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COMUNICAZIONE DELLA COMMISSIONE AL CONSIGLIO E AL PARLAMENTO EUROPEO - Lotta alla tratta degli esseri umani e lotta contro lo sfruttamento sessuale dei bambini e la pornografia infantile; due proposte di decisione quadro

1. INTRODUZIONE

La tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini, compresa la pornografia infantile, sono fenomeni odiosi e sempre più preoccupanti. La tratta degli esseri umani non è un fenomeno soltanto episodico, che coinvolge alcuni individui; è, al contrario, un fenomeno di natura strutturale, che ha conseguenze di ampia portata sul tessuto sociale, economico ed organizzativo delle nostre società. Il fenomeno è favorito dalla globalizzazione e dalle tecnologie moderne. Ogni anno, in tutto il mondo, decine di migliaia di esseri umani, soprattutto donne e bambini, sono oggetto di traffico a scopo di sfruttamento, e sono segnalati numerosi casi di sfruttamento sessuale di bambini e di pornografia infantile. Gli Stati membri dell'Unione europea e i paesi candidati all'adesione sono molto preoccupati da questa piaga della società. S'impone l'adozione misure di diverso tipo: misure che assicurino una tutela giuridica accentuata ed esplicita a tutti gli individui, misure di prevenzione, misure che assicurino tutela ed assistenza adeguate alle vittime. Le misure da adottare dovranno colpire tutti coloro che intervengono nell'intera catena della tratta, da coloro che si occupano del reclutamento, del trasporto, dello sfruttamento, fino ai clienti. Per instaurare e mantenere un'impostazione globale è necessario affrontare le cause che sono alla radice e restano sottese al fenomeno della tratta degli esseri umani, quali povertà - e femminilizzazione della povertà, discriminazione contro le donne, disoccupazione e mancanza di istruzione e di accesso alle risorse. In particolare, donne e bambini sono specialmente suscettibili di essere vittima del traffico a causa, tra l'altro, della mancanza di istruzione e di opportunità professionali. Un'azione globale deve dunque comprendere una chiara prospettiva di genere.

In questo contesto, l'Unione europea si è, fin dal 1996, attivamente impegnata nella messa a punto di un'impostazione globale e multidisciplinare sulla questione della prevenzione e della lotta alla tratta degli esseri umani e allo sfruttamento sessuale dei bambini. È opportuno, ad esempio, ricordare che il Consiglio, con la partecipazione attiva della Commissione e del Parlamento europeo, ha istituito il programma di incentivazioni e di scambi STOP [1], nonché il programma DAFNE [2] per combattere la violenza su donne e bambini. Il programma STOP ha sviluppato, in particolare, un'impostazione globale che coinvolge tutti i soggetti interessati; oltre all'importanza data alla cooperazione nell'applicazione della legge, conferisce speciale rilevanza alle organizzazioni non governative e al loro ruolo fondamentale per un'azione globale ed efficace contro la tratta e lo sfruttamento sessuale dei bambini. L'importanza delle organizzazioni non governative è anche evidenziata dal programma DAFNE, specialmente concepito per fare leva sull'azione delle organizzazioni non governative che operano per la tutela e l'assistenza alle donne e ai bambini vittime di violenza.

[1] GU L 322 del 12.12.1996.

[2] Decisione 293/2000/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 gennaio 2000; GU L 34 del 9.2.2000, pag. 1.

Il Consiglio ha inoltre adottato, nel febbraio 1997, un'azione comune [3] per la lotta contro la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini attraverso la quale gli Stati membri hanno convenuto di rivedere la propria normativa penale nazionale in materia, in modo da garantire la criminalizzazione di certi comportamenti nonché incoraggiare la cooperazione giudiziaria. Le iniziative dell'Unione europea hanno anche contribuito in maniera sostanziale ad accrescere la presa di coscienza su questi fenomeni oltreché a stimolare azioni a livello mondiale, come è dimostrato dalla recente, positiva conclusione del Protocollo delle Nazioni Unite sulla tratta degli esseri umani, destinato ad integrare la Convenzione sulla criminalità organizzata transnazionale.

[3] GU L 63 del 4.3.1997.

Ulteriore impulso, a livello europeo, è venuto dall'articolo 29 del trattato di Amsterdam, che contiene un esplicito riferimento alla tratta degli esseri umani ed ai reati contro i minori. Di conseguenza, anche il "Piano d'azione di Vienna" [4] sull'attuazione delle disposizioni del trattato concernenti uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia, affronta la questione. Inoltre, anche nelle conclusioni del Consiglio europeo riunito a Tampere nei giorni 15-16 ottobre 1999 (punti 23 e 48) si richiedevano iniziative concrete in questi settori. Il Consiglio europeo ha manifestato la sua intenzione di agire specificamente in due direzioni. Innanzitutto, nella lotta contro coloro che si rendono responsabili della tratta degli esseri umani e dello sfruttamento economico dei migranti. Il Consiglio è stato invitato ad adottare misure legislative che prevedano sanzioni severe contro questi gravi reati entro la fine del 2000. In secondo luogo, il Consiglio europeo ha indicato che gli sforzi per concordare definizioni, incriminazioni e sanzioni comuni devono in primo luogo concentrarsi, tra le altre cose, sulla tratta degli esseri umani, sullo sfruttamento sessuale dei minori e sui reati nel settore dell'alta tecnologia. In seguito, il Consiglio europeo riunito a Santa Maria da Feira nei giorni 19-20 giugno 2000 ha sollecitato la presidenza francese entrante e la Commissione a dare urgentemente seguito alle conclusioni di Tampere in questa materia.

[4] GU C 19 del 23.1.1999.

Da parte sua, la Commissione ha manifestato, nel quadro di controllo [5] per l'esame dei progressi compiuti nella creazione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia nell'Unione europea, la sua intenzione di presentare entro la fine del 2000 proposte volte all'adozione di misure che stabiliscano, in particolare, regole comuni riguardanti gli elementi costitutivi della legislazione penale relativa alla tratta degli esseri umani e allo sfruttamento sessuale dei bambini, con particolare riferimento alla pornografia infantile su Internet. Queste iniziative erano state sollecitate anche dal Parlamento in varie risoluzioni [6].

[5] COM (2000) 167 definitivo del 24.3.2000.

[6] Ad esempio la risoluzione del 19 maggio 2000 sulla comunicazione « Per ulteriori azioni nella lotta contro la tratta di donne » (A5-0127/2000) e la risoluzione legislativa dell'11 aprile 2000 sull'iniziativa della Repubblica d'Austria in vista dell'adozione di una decisione del Consiglio relativa alla lotta contro la pornografia infantile su Internet (A5-0090/2000).

Oltre alle iniziative legislative, la Commissione intende portare avanti una serie di iniziative per contrastare la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini. I programmi STOP e DAFNE sono essenziali per questa politica, e la Commissione ha presentato recentemente una proposta di decisione del Consiglio per l'estensione per un periodo di due anni del programma STOP. Questo darà modo di operare uno sforzo mirato, che coinvolga i paesi candidati all'adesione e si svolga in collaborazione con i paesi terzi e le organizzazioni internazionali, per prevenire e contrastare la tratta degli esseri umani e lo sfruttamento sessuale dei bambini. In linea con i documenti programmatici precedenti [7], le linee di bilancio destinate ai paesi candidati e ai paesi terzi saranno usate anche per sostenere iniziative quali le campagne d'informazione per la prevenzione della tratta degli esseri umani e per affrontare le cause che sono all'origine della tratta. Un esempio concreto è costituito dall'iniziativa europea per la democrazia e i diritti dell'uomo, che fornisce un sostegno alle organizzazioni non governative ed internazionali che si occupano della promozione dei diritti delle donne, dei bambini e di altri gruppi vulnerabili nei paesi terzi. Al settore della pornografia infantile, si applicherà il Piano d'azione contro i contenuti illegali e nocivi di Internet [8]. In conformità con la raccomandazione del Consiglio 98/560/CE del 24 settembre 1998 [9] concernente lo sviluppo della competitività dell'industria dei servizi audiovisivi e d'informazione europei attraverso la promozione di strutture nazionali volte a raggiungere un livello comparabile e efficace di tutela dei minori e della dignità umana, la Commissione esamina anche le misure adottate dagli Stati membri, in particolare nel settore dell'autoregolamentazione volta a promuovere l'instaurazione di un clima di fiducia nella lotta contro la distribuzione, attraverso servizi audiovisivi e on-line, di contenuti illegali e lesivi della dignità umana.

2. [7] COM(96) 567 definitivo del 20.11.1996 e COM(98) 726 definitivo del 9.12.1998.

3. [8] GU L 33 del 6.2.1999.

4. [9] GU L 270 del 7.10.1998.

5. LE PROPOSTE DELLA COMMISSIONE

Da quando le questioni relative alla tratta degli esseri umani ed allo sfruttamento sessuale dei bambini hanno assunto un rilievo politico prioritario nell'Unione europea, si è potuto notare un certo progresso nelle prassi e nelle disposizioni legislative degli Stati membri. Tuttavia, nonostante questi sviluppi positivi, il potenziamento di una cooperazione efficiente in materia giudiziaria e delle garanzie di applicazione della legge in questi settori è reso difficile, nella pratica, dall'esistenza di discrepanze e divergenze. Nella preparazione delle presenti proposte la Commissione ha preso atto del fatto che il mancato raggiungimento degli obiettivi dell'azione comune del febbraio 1997 è stato determinato principalmente dalla mancata adozione di definizioni, incriminazioni e sanzioni concordate nella normativa penale degli Stati membri. Lo scopo delle presenti proposte della Commissione in materia di lotta alla tratta degli esseri umani e allo sfruttamento sessuale dei bambini è quello di porre rimedio alle carenze della situazione attuale.

Per quanto concerne la proposta di decisione quadro sulla lotta alla tratta degli esseri umani, la Commissione intende evidenziare che essa comprenderà, nel suo ambito di applicazione, non solo i reati relativi alla tratta degli esseri umani finalizzata allo sfruttamento sessuale, ma anche quelli relativi alla tratta degli esseri umani finalizzata allo sfruttamento di manodopera. Poiché è essenziale affrontare le diverse forme di traffico illegale di persone posto in atto da organizzazioni criminali internazionali, si deve sottolineare che le proposte della Commissione sulla tratta degli esseri umani con finalità di sfruttamento vanno considerate come complementari rispetto alle importanti iniziative presentate dalla presidenza francese [10] sul favoreggiamento dell'accesso, del soggiorno e della residenza illegali.

[10] GU C 253 del 4.9.2000, proposte non ancora adottate.

Per quanto riguarda la presente proposta della Commissione in materia di lotta allo sfruttamento sessuale dei bambini e alla pornografia infantile, l'obiettivo è, in particolare, quello di perfezionare le disposizioni dell'azione comune del febbraio 1997 in modo tale da garantire che non esistano "approdi sicuri" per gli autori di abusi sessuali contro i bambini sospettati di aver commesso tali reati in Paese diverso dal proprio.

Inoltre, la proposta è volta ad affrontare con urgenza la preoccupante questione della pornografia infantile su Internet, in modo da manifestare la ferma intenzione dell'Unione europea a dare applicazione a disposizioni penali comuni in questo campo, nonché a contribuire alla creazione di un ambiente sicuro ed esente da infiltrazioni criminali per gli utenti di Internet.

Infine, la Commissione desidera mettere in evidenza il fatto che le sue proposte hanno incorporato, ove opportuno, il lavoro tradottosi, a livello internazionale, nel Protocollo delle Nazioni Unite sulla tratta degli esseri umani e nella futura Convenzione sulla cibercriminalità elaborata in seno al Consiglio d'Europa. La Commissione ritiene importante che l'Unione europea dimostri chiaramente, con la rapida adozione delle presenti proposte da parte del Consiglio, la sua volontà di impegnarsi nella lotta contro queste inaccettabili violazioni dei diritti e della dignità dell'uomo, intraprendendo una linea d'azione comune in materia penale e una cooperazione rafforzata nel settore giudiziario e nella garanzia di applicazione della legge.

Sono allegati alla presente comunicazione:

* una proposta di decisione quadro relativa alla lotta alla tratta degli esseri umani,

* una proposta di decisione quadro relativa alla lotta allo sfruttamento sessuale dei bambini e alla pornografia infantile.