un indagato sordo di ricevere un trattamento equo da parte dei funzionari di polizia in sede di interrogatorio e pregiudica inoltre le sue possibilità di avere un processo equo. Gli Stati membri pertanto devono garantire che gli uffici di polizia e i tribunali mettano a disposizione interpreti specializzati nel linguaggio dei sordomuti per gli indagati affetti da tale handicap. Poiché le conseguenze di una traduzione di livello scadente o effettuata con scarsa competenza possono essere serie, è importante che soltanto interpreti specializzati nel linguaggio dei sordomuti ricevano l'incarico per le udienze o per gli interrogatori di polizia.

65. Alcuni portatori di handicap dell'udito hanno bisogno dei servizi di interpreti che comunicano con i portatori di handicap della parola i quali non conoscono o non usano il linguaggio dei segni, ma che, in generale, sono in grado di riconoscere i movimenti labiali. L'articolo prende in considerazione anche questa alternativa.

Articolo 7 - Il diritto alla traduzione gratuita dei documenti rilevanti

66. Sussiste il diritto alle traduzioni dei documenti rilevanti, ma non illimitatamente. La Corte europea dei diritti dell'uomo ha stabilito che l'articolo 6, paragrafo 3, lettera e) della CEDU non prescrive una traduzione scritta di tutti i punti delle prove scritte o dei documenti ufficiali del procedimento bensì ha stabilito che devono essere tradotti i documenti che l'imputato "deve capire per avere un processo equo" [33]. Le norme sul tipo di documenti da tradurre variano da uno Stato membro all'altro, anche a seconda della natura del caso. Tale differenza è accettabile a condizione che il processo resti "equo". Spetta all'avvocato difensore chiedere le traduzioni di tutti i documenti che considera necessari oltre ai documenti forniti dall'accusa. Poiché la linea difensiva viene decisa essenzialmente dall'imputato e dal suo avvocato, quest'ultimo è il soggetto più idoneo a valutare quali siano i documenti necessari. Di conseguenza, questo articolo stabilisce che spetta alle autorità competenti decidere quali documenti devono essere tradotti, ma il difensore dell'indagato ha il diritto di chiedere la traduzione di ulteriori documenti.

[33] Kamasinski c. Austria, sopracitata, punto 74.

Articolo 8 - Fedeltà della traduzione e dell'interpretazione

67. La qualità dell'interpretazione e della traduzione dev'essere tale da consentire all'indagato di comprendere la natura e i motivi dell'accusa.

68. Gli Stati membri devono garantire che nell'ambito del loro ordinamento vi sia un sistema che consenta agli avvocati, ai giudici, agli imputati o a chiunque altro partecipi ad un procedimento penale e che si renda conto che il necessario livello di qualità dell'interpretariato non sia stato raggiunto da un interprete o nell'ambito di un caso particolare, di denunciare la situazione in modo da far sostituire il traduttore o l'interprete.

Articolo 9 - Registrazione del procedimento

69. La CEDU prescrive che la qualità dell'interpretazione sia tale da consentire all'imputato l'"effettiva partecipazione" nel procedimento. Nel caso in cui quest'ultimo presenti ricorso dinanzi alla Corte europea dei diritti dell'uomo poiché l'interpretazione era inadeguata e ha danneggiato la sua effettiva partecipazione al procedimento, è importante avere un metodo di verifica dell'interpretazione. Pertanto, spetta agli Stati membri garantire la disponibilità di una registrazione nel caso si verifichi una contestazione.

70. Lo scopo di questa disposizione è di avere un metodo per verificare che l'interpretazione sia stata fedele e non di prevedere un'ulteriore possibilità di contestazione rispetto al procedimento da un'altro punto di vista, poiché altrimenti si potrebbe avere un trattamento preferenziale per gli indagati che hanno bisogno dell'assistenza di un interprete. Pertanto, le registrazioni possono essere utilizzate soltanto a questo scopo.

Articolo 10 - Il diritto ad un'attenzione particolare

71. Questo articolo stabilisce che gli Stati membri garantiscono che alle persone che non possono comprendere o seguire il processo, a causa della loro età o delle loro condizioni mentali, fisiche o emotive, venga data un'attenzione particolare, come cure mediche o la presenza di un genitore nel caso si tratti di minori. L'obbligo di dedicare un'attenzione particolare si applica a tutti i procedimenti penali. Questo particolare obbligo di maggior attenzione mira a promuovere procedimenti equi e a evitare potenziali errori giudiziari a causa della vulnerabilità. La consultazione e le reazioni al Libro verde hanno chiarito che è difficile identificare questo tipo di indagati. L'esigenza minima è che i funzionari di polizia si chiedano se l'indagato può comprendere o seguire il procedimento, tenendo in considerazione la sua età o le sue condizioni mentali, fisiche o emotive. Qualsiasi provvedimento adottato come conseguenza di questo diritto dev'essere menzionato nel fascicolo dell'indagato.

Articolo 11 - I diritti degli indagati che possono pretendere un'attenzione particolare

72. Questo articolo specifica che occorre prendere provvedimenti ai sensi dell'articolo 10. Per verificare che siano state seguite le corrette procedure nel caso dell'interrogatorio da parte delle autorità giudiziarie delle persone che non comprendono o seguono il procedimento, gli Stati membri devono assicurare che venga registrato in audio o in video ogni interrogatorio effettuato prima del processo. In caso di contestazione è obbligatorio fornire una copia della registrazione alla parte che la richieda.

73. L'assistenza medica dev'essere fornita nel caso in cui l'indagato ne abbia bisogno.

74. L'indagato che ha diritto ad un'attenzione particolare, ove opportuno, deve avere un terzo presente durante l'interrogatorio di polizia che possa fornire un'ulteriore garanzia dell'equità del procedimento.

Articolo 12 - Il diritto a comunicare

75. Questo articolo stabilisce il diritto di una persona detenuta a prendere contatti con la propria famiglia, con le persone equiparate ai familiari o con il suo datore di lavoro al più presto possibile.

76. Nel caso esistano controindicazioni per quanto riguarda la comunicazione diretta viene proposto di comunicare attraverso altri canali, tra cui le autorità consolari o un'organizzazione umanitaria internazionale.

Articolo 13 - Il diritto a comunicare con le autorità consolari

77. Questo articolo riafferma il diritto di comunicare con le autorità consolari. Esso stabilisce un obbligo per gli Stati membri di garantire che tutti i detenuti stranieri che lo vogliano possano informare le autorità consolari del loro paese d'origine riguardo alla loro detenzione.

78. Nel caso in cui un indagato detenuto non intenda beneficiare dell'assistenza consolare del suo paese d'origine ha il diritto di farsi assistere da un'organizzazione umanitaria internazionale. A meno che un singolo Stato membro decida diversamente, l'organizzazione internazionale umanitaria più adatta a fornire questo tipo di assistenza è il Comitato internazionale della Croce Rossa (CIRC) le cui funzioni ufficiali comprendono le visite ai detenuti [34]. Gli Stati membri sono invitati a decidere quali organizzazioni internazionali umanitarie riconoscano in modo tale che il concetto di "organizzazione internazionale umanitaria riconosciuta" possa essere utilizzato in modo corretto e per evitare il ricorso alle organizzazioni che non hanno l'approvazione dello Stato membro in questione.

[34] Estratto dalla relazione annuale della Croce rossa del 2002: "[Nel 2002] i delegati del CICR hanno visitato 448 063 detenuti che si trovano in 2 007 luoghi di detenzione in oltre 75 paesi. In questa circostanza, nel 2002 sono stati registrati per la prima volta 26 727 detenuti. Sono stati emessi in totale 47 205 certificati di detenzione. I detenuti che individualmente non erano stati oggetto di monitoraggio ma che nonostante ciò avevano beneficiato dell'assistenza della Croce rossa sono compresi nel numero totale di persone visitate."

79. Gli Stati membri hanno un obbligo verso coloro che sono residenti da molto tempo e che sono cittadini di un altro Stato, in particolare se si tratta di rifugiati. Un rifugiato che è fuggito dal regime al potere nel suo Stato d'origine non desidera in alcun caso l'assistenza delle autorità consolari di tale paese. I rifugiati devono poter contattare i rappresentanti di un altro Stato che hanno accettato di tutelare i loro interessi [35] o un'organizzazione umanitaria internazionale che fornisca questo tipo d'assistenza [36]. Il presente articolo propone che il diritto all'assistenza consolare sia esteso a coloro che sono residenti da molto tempo nello Stato d'invio, in particolare se hanno lo status di rifugiati. Gli Stati membri devono garantire che l'indagato possa beneficiare di questo tipo di assistenza.

[35] Il punto 38 delle norme minime per il trattamento dei detenuti, adottate nel 1955 dal primo Congresso delle Nazioni Unite sulla prevenzione del crimine e il trattamento dei rei, dispone quanto segue: (1) [...]. (2) Per quanto riguarda i detenuti che sono cittadini degli Stati che non hanno rappresentanti diplomatici o consolari e i rifugiati e gli apolidi, devono essere concesse loro le stesse facilitazioni per comunicare con i rappresentanti diplomatici dello Stato incaricato dei loro interessi o di qualsiasi autorità nazionale o internazionale il cui compito sia di proteggere queste persone.

[36] Il principio 16 del Corpus dei principi per la protezione di tutte le persone che subiscono una qualche forma di detenzione, adottato dalla assemblea generale delle NU nel 1988 dispone quanto segue: 1.[...] 2. Se il detenuto è uno straniero, egli dovrà essere immediatamente informato del suo diritto di comunicare con i mezzi appropriati con [...] il rappresentante dell'organizzazione internazionale competente, se si tratta di un rifugiato o si trova comunque sotto la protezione di un'organizzazione intergovernativa.

Articolo 14 - Obbligo di informare un indagato dei suoi diritti per iscritto - Comunicazione dei diritti

80. L'articolo 14 stabilisce l'obbligo per gli Stati membri di garantire che tutti gli indagati detenuti o arrestati siano messi a conoscenza dei loro diritti elementari notificando loro una comunicazione scritta di questi diritti. La comunicazione dei diritti dev'essere disponibile nelle lingue ufficiali comunitarie, sia su supporto cartaceo che su supporto informatico, in modo che, ove necessario venga stampata. Gli Stati membri possono valutare in che misura occorra avere a disposizione traduzioni nelle lingue comunemente parlate nella circoscrizione, e le autorità competenti sono nelle migliori condizioni per individuare quali siano le lingue correnti in ogni circoscrizione. La Commissione propone che agli indagati sia notificata una "Comunicazione dei diritti" appena possibile, subito dopo l'arresto. Sia i funzionari di polizia che l'indagato devono preferibilmente firmare la comunicazione dei diritti, per provare che essa è stata presentata, notificata e accettata. Tuttavia, la Commissione è consapevole della possibile riluttanza da parte degli indagati a firmare un documento qualsiasi negli uffici della polizia. La comunicazione dei diritti deve essere prodotta in due copie, di cui una copia firmata viene conservata dai funzionari di polizia e l'altra dall'indagato. Nel fascicolo si dovrà menzionare che la comunicazione dei diritti è stata notificata, specificando se l'indagato ha accettato o meno di firmare.

81. L'allegato A contiene una proposta di formule comuni da utilizzare per la suddetta comunicazione dei diritti. Essa indica la versione linguistica in modo che la comunicazione dei diritti sia notificata all'indagato in una lingua che possa comprendere. Essa indica inoltre i diritti fondamentali all'assistenza legale, alla traduzione, a beneficiare di una particolare attenzione e all'assistenza consolare, ed eventualmente queste varie rubriche devono essere completate dagli Stati membri.

Articolo 15- Valutazione e monitoraggio dell'applicazione effettiva della decisione quadro

82. È fondamentale che questa decisione quadro sia pienamente valutata e monitorata. Oltre alle relazioni sulla corretta attuazione delle disposizioni nella legislazione nazionale, la Commissione propone un regolare monitoraggio. Ciò è particolarmente importante nel caso di una legislazione che prevede alcuni diritti che hanno senso solo se vengono rispettati. Solo un regolare monitoraggio proverà che i diritti sono stati pienamente rispettati. Inoltre, perché la decisione quadro raggiunga l'obiettivo di rafforzare la reciproca fiducia, occorre disporre di statistiche e relazioni pubbliche e verificabili, le quali dimostrino che i diritti vengono rispettati in modo che gli osservatori di altri Stati membri (non solo osservatori dell'amministrazione, ma anche giuristi, universitari e ONG) possano essere certi che i diritti per un equo processo siano stati osservati in ciascun sistema nazionale. La valutazione e il monitoraggio devono essere effettuati con il controllo della Commissione. Un gruppo di lavoro indipendente può essere incaricato di effettuare le ricerche e le analisi necessarie.

83. Nella risoluzione del 5 luglio 2001 sulla situazione dei diritti fondamentali nell'Unione europea, il Parlamento europeo ha raccomandato di attuare "la messa in rete di esperti che siano autorità in materia di diritti dell'uomo e di giuristi di ciascuno Stato membro per garantire un elevato grado di competenza e affinché questo Parlamento possa ricevere una valutazione dell'attuazione di ciascun diritto enunciato in particolare dalla Carta, considerando l'evoluzione delle legislazioni nazionali, della giurisprudenza della Corte di giustizia delle Comunità europee e della Corte europea dei diritti dell'uomo, della giurisprudenza significativa delle corti costituzionali e delle giurisdizioni degli Stati membri" [37]. Una rete di esperti indipendenti in materia di diritti fondamentali ("la rete") è stata creata e ha presentato la sua prima relazione il 31 marzo 2003. Tra i suoi compiti vi è quello di preparare una relazione annuale sulla situazione per quanto riguarda i diritti fondamentali nell'Unione europea. In tal senso, essa verifica il rispetto degli articoli 47 e 48 della Carta (CDFUE) [38]. L'articolo 47 della Carta stabilisce che: "Ogni individuo ha diritto a che la sua causa sia esaminata equamente, pubblicamente e entro un termine ragionevole da un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge. Ogni individuo ha la facoltà di farsi consigliare, difendere e rappresentare. A coloro che non dispongono di mezzi sufficienti è concesso il patrocinio a spese dello Stato qualora ciò sia necessario per assicurare un accesso effettivo alla giustizia." L'articolo 48 della Carta stabilisce che "[...] Il rispetto dei diritti della difesa è garantito ad ogni imputato ".

[37] Risoluzione del Parlamento europeo sulla situazione dei diritti fondamentali nell'Unione europea (2000) (2000/2231(INI)).

[38] GU C 364 del 18.12.2000.

84. Sarebbe opportuno utilizzare i risultati della valutazione effettuata dalla suddetta rete riguardo agli articoli 47 e 48 della Carta e valutare il suo valore come soluzione adeguata a lungo termine. Di conseguenza, la Commissione potrebbe adottare un altro sistema di valutazione e monitoraggio. Se la rete dovesse cessare la sua attività, o cessare di fornire i suoi servizi necessari o se la Commissione decidesse di adottare un diverso sistema di valutazione e monitoraggio, potrebbe essere designato un altro organo idoneo ad analizzare i dati e le informazioni comunicate dagli Stati membri, conformemente alle disposizioni della presente decisione quadro.

85. La valutazione e il monitoraggio saranno utili a tutti gli Stati membri e permetteranno agli stessi di dimostrare ai paesi terzi che sussiste il rispetto dei diritti per un processo equo e che possono dare la garanzia, per quanto è necessario, a quelli che attuano le misure del programma di reciproco riconoscimento nel loro paese d'origine, che gli altri Stati membri accordano effettivamente garanzie equivalenti per un processo equo. Si tratterà di una valutazione generale e senza che venga presa in esame specificamente la giurisprudenza dei giudici in questione.

Articolo 16 -Obbligo di raccolta dei dati

86. Per procedere al monitoraggio della decisione quadro, e per assicurare il suo rispetto, l'articolo 16 impone agli Stati membri l'obbligo di raccogliere i relativi dati e di analizzarli. Gli Stati membri devono fornire le statistiche sulla materia e in particolare le seguenti:

(a) Il numero complessivo delle persone interrogate riguardo ad un'accusa penale, il numero di persone accusate di un reato, la questione se l'assistenza legale è stata concessa e la percentuale di cause nelle quali questa assistenza è stata del tutto o in parte gratuita,

(b) Il numero di persone interrogate riguardo ad un'accusa penale e la cui comprensione della lingua del procedimento era tale da dover ricorrere all'assistenza di un interprete nel corso degli interrogatori della polizia. Occorre prendere atto della ripartizione per cittadinanza e calcolare il numero di persone per le quali si è resa necessaria un'interpretazione con il linguaggio dei segni,

(c) Il numero di persone interrogate su un'accusa penale che risultavano essere cittadini stranieri e per i quali è stata chiesta un'assistenza consolare. Occorre calcolare il numero di indagati stranieri che rifiutano l'assistenza consolare. Occorre inoltre prendere atto della ripartizione degli indagati per cittadinanza,

(d) Il numero di persone accusate di un reato e per le quali è stata richiesta l'assistenza di un interprete prima del processo nel corso del processo e/o nel corso di eventuali processi d'appello. Occorre anche prendere atto della ripartizione per cittadinanza e lingua,

(e) Il numero di persone accusate di un reato e per le quali è stata chiesta l'assistenza di un traduttore per la traduzione dei documenti prima del processo o nel corso di un eventuale processo d'appello. Occorre anche tenere conto della ripartizione per cittadinanza e per lingua e del numero di persone per le quali è stato necessario un interprete con il linguaggio dei segni,

(f) Il numero di persone interrogate su un reato e/o accusate di un reato che sono state considerate incapaci di comprendere o di seguire il contenuto o il significato del procedimento a causa della loro età o del loro stato mentale, fisico o emotivo e il tipo di attenzione particolare eventualmente concessa,

(g) Il numero di comunicazioni dei diritti notificate agli indagati e la ripartizione secondo le lingue nelle quali sono state redatte tali comunicazioni.

Articolo 17 - Clausola di non-regressione

87. Questo articolo ha l'obiettivo di evitare che la decisione quadro abbia come effetto di abbassare il livello di tutela negli Stati membri, i quali durante la fase di consultazione, hanno espresso il timore che la definizione di norme minime comuni possa comportare un effetto in tal senso. Gli Stati membri restano liberi di definire norme più elevate di quelle previste dalla presente decisione quadro.

Articolo 18 - Attuazione

88. Il presente articolo prescrive che gli Stati membri devono attuare la decisione quadro entro il 1° gennaio 2006 e entro tale termine inviare al segretariato generale del Consiglio e alla Commissione il testo delle disposizioni per attuarla nell'ordinamento nazionale. Sei mesi dopo l'attuazione, la Commissione deve presentare al Parlamento europeo e al Consiglio una relazione per valutare se gli Stati membri hanno adottato le disposizioni necessarie per conformarsi alla presente decisione quadro. La relazione sarà eventualmente accompagnata da proposte legislative.

Articolo 19 - Entrata in vigore

89. Questo articolo stabilisce che la decisione quadro entrerà in vigore il ventesimo giorno seguente quello della sua pubblicazione nel giornale ufficiale dell'Unione europea.

Allegato A - Formule comuni tipiche da utilizzare nella "Comunicazione dei diritti"

90. L'Allegato A contiene le formule comuni tipiche da usare nella "Comunicazione dei diritti ". Esso riprende sotto varie rubriche i diritti che derivano dalla presente decisione quadro e sono considerati dalla Commissione diritti comuni fondamentali, che debbano essere accordati a qualsiasi indagato al momento del suo arresto (diritto all'assistenza legale, diritto ad un interprete, decisione relativa al beneficio di un'attenzione particolare, diritto degli stranieri a comunicare con le autorità consolari).

2004/0113 (CNS)

Proposta di DECISIONE QUADRO DEL CONSIGLIO in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea

IL CONSIGLIO DELL' UNIONE EUROPEA,

visto il trattato che istituisce la Comunità europea, in particolare l'articolo 31, paragrafo 1, lettera c)

vista la proposta della Commissione [39],

[39] GU C [...] del [...], pag. [...].

visto il parere del Parlamento europeo [40]

[40] GU C [...] del [...], pag. [...].

considerando quanto segue,

(1) L'Unione europea si è data come obiettivo il mantenimento e lo sviluppo di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia. Secondo le conclusioni del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999, in particolare il punto 33, il principio di reciproco riconoscimento deve diventare il fondamento della cooperazione giudiziaria nell'ambito dell'Unione, sia in sede civile che in sede penale.

(2) Il 29 novembre 2000, conformemente alle conclusioni di Tampere, il Consiglio ha adottato un programma di misure destinato ad attuare il principio di reciproco riconoscimento delle decisioni penali [41]. L'introduzione al programma di misure stabilisce che il reciproco riconoscimento "deve consentire di rafforzare non solo la cooperazione tra Stati membri, ma anche la protezione dei diritti delle persone" [42].

[41] GU C 12, del 15.1.2001, pag. 10.

[42] GU C 12, del 15.1.2001, pag. 10.

(3) L'attuazione del principio del reciproco riconoscimento delle decisioni in materia penale presuppone una reciproca fiducia degli Stati membri nei loro rispettivi sistemi di giustizia penale. L'estensione del reciproco riconoscimento dipende strettamente da vari criteri che determinano l'effettività del suo esercizio. [43] Tra questi criteri vi sono i "meccanismi di protezione dei diritti delle [...] persone sospettate" (criterio 3) e le "norme minime comuni necessarie per agevolare l'applicazione del principio del reciproco riconoscimento".

[43] GU C 12, del 15.1.2001, pag. 10.

(4) Il reciproco riconoscimento può essere effettivo solo in un clima di fiducia, che può essere stabilito solo se le autorità giudiziarie, ma anche tutti coloro che partecipano al procedimento penale considerano le decisioni delle autorità giudiziarie degli altri Stati membri equivalenti a quelle del proprio Stato e non mettono in discussione la loro competenza giudiziaria e il loro rispetto dei diritti a garanzia di un processo equo. Ciò è particolarmente importante se si vuole rafforzare un'idea globale positiva del reciproco riconoscimento, che riguardi "non solo l'adeguatezza della normativa dei propri partner, bensì anche la corretta applicazione di tale normativa" [44].

[44] COM(2000) 495 def., del 26.7.2000, pag. 4.

(5) Tutti gli Stati membri fanno parte della convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali (CEDU). Tuttavia, l'esperienza ha dimostrato che, nonostante tale fiducia sia necessaria, non sempre gli Stati membri sono fiduciosi nei confronti dei sistemi di giustizia penale degli altri Stati membri e questo nonostante il fatto che siano tutti firmatari della CEDU. I diritti proposti saranno applicati in modo da rafforzare la reciproca fiducia, così da migliorare l'attuazione del reciproco riconoscimento.

(6) La decisione quadro del Consiglio del 13 giugno 2002 relativa al mandato d'arresto europeo e alle procedure di consegna tra Stati membri [45] è stata la prima misura concreta nel settore di attuazione del diritto penale del principio di reciproco riconoscimento. Ad essa è seguita una decisione quadro relativa ai provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio [46]. Le altre misure previste nel programma riguardano le decisioni di confisca, le sanzioni pecuniarie e la trasmissione di atti probatori ed estratti dei casellari giudiziari penali.

[45] GU L 190 del 18.7.2002, pag. 1.

[46] Decisione quadro 2003/577/GAI del Consiglio, del 22 luglio 2003, relativa all'esecuzione nell'Unione europea dei provvedimenti di blocco dei beni o di sequestro probatorio. GU L 196, del 2.8.2003, pag. 45.

(7) Il principio di reciproco riconoscimento è basato su un'elevata fiducia tra gli Stati membri. Per rafforzare tale fiducia, la presente decisione quadro stabilisce alcune garanzie per tutelare i diritti fondamentali. Tali garanzie tengono conto delle tradizioni degli Stati membri nel rispetto delle disposizioni della CEDU.

(8) Le disposizioni proposte non mirano a modificare misure particolari relative alla lotta contro alcune gravi e complesse forme di criminalità, tra cui il terrorismo, in vigore a livello nazionale.

(9) L'articolo 31, paragrafo 1, lettera c) del TUE prevede "la garanzia della compatibilità delle normative applicabili negli Stati membri, nella misura necessaria per migliorare [la cooperazione giudiziaria in materia penale]". L'applicazione delle norme minime comuni alle garanzie procedurali fondamentali in tutta l'Unione europea, permetterà di accrescere la fiducia nei sistemi di giustizia penale di tutti gli Stati membri e, di conseguenza, aumenterà l'efficacia della cooperazione giudiziaria in un clima di reciproca fiducia.

(10) Sono stati individuati i seguenti cinque settori nell'ambito dei quali in un primo tempo occorrerebbe applicare norme comuni: l'accesso alla rappresentanza legale, l'accesso all'interpretazione e alla traduzione, il beneficio di un'attenzione particolare per le persone che ne hanno bisogno poiché incapaci di seguire il processo, l'assistenza consolare ai detenuti stranieri e la comunicazione scritta a indagati e imputati sui loro diritti.

(11) Queste misure garantiranno la protezione dei diritti di indagati e imputati stranieri anche se non comprendono la lingua del paese ospitante o non ne conoscono il sistema giudiziario penale. La garanzia che i diritti di indagati e imputati siano correttamente rispettati avrà il duplice effetto di migliorare l'idea che gli Stati membri hanno degli altri sistemi giudiziari e di avere conseguenze anche per tutti gli indagati e gli imputati.

(12) Il diritto all'assistenza legale è sancito dall'articolo 6 della CEDU. Le disposizioni della presente decisione quadro non impongono agli Stati membri obblighi che vadano oltre quanto previsto dalla CEDU, bensì si limitano a definire alcuni modi comuni di rispettare l'articolo 6 della CEDU. Esse precisano il momento a partire dal quale sorge il diritto all'assistenza legale e a quali condizioni tale assistenza va concessa gratuitamente. In alcuni casi, la necessità di garantire un processo equo impone che l'imputato benefici dell'assistenza legale, nonostante il diritto di potersi difendere da solo. È quanto sancisce la decisione quadro che indica anche quali imputati debbano beneficiare dell'assistenza legale, che essa sia effettuata da professionisti adeguatamente qualificati e stabilisce che il costo di tale assistenza non debba comportare un onere eccessivo per gli imputati o per le persone a loro carico. Pertanto, gli Stati membri devono vigilare a che i costi dell'assistenza legale siano del tutto o in parte a carico dei sistemi giudiziari penali.

(13) Il diritto a un'assistenza linguistica- interpretazione e traduzione - gratuita e fedele per gli stranieri e, ove necessario, per le persone con handicap d'udito o di parola è ugualmente inserito nell'articolo 6 della CEDU. Le disposizioni della presente decisione-quadro non impongono obblighi agli Stati membri che vadano oltre quanto previsto dalla CEDU, ma si limitano a definire modi comuni di rispettare l'articolo 6 della CEDU, conformemente alla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo e a verificare la fedeltà dell'interpretazione e della traduzione forniti.

(14) L'obbligo di dedicare un'attenzione particolare agli indagati che non sono in grado di seguire il procedimento è alla base di una buona amministrazione della giustizia. Allorché l'indagato si trova in una situazione di potenziale debolezza a causa della sua età, o del suo stato mentale, fisico o emozionale, il rapporto di forza può essere favorevole all'accusa, ai funzionari di polizia o alle autorità giudiziarie. Pertanto, occorre che tali autorità siano coscienti di una eventuale vulnerabilità e adottino le misure adeguate per contribuire a ristabilire l'equilibrio. Le disposizioni della decisione quadro mirano quindi a migliorare la posizione di queste persone definendo determinati diritti specifici.

(15) È previsto il diritto dei detenuti di ottenere che la loro famiglia, le persone equiparate ai familiari e il loro datore di lavoro siano informati rapidamente della loro detenzione, purché tali informazioni non compromettano il processo. Il diritto a contattare le eventuali autorità consolari competenti è inoltre inserito nella presente decisione quadro. Tali diritti si inseriscono nel contesto più ampio del diritto dei detenuti ad avere accesso al mondo esterno.

(16) Il diritto all'assistenza consolare deriva dall'articolo 36 della Convenzione di Vienna del 1963 sulle relazioni consolari che accorda agli Stati il diritto di avere accesso ai propri cittadini. Le disposizioni della presente decisione quadro conferiscono tale diritto al cittadino europeo e non allo Stato. Esse ne accrescono la visibilità e, pertanto, l'effettività. Perciò, a più lungo termine la creazione di uno spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia all'interno del quale sussista la reciproca fiducia tra Stati membri, dovrebbe ridurre e infine eliminare la necessità dell'assistenza consolare.

(17) La comunicazione scritta agli indagati e agli imputati dei loro diritti fondamentali costituisce un mezzo per migliorare l'equità del procedimento e, in una certa misura, contribuisce a fare in modo che tutti le persone accusate di un reato siano messe a conoscenza dei propri diritti. Se gli indagati e gli imputati li ignorano è più difficile per loro esigere che vengano loro concessi. Un'informazione scritta agli indagati dei loro diritti mediante una semplice "comunicazione dei diritti", risolverà questo problema.

(18) È necessario creare un meccanismo per valutare l'effettività di questa decisione quadro. Pertanto, gli Stati membri devono raccogliere e registrare informazioni per procedere alla valutazione e al monitoraggio. Le informazioni saranno utilizzate dalla Commissione per elaborare relazioni che saranno pubblicate, accrescendo la reciproca fiducia, poiché ciascuno Stato membro saprà se gli altri Stati membri rispettano i diritti a garanzia di un processo equo.

(19) Poiché l'obiettivo che consiste nel realizzare norme comuni minime non può essere raggiunto con l'azione unilaterale degli Stati membri e può essere realizzato solo a livello comunitario, il Consiglio può adottare talune misure conformemente al principio di sussidiarietà previsto all'articolo 2 del trattato sull'Unione europea e all'articolo 5 del trattato che istituisce la Comunità europea. Conformemente al principio di proporzionalità come stabilito da tale articolo la presente decisione quadro non va oltre quanto è necessario per raggiungere tale obiettivo.

(20) La presente decisione quadro mira a rafforzare i diritti e i principi fondamentali stabiliti dall'articolo 6 del trattato sull'Unione europea e riaffermati nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, in particolare agli articoli 47-50. Essa non può indurre a interpretazioni giurisprudenziali divergenti delle disposizioni rilevanti della CEDU, poiché il riferimento ai diritti fondamentali di cui all'articolo 6 del TUE presuppone necessariamente che sia preso in considerazione il modo in cui la Corte europea dei diritti umani li interpreta nella sua giurisprudenza.

HA ADOTTATO LA PRESENTE DECISIONE QUADRO

in materia di determinati diritti processuali in procedimenti penali nel territorio dell'Unione europea:

Articolo 1

Campo di applicazione dei diritti processuali

1. La presente decisione quadro definisce le seguenti norme, concernenti i diritti processuali da applicare in tutti i procedimenti che si svolgono nel territorio dell'Unione europea e che mirano a stabilire la colpevolezza o l'innocenza di una persona indagata per aver commesso un reato o a decidere sulle conseguenze di un'ammissione di colpevolezza rispetto ad un'accusa di reato. Inoltre, sono compresi i ricorsi derivanti da tali procedimenti.

Tali procedimenti sono definiti nel prosieguo come "procedimenti penali".

2. I diritti si applicano a qualsiasi persona indagata per aver commesso un reato (in prosieguo: "un indagato") dal momento in cui è informata dalle autorità competenti di uno Stato membro che è indagata per aver commesso un reato, fino alla sentenza definitiva.

Articolo 2

Il diritto all'assistenza legale

1. Ciascun indagato ha diritto all'assistenza legale al più presto possibile e nel corso di tutto il procedimento penale, qualora esprima l'intenzione di volerne beneficiare.

2. Ciascun indagato ha diritto di beneficiare dell'assistenza legale prima di rispondere all'interrogatorio in relazione all'accusa rivoltagli.

Articolo 3

Obbligo di fornire l'assistenza legale

Nonostante l'indagato abbia il diritto di rifiutare l'assistenza legale o di difendersi da solo nel corso di un processo, per taluni indagati l'assistenza legale è necessaria, onde garantire un processo equo. Di conseguenza, gli Stati membri garantiscono che sia fornita l'assistenza legale a ogni indagato che:

- sia detenuto in custodia cautelare prima del processo, o

- venga formalmente accusato di aver commesso un reato che si inserisce in un contesto complesso dal punto di vista dei fatti o del diritto o per il quale viene comminata una pena severa, in particolare nel caso in cui in uno Stato membro sia prevista una pena obbligatoria di oltre un anno di carcere per il reato di cui trattasi, o

- sia previsto il mandato di arresto europeo o una domanda di estradizione o altro procedimento di consegna

- si tratti di un minore, o

- non risulti in grado di comprendere o seguire il contenuto o il significato del processo, a causa della sua età o delle sue condizioni mentali, fisiche o emotive.

Articolo 4

Obbligo di garantire l'effettività dell'assistenza legale

1. Gli Stati membri garantiscono che solo gli avvocati, come definiti all'articolo 1, paragrafo 2, lettera a) della direttiva 98/5/CE [47] abbiano titolo a fornire l'assistenza prevista ai sensi della presente decisione quadro.

[47] Direttiva 98/5/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 1998.

2. Gli Stati membri devono garantire l'esistenza di un meccanismo che preveda la possibilità di sostituire un avvocato nel caso in cui l'assistenza legale non sia effettiva.

Articolo 5

Il diritto all'assistenza legale gratuita

1. Nel caso in cui si applichi l'articolo 3, i costi dell'assistenza legale sono sostenuti dagli Stati membri qualora rappresentino un onere eccessivo dal punto di vista finanziario per l'indagato o per le persone che sono a suo carico.

2. Di conseguenza, gli Stati membri possono effettuare indagini per accertare se i mezzi finanziari dell'indagato gli permettano di contribuire ai costi dell'assistenza legale per recuperarli del tutto o in parte.

Articolo 6

Il diritto all'assistenza gratuita di un interprete

1. Gli Stati membri assicurano l'assistenza gratuita di un interprete all'indagato che non comprende la lingua usata nel corso del procedimento, per tutelarne l'equità.

2. Eventualmente, gli Stati membri garantiscono che l'indagato benefici dell'assistenza gratuita di un interprete per la consulenza fornitagli da un avvocato durante tutto il procedimento penale.

3. Il diritto all'assistenza gratuita di un interprete si applica alle persone che presentano un handicap dell'udito o della parola.

Articolo 7

Il diritto alla traduzione gratuita dei documenti rilevanti

1. Gli Stati membri garantiscono che un indagato che non comprende la lingua usata nel corso del procedimento benefici della traduzione gratuita di tutti i documenti utili per assicurare l'equità del processo.

2. Le autorità competenti stabiliscono quali sono i documenti che è necessario tradurre. L'avvocato dell'indagato può chiedere la traduzione di ulteriori documenti.

Articolo 8

Fedeltà della traduzione e dell'interpretazione

1. Gli Stati membri garantiscono che i traduttori e gli interpreti utilizzati siano sufficientemente qualificati da assicurare la fedeltà della traduzione e dell'interpretazione.

2. Gli Stati membri garantiscono l'esistenza di un meccanismo che preveda la possibilità di sostituire un interprete o un traduttore nel caso in cui la traduzione o l'interpretazione non siano fedeli.

Articolo 9

Registrazione del procedimento

Gli Stati membri garantiscono che, nel caso in cui il procedimento si svolga con l'assistenza di un interprete, il controllo della qualità sia garantito da una registrazione audio o video. In caso di contestazione, verrà fornita una trascrizione della registrazione alle parti. Tale trascrizione potrà essere utilizzata solo per verificare la fedeltà dell'interpretazione.

Articolo 10

Il diritto ad un'attenzione particolare

1. Gli Stati membri garantiscono che un indagato che non può comprendere o seguire il contenuto o il significato del procedimento per la sua età, le sue condizioni mentali, fisiche o emotive benefici di un'attenzione particolare a tutela dell'equità del procedimento.

2. Gli Stati membri garantiscono che le autorità competenti siano tenute a valutare se l'indagato abbia bisogno di un'attenzione particolare nel corso di tutto il procedimento e a farne menzione nel fascicolo, nel caso in cui taluni elementi inducano a pensare che si applichi l'articolo 10, paragrafo 1.

3. Gli Stati membri garantiscono che qualsiasi misura adottata ai sensi di tale diritto debba essere menzionata nel fascicolo.

Articolo 11

I diritti degli indagati che possono pretendere un'attenzione particolare

1. Gli Stati membri garantiscono che sia effettuata una registrazione audio o video di qualsiasi interrogatorio degli indagati che possono beneficiare di un'attenzione particolare. In caso di contestazione, verrà fornita una trascrizione della registrazione alle parti.

2. Se necessario gli Stati membri garantiscono l'assistenza medica.

3. Ove opportuno, il diritto ad un'attenzione particolare può comprendere il diritto di avere un terzo presente durante gli interrogatori della polizia o delle autorità giudiziarie.

Articolo 12

Il diritto a comunicare

1. L'indagato in stato di custodia cautelare ha il diritto di informare la propria famiglia, le persone equiparate ai suoi familiari o il suo datore di lavoro della sua detenzione al più presto possibile.

2. Le autorità competenti possono informare le persone indicate nell'articolo 12, paragrafo 1 utilizzando i meccanismi adeguati, tra cui il canale delle autorità consolari nel caso in cui l'indagato sia cittadino di un altro Stato e qualora ne abbia intenzione.

Articolo 13

Il diritto a comunicare con le autorità consolari

1. Gli Stati membri garantiscono che un indagato detenuto che sia cittadino di un altro Stato abbia il diritto di ottenere che le autorità consolari del suo paese d'origine siano informate al più presto possibile del suo stato di detenzione e di comunicare con esse qualora ne abbia intenzione.

2. Gli Stati membri garantiscono che, qualora un indagato detenuto non intenda beneficiare dell'assistenza delle autorità consolari del suo paese d'origine in alternativa possa beneficiare dell'assistenza di un'organizzazione umanitaria internazionale riconosciuta

3. Gli Stati membri garantiscono che tutti coloro che sono residenti da molto tempo in uno Stato membro dell'Unione europea abbiano il diritto di farsi assistere dalle autorità consolari di tale Stato membro come i cittadini di quest'ultimo nel caso in cui si tratti di una persona con un valido motivo per rifiutare l'assistenza delle autorità consolari dello Stato membro di cui ha la cittadinanza.

Articolo 14

Obbligo di informare l'indagato dei suoi diritti per iscritto - Comunicazione dei diritti

1. Gli Stati membri garantiscono che tutti gli indagati siano informati per iscritto immediatamente dei diritti processuali di cui godono. Tale comunicazione comprende in particolare, ma non esclusivamente, i diritti previsti nella presente decisione quadro.

2. Gli Stati membri garantiscono che tale comunicazione scritta sia tradotta in tutte le lingue ufficiali della Comunità in un formato standard. Le traduzioni devono essere effettuate a livello centralizzato e fornite alle autorità competenti affinché il testo utilizzato su tutto il territorio dello Stato membro in questione sia identico.

3. Gli Stati membri garantiscono che gli uffici di polizia conservino il testo di tale comunicazione scritta in tutte le lingue ufficiali della Comunità per essere in grado di notificare a ciascuna persona arrestata una copia di tale comunicazione in una lingua che quest'ultima possa comprendere.

4. Gli Stati membri prevedono l'obbligo sia per i funzionari di polizia che per l'indagato, qualora quest'ultimo lo voglia, di firmare la comunicazione dei diritti, poiché tali firme sono la prova che la dichiarazione è stata presentata, notificata e accettata. La comunicazione dei diritti dev'essere prodotta in due esemplari, di cui una copia (firmata) deve rimanere al funzionario di polizia e l'altra (firmata) all'indagato. Nel fascicolo dev'essere menzionato che la comunicazione dei diritti è stata presentata all'indagato il quale ha accettato o ha rifiutato di firmarla.

Articolo 15

Valutazione e monitoraggio dell'applicazione effettiva della decisione quadro

1. Gli Stati membri agevolano la raccolta delle informazioni necessarie per la valutazione e il monitoraggio della presente decisione quadro.

2. Valutazione e monitoraggio devono essere effettuati con il controllo della Commissione europea che deve coordinare le relazioni sull'esercizio di valutazione e monitoraggio. Tali relazioni potranno essere pubblicate.

Articolo 16

Obbligo di raccolta dei dati

1. Per consentire la valutazione e il monitoraggio delle disposizioni della presente decisione quadro, gli Stati membri garantiscono che i dati relativi alle statistiche siano conservati e resi disponibili in particolare per quanto riguarda:

(a) il numero complessivo delle persone interrogate riguardo ad un'accusa penale, il numero di persone accusate di un reato, la questione se l'assistenza legale è stata concessa e la percentuale di cause nelle quali questa assistenza è stata del tutto o in parte gratuita;

(b) il numero di persone interrogate riguardo ad un'accusa penale e la cui comprensione della lingua del procedimento era tale da dover ricorrere all'assistenza di un interprete nel corso degli interrogatori della polizia. Occorre prendere atto della ripartizione per cittadinanza e calcolare il numero di persone per le quali si è resa necessaria un'interpretazione con il linguaggio dei segni;

(c) il numero di persone interrogate su un'accusa penale che risultavano essere cittadini stranieri e per i quali è stata chiesta un'assistenza consolare. Occorre calcolare il numero di indagati stranieri che rifiutano l'assistenza consolare. Occorre inoltre prendere atto della ripartizione degli indagati per cittadinanza;

(d) il numero di persone accusate di un reato e per le quali è stata richiesta l'assistenza di un interprete prima del processo nel corso del processo e/o nel corso di eventuali procedimenti d'appello. Occorre anche prendere atto della ripartizione per cittadinanza e lingua,

(e) il numero di persone accusate di un reato e per le quali è stata chiesta l'assistenza di un traduttore per la traduzione dei documenti prima del processo o nel corso di un eventuale processo d'appello. Occorre anche prendere atto della ripartizione per cittadinanza e per lingua e del numero di persone per le quali è stato necessario un interprete con il linguaggio dei segni;

(f) il numero di persone interrogate su un reato e/o accusate di un reato che sono state considerate incapaci di comprendere o di seguire il contenuto o il significato del procedimento a causa della loro età o del loro stato mentale, fisico o emotivo e il tipo di attenzione particolare eventualmente concessa;

(g) il numero di comunicazioni dei diritti notificate agli indagati e la ripartizione secondo le lingue nelle quali sono state redatte tali comunicazioni.

2. La valutazione e il monitoraggio devono essere effettuati a intervalli regolari, mediante l'analisi dei dati comunicati in tal senso e raccolti dagli Stati membri conformemente alle disposizioni del presente articolo.

Articolo 17

Clausola di non regressione

Nessuna disposizione della presente decisione quadro può essere interpretata nel senso di una limitazione o di una deroga rispetto ai diritti e le garanzie procedurali che possono essere garantite conformemente al diritto di ogni Stato membro e che forniscano un più elevato livello di protezione.

Articolo 18

Attuazione

1. Gli Stati membri adottano le misure necessarie per conformarsi alle disposizioni della presente decisione quadro entro il 1° gennaio 2006.

2. Gli Stati membri comunicano, al più tardi entro la stessa data, al segretariato generale del Consiglio ed alla Commissione il testo delle disposizioni che recepiscono nei loro rispettivi ordinamenti nazionali gli obblighi che incombono loro in forza della presente decisione quadro.

3. La Commissione presenta al Parlamento europeo e al Consiglio entro il 30 giugno 2006, una relazione che mira a valutare se gli Stati membri hanno preso le disposizioni necessarie per conformarsi alla presente decisione quadro, accompagnata, ove necessario, da proposte legislative.

4. In base alla relazione della Commissione il Consiglio valuta in che misura gli Stati membri si sono conformati agli obblighi di attuazione previsti dalla presente decisione quadro.

5. Ai sensi del suddetto articolo 15, saranno effettuati regolarmente valutazione e monitoraggio delle disposizioni della presente decisione quadro.

Articolo 19

Entrata in vigore

La presente decisione quadro entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Fatto a Bruxelles, [...]

Per il Consiglio

Il Presidente

[...]

Allegato A

Copia per l'indagato /copia per gli uffici di polizia

Notifica dei diritti nella [inserisci la lingua]

Il Sig. [inserire cognome e nome], è indagato in relazione al [specificare il reato].

A. Notifica dei diritti ai sensi della decisione quadro del Consiglio .../.../JAI del ...

Il diritto comunitario prescrive che tutti gli Stati membri garantiscano le norme minime rispetto a determinati diritti. Tali diritti sono elencati qui di seguito, in combinato disposto con le norme nazionali che si applicano a tali diritti e in alcuni casi garantiscono una ulteriore protezione.

1. Assistenza legale [V. nota [48]]

[48] Gli Stati membri devono inserire il loro testo riguardante le disposizione del loro ordinamento nazionale su questo diritto, tra cui le disposizioni che attuano le norme minime comuni ai sensi della decisione quadro e le disposizioni che vanno oltre tali norme comuni.

2. Diritto ad un interprete [V. nota]

3. Diritto alle traduzioni dei documenti rilevanti [V. nota]

4. Attenzione particolare [V. nota]

5. Comunicazione [V. nota]

B. Altri diritti

I seguenti diritti le sono garantiti ai sensi dell'ordinamento nazionale dello Stato membro dove lei si trova.

[Questa sezione riguarda diritti diversi da quelli elencati nel riquadro A. Gli Stati membri devono inserire il proprio testo in questa sezione]

Firmato: // .......................... il funzionario di polizia

// .......................... l'arrestato

data:

La presente lettera viene riprodotta in due copie, una da notificare all'indagato e una da conservare nel registro degli uffici di polizia.

COMMISSION STAFF WORKING PAPER

Proposal for a Framework decision on certain procedural rights in criminal proceedings throughout the European Union

Extended Impact Assessment {COM(2004)328 final}

1. Introduction

It is important for the judicial authorities of each Member State to have confidence in the judicial systems of the other Member States and in particular in their criminal justice systems. This will be all the more so when there are twenty-five rather than fifteen Member States after 1 May 2004. Faith in procedural safeguards and the fairness of proceedings operate so as to strengthen that confidence. It is therefore desirable to have certain minimum common standards throughout the European Union, although the means of achieving those standards must be left to the individual Member States.

The Commission has spent more than two years carrying out research and consultation on how EU action in this area can improve the situation, leading to the identification of five areas of concern. The consultation process carried out prior to publication consisted of a Consultation Paper posted on DG-JHA's website in January 2002 to which about 100 responses were received, a questionnaire was sent to the Ministries of Justice of the Member States and an experts' meeting was held in October 2002. After adoption of a Green Paper in February 2003, all respondents were invited not only to submit their comments in writing, but also to attend a public hearing held in June 2003. Over 100 people attended, and there were 40 oral presentations, from practising lawyers, academics, representatives of NGOs and delegates from government departments. The following is a discussion of the Commission's assessment of the different options considered for action in this field as well as their relative merits and potential impacts.

It must be noted however that the impact assessment process started relatively late: policy formulation in the area of procedural safeguards had being underway for more than a year when the decision to carry out this extended impact assessment was taken. Consequently, the influence of impact assessment on the choice of the scope and the alternatives to be proposed was quite limited - it did however add value to the policy design process by usefully assisting in the decision on the most appropriate instrument and on the parameters of intervention. Furthermore, the impact assessment did allow for a more careful consideration of the potential social, economic and environmental impacts of the proposal, in the course of the extensive consultations leading to its formulation.

It can therefore be concluded that the impact assessment process has helped in clarifying how could the EU best intervene in this most sensitive area, as well as what results this action would eventually bring about. The issue of where to focus this proposal specifically was influenced by the extended impact assessment to a lesser extent, and had to take other considerations into account.

2. What issue/problem is the policy/proposals expected to tackle?

* What is the issue/problem in a given policy area expressed in economic, social and environmental terms including unsustainable trends?

* What are the risks inherent in the initial situation?

* What is (are) the underlying motive force(s)?

* Who is affected?

The policy proposal is expected to tackle a number of interrelated and complex issues in the field of procedural safeguards. The table in Annexe n° 1 gives an overview of the main issues to be addressed and the related challenges. It identifies a number of unsustainable economic and social trends, affecting both third-country nationals and the EU at large, which require an appropriate response at EU level.

The main challenge is to increase confidence in the criminal justice system of each Member State and to enhance perception of these systems in the eyes of the public, legal practitioners, the media and governments. In view of enlargement, this mutual trust is more important than ever. Indeed, mutual trust is a precondition for all the mutual recognition measures. One example is the introduction of the European Arrest Warrant, since surrendering an own national to another Member State for trial implies a high level of trust in that Member State's judicial system.

Respect for the procedural rights of suspects and defendants in criminal proceedings is an important aspect of mutual trust. The Member States of the EU are all signatories of the principle treaty governing those rights, the European Convention on Human Rights, as are all the acceding countries, so a mechanism for achieving mutual trust is already in place. However, practice shows that within the European Union, there is a lack of consistency in the application of these rights.

In the broader context, the Commission has found it useful to launch a debate on what constitutes a fair trial. Every Member State recognises this principle as a basic right, but the content differs in practice. We have been able to examine what the minimum requirements for a fair trial are in the minds of different actors in the criminal justice system and in the views of Member States.

The specific challenges in the protection of procedural rights can be classified into five major subdivisions. These are (1) the right to legal assistance and representation, (2) the right to interpretation and translation, (3) the protection of certain potentially vulnerable groups, (4) the possibility for detained persons to communicate their whereabouts to the outside world and for foreign defendants to receive consular assistance and (5) the right to written notification of rights to ensure that each suspect/defendant is aware of his rights (the "Letter of Rights"). Evaluation and monitoring of the situation in the Member States is an essential component in order to achieve common minimum standards and to promote trust.

Legal advice

The key issue is probably that of access to legal advice. The suspect or defendant who has a lawyer is in a far better position as regards enforcement of all his other rights, partly because his chances of being informed of those rights is greater and partly because a lawyer will assist him in having his rights respected. The right of access to legal assistance and representation is prescribed by Article 6 ECHR, and yet the case-law of the European Court of Human Rights demonstrates that there are instances where this right is not complied with in the Member States.

In the Commission's questionnaire to the Member States, there was a question about access to legal assistance and representation. The arrangements in the Member States varied considerably. Differences between Member States appear in organisation, level of qualification required and payment of lawyers.

Moreover, in some Member States, legal advice on arrest is given on a pro bono basis, sometimes by junior inexperienced lawyers, sometimes even by trainees. Lawyers giving legal advice in these circumstances must be competent in order for the proceedings to comply with the ECHR. If there are not enough qualified lawyers prepared to undertake this type of work, this could be in part because the remuneration is not attractive enough.

Interpretation and translation

Defendants who do not speak or understand the language of the proceedings (either because they are non-nationals or because they come from a different linguistic region) are clearly at a disadvantage. There is every chance that they do not have any knowledge of the country's legal system or court procedures. Whatever their circumstances, they are vulnerable as a result of not knowing the language. Consequently, the right to interpretation and translation, which is enshrined in the ECHR, strikes the Commission as particularly important. The difficulty is not one of acceptance on the part of the Member States, but one of levels and means of provision, and perhaps most importantly, concern about the costs of implementation.

Ensuring that persons who are not capable of understanding or following the proceedings receive appropriate attention

It is part of the Commission's philosophy to try where possible to assist the most vulnerable members of society and this is reflected in its policies and instruments. In the consultation phase, the Commission asked experts whether it was appropriate to require Member States to provide suspects and defendants who were members of society's most vulnerable groups with a higher degree of protection as far as procedural safeguards were concerned. This suggestion was well received but it presents two substantial difficulties: (1) defining "vulnerable groups" and (2) establishing the mechanisms for offering this higher degree of protection. It was therefore decided to use the concept of "persons who are not capable of understanding or following the proceedings owing to their age or their physical, medical or emotional condition".

Communication and consular assistance

As already seen above in relation to interpreters and translators, one readily identifiable vulnerable group is that of non-nationals, both nationals of other EU Member States and of third countries. Many NGOs identify this group as one that does not always receive equitable treatment. Some considerable protection would be offered by full implementation of the provisions of the 1963 Vienna Convention on Consular Relations (VCCR). Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, for example, in the case of asylum seekers and refugees fleeing persecution in their State of origin and who therefore might not expect or want help from their Consulate, a recognised international humanitarian organisation could provide similar assistance.

It was also noted that detained persons should have a limited right of communication even where they were not foreigners in order to inform their family or place of employment about the detention. Accordingly, a "right to communication" should be considered with use being made of consular authorities to assist in that communication where appropriate.

Written notification of right - the "Letter of Rights"

The research and consultation carried out in the course of preparing this initiative clearly pointed to a problem of ensuring that all suspects have actual knowledge of their rights. It was repeatedly stated that if suspects were properly aware of their rights on arrest, during questioning and in all the phases of the procedure up to and including the trial, there would be fewer allegations of miscarriage of justice and violations of the ECHR. The Commission suggested that a simple and inexpensive way to ensure an adequate level of knowledge was to require Member States to produce an easily understood, written statement of basic rights (the "Letter of Rights") and to make it compulsory for all suspects to be given this written notification in a language they understand at the earliest possible opportunity and certainly before any questioning takes place.

The Letter of Rights would include both common "European" rights and also a section where specific national provisions should be listed.

Evaluation and monitoring

A key condition for successful policy implementation is to improve the tools available for monitoring and evaluation. In order to develop or enhance the effectiveness and credibility of strategies to improve the existing procedural safeguards at national and EU-level, monitoring and evaluation are crucial. Without accurate and comparable data and knowledge about the effectiveness of measures and the extent of the costs, the EU and the Member States are not in a position to know if their policies have the desired outcome. The principle that "justice must not only be done, it must be seen to be done" applies here since some Member States will be reassured by data and reports showing that Member States are complying wit their obligations. Experience has shown that even one negative report in the media can prejudice the perception of the whole of a Member State's criminal justice system.

At present there is a growing demand for evaluation of Justice and Home Affairs measures. Several contributions to Working Group X ("Freedom, security and justice") of the Convention on the Future of Europe have called for evaluation and monitoring of the implementation of the Area of Freedom, Security and Justice.

Who does the proposal address?

Given the diversity of the issues to be addressed, a wide range of groups is affected by the proposal, made up of all those who are directly or indirectly involved with the criminal justice system. The main group consists of suspects and defendants, their lawyers and their families, who rely on a fair treatment during the proceedings. Additionally, all the professionals involved in the proceedings will be confronted with the consequences of this policy. This includes police officers, translators and interpreters, judges, prosecutors, social workers, doctors, etc. Witnesses and victims will also be affected indirectly by the proposal. The scope of the policy is very wide, since anyone could be subject to criminal proceedings. Our research disclosed cases where ordinary law-abiding citizens found themselves unwittingly involved in criminal proceedings, occasionally as defendants. Consequently any EU national or national from a third country residing the EU territory is potentially affected, as well as temporary visitors from third countries.

3. What main objectives is the policy/proposals expected to reach?

* What is the overall policy objective in terms of expected impacts?

* Has account been taken of any previously established objectives?

The overall objectives of EU policy in this area are to enable European citizens to know that they can rely on the criminal justice systems of the Member States to offer protection to suspects and defendants by way of specific guarantees. In this respect, the aim is to ensure that throughout the EU, all persons encounter equivalent fair trial standards in the course of criminal proceedings regardless of the Member State in which those proceedings occur.

A more general objective was to launch a debate on what constitutes a fair trial and what sort of standards could be considered common to EU Member States. This objective was achieved during the preparation of this proposal: indeed, the Commission's preparation, research and consultation in this area (by way of a Consultation Paper, Green Paper, experts meeting and other debates in various fora) and the publicity these measures were given have encouraged Member States to reflect on their own criminal justice systems. This consideration may help the Commission to clarify the priorities for the future action.

As described above, the problem to be tackled was split into five main areas for concern: the corresponding five specific objectives targeted by this initiative are set out below.

Legal advice

The Commission supports the idea of having national schemes in the Member States that meet common minimum standards so that the general rules on eligibility are applied uniformly throughout one Member State, although of course the details of the provision remain the responsibility of Member States. This would lead to a more equitable system, since all arresting officers would be familiar with the nationally applicable provisions. If these were also explained in writing to arrested persons (see Part 6 - The Letter of Rights - below), this would lead to a situation of greater transparency and increased general awareness of the right.

In the case of newly qualified lawyers or trainees giving legal assistance to arrested persons, and indeed for all lawyers undertaking this work, there should be some form of quality control. This quality control must apply also to the preparation for trial and the trial itself. It would therefore be desirable for the Member States to establish a mechanism for ensuring effectiveness and a complaints system in the event of poor standards.

The Commission recognises that schemes that provide legal assistance and representation at the State's expense are very costly. Naturally, this begs the question whether the duty extends to those who can afford to pay for some or all of their legal costs and to persons charged with minor offences only. Some Member States apply a means test, such as "earning less than twice the minimum monthly salary" as the threshold for eligibility. Others have no threshold and deem it more expensive to assess the defendant's means than to grant legal aid without a means test. In view of the costs of the system, there might be common standards regarding the level of seriousness of the offence for which free legal representation should be provided, and whether certain trivial offences can be excluded. Then the Member States would retain the discretion to provide assistance that exceeds that agreed common minimum.

Interpretation and translation

In order to comply with the requirements of the ECHR and other international instruments, all Member States should ensure, not only that a competent interpreter is always available where the defendant does not understand the language of the proceedings but also that training, accreditation and registration of legal translators and interpreters is provided.

Cost is often mentioned as a reason why Member States do not fulfil their ECHR obligations in this respect. Member States must make funds available for this purpose. Court interpreters and translators must be offered competitive rates of pay so as to make this career option more attractive. Professional bodies representing translators and interpreters often mentioned the lack of regulation (leading to a lower status for the profession) during the consultation phase. It was deemed important to try to enhance the status of the profession.

Protection of persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

The Commission proposes that there be a general obligation for Member States to ensure that their legal system recognises the higher degree of protection that must be offered to all categories of vulnerable suspects and defendants in criminal proceedings. The Commission acknowledges that the assessment of vulnerability can be difficult to make and that simply using a category-based method is not appropriate. The ECtHR considers the legal aid awarding authorities capable of making an assessment of the "personal situation" of defendants in order to decide whether a person is especially vulnerable. Police and law enforcement officers could also be called upon to make this type of assessment. Examples of potentially vulnerable groups are children, foreigners, elderly persons, physically or mentally handicapped persons, persons with a low IQ etc. but this list is indicative and not exhaustive. The Commission suggests that specific and appropriate attention be offered to persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings. The assessment of the "physical, medical or emotional condition" must be made at all relevant stages of the proceedings from arrest onwards.

Law enforcement officers should consider the question. They should be required to show, by making a written record, that they have assessed the suspect. If a finding that, owing to his age or physical, medical or emotional condition, the suspect cannot understand or follow the proceedings, they should be required to demonstrate that they have taken the appropriate steps (for example obtaining medical assistance, contacting the family, enabling the suspect to inform someone of the detention etc) to provide specific attention. They should be required to make a written note, which can be verified subsequently, of the steps they deemed it necessary to take and confirmation that those steps were actually taken.

Once the suspects is charged with a criminal offence, and becomes a defendant facing trial, any potential vulnerability, such as the need for linguistic or medical assistance, should be noted in the court record of the proceedings and in the defendant's custody record if he is kept in pre-trial detention. If it subsequently comes to light that a defendant's relevant age or physical, medical or emotional condition was either not recorded or that if a record was made, it was not acted upon, the Member State in question should provide for some recourse or remedy for the person concerned.

Communication and consular assistance

In the normal course of events, a detained person should have the right to basic communication with the outside world so that his family, dependants and place of employment are aware of the detention. Where circumstances require that the detention not become public knowledge (for example where there is a risk of alerting an accomplice still at large or that evidence may disappear) the right to communication will be adapted.

Where the suspected person is a foreigner, use should be made of the consular authorities of his home State in order to assist with the communication. Proper implementation of the VCCR could be achieved by Member States appointing a dedicated official in each Consulate to cover cases where nationals are accused of crimes while abroad. This consular official could also assist with victims of crime, since they would be required to know the local law and criminal procedure. The consular official could assist in liasing with the family of the accused, with lawyers, with any potential witnesses, with NGOs that offer assistance to prisoners abroad and if necessary in helping to organise special procedures such as appeals for witnesses.

The attraction of this idea is that it would reduce the burden on the Host State and increase the suspect/defendant's chances of getting assistance, especially assistance in a language he understands. Where foreign nationals refuse to see the representative of their government, it should be possible to contact representatives from another State that has agreed to look after their interests or an international humanitarian organisation for this type of assistance.

A consular official can provide:

* a short but simple note on the local legal system covering, for example, preliminaries to trial, trial procedures and serving sentences,

* a list of local lawyers together with details of the availability of legal aid schemes to foreigners,

* where appropriate, information regarding interpreters and translators, including informing the detainee of their right to the free assistance of an interpreter at court hearings,

* a contact point for families of detainees,

* a note on the prison system;

* details of prisoner transfer schemes, where appropriate;

* details of any relevant NGO that may be able to offer support.

Thereafter, Consular officials could visit detainees to ensure, inter alia, that the person is not being subjected to degrading or inhumane treatment, or being discriminated against because of his or her nationality.

Letter of Rights

It is important for both the investigating authorities and the persons being investigated to be fully aware of what rights exist. The Commission suggests that a scheme be instituted requiring Member States to provide suspects and defendants with a written note of their basic rights - a "Letter of Rights". Since such a measure would significantly improve the position of suspects and defendants, Member States should be required to ensure that they receive a Letter of Rights, and ideally to check that this has been done by way of a written note in the custody record.

The European Parliament has reacted favourably to the suggestion of a Letter of Rights and has proposed that a budget line (within the AGIS budget line) be made available for funding research projects to examine what the content of the Letter of Rights should be. The Commission has its own model "Letter of Rights" but further input at a later stage could be useful. Producing such a document should be inexpensive, especially once the initial costs of drawing it up had been met.

The Letter of Rights should have two parts, one for "European" rights under the proposed Framework Decision, and one part where MS should set out what national provisions exist to safeguard the rights of suspected persons.

Evaluation and monitoring

Justice and Home Affairs Commissioner Antonio Vitorino favours "enhancing[...], evaluation and monitoring mechanisms to check the real application of Union legislation at operational level" [49]. Other suggestions are an early warning mechanism for breaches of fundamental rights [50] and evaluation together with a greater involvement on the part of the ECJ.

[49] Working Group X "Freedom, Security and justice", WD 17, 15 November 2002.

[50] Working Group X "Freedom, Security and Justice", WD 13, 15 November 2002

This initiative must be accompanied with a thorough and reliable method of evaluation and monitoring since without that, and the concomitant reports, Member States cannot be offered the reassurance about other Member States' justice systems that forms the foundation of mutual trust.

4. What are the main policy options available to reach the objective?

* What is the basic approach to reach the objective?

* Which policy instruments have been considered?

* What are the trade-offs associated with the proposed option?

* What "designs" and "stringency levels" have been considered?

* Which options have been discarded at an early stage?

* How are subsidiarity and proportionality taken into account?

Proportionality and subsidiarity

It is appropriate to consider the argument that the principles of subsidiarity and proportionality dictate that Member States should be entitled to exercise autonomy in this area and that action at EU level should not go beyond what is necessary. Article 5 of the Treaty establishing the European Community (which applies here by virtue of Article 2 of the TEU) provides:

"The Community shall act within the limits of the powers conferred upon it by this Treaty and of the objectives assigned to it therein.

In areas which do not fall within its exclusive competence, the Community shall take action, in accordance with the principle of subsidiarity, only if and in so far as the objectives of the proposed action cannot be sufficiently achieved by the Member States and can therefore, by reason of the scale or effects of the proposed action, be better achieved by the Community.

Any action by the Community shall not go beyond what is necessary to achieve the objectives of this Treaty."

The subsidiarity principle is intended to ensure that decisions are taken as closely as possible to the citizen and that, if action is taken at EU level, it is justified, having regard to the options available at national, regional or local level. This means that the EU should not take action unless to do so would clearly be more effective than action taken at national, regional or local level. It is closely bound up with the principles of proportionality and necessity, which require that any action by the EU should not go beyond what is necessary to achieve the objectives of the Treaty. The measure adopted must be the least restrictive that could be adopted in the circumstances and the ends must justify the means.

The Commission considers that in this area only action at the EU level can be effective in ensuring common standards. To date, the Member States have complied only on a national basis with their fair trial obligations, deriving principally from the ECHR. This has led to discrepancies in the levels of safeguards in operation in the different Member States. It has also led to speculation about standards in other Member States and on occasion, there have been accusations of deficiencies in the criminal justice system of one Member State in the press and media of another. This could be remedied by the adoption of common minimum standards. However, any Commission proposals would take account of national specificities. The Action Plan of the Council and the Commission on how best to implement the provisions of the Treaty of Amsterdam on an Area of Freedom, Security and Justice [51] states that: "the principle of subsidiarity, which applies to all aspects of the Union's action, is of particular relevance to the creation of an area of freedom, security and justice".

[51] OJ C 19/1 of 23.1.1999

Great care will be taken not to encroach on matters that remain best covered at the national or regional level.

As regards the specific objectives of the TEU, which form the legal basis and the justification for this initiative, the relevant provisions are:

Article 31 TEU:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a) facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

[..]

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such co-operation;[...]" which must be balanced against:

Article 33 TEU:

"This Title [Title VI] shall not affect the exercise of the responsibilities incumbent upon the Member States with regard to the maintenance of law and order and the safeguarding of internal security".

The Commission takes the view that "ensuring compatibility" between the Member States is of paramount importance and that this can only be achieved by action at the EU level.

However, some Member States informed the Commission during the consultation phase that they consider that this measure infringes the subsidiarity principle and that the organisation of the criminal justice system remains a matter of sovereignty. The Member States taking that view point to the existence of the ECHR as an instrument that sets the "common minimum standards" and argue that Member States are free to decide how to implement that convention in their domestic legislation. They consider that the European Court of Human Rights offers sufficient remedy to those whose fair trial rights have been violated. Some Member States also contend that setting common minimum standards at EU level will lead to a lowering in standards in some countries as certain countries will interpret EU legislation as authority to treat "minimum standards" as sufficient.

Policy options

1) No policy change

The first option considered would be to do nothing and carry on with the existing, purely nationally based safeguards and the safety net of the ECHR and European Court of Human Rights.

More and more people are travelling, living or studying abroad and are therefore potential suspects and defendants and also potential victims of crimes committed in a country other than their own. Given the tendency towards greater movement of persons, the no-policy change option would lead to the increased involvement of foreigners in criminal proceedings and the concomitant potentially insufficient protection of foreign suspects and defendants. A lack in consistency of procedural safeguards and the lack of a relevant instrument means that the EU would be unable to protect them adequately against unfair treatment. Since any EU citizen or third country national could, even unwittingly, become involved in criminal proceedings while residing in another country, it is important to ensure that he receives treatment equivalent to that received in his home country.

Consequently, the no-policy change option could also have negative economic impact for the EU as whole. People might be deterred from moving to other Member States for employment purposes (or to a lesser extent, tourism) if they risk criminal procedures which they fear would not be equivalent to their own, should they find themselves involved in criminal proceedings. Moreover, the perceived potential negative impacts stemming from the measures in the Mutual Recognition Programme, and the implementation of the European Arrest Warrant in particular, would stay unsolved. (See section 5.1. below.)

The EU has sometimes been accused of being too "prosecution oriented" and of emphasising the "security" side of the equation at the expense of the "justice" side. It is important to dispel this misconception. A no-policy option in this specific field would give the wrong message. It should be noted that this is not a cosmetic exercise to answer the Commission's critics. There has been a very real commitment to a measure of this sort, and to ensuring a fair balance between prosecution and defence since Tampere. This measure has involved a lot of research and consultation, which is why it has taken longer than some "prosecution oriented" measures but this does not illustrate a lesser commitment to protecting defence rights.

Finally, enthusiasm in the media, from practitioners' organisations, the European Parliament and other quarters was such that the no-policy option could have led to charges of the EU, having floated the idea of this measure, defaulting on its duty if the Commission did not follow up with a proposal.

Hence, for all the reasons set out above, the no-policy change scenario was ruled out.

2) A wide-ranging proposal

A second option consists in creating a wide-ranging instrument that covers all the different aspects tackled in the initial Consultation Paper (about 20 different potential components of a "fair trial"). This would embrace the standards to be applied throughout the EU in criminal proceedings, from the moment an individual first becomes a suspect, throughout the investigation, trial and the post-trial period (detention or other sanction, and any appeal). As well as procedural safeguards, it could cover very wide-ranging issues such as the right to bail, fairness in handling evidence, the ne bis in idem principle and the protection of victims.

However, the wide scope of the instrument would make it unwieldy. Owing to the breadth and the potential scope of such a proposal, the necessary policy design and indeed decision-making processes would be extremely lengthy. Moreover, the subjects would be too disparate to unite in one instrument. In the same way that several instruments are needed to implement the prosecution oriented measures of the Mutual Recognition Programme, it is also the case that defence rights need to be tackled in a logical and structured way, taking topics that are related to each other in a single instrument, and topics that stand alone separately. Explaining why action is justified at EU level for each of the different areas of defence rights can involve different arguments. It is therefore politically easier as well as logistically simpler to make the proposals in a series of stages with rights that are consistent with each other presented in a single instrument and unrelated rights presented separately.

Finally, wide-ranging legislation is very difficult for the Member States to implement in one go.

Consequently, it is clear that this is not an option either.

3) Proposal initially limited to "basic" safeguards in the first instance, with a commitment to cover all the areas mentioned in the Consultation Paper as part of a programme over the next few years.

Some of the areas which could have been covered in a wide-ranging proposal warrant separate measures of their own in order to do them justice. These are primarily the right to bail (provisional release pending trial), the right to have evidence handled fairly, the question of jurisdiction and the related ne bis in idem principle and default judgments. Additionally, the protection of victims has already been covered in a separate instrument [52] and in the area of judicial co-operation in civil matters, work is underway on compensation to victims of crime.

[52] Framework Decision of 15 March 2001 on the Standing of Victims in Criminal Proceedings OJ L 82/1 of 22.3.2001

The work on the right to bail (which also covers detention conditions) is an important and substantial area, which requires separate consideration: it was separated from the work on other safeguards at an early stage. It forms the subject-matter of a measure in the Mutual Recognition Programme (measure 10) and would be more appropriately dealt with as a single issue - a Green Paper in this area is forthcoming.

Also expected this year is a Green Paper on approximation, mutual recognition and enforcement of criminal sanctions in the EU. This is designed to ensure equality of treatment for convicted persons throughout the EU so that, for example, those sentenced in a Member State other than their own are not discriminated against by virtue of their foreign nationality.

Fairness in handling evidence actually covers many rights and many aspects of the proceedings. It soon became clear that all evidence based safeguards should be covered together in a separate measure as the subject of evidence was too vast to cover in a Green Paper that already proposed several rights. The Commission therefore decided to devote more time and a specific study to this topic as soon as the first stage of the procedural safeguards work was completed. We have now started work on a study of safeguards in fairness in gathering and handling of evidence. This will cover, inter alia, the right to silence, the right to have witnesses heard, the problem of anonymous witnesses, the right to disclosure of exculpatory evidence, how the presumption of innocence is to be understood (whether there are circumstances where the burden of proof may be reversed) and many other aspects of the law of evidence.

As far as the protection of victims is concerned, several actions have already been carried out. In May 1999, the Commission adopted a Communication entitled 'Crime victims in the European Union - standards and action' to improve access to justice for victims of crime in the European Union and to protect their rights. This Communication deals with the prevention of victimisation, assistance to victims, the standing of victims in the criminal procedure and compensation. On 15 March 2001, the Council adopted a Framework Decision on the Standing of Victims in Criminal Proceedings with a view to harmonising basic rights for victims of crime within the all territory of the EU. On 16 October 2002, the Commission issued a proposal for a Council Directive on compensation to crime victims.

Given the fact that these issues are very substantial, and warrant separate measures owing to the extent of their impact, it makes sense not to deal with them in this proposal.

Another important factor was the limitations imposed by the legal basis for the measure, namely Article 31 TEU which provides as follows:

"Common action on judicial cooperation in criminal matters shall include:

(a)facilitating and accelerating cooperation between competent ministries and judicial or equivalent authorities of the Member States in relation to proceedings and the enforcement of decisions;

(b) facilitating extradition between Member States;

(c) ensuring compatibility in rules applicable in the Member States, as may be necessary to improve such cooperation;

(d) preventing conflicts of jurisdiction between Member States;

(e) progressively adopting measures establishing minimum rules relating to the constituent elements of criminal acts and to penalties in the fields of organised crime, terrorism and illicit drug trafficking."

This provision, upon which the Commission relies as justification for this action, is open to interpretation and it became clear that there was no agreement that this was a sufficient legal basis for a proposal on procedural safeguards. Consequently, the Commission decided to make a fairly modest, realistic proposal that would be more readily acceptable.

The choice was therefore made to start with a proposal covering basic rights that was capable of being the subject of unanimous agreement, and to cover all the other relevant areas piecemeal at a later date.

Within this policy alternative, a choice had to be made between the different instruments foreseen in Article 34 TEU. This question is important in the light of their different levels of constraint (that is to say, how binding are they on Member States?) and mechanisms for ensuring compliance. The Commission's underlying concerns were to achieve a concrete result, in the shortest possible time, which would be consistent with the philosophy of the Area of Freedom, Security and Justice and the Tampere Conclusions.

a Common position

Common positions are binding on the Member States, who "shall ensure that their national policies conform to the common positions". Nevertheless, no enforcement mechanism is foreseen when a Member State neglects its obligations. Moreover, the European Court of Justice has no jurisdiction regarding this type of instrument. Hence, the option to adopt a common position was discarded.

b Convention

When how to achieve adoption of the European Arrest Warrant was considered, the option of using a convention was considered. Likewise, a convention might have been a way to achieve common minimum standards for procedural safeguards. However, since this instrument requires ratification by the Member States, it does not guarantee early implementation, and Member States that do not agree with it could refuse to ratify it. It could take a long time to come into force and might fail to achieve uniformity of standards. Consequently it was deemed inappropriate here.

c Framework Decision

A Framework Decision has the advantage that recourse to the European Court of Justice is possible on the basis of Art. 35 TEU. Secondly, only implementation in national legislation is required. The Commission retains a role in supervising and monitoring the implementation in national legislation.

It also seemed logical to use the same type of instrument as that used for the European Arrest Warrant. The arguments had been rehearsed in the context of the European Arrest Warrant and the Framework Decision was the instrument of choice for that measure.

5. What are the impacts - positive and negative - expected from the different options?

* What are the expected positive and negative impacts of the options selected, particularly in terms of economic, social and environmental consequences, including impacts on management of risks? Are there potential conflicts and inconsistencies between economic, social and environmental impacts that may lead to trade-offs and related policy decisions?

* How large are the additional ('marginal') effects that can be attributed to the policy proposal, i.e. those effects over and above the "no policy change" scenario?

* Are there especially forceful impacts on any social group, economic sector (including size-class of enterprises) or region?

* Are there impacts outside the European Union on the Acceding Countries and/or other countries ("external impacts")?

* What are the impacts over time?

5.1. The impacts of the different policy options

5.1.1. No policy option:

As pointed out in point 4 above, in the context of the implementation of the EAW, concerns about the level of protection of fundamental rights in EU Member States are bound to increase. Indeed, the EAW presupposes a high level of trust between Member States in their criminal justice systems, and ensuring that criminal procedures safeguard individual rights would certainly contribute to increased trust. It can be said therefore that if no proposal was put forward in this area, the implementation of the EAW would be rendered more difficult and could be undermined by lack of trust between Member States.

Moreover, the EU as an area of freedom, security and justice, needs to assure its citizens that their rights will be adequately protected if they are subject to criminal proceedings in other Member States. If no policy is proposed in this field, and different levels of protection between Member States prevail, citizens may perceive the EU more as an area of "security" rather than of "freedom and justice". These negative perceptions could lead to negative reactions to European integration in this area and also generally. Ultimately, it could affect the sense of belonging to the EU and the emergence of a true European citizenship.

Negative perceptions and lack of trust could in turn affect free movement of people across the EU, labour mobility would be constrained and leisure and business travel could decrease. The economic impacts of such phenomena are difficult to assess, but they seem nevertheless to be significant, in particular they could affect the functioning of the Single Market.

Finally, it can be said that the current level of judicial errors (erroneous convictions, miscarriages of justice) could increase in the future, owing to the increasing number of criminal proceedings involving non-nationals in the EU. This increase has been noted in the recent past, brought about by a number of factors (transborder transport and better communication making transnational crime easier to commit, increased travelling, increased numbers of resident non-nationals in every Member State, etc.) - it can therefore be said that the implementation of the EAW might contribute to increased criminal proceedings involving non-nationals. If no policy or initiative is put forward to protect fundamental rights in criminal proceedings, the increase in the number of cases, and the inevitable judicial errors could lead to the malfunctioning of criminal justice systems and to an increased backlog of cases, including appeals. This situation would lead to an overload of national justice systems, affecting their credibility and causing a waste of resources. It would also have a knock-on effect of submerging the already overloaded European Court of Human Rights in Strasbourg with applications.

5.1.2. A wide-ranging proposal, covering all the safeguards

If all the elements identified as safeguarding individual rights were to be addressed by a single proposal, one could consider that it would be an effective manner to design and implement policy in this field. Indeed, coherence and consistency would be easily ensured across the different areas and practitioners would have a single framework to refer to. It would also favour transparency during the decision-making process.

This policy option however would also have negative impacts. As we saw above in point 4, such a proposal would cover a wide range of issues, cutting across different aspects of criminal justice systems. A single proposal would then target a vast subject matter and audience, which would only result in a complex instrument, difficult to understand and implement.

As stated in point 4, the different elements that could have been included in such a wide-ranging proposal are already at various stages of development. Some of them, such as the right to bail, have evolved in recent months; others still require more thought, research, consultation and data collection (e.g. the fair handling of evidence). If the alternative of proposing a single proposal was selected, then action would have to be delayed until all the different aspects had been satisfactorily developed at European level. This alternative would then mean delaying the proposal of such an instrument for a number of months or even years, which would be difficult to achieve so as to be compatible with the schedule for implementation of the EAW. This alternative would risk failing to address the main challenge at the outset.

It can be concluded that the costs associated with proposing a single instrument covering all the safeguards, in terms of decision-making, responding to the challenges identified and actual implementation would certainly outweigh the advantages listed in the first paragraph of this section.

5.1.3. Instrument limited to the basic safeguards

As detailed in point 4, this alternative seems to be the most appropriate and feasible given the challenges to be addressed. Consequently, thorough consideration was given to the potential impacts of such a proposal, at different levels: on the EU economy and society as a whole, on suspects and defendants, including particularly vulnerable groups, on professionals working in the criminal justice systems and finally on victims in criminal proceedings. Economic and social impacts have been identified, both in direct and indirect terms. Adequate descriptors are given whenever possible and available quantitative evidence presented. As regards environmental impacts, it has been difficult to identify them for all the different levels of impact. Indirect impacts in this area have been included whenever relevant.

The tables annexed to this report present a schematic overview of the potential impacts, which are detailed below (section 5.2.). It must be underlined however that assessing impacts of a proposal safeguarding fundamental rights is extremely difficult and more often than not amounts to educated guesses and estimates. To try to pin down these impacts, a number of descriptors are provided, but again quantification is a difficult exercise.

5.2. Levels of impact

The tables enclosed in the report give an overview of the main potential impacts at different levels. These impacts have been identified through a series of consultations with stakeholders and brainstorming meetings - whenever possible descriptors are included, but we would like to highlight that the measurement and quantification of these impacts is rather difficult. On the basis of this conclusion, it has been decided to include the development of methods and tools for measuring impact on the monitoring and evaluation provisions (see point 6), in particular as regards the costs of implementation.

5.2.1. EU economy and society

The proposal is intended to impact at this level in terms of EU citizens' improved perceptions of the degree of protection of individual rights across different Member States, which should lead to more trust in their law enforcement and judicial systems. It is hoped this will trickle down in terms of increased mobility and free movement within the EU, with all the associated benefits in terms of economic activity.

More transparency in the judicial system will on the one hand lead to more efficiency, and on the other contribute to a better protection of individual rights. This can in turn facilitate the creation of an Area of Freedom, Security and Justice which must be supported by a true civic citizenship and which European citizens must believe in.

5.2.2. Suspects and defendants

This target group is directly affected by the proposal in terms of the protection of their individual rights. In particular, the right to legal advice will have immediate impacts for this group, both in terms of a decrease in costs associated with criminal procedures and in terms of a perception of fairer access to justice. Furthermore, this impact can extend to the suspects' and defendants' families: indeed, one of the criterion to decide on granting this legal aid is that paying for legal advice would cause undue financial hardship to the family. It is clear therefore that the proposal can have direct economic impacts on the situation of suspects and defendants and their families. This perception can contribute to a feeling of belonging in the society and can thus limit the sense of exclusion suspects and defendants or even their families often experience.

Another area which will impact significantly on this target group is the provision of full translation and interpretation during criminal proceedings. In cases where suspects and defendants are not own nationals and / or do not master sufficiently the language of the proceedings or the criminal justice system, access to full interpretation and translation is vital to the equitable administration of justice. It has been reported that, on occasion, the defendant's family or acquaintances have been asked to provide interpretation, with all the risks this implies for the accurate representation of the facts and the protection of the interests of the defendant. (See for example the ECtHR case of Cuscani v. UK - judgment of 24 September 2002; where the trial Court relied on the defendant's brother to interpret and which was held to be a violation of Art. 6). If the criminal justice system provides for proper interpretation, it will serve the interests of justice, and it will increase the trust of suspects and defendants, and also of victims, in the criminal justice system. Particularly disadvantaged groups can benefit more from the provision of interpretation and translation. For example, women from certain cultural backgrounds will probably find it easier to address themselves to an interpreter, in particular if the interpreter is also a woman, rather than having to rely on male members of the family for interpretation. When minors are involved, a properly trained interpreter may also be able to interpret more accurately for them than relatives or acquaintances.

5.2.3. Professionals working in the criminal justice system

Will the policy have an impact on the main professional target groups?

>SPAZIO PER TABELLA>

Nature of the impact on the main professional target groups

>SPAZIO PER TABELLA>

+ : increase - : decrease 0 : neutral

From the tables above, it is clear that the Commission considers that the proposed policy will have an impact on the main professions working in the criminal justice systems. It must be noted that these impacts are greater for three groups: translators, interpreters and lawyers. Overall, these impacts are positive: increases in social status and remuneration, for example.

One negative impact must however be underlined: the workload of these professionals will probably increase across the board. This is bound to impact on the capacity of criminal judicial systems on the whole, and may in fact cause some backlog at the start of the implementation of these safeguards. In the long term, this should be absorbed by the system, and it is expected that the added transparency and reduced numbers of judicial mistakes will in fact decrease the judicial backlog.

An additional impact of this proposal in these professional groups will be the increased training needs almost every area.

Given current levels of provision of qualified legal translators and interpreters and the demand for these professionals that this proposal may create, training needs are expected to be greater for these professional groups. These training needs would be at two levels:

- initial training, as the specialised training for legal translator/ interpreter is not always available as part of the standard third-degree diploma;

- continuous professional development and on-the-job training for current professionals to bring them up to standard and to ensure that they keep up to date with changes in legislation and court practices.

It is difficult to provide estimates for the increased costs of training but the monitoring provisions of this proposal will include considering the costs associated with its implementation.

5.2.4. Victims

Impacts of this proposal on victims are harder to assess, given that they will be more indirect in nature. For example, the fact that the proposal contributes to a better application of justice, with fewer appeals and hence shorter proceedings, will impact favourably on victims, who will be released from the burden of the trial earlier. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial). Shorter proceedings also reduce costs for victims. Another possible positive indirect impact is linked to the better use (and consequent training) of consular officials, which will benefit victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO which may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

It should perhaps be pointed out that the proposal may also have indirect negative impacts on this target group - indeed, in a context of set resources for the criminal justice system, the costs of implementing the different safeguards put forward in this proposal may be to the detriment of the budget allocated to the protection of the interest of victims (opportunity costs). Given the necessary balance between the different interests at stake, this is a very remote possibility, but should however be flagged up.

6. How to monitor and evaluate the results and impacts of the proposals after implementation?

* How will the policy be implemented?

* How will the policy be monitored?

* What are the arrangements for any ex-post evaluation of the policy?

The implementation of the initiative on procedural safeguards for suspects and defendants in criminal proceedings throughout the European Union will take due account of the ECHR - indeed, it is hoped that as a result of this initiative, Member States will achieve better standards of compliance with the ECHR. The ECtHR cannot be relied upon as a safety net to remedy all breaches of the ECHR. This is unrealistic in view of a number of factors. The ECtHR is a court of last resort and additionally the ECtHR itself has expressed concern over its ability to handle its ever-increasing caseload. If there are repeated allegations of violations of the ECHR, the Member States should have the means to remedy them of their own motion, or better still, to reduce the chances of them occurring at all. Since the principle of mutual recognition may only be implemented efficiently where there is mutual trust, it is important that these common minimum standards be complied with for this reason also.

The level of compliance should be demonstrably high. In order for each Member State to be certain of the level of compliance in other Member States, there should be some form of reliable evaluation. Mutual trust must go beyond the perceptions of governments of the Member States - it must also be established in the minds of representatives of the media, practitioners, law enforcement officers and all those that will administer decisions based on mutual recognition on a daily basis. This cannot be achieved overnight, and cannot be achieved at all unless there is some reliable means of assessing compliance with common minimum standards across the European Union. This will be all the more so in the light of enlargement.

The Commission considers it appropriate that it should play a major role in the evaluation and monitoring process. It needs to be informed of how measures are being implemented in practice.

It would therefore seem appropriate for the Commission to extend its task of collecting information on the transposition of EU obligations into national legislation to a regular monitoring exercise on compliance. This should be on the basis of Member States themselves submitting data or statistics compiled by their national authorities and submitted to be collated and analysed by the Commission. The Commission could use the services of independent experts to analyse the data and assist with the drawing up of reports. One possible team of independent experts is the EU Network of Independent Experts on Fundamental Rights. It was commissioned by DG-Justice and Home Affairs "to assess how each of the rights listed in the Charter of Fundamental Rights of the EU is applied at both national and Community levels...[taking] account of developments in national legislation, the case law of constitutional courts [...] as well as the case law of the Court of Justice of the European Communities and the European Court of Human Rights". The tasks of this network include the production of an annual report summarising the situation of fundamental rights in the context of both European Union law and national legal orders [53]. The network will report to the Commission and to the European Parliament. Since Articles 47 and 48 of the Charter of Fundamental Rights of the EU provide for the right to a fair trial and the rights of the defence, the network is already mandated to consider many of the provisions included in this proposal. In any event, evaluation of common minimum standards for procedural safeguards should be carried out on a continuous basis at regular intervals rather than as a once-off or on an ad hoc basis.

[53] Network of experts on the Charter appointed in July 2002, Unit A5, DG-JHA; its terms of reference are set out in Contract notice 2002/S60 - 046435, OJ S60 of 26.3.2002.

In this way, any persistent breaches will come to light, together with any patterns of standards falling below the agreed minimum.

7. Stakeholder consultation

* Which interested parties were consulted, when in the process, and for what purpose?

* What were the results of the consultation?

For the past two years, the Commission has been carrying out a review of procedural safeguards. To this end, it published a broad Consultation Paper in several languages on the Justice and Home Affairs website in January and February 2002. That paper set out the areas that might become the focus of subsequent measures and asked for comments and responses from interested parties.

At the same time, a questionnaire on various aspects of trial procedures under their own existing domestic system was sent to the Member States, to be answered by their Ministries of Justice. Using the responses to those two documents, the Commission identified the following areas as appropriate for immediate consideration:

- access to legal representation, both before the trial and at trial,

- access to interpretation and translation,

- ensuring that vulnerable suspects and defendants in particular are properly protected,

- consular assistance to foreign detainees,

- notifying suspects and defendants of their rights (the "Letter of Rights").

(The Council of the European Union has sent this questionnaire to acceding countries on its own initiative.)

Additionally the Commission's desk officer attended numerous conferences relating to these topics, both as speaker and listener. In order to get a clear view of the problem, several bilateral meetings were organised with various organisations. The organisations consulted include Amnesty International, the Law Society of England and Wales, JUSTICE, the Bar Council of England and Wales, Fair Trials Abroad, the European Criminal Bar Association, the Council of the Bars and Law Societies of the European Union, several Members of the European Parliament and the UK Liberal Democrat Party. Although it may appear that consultation centred largely on UK based NGOs, the desk officer noted that in any open consultation procedure, UK based NGOs often responded in much greater numbers than their counterparts in other Member States. All relevant bodies who sought an audience were heard and their views noted.

After an experts meeting held on 7 and 8 October 2002 on the appropriateness of EU action in this area, a Green Paper was adopted and published on 19 February 2003, focussing on the five areas mentioned above. The Green Paper listed a number of specific questions and requested comments and observations to be received by 15 May 2003. The Commission ensured that translations into English, French and German were obtained of all the responses received before 16 May 2003. The responses that were sent between 16 May 2003 and 10 June 2003 were translated where possible. Over 70 replies were received and have been published on the JHA website at: .

In June 2003, when the Commission's services had a clearer view of the policy options available and their impacts, a public hearing was organised. All persons and organisations that had responded to the Green Paper were invited to attend, as well as representatives from the Ministries of all Member States and acceding countries. The meeting was publicised on the EU official website, giving anyone the possibility to attend if they so wished. At the hearing, national experts and NGOs concerned made a number of general observations and comments, which have been taken into consideration in the drafting of the proposal.

8. Commission draft proposals and justification

* What is the final policy choice and why?

* Why was a more/less ambitious option not chosen?

* Which are the trade-offs associated to the chosen option?

* If current data or knowledge are of poor quality, why should a decision be taken now rather than be put off until better information is available?

* Have any accompanying measures to maximise positive impacts and minimise negative impacts been taken?

There were many reasons why the European Commission launched an initiative on procedural safeguards. Important ones are freedom of movement, setting standards for an enlarged Europe and perhaps most important of all, facilitating the operation of Mutual Recognition by enhancing the mutual trust in which it is based. The rights of the defence have not suddenly appeared on the Commission's programme. They were explicitly mentioned in the Tampere conclusions [54] and have always been seen as an integral part of the Justice and Home Affairs agenda.

[54] Points 33 and 40, and implicitly in points 35 and 37.

The aim is to achieve an equivalence of protection between the Member States and not the same standards although the starting point will be "common minimum standards" leaving the Member States free to build on those in order to ensure a fair trial system within their jurisdiction. As the Commission indicated in its Communication of 14 July 1998, Towards an Area of Freedom, Security and Justice "procedural rules should respond broadly to the same guarantees ensuring that people will not be treated unevenly according to the jurisdiction dealing with their case".

As regards, freedom of movement - the EU encourages its citizens to move around freely, for work or other reasons. Employment and social security provisions make it easier to find work. European citizens and residents should reasonably be entitled to expect to encounter equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings wherever they go in the EU.

Options considered included attempting to cover all fair trial rights in one instrument but on reflection, this was deemed too complicated, too unwieldy and less likely to achieve the stated aim. There were also the "third pillar" constraints of putting forward a realistic proposal that could be justified under Art 31 TEU and that would be realistic in view of the unanimity rule. Consequently, a stage by stage approach was adopted, with is proposal being the first of several measures to reach the stage of a draft Framework Decision. It is important to press ahead with this measure now so that agreed safeguards are in place as soon as possible (in view, inter alia, of the timetable for implementation of the European Arrest Warrant). Any follow up and subsequent proposals may be under a new regime if the EU draft Constitution is adopted (affecting the legal basis and unanimity requirements).

To conclude, the Commission sees this measure as necessary in order to ensure the mutual trust which forms the basis of the measures set out in the Mutual Recognition programme, of which the European Arrest Warrant was the first to reach political agreement. However, a common set of minimum standards on safeguards will be necessary for all the Mutual Recognition measures, to allay anxieties about the perceived "lower standards" in other Member States and maybe in the acceding States after enlargement and to counter criticism of certain criminal justice systems in the EU. It will ensure that the fundamental rights of the European citizen are respected uniformly in this important area.

ANNEX 1 -

Problem identification:

Main challenges (not in order of priority):

* Need to build trust between MS in each other's criminal justice systems, especially in the light of the European Arrest Warrant so that law enforcement and judicial authorities respect each other's decisions and procedures

* Need to protect individual rights to a common minimum standard

* Need to take account of right to freedom of movement

* Need to reinforce citizens' trust in other Member States owing to increased mobility including for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers at risk of unwittingly carrying illegal cargo), tourism (e.g. road accidents and other "innocent activities" can inadvertently lead to criminal proceedings)

* Need to deal with mobility and increasing numbers of third-country nationals in the Member States

* Need to enhance the public understanding of the different criminal justice systems

* Enlargement will introduce 10 new countries into the system - it is harder to have a basic degree of uniformity as regards common standards with 25 than with 15

* ECHR implemented (and interpreted ?) differently in different Member States

* Avoid "naming and shaming" (which already goes on between the 15, especially in the media) but concentrate on agreeing common standards

Related challenges:

1. General

* Launch a debate on what constitutes a fair trial

* Ascertain what common standards already exist

2. Legal advice

* Uneven implementation of the provisions of Article 6 ECHR as regards access to legal representation throughout the EU (not only basic provision of lawyers but when suspect first has access to lawyer - e.g. before or after first police questioning?)

* Differences in access to free legal representation for those who cannot afford to pay

* Differences in how much legal representation is provided (lawyer present for all court appearances? Prison visits from lawyer to prepare case?)

* Substantial differences between Member States in organisation, level of qualification required and payment of lawyers (e.g. reduce reliance on pro bono work, ensure that all defendants represented) NB - different systems of provision may work equally well - e.g. "public defender" system v. own lawyer so not the intention to investigate what system is best, merely to ensure minimum levels of provision

3. Interpretation and translation

* Inadequate provision of competent, qualified language professionals in criminal proceedings in which the defendant is a foreigner and/or doesn't understand the language of the proceedings. Substantial differences between Member States in remuneration of interpreters and translators

* Substantial differences between Member States in training of interpreters and translators

* Insufficient numbers of legal translators and interpreters (especially for the more unusual languages); not "attractive" profession, highly technical, low status (in most MS, translation and interpretation not considered a "profession"), rare for translators and interpreters to be employees - usually employed on a freelance basis so no job security, no holiday or sick pay, no pension and other rights that go with an employment contract

* Many respondents to Green Paper, especially those representing professional organisations of translators and interpreters called for proper training/accreditation/recognition of diplomas/continuous professional education for translators and interpreters - with both language professionals and lawyers/judges involved in the accreditation process.

* Judges and lawyers not trained in how to deal with court translators and interpreters - need to provide for training of judges, lawyers and court personnel

4. Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

* Disadvantaged situation of certain people who are in an especially vulnerable position during criminal proceedings. Suspects who for physical, medical, emotional or other reasons (such as but not limited to age, nationality, race, gender, sexual orientation, state of health, educational level etc) are in a weaker position than the average person.

* Difficulties in identifying these groups of especially vulnerable people - some categories are obvious (e.g. children) but for others the vulnerability is not immediately obvious (e.g. low IQ, certain health problems etc).

* Once a suspect or defendant has been identified as needing specific attention, certain steps have to be taken. For a child, the parents or a social worker must be alerted, for someone with a health problem, a doctor may be needed.

5. Communication and consular assistance

* A detained person should be entitled to have family members, persons assimilated to family members and any employer informed of the detention. This can be achieved by having the relevant information communicated on behalf of the detained person if there are concerns about preserving any evidence.

* Where the detained person is a foreigner, use should be made of the consular authorities to assist with the communication.

* Problems with lack of compliance with the Vienna Convention on Consular Relations - law enforcement officials do not always contact the Consulate of the detained person; some detained persons choose not to have assistance even if it is offered owing to poor perception of the assistance.

6. Knowing of the existence of rights/ a "Letter of Rights"

* Other problems may arise if the detained person is a refugee or asylum seeker fleeing persecution in his home State and does not want assistance from consular officials - entitlement to have the assistance of a representative of an international humanitarian organisation

* Low awareness of the existing rights available to suspects and defendants during criminal proceedings, and as early on as arrest, (e.g. rights during police questioning)

* Difficulty in informing foreign defendants and/or those who do not speak the language of their basic rights, including the important right to a lawyer and an interpreter

* Lack of equivalence between MS in terms of protection of individual rights.

7. Evidence

* The right to be presumed innocent until proved guilty is at stake where the burden of proof is reversed in the definition of offences in a Member State

* The right to have someone informed of the detention is not always respected (anxiety that evidence will be destroyed, that suspect will alert accomplice etc.)

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions governing self-incrimination (right to silence varies from one Member State to another)

* Cultural differences can lead to very different uses and interpretations of practices such as plea bargaining or the use of informers (e.g. pentiti in Italy)

* Discrepancies in rules governing admissibility of evidence

* Problems with prosecution failing to disclose all evidence, especially exculpatory evidence - rules vary from one Member State to another

8. Detention

* Substantial differences between Member States in criteria and conditions of bail

* Discrepancies between the Member States in relation to the right for a national of another Member State to serve any period of detention in their own Member State

* High number of persons in pre-trial detention, especially foreign defendants since they are perceived as presenting a higher risk of absconding (no community ties).

9. Ne bis in idem and lis pendens

* Lack of clarity in Article 54 Schengen Implementing Convention

* Disparities between Article 54 Schengen Implementing Convention and Article 50 Charter of Fundamental Rights

* Adapt current rules to the objective of an Area of Freedom, Security and Justice

10. Evaluation and Monitoring

* Difficulties in obtaining accurate, objective information about the actual situation in a country

* Need to have information at regular intervals so that it may be updated, and any improvement or deterioration noted

ANNEX 2

How to overcome these challenges? Objectives of the proposal

Global // * Create specific guarantees to ensure the protection of individual rights

* Ensure that a person encounters equivalent standards in respect of safeguards in criminal proceedings across the EU as those in his or her Member State

* Improve trust between Member States in their criminal justice systems as well as public perceptions thereof

* New instrument will highlight existing rights

Specific // Legal advice

* Create a more equivalent situation as regards legal advice in all the Member States

* Agree common rules about when (at what point in the proceedings) the suspected person should be entitled to legal advice and in which situations that legal advice should be free (in whole or in part)

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring effectiveness of defence lawyers

Interpretation and translation

* Strengthen compliance with ECHR requirements in this field.

* Enhance the social situation of translators and interpreters

* Aim for an equivalent level of training in Member States

* Encourage Member States to create a mechanism for ensuring competence of interpreters and translators

Specific attention for persons who, owing to their age or their physical, medical or emotional condition, cannot understand or follow the proceedings

Ensure a higher level of protection by:

* Identifying the suspects who need specific attention

* Raising awareness of the vulnerable position of these people

* Ensuring a better training of the police officers and other actors in the criminal process

* Requiring a written record to be made of what specific attention was needed and record the fact that it was given

Communication and consular assistance

* Agreeing that there should be a basic right to communication with the outside world where a person is detained (unless circumstances dictate that this is not appropriate)

* Ensuring that detained persons have the possibility of communicating with their family, dependants and/or place of employment (if necessary through a third party if direct communication is contraindicated). Where the defendant is a foreigner, ensuring that use is made of the consular authorities to assist with such communication.

* Ensuring that consular officials in each Member State are prepared to offer such assistance and have the necessary knowledge of criminal proceedings in the host State.

* Ensuring an appropriate training of police officers

Knowing of the existence of rights/Letter of Rights

* Would a "Letter of Rights" with equivalent contents throughout the Member States, which police stations would have ready in all languages, present a simple, inexpensive solution? Text of L/R could also be available on internet in numerous languages so readily available

* Require Member States to ensure all suspects receive Letter of Rights

* During the preparatory phase, all interested groups are invited to take part in the debate about what the contents of the Letter of Rights should be (budget available for experts meeting to be held in 2004 so can involve outside experts).

* The Letter of Rights should cover both common "European" and specific national rights where relevant.

Evidence

* To include proposals for safeguards relating to evidence at this stage would be inefficient, as the proposal would be too broad and attempt to cover too many areas. The Commission plans to start work on a separate initiative covering all safeguards relating to evidence in 2004 and will develop a relevant strategy nearer the time

Detention

* Create equivalent standards on pre-trial detention and alternatives to such detention throughout the European Union

* Enable control, supervision or preventive measures ordered by a judicial authority pending the trial to be recognised and immediately enforced in another Member State

* Reduce the number of persons in pre-trial detention by covering alternatives to pre-trial detention

* Commission plans separate Green Paper on this topic, to be adopted late 2003 or early 2004.

Ne bis in idem and lis pendens

* Guarantee that citizens are not prosecuted or tried for the same acts several times

* Avoid duplication of work for prosecuting and law enforcement authorities

Horizontal // Evaluation and Monitoring

Extend the Commission's task of collecting information on the transposition into national legislation of the relevant EU obligations to a regular monitoring exercise on compliance

ANNEX 3. Potential impacts

Expected impact on the EU economy and society if the suggested policy is implemented

Target : EU economy and society

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Indirect

* Enhanced mobility and freedom of movement owing to increased trust on the part of citizens in their freedom to move across Europe, (benefits for employment purposes, transport companies (e.g. lorry drivers), tourism

* More transparency leads to more efficiency (unnecessary appeals and people in custody, reduce backlog in courts, etc.)

* Reduce expense of holding foreign nationals in detention (pre-trial and following conviction) , reduce miscarriages of justice

Negative Direct/Indirect

* Associated implementation costs (to be included in the monitoring and evaluation measure)

* MS with no centralised systems for lawyers and translation will have to set them up; market levels of pay for lawyers and translators; Letter of Rights; training for police officers, consular services, lawyers, translators, social workers...

* Abuses of these guarantees may cause undue delay in procedures.

//

* National motoring and touring organisations report the absence of sufficient procedural safeguards for their members when involved as suspects or defendants in cross border criminal proceedings across the EU

* Negative reports in the press about "unfair" criminal proceedings in other Member States (e.g. "plane-spotters' case)

Social impact:

Positive Direct

* Better respect for fundamental rights - citizens reinforced in their value system and in validity of democracy (important especially in the light of fight against terrorism)

* Increased trust between MS - can lead to more active cooperation in the judicial area, increased social cohesion and a sense of belonging

* More transparency can lead to more respect for fundamental rights, which enhances mutual recognition

* Reduce feelings of helplessness of individuals against a system perceived to be unfair

* Increased faith in channels of communication between actors in the criminal justice system

Indirect

* Increased sense of belonging in society, of being a stakeholder

* Concept of civic citizenship, may bring the EU closer to the citizens

Negative Direct/Indirect

//

Environmental impact:

* More effective judicial systems will lead to more efficient use of resources.

* More fluent functioning of the criminal justice system leads to a greater efficiency in the prosecution of environmental crimes.

//

Expected impact on suspects and defendants if the suggested policy is implemented

Target group: suspects and defendants

NB: All these potential impacts apply to own nationals and foreigners alike. However, it must be noted that some aspects of the proposal target mainly foreign suspects and defendants, and hence impacts on this subgroup are multiplied.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Ensure better representation hence lower costs for suspects, automatic right to free assistance of translators and interpreters

* Reduce miscarriages of justice whereby innocent person wrongly convicted - economic costs (e.g. loss of job, loss of trust from employers)

Positive Indirect

* Increased awareness of rights not only on the part of suspects and defendants but also increased awareness on the part of all actors in the criminal justice system

* Better knowledge of rights and better compliance with them may lead to speedier procedures

Negative Direct/Indirect

//

Social impact:

Positive Direct

* Equal access to justice in the broad sense (e.g. financial, linguistic, medical, etc.)

* Awareness of their existing rights: better protection of their fundamental rights

* Increase of independence of suspects/defendants with regards to their family

* Reduce miscarriages of justice

Negative

* Ability for suspect or defendant in bad faith to misuse the guarantees provided

* Abuses of the system may cause undue delay in procedures

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on suspects and defendants' families if the suggested policy is implemented

Target group: suspects' and defendants' families

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice systems of all Member States so more trust both at home and abroad - reduced need to employ lawyer privately or to pay for translator or other assistance

* Fewer miscarriages of justice will lead to fewer people in prison for offences they did not commit - therefore fewer families losing potentially main breadwinner

* Legal aid: should be granted where the legal costs would cause the family undue financial hardship

Positive Indirect

* Greater labour mobility may be achieved, people more prepared to look for work abroad

Negative Direct/Indirect

* Costs of implementing the measures may lead to increased taxes or changes in financial priorities which could have a negative impact on families of suspects and defendants

//

Social impact:

Positive Direct

* Increased faith in the criminal justice system

* Increased trust in the criminal justice systems of other Member States

Negative

* //

* Family members may be asked to assist, for example to stand surety for bail , to help trace witnesses, even to translate and bear other burdens during the proceedings

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on professionals working in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: translators/interpreters/police officers/lawyers/court officers/judges/social workers etc.

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct

* Enhanced social status

* Greater recognition of qualifications of translators and interpreters and assistance with obtaining continuous professional development

* Greater recognition for the work of translators and interpreters

Positive Indirect:

* Better remuneration for lawyers working under criminal legal aid schemes

* Better remuneration for legal translators and interpreters

* Increased number of qualified lawyers willing to accept pro bono cases

* Increased numbers of legal translators and interpreters available to courts and police stations

Negative:

* Increased costs in terms of training.

* Increased workload for all actors in the criminal justice system

//

* In some Member States legal advice on arrest is given on a pro bono basis by trainees and students, or under the "commis d'office" system

* The GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015 has pointed out the lack of legal interpreters and translators because of the comparative unattractiveness and low status of these professions

Social impact:

Positive Direct

* Reduced criticism of criminal justice will improve the morale of all those working in the system

* Efficient working of the judicial system in and out of court as a consequence of an appropriate training and awareness of courts and legal services to interpreters and translators during interdisciplinary training

Positive Indirect

* Higher social status for translators and interpreters working in the criminal justice system

Negative Direct

//

* See above GROTIUS Programme PROJECT 2001/GRP/015

* The International Federation of Interpreters reports that judges and lawyers are unfamiliar or not trained to work with interpreters and translators which can slow down the procedure

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

Expected impact on victims in the criminal justice system if the suggested policy is implemented

Target group: victims and related pressure groups

Qualitative // Descriptors

Economic impact:

Positive Direct/Indirect

* Better justice leads to fewer contested decisions. Fewer appeals lead to a quicker procedure which can help victims recover and reduce tangential costs for the victim

Negative Direct

* The costs of implementing the policy is chargeable to the justice budget - spending priorities relating to suspects and defendants means less available for compensation to victims

Negative Indirect

* The budget invested in the suggested policy will not be used for other victim centred purposes (opportunity costs)

//

Social impact:

Positive Direct/Indirect

* Fewer appeals (see above) should lead to more expeditious procedures. This has a positive impact on the situation of the victim who is released from the burden of the trial. Studies show victims recover from the trauma faster once there is "closure" (after the trial)

* The proposal raises awareness of the situation of victims

* The proposals for making better use of consular officials will also be to the advantage of victims of crimes who are foreigners. The consular official may provide the victim with information about the local legal system, including any compensation scheme, details of any relevant NGO that may be able to offer him support and information regarding interpreters and translators.

Negative Direct

//

Environmental impact:

No direct or indirect impacts

// Not applicable

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