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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - La riforma delle aziende di Stato nei paesi in via di sviluppo, in particolare i servizi pubblici: La necessità di valutare tutte le opzioni

1. Sintesi

1. La riduzione della povertà rappresenta l'obiettivo dominante della cooperazione allo sviluppo dell'UE [1] - misurata nel medio termine sulla base dei progressi compiuti nel raggiungimento degli obiettivi di sviluppo del millennio (Millennium Development Goals). Il miglioramento del rendimento delle aziende di Stato e la riforma delle stesse possono avere un impatto significativo sulle prospettive dei paesi in via di sviluppo di realizzare tali obiettivi. L'UE punta inoltre a promuovere l'integrazione dei paesi in via di sviluppo nell'economia mondiale. A tal fine lo sviluppo del settore aziendale/privato svolge un ruolo determinante.

[1] Dichiarazione congiunta della Commissione e del Consiglio sulla politica di sviluppo, novembre 2000; Risoluzione n. 55/2 dell'Assemblea generale 'Dichiarazione del Millennio delle Nazioni Unite, settembre 2000.

2. Negli ultimi anni è stata esercitata una forte pressione nei confronti dei paesi in via di sviluppo affinché riformassero le proprie aziende di Stato. Tale pressione scaturisce dall'impatto particolarmente negativo che le perdite e l'inefficienza economica delle aziende di Stato hanno sugli equilibri macroeconomici e fiscali e sulla crescita. Sebbene la Commissione abbia spesso subordinato l'avvio dei propri programmi di sostegno al bilancio al rispetto della condizionalità imposta dalle istituzioni di Bretton Woods (IBW) [2] in materia di adeguamento e sia stata impegnata in colloqui diretti e costruttivi con queste ultime, essa non è sempre stata esplicita in merito agli aspetti specifici della riforma delle aziende di Stato inclusi nei programmi di adeguamento.

[2] Il Fondo monetario internazionale e la Banca mondiale.

3. Non sempre gli obiettivi della riforma delle aziende di Stato sono stati fissati in maniera chiara. Alcuni obiettivi - ad es. ridurre il disavanzo fiscale mediante i tagli alle sovvenzioni a favore delle aziende di Stato o incassare i proventi prodotti dal processo di privatizzazione - potrebbero essere in conflitto con altri - ad es. fornire servizi a basso costo. La comunicazione intende chiarire i punti chiave a tal riguardo e sottolinea l'importanza di definire in maniera chiara ed esplicita gli obiettivi della riforma. Solo così sarà possibile eseguire in maniera trasparente una valutazione fra scelte alternative e misurare i risultati delle singole riforme.

4. Solitamente esistono diversi modi per raggiungere tali risultati. La comunicazione non intende risolvere il dibattito sui vantaggi delle diverse forme di proprietà in campo aziendale - pubblica, privata o PPP (partenariato pubblico-privato). L'obiettivo è piuttosto quello di sottolineare quanto sia importante analizzare obiettivamente tutte le opzioni disponibili e le relative successioni e selezionare quella che risponde meglio alle esigenze di un determinato paese o settore. A tal fine è opportuno riservare una particolare attenzione alle limitazioni del paese in termini di capacità e risorse.

5. Dopo aver definito gli obiettivi e selezionato il tipo di riforma, è essenziale garantire il monitoraggio dei progressi compiuti. La mancanza di un adeguato monitoraggio nelle prime fasi impedisce di rispondere alle numerose domande generali sui risultati positivi e negativi della riforma. Una delle principali lezioni tratte dall'esperienza acquista sinora è che il successo della riforma dipende dalla presenza di un adeguato quadro normativo, in assenza del quale non è possibile formulare conclusioni valide riguardo alla crescita, l'occupazione, l'erogazione di servizi e l'impatto fiscale della riforma.

6. I servizi pubblici [3] rappresentano un caso a parte e assumono una crescente importanza nell'ambito del dibattito sulla riforma. Spesso essi sono caratterizzati da monopoli naturali e ciascun settore presenta caratteristiche distinte (con un linguaggio specifico) che rendono difficile il dibattito. Tuttavia, l'importanza del quadro normativo è particolarmente evidente per tutti i tipi di servizio pubblico. A livello generale, i temi principali riguardano l'accessibilità, il costo e la qualità dei singoli servizi [4] - gli obiettivi perseguiti, fissati in base a criteri realistici, variano enormemente a seconda delle caratteristiche del paese e in particolare del livello di sviluppo - e la qualità e l'efficienza della gestione.

[3] Intesi qui in senso stretto come i servizi idrici, elettrici, postali e delle telecomunicazioni e le infrastrutture per i trasporti.

[4] Applicando il significato comune di tali termini e non il significato tecnico che essi hanno assunto nell'ambito del dibattito sui servizi pubblici di interesse generale (ad. es.COM(1996) 281/03; COM(2000) 580).

7. Riassumendo, l'obiettivo della presente comunicazione è quello di proporre un ruolo più attivo per la CE nell'ambito dell'elaborazione della riforma delle aziende di Stato nei paesi in via di sviluppo e del relativo dibattito, ponendo un particolare accento sui servizi pubblici, al fine di garantire che vengano valutate tutte le opzioni possibili prima di selezionare un piano di riforma e assicurare un'attuazione trasparente, sulla base di un quadro normativo, di tempi e di meccanismi di monitoraggio adeguati. La presente comunicazione integra quella elaborata parallelamente sul tema dello sviluppo del settore privato nei paesi terzi.

2. Introduzione e contesto della comunicazione

8. Negli ultimi due decenni, gli insuccessi delle aziende di Stato e le relative ripercussioni negative sui conti pubblici, sull'efficienza economica e sull'accesso ai servizi di base sono stati al centro dei programmi di riforma strutturale in tutto il mondo [5]. Per far fronte a tali problemi sia i paesi industrializzati che quelli in via di sviluppo hanno fatto ricorso principalmente alla liberalizzazione dei mercati e alla riforma degli incentivi e dei sistemi di controllo - il che ha comportato spesso un cambiamento degli assetti proprietari. Sebbene l'impatto prodotto dall'introduzione di un regime di libera concorrenza non possa essere separato da quello derivante dal cambiamento degli assetti proprietari, la comunicazione esamina principalmente il secondo di questi due aspetti.

[5] La privatizzazione nei settori competitivi: i risultati fino ad oggi analizzati da Sunita Kikeri e John Nellis.

9. Per quanto riguarda la riforma degli incentivi e dei sistemi di controllo, le opzioni andavano dalla commercializzazione, attraverso forme alternative di gestione come ad esempio i partenariati tra pubblico e privato (PPP), alla parziale o completa privatizzazione. I relativi dettagli sono riportati nei capitoli 5-7. Nel corso degli anni '80 e '90 in quasi tutte le regioni del mondo si è assistito ad un marcato aumento nel volume di dismissioni di aziende di Stato. Sebbene sia difficile acquisire dati precisi a tal riguardo, secondo alcune caute stime i proventi generati da tali vendite tra il 1990 e il 1999 ammonterebbero a 850 miliardi di dollari. Nei paesi in via di sviluppo sono stati incassati nel corso di tale periodo 250 miliardi di euro e, a causa della privatizzazione e del modesto tasso di crescita del settore pubblico, si è registrato un calo del 15% nella quota relativa del PIL [6] rappresentata dal valore aggiunto delle aziende di Stato.

[6] Finanziamenti allo sviluppo a livello mondiale 2001 - Banca mondiale.

10. Il crescente numero di studi sulla riforma delle aziende di Stato dimostra che è impossibile stabilire quale delle opzioni sia la "migliore" in assoluto [7]. Pertanto, l'obiettivo della presente comunicazione non è quello di indicare il modello "preferito" di riforma delle aziende di Stato - privatizzazione, ristrutturazione, PPP o altri. Un approccio basato esclusivamente sul modello pubblico o su quello privato potrebbe non essere pienamente in linea con la posizione dell'UE descritta nell'articolo 295 del trattato CE riguardante il mercato interno, il quale sancisce il principio della neutralità dell'UE in merito alla questione dell'assetto proprietario dei vari tipi di imprese. In tale contesto, l'importanza del settore privato in quanto "motore della crescita e fonte di occupazione e di entrate non dovrebbe essere compromessa." (COM(2000) 212 definitivo: La politica di sviluppo della Comunità europea)

[7] Proprietà pubblica/proprietà privata: lo stato attuale del dibattito analizzato da Mary Shirley e Patrick Walsh.

11. La presente comunicazione propone una partecipazione più attiva da parte della CE in tale settore. Esistono validi motivi a giustificazione di un tale approccio. Innanzitutto, l'impatto della riforma delle aziende di Stato sulle economie dei paesi in via di sviluppo può pregiudicare gli obiettivi di sviluppo del millennio che l'UE è fortemente impegnata a realizzare. Tale effetto potrebbe essere positivo, grazie alla riduzione del disavanzo fiscale, all'aumento della crescita economica, al miglioramento dei servizi di base e al rafforzamento della capacità di gestione, se la riforma è efficace. Se la riforma invece fallisce, essa potrebbe produrre un impatto negativo, con un'espansione della disoccupazione, un accesso ridotto ai servizi di base, la perdita della capacità manageriale ed amministrativa e un aumento della corruzione.

12. In secondo luogo, gli Stati membri vantano una lunga esperienza nel settore della riforma delle aziende di Stato. L'UE è riuscita, come nessun altro, a sposare la liberalizzazione dell'economia con l'attuazione di "regole del gioco" comuni e a conciliare la competitività dei mercati con l'erogazione di servizi di interesse generale [8]. Presentando ai paesi in via di sviluppo degli esempi basati sulla propria esperienza, l'UE dimostra che non intende applicare due misure diverse.

[8] ad es. il trasporto ferroviario, stradale e aereo, le telecomunicazioni, i servizi postali, l'emittenza pubblica, i servi idrici e igienico-sanitari, la fornitura di gas e di energia elettrica, ecc.

13. In terzo luogo, la CE già fornisce sostegno a numerosi programmi di riforma delle aziende di Stato (attraverso la privatizzazione o mediante altri tipi di riforma). Ciò avviene direttamente o, nella maggior parte dei casi, indirettamente, nel quadro dei programmi di adeguamento guidati dalle istituzioni di Bretton Woods (IBW).

14. Nel corso degli ultimi anni si è assistito ad un crescente dialogo con le IBW su numerosi temi. Tuttavia, se la CE intende intensificare lo scambio di idee con le IBW sulle strategie per la riforma delle aziende di Stato, essa deve innanzitutto approfondire la propria analisi e definire gli orientamenti. La comunicazione esamina pertanto i fattori che hanno indotto i paesi in via di sviluppo a creare un imponente settore pubblico e mette in luce la natura politica di alcune delle principali scelte alla base di tale fenomeno. Essa illustra inoltre i motivi che giustificano la riforma delle aziende di Stato, analizza i rischi e i vantaggi dei diversi modelli di riforma e formula alcuni suggerimenti per l'individuazione delle migliori prassi da parte dei governi beneficiari e dei donatori. Infine, essa enuncia una serie di raccomandazioni pratiche per rafforzare la partecipazione della CE al processo di riforma, in particolare l'esigenza di definire e monitorare gli obiettivi della riforma e di esaminare tutte le opzioni disponibili (compresa la privatizzazione).

15. Per una maggiore chiarezza, l'analisi si concentrerà in particolare sui servizi pubblici. Tuttavia, data l'ampia gamma di settori interessati essa formulerà delle conclusioni generali applicabili a livello generale (in particolare al settore finanziario e a quello della concorrenza). La liberalizzazione dell'agricoltura e la riforma degli enti per la commercializzazione dei prodotti agricoli sono stati esclusi dall'analisi - non perché non sono importanti, bensì perché presentano troppe caratteristiche specifiche. Per contro, i servizi pubblici meritano una particolare attenzione a causa della struttura del mercato (nella maggior parte dei casi si tratta di monopoli naturali) e del notevole impatto che l'erogazione dei servizi di base (ad es. i trasporti, l'energia elettrica, l'acqua) ha sulla competitività dell'economia e sulla salute pubblica, e quindi sulla riduzione della povertà. Nell'ambito del proprio mercato interno, l'UE riconosce il principio dell'interesse generale associato all'erogazione universale di tali servizi e in diversi settori impone ai fornitori pubblici e privati il rispetto di una serie di obblighi specifici. Sebbene le norme minime possano essere differenti nei paesi in via di sviluppo, la maggior parte dei principi possono fornire un utile contributo alla definizione degli orientamenti politici.

3. L'espansione del settore pubblico

16. In molti paesi in via di sviluppo la creazione di un settore pubblico imponente risale all'epoca coloniale e ai primi anni della successiva conquista dell'indipendenza. Con l'avvento della decolonizzazione, i leader politici hanno cercato di acquisire un maggiore controllo nazionale sull'economia, soprattutto sulle attività dalle quali i rispettivi paesi dipendevano di più per raccogliere proventi in valuta estera. Ciò ha portato alla nazionalizzazione di gran parte delle imprese straniere nel corso degli anni '60 e '70 e all'acquisizione di società in settori strategici come ad esempio il settore petrolifero e il settore estrattivo al fine di influenzare le politiche aziendali in materia di produzione, determinazione dei prezzi e investimenti. La sostituzione delle importazioni e la rapida industrializzazione venivano spesso citate per giustificare la creazione delle aziende di Stato nel settore manifatturiero. Analogamente, le banche sono state nazionalizzate o sono diventate di proprietà dello Stato per contribuire a uno sviluppo rapido e di impronta statalistica o per far fronte alle sfide che venivano apparentemente trascurate dal settore privato, come ad esempio l'erogazione di crediti per le attività agricole.

17. Anche nei paesi industrializzati, in particolare in Europa, la proprietà statale ha conosciuto un momento di fioritura nell'immediato dopoguerra e, successivamente, negli anni '60 e ' 70, quando la nazionalizzazione veniva considerata come un modo per proteggere il livello di occupazione (soprattutto in Europa). Persino negli anni '80 si è assistito ad un vasto piano di nazionalizzazione in Francia, mentre in altri paesi veniva invocato lo Stato per salvare le industrie in crisi. La proprietà statale veniva anche considerata come una soluzione alle crisi di mercato nei settori sottoposti a monopolio naturale. Alle aziende di Stato che operavano in tali settori veniva affidato il compito di perseguire gli obiettivi di interesse generale più che di massimizzare i profitti, nella convinzione che esse fossero in grado di adeguare i prezzi, la qualità e la produzione garantendo una maggiore efficienza in campo sociale.

18. Negli anni '70 le critiche mosse nei confronti di questo modello di gestione statalistica dell'economia si sono intensificate, soprattutto nei paesi industrializzati. Nei paesi in via di sviluppo, sebbene alcune aziende di Stato funzionassero in maniera efficiente, la maggior parte di esse registrava gravi problemi, con pesanti ripercussioni sul fronte fiscale. La scarsa produttività degli investimenti nelle aziende di Stato appesantiva l'intera economia. In altri casi mancavano le risorse necessarie per gli investimenti essenziali. L'insufficiente erogazione di servizi di base ostacolava la competitività e penalizzava in particolare le fasce più povere. Le scelte politiche fondamentali riguardanti il livello dei sussidi per i servizi di base sono state ostacolate dal dibattito tecnico sulla qualità della gestione delle aziende di Stato.

4. L'esigenza di una riforma delle aziende di Stato

19. In termini finanziari, le aziende di Stato nei paesi in via di sviluppo presentavano spesso risultati estremamente modesti. Numerose imprese operavano in perdita, determinando un elevato costo di opportunità a carico dell'economia nazionale e un pesante onere fiscale per lo Stato per via delle sovvenzioni esplicite e delle perdite di esercizio o a causa della ricapitalizzazione resa necessaria dalla costante erosione della struttura del capitale delle imprese.

20. In termini non finanziari, anche i risultati conseguiti dalle aziende di Stato nei paesi in via di sviluppo erano spesso deludenti. I beni e i servizi forniti erano spesso inadeguati. In particolare, l'erogazione di acqua e di energia elettrica era spesso insufficiente e incostante. Ciò ostacolava la competitività del paese e danneggiava la salute pubblica, consentendo soltanto a poche aziende di Stato nel campo manifatturiero di competere a livello internazionale [9].

[9] The politics of patronage in Africa, parastatals, privatization & private enterprise (Roger Tangri)

21. I principali fattori che determinano la redditività delle imprese, a prescindere se siano private o pubbliche, sono gli incentivi e la capacità. La redditività delle aziende di Stato è stata spesso influenzata da due aspetti riguardanti gli incentivi: le interferenze politiche e la mancanza di obiettivi ben definiti (che spesso trova riflesso nell'assenza di veri e propri vincoli di bilancio). Analogamente, anche la capacità è stata limitata da due importanti fattori: le competenze (ivi compresa la tecnologia) e i fondi (per gli investimenti o per il capitale di esercizio), con conseguente diminuzione dell'efficienza.

22. La politica ha svolto un ruolo importante nell'espansione del settore pubblico nei paesi in via di sviluppo ed è alla base dei problemi di gestione citati precedentemente. Le interferenze politiche nella gestione delle aziende di Stato sono state particolarmente forti per quanto riguarda gli investimenti, gli appalti pubblici, la determinazione dei prezzi, i livelli di occupazione e le nomine. In molti casi i servizi pubblici non hanno potuto - per motivi prevalentemente politici - aumentare le tariffe per coprire i costi marginali, in assenza di una decisione politica esplicita in ordine al livello e all'incidenza di tali sovvenzioni implicite. Un ulteriore problema ricorrente era l'esubero di personale, dovuto spesso a clientelismi politici.

23. Anche le limitazioni in termini di capacità e risorse finanziarie hanno contribuito in maniera significativa ad indebolire la gestione e rappresentano un fattore chiave della scarsa efficienza di gran parte delle aziende di Stato. L'impatto di tutti questi problemi è ulteriormente aggravato dalla mancanza di concorrenza, soprattutto nei paesi meno progrediti, dove lo Stato di diritto e gli strumenti normativi appaiono più deboli. A causa della mancanza di un quadro giuridico idoneo, questi paesi hanno maggiore difficoltà a mobilizzare le risorse finanziarie estere e locali necessarie per mantenere un adeguato livello di investimenti.

24. Ciò non significa necessariamente che le aziende di Stato siano gestite in maniera errata, né sono le uniche ad avere dei problemi: nella maggior parte dei paesi in via di sviluppo anche il settore privato ha subito in alcuni casi delle interferenze politiche (sebbene nel caso delle aziende di Stato i canali di influenza fossero più diretti). Anche le imprese del settore privato presentavano delle carenze, in termini di gestione e di governance, che hanno portato a una perdita progressiva e generalizzata di competitività. Tuttavia, i problemi riguardanti la gestione del settore pubblico nei paesi in via di sviluppo hanno monopolizzato il dibattito. La riforma delle aziende di Stato è diventata un argomento prioritario in seguito alla crisi debitoria degli anni '80. L'attenzione veniva rivolta ai mezzi - in genere un cambiamento negli assetti proprietari - piuttosto che al fine - ridurre il disavanzo fiscale, migliorare la qualità o abbassare il costo della produzione, creare occupazione e promuovere la crescita economica. Di conseguenza, i principali problemi politici, come ad esempio il livello e la distribuzione delle sovvenzioni, sono stati spesso trascurati nei dibattiti "tecnici" riguardanti gli assetti proprietari delle imprese [10].

[10] Analisi dell'impatto della privatizzazione: descrizione e analisi di casi specifici (Oxford Analytica)

5. Opzioni di riforma delle aziende di Stato all'interno del settore pubblico

25. Nei paesi industrializzati e in quelli in via di sviluppo si è cercato di risolvere tali problemi facendo ricorso generalmente alla liberalizzazione dei mercati e a cambiamenti negli assetti proprietari. Separare gli effetti di questi due tipi di approccio può risultare difficile, dal momento che la liberalizzazione dei prezzi o la rimozione degli ostacoli che impediscono l'ingresso di concorrenti privati spesso accompagnano i cambiamenti negli assetti proprietari. D'altra parte, in numerosi casi, la privatizzazione senza la liberalizzazione ha prodotto risultati misti nelle singole società. Tuttavia, la presente comunicazione si concentrerà prevalentemente sul problema della riforma delle aziende di Stato ed esaminerà gli obiettivi della riforma e le opzioni a disposizione dei governi per il raggiungimento di tali obiettivi.

26. La scelta privilegiata da molti governi consisteva nella commercializzazione, ossia sottoporre le imprese pubbliche a sistemi di gestione orientati al mercato. Tale sistema prevede l'applicazione di forme contrattuali diverse, l'introduzione di vincoli di bilancio rigorosi e, ove possibile, l'attuazione di un regime di libera concorrenza, mantenendo la proprietà statale. L'obiettivo di questo approccio è quello di sfruttare i vantaggi della proprietà privata mantenendo intatto il patrimonio dello Stato.

Riforma del settore idrico nel Burkina Faso: storia di un progetto proficuo di commercializzazione.

Nel corso degli anni '90 l'ente idrico nazionale ONEA è stato sottoposto a una profonda ristrutturazione dal punto di vista tecnico e gestionale, ivi compresa la separazione dei sistemi di approvvigionamento idrico rurali da quelli urbani. L'obiettivo di tale progetto era quello di rafforzare l'efficienza commerciale dell'ente e rendere accessibili, ad un prezzo ridotto, i servizi idrici e igienico-sanitari nelle zone a basso reddito. Il governo ha individuato in maniera chiara le proprie finalità in una serie di documenti politici che definivano gli obiettivi e i tempi della riforma. Al termine di tale processo, nel 1999, l'ONEA aveva recuperato il 95% dei costi rendendo accessibile l'acqua pulita all'80-85% della popolazione, a prescindere dal livello di reddito - un risultato superiore alla media africana.

La sostenibilità dell'erogazione dei servizi e il mantenimento di tariffe accessibili sono stati garantiti applicando tariffe più elevate ai consumatori industriali al fine di finanziare le tariffe sociali per i consumi essenziali attraverso le sovvenzioni interne, permettendo in tal modo alle entrate tariffarie di coprire i costi di esercizio e il costo del capitale. L'accesso ai servizi di approvvigionamento idrico è stato migliorato principalmente collegando i sistemi locali esistenti alla rete nazionale e creando una serie di chioschi commerciali negli insediamenti informali. Ciò ha consentito di fornire a tutti un servizio minimo a tariffe accessibili e ha risolto il problema dei venditori mobili non regolamentati. La qualità è stata migliorata attraverso programmi pubblici d'investimento e mediante sovvenzioni per l'installazione di strutture igienico-sanitarie.

Nonostante le forti pressioni per la privatizzazione dell'ente, il vigoroso impegno politico del governo del Burkina Faso unito al sostegno offerto da alcuni Stati membri dell'UE e all'assistenza tecnica e finanziaria data dall'intera comunità di donatori hanno contribuito al successo della riforma all'interno del settore pubblico.

27. Tra le varie opzioni di riforma dei sistemi di gestione all'interno del settore pubblico vi è la liberalizzazione dei prezzi, la rimozione delle barriere che impediscono l'ingresso dei concorrenti privati, l'introduzione dei contratti di prestazione e la concessione di una maggiore autonomia ai dirigenti delle imprese statali in materia di assunzione e licenziamento dei dipendenti e di decisioni riguardanti gli investimenti. Si è fatto ricorso anche al controllo di talune funzioni specifiche ad opera del mercato, per garantire il miglior rapporto prezzo/qualità rispetto alle opzioni del settore privato e per migliorare l'efficienza interna, sebbene la capacità del governo di gestire tali meccanismi costituisca in molti casi un ostacolo.

28. D'altra parte, viene spesso affermato che le aziende di Stato sono ancora esposte a interferenze politiche nel processo decisionale e caratterizzate da una disciplina finanziaria carente (dovuta in parte al fatto che gli istituti di credito sono controllati o influenzati politicamente dallo Stato) [11]. Tali interferenze riguarderebbero anche la gestione del personale. Nella maggior parte dei casi le nomine degli alti funzionari dello Stato venivano effettuate sulla base di legami politici. A volte la riforma delle aziende di Stato all'interno del settore pubblico non ha contribuito in maniera significativa ad alleggerire le finanze pubbliche in un quadro caratterizzato dal progressivo ridimensionamento degli aiuti internazionali. In tali casi la privatizzazione delle imprese pubbliche depoliticizzerebbe le decisioni in campo economico, porrebbe fine alla cattiva amministrazione e alla corruzione (due fenomeni considerati endemici nelle aziende di Stato) e migliorerebbe la produttività, l'efficienza fiscale, l'erogazione dei servizi e la redditività. Infatti, i donatori bilaterali e multilaterali hanno incoraggiato i governi dei paesi in via di sviluppo ad avviare la privatizzazione per numerose ragioni, senza eseguire una valutazione approfondita dei relativi obiettivi.

[11] Roger Tangri op. cit.

29. Recentemente, la particolare struttura di mercato dei servizi pubblici (ad es. monopolio naturale, costi pregressi elevati) si è prestata all'attuazione di un'altra variante di riforma: il partenariato pubblico/privato (PPP), che consiste nell'affidare il controllo operativo a fornitori privati mantenendo una quota maggioritaria della proprietà nelle mani dello Stato. I contratti possono variare enormemente in termini di durata e obblighi per entrambi gli attori e solitamente mirano ad introdurre un regime di libera concorrenza per il mercato, ma non all'interno del mercato. Il capitolo 7 contiene una descrizione più dettagliata dei PPP, seguita da un'analisi delle varie problematiche legate alle peculiarità dei servizi pubblici (capitolo 8). Ciononostante, è troppo presto per valutare l'efficienza di questi nuovi strumenti, la maggior parte dei quali sono ancora in fase di evoluzione.

30. Infine, gli scarsi risultati sul fronte finanziario, della gestione e della sicurezza conseguiti da alcune imprese privatizzate (in particolare nel settore dei servizi pubblici) nei paesi industrializzati hanno indotto i governi a sperimentare altre forme di proprietà, come esempio la mutualizzazione. In questo caso l'attivo patrimoniale viene assegnato a una società senza fini di lucro finanziata mediante l'emissione di obbligazioni, piuttosto che di azioni. Gli eventuali profitti vengono reinvestiti nella società. Solitamente quest'ultima è controllata dalle parti interessate - gli utenti, la comunità locale, il governo nazionale, i dipendenti dell'impresa e il settore commerciale privato. Il vantaggio consiste innanzitutto nel fatto che l'impresa è gestita dal punto di vista commerciale dagli azionisti privati, pur non essendo di loro proprietà. In secondo luogo, tale approccio consente all'impresa di perseguire l'interesse pubblico. Non è ancora chiaro se questo modello possa essere applicato alle economie dei paesi in via di sviluppo, dal momento che esso presuppone l'esistenza di infrastrutture giuridiche, amministrative e finanziarie idonee e di clienti capaci di pagare e la presenza di incentivi sufficienti per garantire una gestione efficiente e di salvaguardie contro le manovre abusive. Alla luce della scarsa esperienza acquisita finora, la presente comunicazione non esamina in maggiore dettaglio tale approccio. Tuttavia, esso merita una valutazione più approfondita rispetto a quanto è stato fatto finora.

6. Privatizzazione, storie di successi e di fallimenti

31. Sebbene non siano disponibili cifre esatte, i dati empirici dimostrano che nei paesi in via di sviluppo è stato avviato un numero crescente di privatizzazioni. I proventi sono aumentati soprattutto negli anni '90 e nel 1999 il loro volume si era quadruplicato rispetto al 1990, dopo aver registrato un incremento del 600% nel 1997.

Figura 1. Proventi generati dalle privatizzazioni nei paesi in via di sviluppo nel periodo 1990-2001

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

32. Negli ultimi anni sono apparsi molti studi e numerose relazioni sui risultati della privatizzazione. Dall'abbondante letteratura disponibile emergono indicazioni contrastanti.

33. Nei settori commerciali, le prove empiriche confermano gli importanti risultati prodotti dall'attuazione congiunta della privatizzazione e della liberalizzazione dei mercati in termini di aumento dell'efficienza [12]. È opinione diffusa che la redditività, la produttività e la produzione delle aziende sia migliorata notevolmente in seguito alle riforme. In alcuni casi vengono effettuati nuovi investimenti di capitali per migliorare le attrezzature [13]. I risultati positivi sono particolarmente evidenti nei paesi ad alto e medio reddito, mentre nei paesi a basso reddito si registrano risultati contrastanti. Ad esempio, la privatizzazione e la liberalizzazione nei paesi dell'Africa subsahariana e nelle economie in transizione dell'ex Unione Sovietica non ha sempre prodotto i risultati previsti in termini di efficienza. In questi casi, gli scarsi successi sarebbero riconducibili all'inefficienza delle amministrazioni pubbliche, alla fragilità dei sistemi giuridici, alla debolezza del quadro normativo e all'insufficiente sviluppo dei mercati finanziari.

[12] Birdsall N. e Nellis J. (2002). Winners and Losers: Assessing the distributional impact of privatisation. WP n.6 Center for Global Development; Kikeri S. e Nellis J. (2002) op cit.

[13] Un esempio pertinente è la dismissione dei cementifici polacchi attuata a metà degli anni '90 con l'obbligo contrattuale per i nuovi proprietari di investire nel loro sviluppo.

Esempi positivi di privatizzazione [14]

[14] Privatisation in Africa (Oliver Campbell e Anita Bhatia).

La privatizzazione può avere un impatto positivo sull'efficienza finanziaria delle imprese. In Kenya, gli utili della Housing Finance Company, privatizzata nel 1992, sono aumentati di oltre il 100% tra il 1992 e il 1993. La privatizzazione ha inoltre consentito alle imprese di diversificare le proprie linee di prodotti e di migliorare e ristrutturare gli impianti. In Uganda, la Shell International ha potuto concentrarsi, grazie alla privatizzazione, sulle proprie attività principali, affidando a ditte esterne i servizi secondari, come esempio la mensa e la manutenzione dei giardini. Gli investimenti hanno superato di gran lunga il fabbisogno che, in base all'accordo di privatizzazione, ammontava a 10 milioni di dollari in tre anni: in soli due anni sono stati investiti 13 milioni di dollari per la costruzione di nuove stazioni di servizio e per la riabilitazione di quelle esistenti.

I cambiamenti nella gestione e i nuovi investimenti associati alla privatizzazione hanno determinato un aumento dell'efficienza. Nel Ghana, l'acquisizione di una quota azionaria maggioritaria da parte della Lever International nella Unilever Ghana Limited, che ha portato la partecipazione dal 45% al 70%, ha introdotto notevoli cambiamenti nell'impresa, dando agli investitori la flessibilità necessaria nelle questioni riguardanti i piani strategici, gli investimenti di capitale, le fusioni e le acquisizioni. Gli investimenti di capitale effettuati hanno consentito all'impresa di ridurre i costi unitari e di aumentare del 50% la produzione mantenendo inalterati i consumi energetici.

34. La riforma del settore finanziario merita una maggiore attenzione, dal momento che la creazione di un sistema bancario competitivo e ispirato ai principi commerciali rappresenta di per sé un elemento importante capace di rafforzare il successo della riforma delle aziende di Stato in tutti i settori. Le dismissioni in campo bancario hanno generato enormi risparmi (ad. es. in Argentina) e, nelle economie in transizione come l'Estonia, l'Ungheria e la Polonia, la privatizzazione ha prodotto risultati migliori grazie alla ristrutturazione del settore bancario attuata nelle prime fasi della transizione. Le banche controllate dallo Stato tendono a ostacolare le attività dei mercati finanziari, presentano spesso un elevato rapporto costi amministrativi/entrate e, soprattutto, concentrano i propri prestiti sulle altre aziende di Stato, consentendo a queste ultime di attuare vincoli di bilancio "flessibili". Tuttavia, la privatizzazione del settore bancario attuata in Cile ('70), Messico ('90) e nel Sud-Est asiatico (fine anni '90) è stata accompagnata da una grave crisi finanziaria a causa della debolezza del quadro normativo e della mancanza di procedure di monitoraggio e di attuazione.

35. I risultati della privatizzazione presentano forti variazioni a seconda dei paesi, dei settori e del processo di dismissione. È comprovato tuttavia che la privatizzazione ha migliorato l'efficienza più che la consistenza patrimoniale. Numerose aziende di Stato erano sovradimensionate e i tagli alle spese hanno prodotto un impatto significativo sulla distribuzione del reddito. Laddove sono stati applicati, i piani di licenziamento sono risultati costosi, ma l'assenza di tali piani ha spinto molti dipendenti licenziati sull'orlo della povertà. Non esistono prove concrete a dimostrazione del fatto che la privatizzazione abbia prodotto vantaggi generali in termini di crescita economica e alcuni studi recenti indicano che la debolezza del quadro normativo e l'assenza di riforme istituzionali su vasta scala abbiano ridotto l'impatto positivo della privatizzazione sulla crescita [15]. Le entrate fiscali e l'abolizione delle sovvenzioni alle grandi aziende in perdita hanno contribuito in maniera sostanziale a ridurre il deficit pubblico nei paesi in via di sviluppo. Tuttavia, vi è ancora spazio per ulteriori miglioramenti, dal momento che spesso le entrate sono state di gran lunga inferiori alle aspettative per motivi come ad esempio i ritardi nei pagamenti, la mancanza di trasparenza e la scarsa capacità del governo di controllare e far rispettare i contratti.

[15] Sachs J. (2000). The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?. CAER Discussion Paper 63, Harvard.

La 'Zambia Consolidated Copper Mines' (ZCCM): la triste storia di un processo di riforma sbagliato

La ZCCM, con le sue aziende agricole, le sue scuole e i suoi ospedali, era più di un'impresa e rappresentava oltre il 10% del PIL dello Zambia e, ad un dato momento, il 90% delle esportazioni complessive e il 70% dei proventi in valuta estera. In seguito alla nazionalizzazione del 1972, la mancanza di manutenzione e di reinvestimenti del capitale unita ad una cattiva gestione hanno determinato un calo nella produzione di rame della ZCCM da 720.000 t nel 1969 a sole 286.000 t nel 1999. Ai tempi della privatizzazione l'impresa perdeva 1-1,5 milioni di dollari al giorno (9% del PIL nel 2000) e il suo debito complessivo ammontava a un miliardo di dollari.

La legge sulla privatizzazione ha affidato all'ente zambiano per le privatizzazioni il compito di gestire tutte le dismissioni, un compito che aveva svolto con comprovata trasparenza e correttezza. La privatizzazione della ZCCM è stata invece gestita in maniera opaca da un comitato speciale di negoziazione nominato dal presidente, tra diffuse voci di corruzione e di appropriazione indebita. Le offerte interessanti sono state respinte e il processo si è arenato per diversi anni, mentre la crisi finanziaria asiatica provocava un forte calo del prezzo del rame. I potenziali acquirenti hanno perso il loro interesse nella privatizzazione o hanno cercato di rinegoziare le proprie offerte.

Infine, dopo che la Banca mondiale ha trattenuto un prestito di 530 milioni di dollari in attesa della vendita della ZCCM, il processo di dismissione è stato completato nel 2000. Molti analisti hanno affermato che l'accordo risultava molto più sfavorevole rispetto all'offerta presentata nel giugno 1997 dal consorzio Kafue - soprattutto se si prendono in considerazione gli incentivi concessi alla Anglo, come ad esempio i tagli all'imposta sulle società, l'esenzione ventennale dall'imposta sugli utili e la riduzione delle tariffe energetiche. Nonostante quest'offerta piuttosto generosa, nel 2002 la Anglo ha tuttavia deciso di interrompere le proprie operazioni nello Zambia dopo aver speso oltre 350 milioni di dollari, lasciando al governo l'arduo compito di trovare un altro operatore.

36. La critica più frequente rivolta ai processi di privatizzazione riguarda la mancanza di trasparenza. Il patrimonio dello Stato viene trasferito in mani private mediante metodi non competitivi, rafforzando in tal modo il clientelismo politico e destando sospetti di corruzione. Spesso la mancanza di trasparenza e la conseguente corruzione contribuiscono a ridurre i proventi della privatizzazione. Un buon esempio è rappresentato dal piano di privatizzazione varato in Russia tra il 1995 e il 1997 con il nome "prestiti in cambio di azioni" [16]. La privatizzazione delle miniere di rame nello Zambia è un ulteriore esempio di come la mancanza di trasparenza e le tendenze sfavorevoli del mercato possano intaccare gravemente i proventi del processo di dismissione (vedi riquadro precedente).

[16] Sachs J. (2000). The gains of privatisation in transition economies: is change of ownership enough?. CAER Discussion Paper 63, Harvard.

37. I proventi della dismissione possono anche essere ridotti a causa della mancanza di una reale concorrenza in sede di presentazione delle offerte, o per la mancanza di potere contrattuale da parte del governo. Per i settori importanti come ad esempio le industrie di rete, il livello di investimenti e di competenze tecniche richiesto al fornitore privato limita il numero dei potenziali concorrenti. Gli accordi di cartello sono assai frequenti. Le imprese locali svolgono un ruolo minore in questo di tipo di riforma delle aziende di Stato. Inoltre, a causa delle loro carenti capacità i governi non riescono ad eseguire le complesse valutazioni dei prezzi delle aziende di Stato e a gestire in maniera adeguata la fase di selezione e negoziazione. Di conseguenza, la vendita avviene spesso a prezzi inadeguati e in condizioni sfavorevoli.

SENELEC - due tentativi falliti di privatizzazione

I due tentativi di privatizzazione della compagnia elettrica senegalese, SENELEC, sono falliti.

Nel marzo 1999, in occasione del primo tentativo, un consorzio ha acquistato il 34% delle azioni della SENELEC assumendosi una serie di obblighi contrattuali, ivi compresi quelli riguardanti i servizi e i livelli di investimento. Tuttavia, a 18 mesi dalla cessione delle operazioni, il governo senegalese ha deciso di porre fine al contratto. Di conseguenza, nel gennaio 2001 è stato siglato un accordo in base al quale il governo riacquistava tutte le azioni detenute dal consorzio. Il governo aspirava ad un programma di investimenti più ambizioso e accusava il consorzio di non aver rispettato i propri obblighi in relazione agli investimenti. Da parte sua, il consorzio affermava che SENELEC era in condizioni peggiori di quelle dichiarate.

Nel luglio 2001 è stato avviato un secondo tentativo di privatizzazione. È stato deciso che il 51% delle azioni sarebbe stato assegnato a un "partner strategico" mediante l'acquisto delle azioni esistenti e attraverso un aumento di capitale, rendendo in tal modo disponibili i fondi per gli investimenti e rafforzando la capacità dell'impresa di ottenere ulteriori finanziamenti facendo ricorso al credito. Inoltre, l'obbligo di effettuare degli investimenti veniva definito in maniera più chiara. Anche questa iniziativa è fallita: sono pervenute due offerte, ma nessuno degli offerenti ha raggiunto un accordo. Il governo sta ora riesaminando le varie alternative per la privatizzazione.

38. La privatizzazione può anche fallire in assenza di un adeguato quadro normativo. Tale aspetto riveste una particolare importanza per quei settori nei quali è praticamente impossibile introdurre un regime di libera concorrenza, in quanto si creerebbe il rischio di passare da un monopolio pubblico a uno privato, con gravi conseguenze per l'assistenza sociale. Nei paesi in via di sviluppo, l'assenza di un'adeguata normativa è spesso associata alle pressioni a liquidare le aziende di Stato il più presto possibile al fine di liberare le risorse necessarie per ridurre il disavanzo fiscale o per soddisfare le condizioni dei donatori, nonché alla mancanza delle necessarie risorse tecniche e finanziarie. Essa può anche essere dovuta al fatto che la dismissione di un monopolio non regolamentato è molto più redditizia. Di conseguenza, l'attuazione a posteriori dei regolamenti per garantire la concorrenza o controllare le situazioni monopolistiche diventa molto difficile.

39. Infine, numerosi processi di privatizzazione sono stati caratterizzati da meccanismi di monitoraggio inadeguati durante e dopo la cessione delle imprese pubbliche a operatori privati. La presenza di contratti chiari, basati su procedure di monitoraggio e di attuazione trasparenti, è essenziale per trovare le soluzioni, vigilare e riferire sull'efficiente funzionamento delle imprese stesse e garantire che i nuovi proprietari privati rispettino i propri impegni e che lo Stato adempia i propri obblighi nei confronti delle comunità locali e del personale in esubero.

7. Il partenariato pubblico-privato: un'alternativa alla vendita in blocco di attività dello Stato

40. Le difficoltà incontrate nelle operazioni di privatizzazione nei paesi in via di sviluppo hanno spesso rallentato l'avanzamento dei programmi inducendo la comunità dei donatori a considerare delle opzioni alternative alla completa dismissione nel quadro del proprio sostegno alla riforma del settore pubblico. Una di tali opzioni consiste nella creazione di partenariati tra pubblico e privato (PPP), che consentono di immettere le competenze e le risorse del settore privato nelle aziende di Stato.

>SPAZIO PER TABELLA>

41. I partenariati tra pubblico e privato consistono fondamentalmente in un contratto tra un investitore privato e lo Stato per la prestazione di un servizio. Esistono diversi tipi di contratto. Alcuni esempi sono riportati nella tabella precedente [17]. In cambio della prestazione del servizio, l'operatore privato riscuote le tasse, i diritti o gli introiti a seconda del tipo di accordo.

[17] Fonte: Banca di sviluppo africana 2002.

42. È opportuno ricordare che i vari tipi di contratto possono perseguire una serie di obiettivi diversi. La scelta è di tipo politico e deve ovviamente tener conto ad esempio della disponibilità delle risorse e di altre esigenze. Pertanto, l'accento può essere posto sull'accessibilità, sull'economicità delle tariffe e sulla qualità del servizio, sulla massimizzazione del vantaggio fiscale, sulla protezione dell'occupazione o su qualsiasi altra priorità politica. Ciò che conta è che gli obiettivi siano specificati in maniera chiara nel contratto e che venga controllato il rispetto di tali obiettivi. Il livello dei sussidi dovrebbe essere preferibilmente trasparente, in modo da poter affrontare in maniera esplicita le scelte politiche riguardanti i diversi tipi di sussidi e la questione cruciale del volume e dei beneficiari di tali sussidi.

43. Il volume degli investimenti nei progetti per infrastrutture private è passato da un livello relativamente modesto all'inizio degli anni '90 a 123,3 miliardi di dollari nel 1997, per poi diminuire nel 1998 e nel 1999 in seguito alla crisi nei mercati emergenti. Nel 2000 tali investimenti hanno ripreso ad aumentare (vedi figura 2).

>RIFERIMENTO A UN GRAFICO>

44. Nel 2000 circa 154 paesi in via di sviluppo avevano concluso questo tipo di accordo per sviluppare le proprie infrastrutture. Tra il 1990 e il 1998, i PPP avevano raggiunto un valore complessivo stimato a circa 496 miliardi di dollari: 14 miliardi in Africa, 237 miliardi in America Latina e nei Caraibi, 147 miliardi in Asia orientale e nel Pacifico e 38 miliardi in Asia meridionale.

45. Per quanto riguarda i singoli settori, le telecomunicazioni hanno assorbito gran parte degli investimenti (circa 292 miliardi di dollari tra il 1990 e il 2000). 197 miliardi di dollari sono stati investiti nel settore dell'energia elettrica, 125 miliardi nei trasporti, 37 miliardi nella rete idrica e fognaria e 33 miliardi nella rete di trasmissione e distribuzione del gas naturale.

46. I PPP hanno attirato un numero crescente di critiche in ambito politico, in parte a causa della perdita del controllo nazionale in seguito all'affidamento della gestione dei servizi essenziali a multinazionali estere, e in parte per via della perdita di posti di lavoro spesso associata alla riforma. Anche il processo di assegnazione dei contratti è stato soggetto alle stesse critiche rivolte alla privatizzazione, soprattutto per quanto riguarda la trasparenza e il rischio di corruzione.

47. Lo sviluppo del settore privato/aziendale locale rappresenta un obiettivo importante della cooperazione, soprattutto per la crescita economica. Il settore privato può anche svolgere un ruolo rilevante, a seconda dei particolari accordi nazionali e su richiesta dello Stato, nell'erogazione di servizi pubblici. Tuttavia, le inefficienze del mercato dimostrano che lo Stato può ancora svolgere una funzione importante in questo settore. Come accennato precedentemente, i servizi pubblici sono forse la forma più comune di PPP. Essi presentano una serie di caratteristiche particolari [18], a prescindere dal relativo assetto proprietario, e pertanto meritano una valutazione più approfondita.

[18] In particolare la portata del loro impatto fiscale, la struttura di mercato - solitamente un monopolio naturale - e l'impatto diretto sulla povertà. Essi rappresentano anche la parte preponderante delle aziende di Stato sopravvissute ai primi interventi di riforma.

8. Servizi pubblici

48. I servizi pubblici rappresentano una sottocategoria nell'ambito della categoria generale dei servizi universali di interesse economico. La presente comunicazione si concentra sulla sottocategoria più importante per lo sviluppo, che comprende sempre i servizi idrici e igienico-sanitari, le infrastrutture di base dei trasporti e i servizi elettrici e postali generali. Anche le telecomunicazioni rientrano in questa categoria in quasi tutti i paesi in via di sviluppo e in alcuni casi è compreso anche qualche servizio di trasporto pubblico. Tuttavia, nella maggior parte dei paesi in via di sviluppo l'aspirazione a introdurre un servizio universale (un progetto praticabile all'interno dell'UE) non sarebbe realizzabile nel medio-lungo termine.

49. L'Unione europea adotta una posizione neutrale in merito agli assetti proprietari dei servizi pubblici e riconosce l'interesse generale che potrebbe essere associato all'erogazione universale dei servizi di base da parte degli stessi. Il concetto del servizio universale "indica l'insieme di esigenze d'interesse generale che garantiscono che tutti abbiano accesso a determinati servizi essenziali di elevata qualità a prezzi abbordabili, nelle industrie in cui tali servizi vengono erogati in rete" [19]. Nei paesi in via di sviluppo, affrontare il problema dell'accessibilità, dell'economicità delle tariffe e della qualità è particolarmente importante, a causa dell'estensione estremamente limitata delle reti esistenti, delle scarse potenzialità e dell'immaturità dei mercati in determinate zone (ad es. le zone rurali) e settori (ad. es. il settore igienico-sanitario) e della qualità carente dei servizi, in particolare nelle zone a basso reddito. Pertanto, si prevede che la riforma avrà un impatto notevole sulla povertà.

[19] I servizi di interesse generale in Europe. Comunicazione della Commissione europea, GU C 281 del 26.9.1996, pag. 3.

50. Il termine "esigenze di base" ha ricevuto diverse interpretazioni nella letteratura sullo sviluppo e nel dibattito avviato nell'ambito dell'UE sui servizi di interesse generale. Analogamente, la parola "accesso" è stata utilizzata nella letteratura sullo sviluppo per descrivere una serie di aspetti che assumono significati diversi nel dibattito sui servizi pubblici (accesso, copertura ecc.), mentre l'espressione "qualità" riguarda anche l'assenza o l'interruzione del servizio e l'uso tecnico del termine nel dibattito sui servizi pubblici.

Servizi di interesse economico generale nell'UE

I servizi di interesse economico generale (SIEG) rappresentano un elemento chiave del modello europeo di società. Il nuovo articolo 16 del trattato CE conferma la loro importanza nel quadro dei valori comuni dell'Unione. Le autorità pubbliche ritengono necessaria l'erogazione di tali servizi (ad es. acqua, energia elettrica, servizi postali) alla popolazione.

Gli Stati sono liberi di scegliere se fornire tali servizi direttamente o se affidare la loro erogazione a un operatore privato.

Se le forze di mercato non riescono a garantire da sole un'erogazione soddisfacente di tali servizi, le autorità pubbliche hanno la facoltà di fissare una serie di obblighi specifici riguardanti principalmente l'accessibilità, il prezzo e la qualità dei servizi. L'adempimento di tali obblighi può dar luogo alla concessione di diritti esclusivi a operatori privati o pubblici e a pagamenti compensativi per i disavanzi contratti nell'erogazione di tali servizi (per un valore limitato in maniera tale da non creare distorsioni agli scambi e alla concorrenza).

Al centro di questa politica vi è l'interesse dei cittadini europei, che chiedono servizi di elevata qualità a prezzi abbordabili.

51. È stata espressa la preoccupazione che la riforma dei servizi pubblici gestiti dallo Stato potesse tradursi in un aumento delle tariffe e delle spese di collegamento, determinando un peggioramento delle condizioni per le famiglie a basso reddito. A prescindere dalla validità di tali timori, è importante riconoscere che nella maggior parte dei casi i servizi pubblici gestiti dallo Stato forniti alle famiglie a basso reddito nei paesi in via di sviluppo risultano alquanto carenti. Spesso, la maggioranza dei poveri non ha alcun accesso ai servizi sovvenzionati o a prezzi calmierati e deve pagare un prezzo molto più alto (spesso addirittura di gran lunga maggiore rispetto ai prezzi non sovvenzionati applicati ai clienti esistenti) per forniture "informali" di scarsa qualità. Inoltre, l'applicazione di prezzi al di sotto del livello di recupero dei costi e l'indulgenza nei confronti degli utenti morosi hanno spesso minato la capacità dei servizi pubblici di espandere le proprie reti e di mantenere una qualità accettabile dei servizi. Nel caso del settore idrico e fognario l'impatto di tali situazioni sulla diffusione delle malattie trasmesse dall'acqua è stato ampiamente documentato [20]. Anche gli incendi di natura elettrica dovuti ad allacciamenti irregolari sono molto frequenti nelle case delle famiglie a basso reddito nei paesi in via di sviluppo.

[20] Ad es. Ghana, cfr. Vaz L. e Jha P. (2001). Note on the Health Impact of Water and Sanitation Services. CMH Working Paper Series n. WG5:23. Organizzazione mondiale della sanità.

52. I PPP nel settore dei servizi pubblici hanno contribuito finora a ridurre l'onere finanziario delle aziende di Stato in perdita generando risorse per le casse dello Stato. Si calcola che tra il 1990 e il 1998 gli investimenti legati ai PPP ammontino a quasi 500 miliardi di dollari.

53. Per quanto riguarda l'accesso ai servizi idrici ed elettrici forniti dalle aziende di Stato privatizzate, il quadro si presenta variegato. Tra gli esempi positivi possiamo citare la privatizzazione dell'industria elettrica attuata in Cile e in Guatemala e la privatizzazione del settore idrico realizzata in Costa d'Avorio, Bolivia (La Paz) e nelle Filippine (Manila). D'altro canto, la privatizzazione del settore idrico in Guinea, Argentina (Buenos Aires) e Bolivia (Cochabamba) non si è tradotta in un aumento significativo del numero di allacciamenti, principalmente a causa delle tariffe troppo elevate. I miglioramenti in termini di accesso ai servizi sono particolarmente evidenti nel settore delle telecomunicazioni. Una forte espansione dei servizi è stata registrata ad esempio nei paesi dell'Africa e dell'America Latina. In questo caso sembrerebbe che l'introduzione della libera concorrenza, reso possibile dalle tecnologie mobili, abbia svolto un ruolo determinante. A livello generale, permangono notevoli differenze, in termini di accesso ai servizi, tra le zone urbane, rurali e suburbane.

I PPP nel settore idrico in Bolivia: una storia di due città

Nel 1997 il governo boliviano ha rilasciato una concessione trentennale per l'erogazione privata di acqua e di servizi igienico-sanitari a La Paz e El Alto. Le offerte dei concorrenti sono state valutate sulla base del numero di nuovi allacciamenti forniti a una tariffa prestabilita: il vincitore dell'appalto si è aggiudicato la fornitura di quasi il 100% dei servizi idrici e del 90% dei servizi igienico-sanitari. Il sostegno complementare fornito attraverso i microfinanziamenti, gli interventi a livello locale e l'ingente volume di sovvenzioni incrociate hanno contribuito a raggiungere tali livelli, applicando tariffe domestiche dimezzate rispetto al costo di erogazione.

Per contro, a Cochabamba la compagnia idrica è stata privatizzata senza introdurre un regime di libera concorrenza. I nuovi proprietari hanno deciso di erogare l'acqua in maniera diversa rispetto ai piani dell'impresa di servizi pubblici. Dopo aver triplicato le tariffe, essi non hanno fatto nulla per migliorare la qualità dell'acqua o estendere l'accesso ai servizi idrici alle famiglie a basso reddito. In seguito alle proteste pubbliche, la compagnia è stata rinazionalizzata e le sue consistenze patrimoniali sono state poste sotto la gestione del comune.

54. L'accessibilità dei servizi in termini di tariffe rappresenta in ultima analisi una decisione politica, dal momento che i governi possono decidere il livello di sovvenzioni che sono disposti a fornire alla luce degli altri impegni riguardanti la gestione delle risorse. È vero che solitamente le tariffe aumentano in seguito alla riforma, dal momento che i prezzi venivano tenuti precedentemente al di sotto del livello di recupero dei costi. Ciò è avvenuto ad esempio in Perù, Argentina, Bolivia e Guinea. Tuttavia, la riduzione dei costi associata all'aumento dell'efficienza può anche determinare un abbassamento delle tariffe per i consumatori, come è accaduto nel settore idrico in Costa d'Avorio, nell'industria elettrica in Cile nel settore delle telecomunicazioni nel Regno Unito. Nei settori in cui è stato possibile introdurre una certa concorrenza, come ad esempio la produzione di energia elettrica e le telecomunicazioni, sono stati registrati i risultati migliori in termini di accessibilità delle tariffe.

55. Generalmente la qualità dei servizi migliora in seguito alla riforma, come dimostra l'analisi di un campione trasversale di servizi e di paesi. Risolvere il problema della scarsa qualità dei servizi forniti dalla maggior parte delle aziende di Stato rappresenta un importante vantaggio, soprattutto nei settori in cui è in gioco la salute pubblica. Tuttavia, il problema del miglioramento della qualità permane anche in seguito alla riforma. Nei mercati perfettamente competitivi potrebbe non esservi l'esigenza di regolamentare la qualità dei servizi. Per contro, nei settori caratterizzati da un monopolio naturale è stato dimostrato che i fornitori dei servizi tendono ad attuare degli standard modesti sul fronte dei prezzi (soprattutto nei settori caratterizzati da una scarsa elasticità dei prezzi come ad esempio il settore idrico e quello elettrico).

Le telecomunicazioni in Marocco: un PPP redditizio sotto forma di concessione

Nel 1999, il Marocco ha ad esempio rilasciato una concessione per la telefonia mobile da 1,1 miliardi di dollari per 15 anni alla Medi Telecom, un consorzio composto dalla spagnola Telefonica, la Portugal Telecom e investitori marocchini. Il governo ha utilizzato i proventi, che rappresentavano metà dell'afflusso annuale di capitali, per ripagare circa il 6% del debito nazionale e per effettuare nuovi investimenti nel settore pubblico (fonte: Banca di sviluppo africana). Questo esempio illustra l'impatto positivo che gli investimenti esteri diretti possono avere in termini di miglioramento della qualità dei servizi e dell'efficienza economica dei paesi in via di sviluppo e di mobilizzazione delle risorse finanziarie locali e regionali.

56. L'entità e l'incidenza di tali effetti dipende da tre fattori principali: la concorrenza, il quadro normativo e i sistemi di monitoraggio e di attuazione.

57. L'introduzione di un regime di libera concorrenza produce un impatto positivo sui prezzi, sull'espansione dei servizi e sulla qualità (come ha dimostrato la riforma del settore delle telecomunicazioni in numerosi paesi), con conseguenti vantaggi per il consumatore. Tuttavia, è opportuno ricordare che le carenze tecnologiche rappresentano un ostacolo alla concorrenza nella maggior parte dei settori che dipendono dalle infrastrutture, in particolare la distribuzione di energia elettrica, l'approvvigionamento idrico e la rete fognaria.

58. La presenza di un quadro normativo efficiente è essenziale. Quando la concorrenza non rappresenta un'opzione fattibile, la regolamentazione funge da elemento sostitutivo del mercato, assumendo alcune delle funzioni del concorrente e contrastando la posizione di monopolio del fornitore. Ovviamente, non esiste un approccio unico alla regolamentazione dei servizi pubblici e l'esito di tale regolamentazione dipende dal quadro normativo scelto.

59. Per quanto riguarda il settore idrico e dell'energia elettrica, è stato dimostrato che le categorie povere sono le più svantaggiate quando gli accordi di riforma non sono stati elaborati con cautela. Tuttavia, se l'accordo comprende una serie di condizioni riguardanti la lotta contro la povertà, esso può avere un impatto positivo sull'erogazione dei servizi. Nel caso dell'approvvigionamento idrico in Bolivia (La Paz), sono stati ampliati i servizi realizzando gli obiettivi di connessione fissati in un accordo siglato con un investitore privato. In Guatemala e in Bolivia i proventi netti della vendita delle imprese elettriche sono stati investiti negli interventi di espansione della rete. In Cile l'attuazione di piani di sovvenzionamento mirati ha permesso al governo di ridurre l'impatto dell'aumento delle tariffe e di rendere gli utenti a basso reddito più interessanti agli occhi del fornitore. Laddove sono state imposte tali condizioni i vantaggi fiscali della riforma sono spesso diminuiti a causa dei costi di attuazione o dei prezzi più bassi offerti dai nuovi gestori. Pertanto, risulta difficile sottrarsi alla scelta tra raccolta dei proventi per il settore pubblico e tutela dei consumatori. Tale scelta rimane in ultima analisi una scelta politica.

60. La presenza di meccanismi di monitoraggio e di attuazione in seguito alla riforma rappresenta un altro aspetto essenziale. Non esistono dati sufficienti per valutare in quale misura siano stati rispettati gli impegni assunti dai nuovi gestori in termini di investimenti, condizioni di lavoro ed erogazione dei servizi. Appare inoltre che i governi non abbiano monitorato in maniera approfondita l'impatto della privatizzazione o dei PPP: la maggior parte delle relazioni sono accademiche o sono state predisposte dai donatori o dalla società civile. La principale causa di questa mancanza di monitoraggio risiede nella debolezza dei quadri legislativi e nella carenza di risorse da destinare alle autorità normative. Di conseguenza, l'impostazione dei contratti va a vantaggio del fornitore, a causa della mancanza di potere contrattuale da parte del governo e della debolezza degli strumenti di attuazione. Ciò permette l'adozione di comportamenti opportunistici, come ad esempio i ritardi nei pagamenti e il basso livello di manutenzione e di qualità.

9. Orientamenti ed elementi chiave per una riforma proficua delle aziende di Stato

61. I governi devono definire i propri obiettivi in maniera chiara e trasparente. Essi devono decidere qual è l'aspetto più importante per i propri cittadini - la qualità dei servizi o l'accessibilità, i vantaggi fiscali o la creazione di occupazione - tenendo conto dei benefici, dei costi, delle risorse e delle diverse possibilità di impiego. In alcuni casi potrebbe essere necessario operare una scelta, ad esempio tra efficienza produttiva e livelli di occupazione, tra raccolta di proventi e tutela dei consumatori, tra qualità e prezzo o tra fabbisogno e risorse. È pertanto essenziale che i governi definiscano le priorità. Queste decisioni e le decisioni riguardanti il livello e l'incidenza dei sovvenzionamenti sono fondamentalmente decisioni politiche e devono essere esplicite e trasparenti se i governi vogliono apparire responsabili.

62. Prima di decidere il tipo di riforma, i governi dovrebbero esaminare tutte le opzioni disponibili, ivi compresa la ristrutturazione all'interno del settore pubblico, i PPP, la privatizzazione e la mutualizzazione, analizzando il loro potenziale impatto sull'accessibilità, sull'economicità e la qualità dei servizi e dei prodotti, sulle finanze pubbliche e sull'economia del paese. Tale valutazione dovrebbe anche tener conto delle conseguenze sociali e sull'occupazione. Le riforme dovrebbero essere gestite nell'ambito di un processo aperto e trasparente al quale partecipano tutte le principali parti interessate, soprattutto perché la loro accettazione dipende in larga misura dalle questioni riguardanti l'occupazione.

63. La trasparenza in sede di elaborazione e attuazione è determinante per l'esito della riforma, per due motivi: in primo luogo, la mancanza di trasparenza implica un maggiore rischio di corruzione; in secondo luogo, la mancanza di informazioni durante il processo di riforma può indebolire la fiducia dell'opinione pubblica, obbligando il governo ad invertire la riforma. Il sostegno fornito dai donatori per rafforzare la trasparenza può essere fondamentale ed è importante che il loro intervento sia chiaramente separato dagli interessi commerciali degli offerenti nei paesi donatori. L'organizzazione di regolari e dettagliate campagne di informazione destinate all'intera popolazione dovrebbe costituire parte integrante di tale approccio, in quanto contribuisce all'accettazione del tipo di riforma prescelto e delle sue conseguenze.

64. La definizione del quadro normativo e il monitoraggio dei risultati in seguito alla riforma rappresentano due elementi fondamentali, che hanno un'influenza su tutti gli aspetti analizzati finora. Non esiste un unico approccio normativo applicabile a tutti i servizi pubblici. Per la salvaguardia dell'interesse pubblico, è tuttavia necessario garantire i diritti di accesso, l'economicità e la qualità minima dei servizi, tenendo conto della disponibilità delle risorse. La presenza di una regolamentazione e di controlli adeguati consente, tra le altre cose, di ridurre in maniera diretta la povertà, tutelare i consumatori, migliorare la qualità dei servizi e combattere la corruzione. Dal momento che i paesi in via di sviluppo potrebbero non essere in grado di affrontare in maniera efficace tali problemi, i donatori dovrebbero dedicare una particolare attenzione alla gestione degli stessi. Bisogna inoltre tener conto dell'opportunità di fornire un'assistenza tecnica per l'elaborazione del quadro giuridico e per avviare i negoziati con i nuovi responsabili in seguito alla loro selezione. Potrebbe inoltre essere necessaria un'assistenza finanziaria, perlomeno nelle fasi immediatamente successive alla riforma.

65. La riforma delle aziende di Stato nei paesi in via di sviluppo richiede un notevole aumento del volume di investimenti esteri diretti. A tal fine i governi devono creare un clima propizio basato sulla pace, la democrazia e la stabilità, sviluppare un quadro macroeconomico stabile, introdurre un sistema fiscale trasparente e prevedibile, garantire l'attuazione dello Stato di diritto da parte di un potere giudiziario indipendente e promuovere il rispetto dei diritti umani. Gli investimenti esteri diretti privilegiano infatti i paesi caratterizzati da un clima imprenditoriale favorevole. I paesi in via di sviluppo devono impegnarsi in tal senso avvalendosi del sostegno dei donatori. Sono necessarie condizioni analoghe anche per promuovere gli investimenti privati a livello nazionale. Ciò vale per qualsiasi tipo di cambiamento degli assetti proprietari (privatizzazione, PPP o mutualizzazione) e costituisce un elemento indispensabile per il successo della commercializzazione e della riforma all'interno del settore pubblico.

66. Come accennato precedentemente riguardo alla regolamentazione, la scelta della sequenza è fondamentale. Ciò vale in particolare per l'inclusione della riforma del settore finanziario, considerando l'impatto che gli istituti bancari non riformati possono avere sugli incentivi alle imprese durante il processo di riforma. Inoltre, la riforma del settore finanziario produce altri vantaggi, in quanto contribuisce a ridurre le possibilità di corruzione e di abuso d'ufficio e determina un aumento generale dell'efficienza economica.

67. Il miglioramento dell'accessibilità, dei livelli tariffari, della qualità, dell'efficienza e della posizione fiscale sono i risultati attesi nel medio-lungo termine in seguito all'attuazione di una buona riforma. Tuttavia, non bisogna sottovalutare le conseguenze negative (perlomeno nel breve termine), ad esempio in termini di perdita di posti di lavoro, accesso ridotto ai servizi, o aumento del livello di povertà, con ripercussioni negative sulla stabilità e la crescita. Pertanto, ogni riforma dovrebbe comprendere un'adeguata strategia di protezione sociale, non soltanto per mitigare tali conseguenze negative, ma, cosa più importante, per garantirne il successo a livello generale. I tentativi isolati di riforma hanno poche possibilità di raggiungere i propri obiettivi se non sono integrati in un pacchetto coerente di politiche sociali, economiche e per l'occupazione basate sul rafforzamento reciproco.

10. Il contributo della ce alla riforma delle aziende di Stato nei paesi in via di sviluppo: raccomandazioni e implicazioni

68. Essendo uno dei principali fornitori di aiuti allo sviluppo, la CE partecipa da molti anni al finanziamento e alla riforma delle aziende di Stato nei paesi in via di sviluppo e nei paesi in transizione dell'ex Unione Sovietica. I suoi interventi sono stati attuati attraverso diversi canali. Mediante la BEI e la BERS, l'UE ha fornito prestiti a questo settore e, in alcuni casi, ha rimborsato le indennità di licenziamento durante l'attuazione dei piani di ristrutturazione industriale. In diverse occasioni, essa ha finanziato l'importazione di pezzi di ricambio per consentire alle industrie in crisi di riprendere la produzione e ha fornito assistenza tecnica per avviare i programmi di ristrutturazione.

69. La CE ha anche fornito un sostegno diretto alla riforma delle aziende di Stato in alcuni paesi mediterranei e Tacis. Essa ha inoltre offerto un sostegno indiretto (ad esempio ai paesi ACP) attraverso i programmi di sostegno macroeconomico. In quest'ultimo caso, l'UE ha subordinato gli aiuti di bilancio forniti per i programmi di adeguamento strutturale promossi dalle IBW all'attuazione dei processi di riforma delle aziende di Stato. Sebbene la CE collabori in maniera costruttiva con le IBW in numerosi settori, generalmente essa non ha partecipato alla definizione dei dettagli di tali riforme. Tuttavia, data l'importanza di garantire il successo della riforma delle aziende di Stato ai fini della realizzazione degli obiettivi di sviluppo del millennio, la CE dovrebbe ora intensificare il dialogo a tal riguardo con i governi e con le IBW. Le conclusioni politiche formulate precedentemente costituiscono la base per tale posizione.

70. Ove opportuno, la CE deve manifestare ai paesi interessati la propria preoccupazione riguardo alle carenze delle attuali strategie e intensificare il dialogo con le IBW a tal riguardo. Utilizzando la vasta esperienza acquisita dai propri Stati membri, la CE dovrebbe svolgere un ruolo più attivo in sede di elaborazione delle riforme, ponendo un maggior accento sull'obiettivo della riduzione della povertà e sulla creazione di condizioni macroeconomiche stabili nei paesi in via di sviluppo.

Nei paesi in cui l'UE è attiva, i colloqui con i paesi in via di sviluppo interessati e con le IBW dovrebbero aver luogo prima di un'eventuale riforma delle aziende di Stato. In virtù del progressivo decentramento delle competenze, le delegazioni della Commissione europea dovrebbero svolgere un ruolo attivo nei colloqui promossi a livello nazionale nell'ambito della strategia per la riduzione della povertà o durante le missioni delle IBW. Nel far questo, esse si dovrebbero concentrare sui seguenti obiettivi: riforma, individuazione e valutazione delle opzioni di riforma, ivi compresa la scelta della sequenza, la regolamentazione e il monitoraggio in seguito alla riforma e l'esigenza di affrontare i problemi sociali e di occupazione in maniera coerente e integrata. Anche gli Stati membri dovrebbero partecipare a tali colloqui.

71. Una volta adottata una decisione sulla base di tale approccio, la CE dovrebbe applicare gli opportuni strumenti della politica di sviluppo per fornire sostegno alla sua attuazione. Laddove l'intervento del settore privato/aziendale (ad es. nelle privatizzazioni o nei PPP) venisse giudicato come l'opzione migliore, la riforma dovrebbe comprendere degli strumenti per lo sviluppo del settore privato nei paesi terzi. Anche i programmi di sostegno macroeconomico potrebbero dare un utile contributo. I primi possono fornire delle garanzie sul fronte dei finanziamenti e degli investimenti, in particolare attraverso la Banca europea per gli investimenti. Entrambi possono contribuire a creare un clima favorevole alle imprese, considerato essenziale per attirare gli investimenti esteri e nazionali, e a sviluppare le capacità necessarie per attuare le strategie di protezione sociale.

72. D'altro canto, tale strategia dovrebbe evitare una partecipazione diretta della CE all'attuazione del programma di riforma delle aziende di Stato se prima non sono state valutate le esigenze e le condizioni necessarie per garantirne il successo. Dovrebbero essere previsti degli accordi particolari per una revisione dei programmi di sostegno alla riforma della aziende di Stato che sono già stati approvati e sono in corso di attuazione.

73. Laddove la riforma delle aziende di Stato è già stata avviata, la CE dovrebbe, ove possibile, valutare le condizioni per contribuire in maniera proficua all'obiettivo generale della riduzione della povertà e ai temi specifici riguardanti l'accesso, il livello dei prezzi, la qualità, la crescita economica, l'occupazione e l'impatto fiscale. Ciò può ovviamente richiedere del tempo. Nel frattempo, se un paese avesse dei problemi con le IBW per non essere riuscito ad attuare con successo il programma di riforma delle aziende di Stato, la Commissione dovrebbe effettuare una propria valutazione del caso specifico e delle implicazioni per la continuazione del proprio sostegno, adottando inizialmente un approccio relativamente informale in attesa dello sviluppo di un metodo più strutturato e delle relative risorse.

74. La Commissione dovrebbe rafforzare la propria capacità di fornire ai governi un'assistenza tecnica tempestiva e di elevata qualità nelle fasi più importanti della riforma delle aziende di Stato. Ciò riguarda anche il sopracitato dialogo sugli obiettivi della riforma, l'individuazione e la valutazione delle opzioni di riforma (ivi compresa la scelta della sequenza), le esigenze riguardanti il quadro normativo e il monitoraggio in seguito alla riforma, l'elaborazione dei contratti, la selezione dei nuovi gestori e i negoziati con gli stessi (nell'ambito del settore pubblico o attraverso un cambiamento degli assetti proprietari).

75. Potrebbe essere fornita un'ulteriore assistenza attraverso gli interventi internazionali di promozione al fine di attirare gli investitori interessati a rilevare le imprese o ad avviare un partenariato con lo Stato, laddove tali opzioni siano considerate ottimali. Qualora un governo decidesse di optare per la dismissione in seguito alla ristrutturazione, esso può avvalersi delle competenze degli alti funzionari che hanno svolto un ruolo analogo nei singoli Stati membri.

76. Questo nuovo impegno dovrebbe servire a garantire che la riforma delle aziende di Stato contribuisca a realizzare l'obiettivo centrale della politica di sviluppo, ossia la riduzione della povertà.