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Document 51999DC0022

Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Orientamenti per un'agricoltura sostenibile

/* COM/99/0022 def. */

51999DC0022

Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni - Orientamenti per un'agricoltura sostenibile /* COM/99/0022 def. */


Comunicazione della Commissione al Consiglio, al Parlamento europeo, al Comitato economico e sociale e al Comitato delle regioni

Orientamenti per un'agricoltura sostenibile

(1999/C 173/02)

SOMMARIO

1. Le considerazioni ambientali hanno assunto un rilievo essenziale nell'ambito della politica agricola comune (PAC). Agricoltura e silvicoltura presuppongono la disponibilità di risorse naturali e, nello sfruttare tali risorse, possono esercitare una pressione sull'ambiente. Il paesaggio diversificato e la relativa biodiversità, modellati nei secoli dall'attività agricola, possono essere danneggiati dal suo abbandono. Il presente documento illustra l'importanza dell'agricoltura per l'ambiente e una strategia globale volta all'integrazione delle tematiche ambientali nella PAC.

2. La necessità di integrare la dimensione ambientale nella politica comunitaria ha trovato concreta applicazione nell'Atto unico europeo del 1986. Nell'ambito del vertice di Rio, gli Stati firmatari hanno adottato una serie di dichiarazioni e convenzioni di fondamentale importanza per l'agricoltura e la silvicoltura. Il Quinto programma di azione ambientale e il suo riesame nel 1995 hanno rafforzato la necessità di integrare le tematiche ambientali nella PAC. Il trattato di Amsterdam ha inserito lo sviluppo sostenibile tra gli obiettivi dell'Unione europea, mantenendo al tempo stesso le basi giuridiche dell'attuale trattato per la politica agricola e ambientale.

3. Il Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998 ha riconosciuto l'impegno della Commissione di integrare la dimensione ambientale in tutte le politiche comunitarie e la necessità di valutare questo elemento nelle singole decisioni. Il Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998 ha evidenziato l'importanza di assicurare che l'integrazione ambientale venga presa debitamente in considerazione nelle decisioni sulle politiche agricole da adottare nel quadro dell'Agenda 2000.

4. Lo sforzo di integrare la dimensione ambientale nella PAC deve tener conto delle misure ambientali di portata generale, volte a prevenire l'inquinamento, a ridurre al minimo le attività agricole dannose per l'ambiente e a salvaguardare il patrimonio naturale. Le principali disposizioni comunitarie in materia includono le direttive sugli habitat e gli uccelli selvatici, la normativa sulla protezione delle acque e la direttiva sui nitrati.

5. La nuova riforma della PAC, quale emerge dall'Agenda 2000, persegue lo scopo di conseguire i necessari adeguamenti strutturali nelle principali organizzazioni comuni di mercato e di rafforzare la politica dello sviluppo rurale, che costituirà il secondo pilastro della politica agricola comune. Le considerazioni ambientali volte ad assicurare le pratiche agricole necessarie alla salvaguardia dell'ambiente e alla conservazione dello spazio naturale costituiscono un elemento centrale delle proposte della Commissione. Secondo i termini della riforma, gli agricoltori dovrebbero rispettare un livello minimo di prassi ambientale come parte integrante dei regimi di sostegno, mentre gli eventuali altri servizi ambientali che vanno oltre il livello di base della buona prassi agricola e del rispetto della normativa ambientale andrebbero finanziati dalla società per mezzo dei programmi agroambientali.

6. Nel contesto delle organizzazioni comuni dei mercati, le proposte includono la possibilità di subordinare i pagamenti diretti al rispetto di requisiti ambientali. Le misure agroambientali risulterebbero in tal modo rafforzate e costituirebbero una parte obbligatoria dei programmi di politica rurale. Dette misure si riferiscono ai metodi di utilizzazione dei terreni agricoli compatibili con la tutela e il miglioramento dell'ambiente, del paesaggio e delle sue caratteristiche, delle risorse naturali, del terreno e delle risorse genetiche. Gli obiettivi di fondo delle misure a favore delle zone svantaggiate restano sostanzialmente invariati: si tratta in particolare di garantire la continuazione delle attività agricole e il mantenimento di una comunità rurale economicamente valida, la tutela del paesaggio e il proseguimento di un'attività agricola sostenibile. Un provvedimento specifico dispone che i pagamenti possano coprire i costi connessi all'osservanza della normativa ambientale. Il sostegno alla silvicoltura promuoverà la gestione e lo sviluppo sostenibile delle foreste, che svolgono un ruolo essenziale di conservazione dell'ambiente naturale, in particolare per quanto riguarda l'acqua, il suolo e l'aria.

7. Inoltre, non va dimenticato che la promozione delle energie rinnovabili ottenute dalla biomassa o dai biocarburanti contribuisce alla lotta contro i cambiamenti del clima.

8. Le proposte della Commissione forniscono agli Stati membri e alle regioni gli strumenti necessari ad assicurare il rispetto di norme ambientali minime e a promuovere la conservazione e il miglioramento dello straordinario patrimonio ambientale europeo.

9. Il presente documento illustra la dimensione ambientale delle proposte contenute nell'Agenda 2000 e sottolinea la necessità di un processo costante di integrazione di tale dimensione e di sorveglianza dei progressi compiuti.

ORIENTAMENTI PER UN'AGRICOLTURA SOSTENIBILE

1. INTRODUZIONE

Il territorio dell'Unione europea è costituito per oltre tre quarti da superfici agricole o boschive(1). Nonostante una notevole diversità sotto il profilo ambientale e di sfruttamento del suolo dal Mediterraneo alle regioni subartiche, nell'intero territorio dell'Unione è evidente la stretta interdipendenza tra l'agricoltura e la conservazione dell'ambiente.

In quanto attività commerciali, l'agricoltura e la silvicoltura sono orientate principalmente alla produzione, la quale, se da un lato presuppone la disponibilità di risorse naturali, dall'altro, nello sfruttare queste stesse, esercita una pressione sull'ambiente. Lo sviluppo tecnologico e le strategie commerciali volte a massimizzare i profitti e a minimizzare i costi hano determinato una notevole intensificazione dell'agricoltura negli ultimi quarant'anni. Nel presente lavoro è anche fatto riferimento al contributo dato dalla politica agricola comune (PAC) all'intensificazione.

Un forte sovvenzionamento dei prezzi ha favorito l'agricoltura intensiva e l'uso crescente di fertilizzanti e pesticidi, con il conseguente inquinamento dell'acqua e del suolo e danni per taluni ecosistemi. Questo ha dato esito ad elevate spese di trattamento a carico dei consumatori e dei contribuenti.

Tra gli sviluppi ambientali che la PAC ha accelerato, si è fatto riferimento ai mutamenti del paesaggio naturale dovuti all'intensificazione dell'agricoltura. La distruzione delle siepi di cinta, dei muretti a secco e dei canali e il drenaggio dei terreni di innondazione hanno portato ad una perdita di habitat di grande pregio per molti uccelli, piante ed altre specie. L'intensificazione ha condotto in certe zone ad un uso eccessivo di risorse idriche ed ha intensificato l'erosione del suolo.

Negli ultimi quindici anni è cresciuta la consapevolezza che la diversificazione del paesaggio e la connessa biodiversità modellata dall'attività agricola esercitata nell'arco di vari secoli, che ha creato un ambiente seminaturale caratterizzato da una grande varietà di specie che dipendono a loro volta dall'attività agricola, potrebbero essere minacciate dall'intensificazione dell'agricoltura stessa. L'agricoltura intensiva può avere ripercussioni negative non soltanto sul paesaggio e sulla biodiversità, ma anche sul suolo, l'acqua e l'aria.

Un'altra minaccia al paesaggio e alla biodiversità è costituita dall'abbandono dell'uso del suolo a scopi agricoli, soprattutto per motivi economici. In Europa, l'abbandono delle attività agricole non solo può nuocere alla biodiversità, ma con ogni probabilità non ricondurrebbe al ripristino delle condizioni naturali d'origine. Le sfide rappresentate dall'agricoltura intensiva e dall'abbandono dell'attività agricola sono all'origine di una riflessione sul rapporto tra agricoltura e ambiente e sulla base su cui dovrà essere costruito un modello europeo di agricoltura sostenibile.

Il rapporto che si desidera conseguire tra agricoltura e ambiente è sintetizzato dal concetto di "agricoltura sostenibile". La sostenibilità è il concetto chiave del Quinto programma di azione ambientale, che definisce lo sviluppo sostenibile come uno "sviluppo che soddisfa le esigenze attuali senza compromettere per le generazioni future la possibilità di soddisfare le proprie esigenze". Questo concetto presuppone la conservazione dell'equilibrio generale e del valore del patrimonio naturale, nonché la ridefinizione dei criteri e strumenti di analisi costi/benefici nel breve, medio e lungo periodo.

L'"agricoltura sostenibile" presuppone altresì una gestione delle risorse naturali in grado di garantire la durata nel tempo dei benefici. Questa definizione di sostenibilità rispecchia gli interessi degli agricoltori stessi. In una definizione più ampia di sostenibilità, tuttavia, rientrano anche una serie di aspetti legati alla terra e al suo uso, come la protezione dello spazio naturale, degli habitat e della biodiversità e obiettivi più generali come la qualità dell'acqua potabile e dell'aria. In una prospettiva più ampia, pertanto, la gestione sostenibile della terra e delle risorse naturali ai fini della produzione agricola deve essere in armonia con i valori che la società attribuisce alla protezione dell'ambiente e del patrimonio culturale.

Il crescente riconoscimento da parte dell'opinione pubblica della necessità di integrare la dimensione ambientale nelle politiche comunitarie ha trovato applicazione concreta nell'Atto unico europeo del 1986. Quest'ultimo prevedeva l'integrazione delle misure connesse alla protezione ambientale nelle altre politiche. Nel 1987 la Commissione ha pubblicato un documento intitolato "Agricoltura e ambiente" su questo tema.

Il dibattito sull'integrazione ambientale ha tuttavia varcato i confini dell'Europa: al vertice mondiale sull'ambiente di Rio del 1992 gli Stati firmatari hanno adottato una serie di dichiarazioni e convenzioni in materia di agricoltura e silvicoltura. In particolare, in quella sede fu raggiunto un accordo sul concetto di sviluppo sostenibile e furono approvate convenzioni giuridicamente vincolanti sul cambiamento del clima, sulla biodiversità e sulla desertificazione.

Nell'ambito della riforma della politica agricola comune (PAC) del 1992 sono stati creati strumenti specifici per incoraggiare una produzione meno intensiva, allo scopo di ridurre le eccedenze di mercato e di alleggerire lapressione sull'ambiente. La riforma è stata affiancata da programmi agroambientali e di rimboschimento, con una dichiarata finalità ambientale. Dal 1992 le misure agroambientali costituiscono il nucleo della strategia ambientale seguita dalla Comunità nell'ambito della PAC.

Il Quinto programma d'azione ambientale(2), che ha tra l'altro definito obiettivi relativi alla conservazione delle risorse idriche e del suolo e della diversità genetica, ha individuato nell'agricoltura uno dei cinque settori prioritari. Nel riesame(3) del programma d'azione è stata ulteriormente sottolineata la necessità di integrare i temi ambientali nelle politiche comunitarie, nonché di migliorare l'integrazione della tematica dell'ambiente nelle organizzazioni comuni di mercato, procedendo alla compilazione di un inventario dell'impatto ambientale, alla definizione di criteri ambientali e di buone pratiche, nonché alla valutazione delle politiche chiave.

Il trattato di Amsterdam ha inserito lo sviluppo sostenibile tra gli obiettivi dell'Unione europea, ferme restando le attuali basi giuridiche previste dal trattato per la politica ambientale e agricola. L'agricoltura rimane una politica comunitaria e tutti gli strumenti della PAC sono decisi dal Consiglio dei ministri. Questo permette di elaborare strategie ambientali da attuare ed applicare nell'intera Unione in maniera efficace e diretta.

La nuova riforma della politica agricola comune, proposta come parte dell'Agenda 2000(4), è intesa a conseguire gli adeguamenti strutturali necessari in alcune delle principali organizzazioni comuni di mercato, nonché ad istituire una ferma politica di sviluppo rurale. Le considerazioni ambientali, un elemento centrale del trattato di Amsterdam, costituiscono una parte importante delle proposte della Commissione, intese sia ad integrare gli aspetti ambientali nelle regole della politica agricola comune, che a garantire che vengano applicati metodi di produzione agricola tali da assicurare la tutela dell'ambiente e la conservazione dello spazio naturale.

Oltre all'adattamento delle organizzazioni comuni di mercato alle condizioni dell'agricoltura nel nuovo secolo, nell'ambito della riforma sarà definita una politica di sviluppo rurale integrato, destinata a diventare il secondo pilastro della PAC e finanziata in larga misura dal FEAOG-garanzia(5). In sostanza, la parte più propriamente ambientale della proposta prevede che gli agricoltori saranno tenuti a rispettare un livello minimo di prassi ambientale che farà parte integrante dei regimi di sostegno, mentre gli eventuali altri servizi ambientali al di là del livello di base saranno finanziati dalla società attraverso i programmi agroambientali.

Gli aspetti agroambientali sono riportati nel Libro bianco sulle energie rinnovabili [COM(97) 599], dove si citano anche gli sviluppi previsti per la biomassa che dovrebbe contribuire a ridurre le emissioni di CO2 in maniera significativa.

Il capitolo 2 del presente documento presenta in sintesi l'evoluzione dell'interazione tra agricoltura ed ambiente, il capitolo 3 riguarda il processo di riesame e valutazione della politica comunitaria, mentre il capitolo 4 illustra la strategia adottata nelle proposte di riforma dell'Agenda 2000 per conseguire una migliore integrazione delle misure di tutela ambientale nella definizione e nell'attuazione della PAC.

2. AGRICOLTURA E AMBIENTE

2.1. Tendenze generali dell'agricoltura europea

2.1.1. Intensificazione e specializzazione

Il rapporto tra agricoltura e ambiente è in continua evoluzione. Nel farsi più intensiva, l'agricoltura esercita infatti a sua volta una pressione maggiore sull'ambiente.

Il settore zootecnico dell'Unione fornisce un chiaro esempio della tendenza all'intensificazione. Nel 1984 sono state introdotte le quote di produzione nel settore lattiero al fine di evitare una sovrapproduzione e stabilizzare i mercati. Nel decennio immediatamente successivo la produzione di latte è rimasta grosso modo stabile, mentre il numero di vacche da latte è diminuito del 20 % in concomitanza con l'aumento delle rese. Il numero di produttori si è tuttavia dimezzato, mentre le dimensioni medie delle mandrie lattiere sono passate da 19 a 30 vacche. In realtà queste cifre indicano una tendenza alla formazione di mandrie molto grandi, poiché attualmente oltre il 40 % delle vacche dell'Unione è allevato in aziende con oltre 50 capi, con un conseguente aumento della densità di carico per ettaro nelle regioni in cui si assiste alla concentrazione della produzione.

Nel settore della produzione suina, nonostante un sostegno limitato, la produzione è in crescita da anni. È inoltre previsto un ulteriore aumento sia della produzione che dei consumi. Il numero di suini è in aumento, mentre la produzione è concentrata in alcune regioni dell'Unione. Dalla riforma del 1992 si sono verificati alcuni cambiamenti e la produzione suina si è spostata verso le zone di produzione di cereali. Attualmente, vi è un'altissima concentrazione di suini in Belgio, nei Paesi Bassi, in Danimarca e in alcune regioni della Germania, della Francia, della Spagna, dell'Italia, del Portogallo e del Regno Unito.

Nella maggior parte degli Stati dell'Unione la maggior parte dei suini è allevata in aziende con oltre 100 scrofe. Nel 1995 il numero medio di scrofe in tali aziende era di oltre 300 nel Regno Unito e in Irlanda e oltre 200 in Danimarca, Grecia, Portogallo, Germania, Paesi Bassi e Svezia.

Nel settore dei seminativi, l'aumento delle rese è stato ovviamente accompagnato da un aumento dei mezzi di produzione impiegati: il consumo di fertilizzanti è aumentato dai circa cinque milioni di tonnellate del 1950 (nutrienti), ha superato i 20 milioni di tonnellate negli anni '70 e '80 ed è quindi sceso gradualmente agli attuali 16 milioni di tonnellate circa(6). Un andamento analogo si riscontra nell'uso di presticidi, che nel 1996 ha raggiunto circa 300000 tonnellate per ettaro. L'uso di pesticidi è tuttavia aumentato in Portogallo, Irlanda e Grecia, paesi caratterizzati da consumi tradizionalmente bassi.

La diminuzione dell'uso di fertilizzanti chimici e di pesticidi verificatasi negli ultimi anni è imputabile non solo alla riforma della PAC del 1992, ma anche ad altri fattori, e costituisce senz'altro un progresso dal punto di vista ambientale: rimane il fatto tuttavia che attualmente il consumo complessivo è sette volte superiore a quello di alcuni decenni fa. Dagli ultimi dati disponibili, inoltre, emerge un'inversione di tendenza sia per i pesticidi sia per i fertilizzanti(7).

Si deve inoltre tenere presente che il recente calo dell'uso di pesticidi potrebbe in parte essere attribuito alla messa a punto di principi attivi più specifici o concentrati. Ciò significa che, anche se continueranno le ricerche sull'ecotossicità dei singoli principi attivi dei pesticidi, è già evidente che una simile riduzione delle quantità utilizzate non va necessariamente di pari passo con una riduzione dell'efficacia biologica e quindi dell'effetto inquinante dei pesticidi stessi.

L'aumento dell'uso dei mezzi di produzione e delle rese si è affiancato ad una maggiore specializzazione, che ha determinato una spettacolare riduzione dell'agricoltura mista e in particolare la perdita delle rotazioni tradizionali (comprese le rotazioni biologiche). Il beneficio ambientale dell'agricoltura mista e delle rotazioni tradizionali era senz'altro maggiore di quello dei sistemi che le hanno sostituite.

L'intensificazione, la maggiore specializzazione e l'accrescimento delle dimensioni delle aziende costituiscono tendenze socioeconomiche a lungo termine in agricoltura, i cui effetti ambientali devono tuttavia essere tenuti sotto controllo al fine di garantire la sostenibilità dell'agricoltura.

2.1.2. Marginalizzazione

Contemporaneamente in alcune zone si sta producendo un processo di marginalizzazione agricola, dalla scala locale alla scala regionale. Le superfici di un'azienda che pongono difficoltà vengono abbandonate mentre nel resto dell'azienda continua l'intensificazione; in altri casi vi è il rischio che vengano abbandonate intere aziende. Le regioni potenzialmente più esposte al rischio di marginalizzazione e suscettibili di abbandono rientrano in due categorie principali: le regioni dove predominano i sistemi estensivi e quelle in cui l'agricoltura è esercitata su scala ridotta.

2.1.3. Progressi dell'agricoltura biologica

L'interesse dell'opinione pubblica per la problematica dell'ambiente si è tradotta in una crescente domanda di metodi di produzione agricola ecocompatibili, quali la produzione organica, l'agricoltura tradizionale a bassa intensità di impiego di mezzi di produzione e l'agricoltura biologica.

L'attenzione dell'opinione pubblica si è focalizzata particolarmente sull'agricoltura biologica, in quanto essa offre una combinazione di benefici sul piano ambientale, sociale ed economico. I principali vantaggi di questo tipo di agricoltura, in particolare rispetto ai metodi intensivi, sono costituiti dalla rotazione sostenibile dell'uso del suolo e dall'assenza di pesticidi di sintesi, con effetti ambientali positivi, ad esempio sulla biodiversità. Tra i vantaggi non specificamente ambientali si possono citare la creazione di occupazione, grazie ad una maggiore richiesta di manodopera e i prezzi sostenuti di questi prodotti. Particolarmente nelle zone con un'alta proporzione di pascolo perenne o nelle regioni vulnerabili dal punto di vista ambientale, l'agricoltura biologica può rappresentare una valida alternativa. Anche con questo tipo d'agricoltura, tuttavia, il rispetto di alcuni requisiti ambientali deve essere garantito da norme specifiche al fine di evitare la percolazione di nitrati o la trasformazione di pascoli ad alto valore paesaggistico in superfici coltivate a seminativi.

La legislazione comunitaria intende ovviare alle difficoltà che incontra il settore dell'agricoltura biologica, tenendo conto contemporaneamente della necessità di assicurare un mercato unico e dell'interesse dei consumatori per l'agricoltura biologica. È stato istituito un quadro normativo per i metodi di produzione biologici, che prevede controlli severi [regolamento (CEE) n. 2092/91]. I metodi di produzione biologici hanno inoltre formato oggetto di misure agroambientali in virtù del regolamento (CEE) n. 2078/92, in funzione dei loro benefici ambientali e della minore redditività, soprattutto negli anni in cui avviene la conversione. Minore attenzione è stata tuttavia data ai problemi della trasformazione e della commercializzazione, che in molti Stati membri costituiscono un ostacolo significativo alla crescita del settore.

Nonostante le difficoltà che ancora rimangono, le misure comunitarie hanno contribuito alla notevole espansione dell'agricoltura biologica. Il numero di aziende biologiche (sia certificate sia in via di conversione) è aumentato da 35476 nel 1993 a 93830 nel 1997. Nello stesso periodo la superficie coltivata con metodi biologici è più che raddoppiata, passando da 889919 ettari a 2209866 ettari. Nel 1997 l'agricoltura biologica rappresentava circa l'1,6 % della SUA ed era esercitata dall'1 % delle aziende agricole dell'UE-15.

Oltre alle misure finalizzate a promuovere l'agricoltura estensiva, la Commissione ha anche proposto disposizioni sulle norme di produzione, il controllo e l'etichettatura della produzione di carni biologiche(8) e sta valutando la possibilità di creare anche un logo per la produzione biologica. Queste iniziative verrebbero ad integrare la legislazione già in vigore per le produzioni vegetali e sanciscono il principio secondo cui l'uso degli organismi geneticamente modificati (OGM) deve essere escluso dall'agricoltura biologica(9).

Le misure che il Consiglio sta finalizzando mirano ad incoraggiare un tipo di agricoltura che esercita un impatto positivo sull'ambiente e aumenta la fiducia dei consumatori. L'Unione europea si adopera anche per assicurare che nelle sedi internazionali si tenga maggiormente conto delle esigenze dei consumatori.

2.2. Acqua

In molte parti dell'Unione sono state espresse gravi preoccupazioni ambientali per quanto riguarda la quantità d'acqua utilizzata in agricoltura per l'irrigazione, particolarmente nei paesi del Mediterraneo. Se l'utilizzazione supera la capacità di approvvigionamento idrico, facendo scendere il livello dell'acqua sotterranea, possono esservi serie conseguenze ambientali, come la salinizzazione provocata dall'acqua di mare che si infiltra nelle riserve sotterrranee e la perdita di biodiversità a causa delle modificazioni nel flusso dei corsi d'acqua. L'irrigazione può inoltre causare l'inquinamento delle acque connesso ad una più elevata concentrazione di pesticidi e nutrienti nelle acque di scorrimento. Inoltre, il costo dell'estrazione dell'acqua da pozzi più profondi non fa che aumentare.

Per quanto riguarda la qualità dell'acqua, l'agricoltura costituisce una delle cause principali della presenza di nitrati e di fosfati nell'acqua, che può comportare l'eutrofizzazione con effetti deleteri sull'ambiente naturale, nonché determinare la presenza di nitrati nelle riserve di acqua potabile, nel terreno e nelle falde freatiche ad un livello superiore a quello ammesso dalle norme europee(10).

La direttiva sui nitrati prevede l'adozione di una vasta gamma di misure per ovviare a questo problema. L'adozione di tale direttiva rappresenta un importante passo verso l'integrazione della tematica dell'ambiente nell'agricoltura, poiché conferma sia il principio del "chi inquina paga" sia quello del "prevenire alla fonte". Tuttavia, la direttiva è applicata poco e male(11). Sono infatti in corso dei processi contro dodici degli attuali quindici Stati membri, i quali o non hanno recepito la direttiva, oppure l'hanno applicata in modo scorretto.

Il rispetto della direttiva sui nitrati costituirebbe un contributo significativo alla soluzione di alcuni problemi strutturali, come l'eccessiva concentrazione della produzione di suini e volatili in alcune regioni dell'Unione. Si ravvisa la necessità di compiere una valutazione costante dell'applicazione della direttiva per incoraggiarne l'attuazione.

La scarsa applicazione della direttiva sui nitrati è motivo di preoccupazione: dalla valutazione Dobris del 1995, secondo calcoli compiuti su un modello, risulta infatti che l'87 % della superficie agricola europea presenta concentrazioni di nitrati nelle acque sotterranee superiori al valore del numero guida di 25 mg/l e che sul 22 % di tale superficie è superata la concentrazione massima ammissibile di 50 mg/l. In molte zone, inoltre, queste concentrazioni stanno aumentando, in particolare nelle regioni ad alta densità di bestiame, dove le fonti di acqua potabile devono essere chiuse o essere sottoposte a trattamenti costosi.

Un'elevata concentrazione di nitrati contribuisce inoltre al processo di eutrofizzazione, particolarmente nelle aree marine e costiere. Vaste zone costiere del Mare del Nord e alcune zone del Mediterraneo sono colpite dall'eutrofizzazione, dovuta principalmente all'inquinamento da fonti agricole, che porta ad uno sviluppo delle alghe e ad altre forme di modificazione degli ecosistemi, con possibili danni economici per i settori del turismo e della pesca.

Esistono alcuni programmi agroambientali destinati a ridurre la percolazione di nitrati nell'ambiente acquatico e il prelievo di acqua. Tuttavia alcune misure obbligatorie, connesse ad esempio all'applicazione della direttiva sui nitrati, non sono abbinate al versamento di sovvenzioni agroambientali: questo costituisce una diretta conseguenza del principio "chi inquina paga", in virtù del quale le norme ambientali minime, previste ad esempio dalla legislazione comunitaria come la direttiva sui nitrati, devono essere rispettate dagli agricoltori senza ricevere alcuna compensazione aggiuntiva.

Un'altra fonte di inquinamento ambientale è l'utilizzazione di pesticidi secondo modalità che comportano l'infiltrazione di residui nelle riserve idriche, nelle acque di superficie e nelle acque sotterranee. Esistono norme comunitarie per controllare i livelli massimi di pesticidi nei prodotti agricoli(12). I programmi agroambientali prevedono misure finalizzate a limitare i residui di pesticidi nelle acque, per esempio applicando la lotta integrata o l'agricoltura biologica, che possono contribuire a migliorare la situazione. Tuttavia, sarà necessario adottare altre misure per controllare più efficacemente l'uso dei pesticidi e ridurre la contaminazione delle acque.

Il drenaggio agricolo e l'irrigazione possono portare alla distruzione degli habitat naturali che costituivano gli ecosistemi acquatici o terrestri esistenti prima della realizzazione di tali opere. Inoltre, un drenaggio agricolo efficace e la protezione delle paludi possono favorire le inondazioni, perché aumenta la velocità di scorrimento delle acque di scolo nei sistemi fluviali. Per diminuire tale rischio sono necessari sistemi agricoli adeguati, che comprendono l'uso costante di aree d'inondazione.

La legislazione comunitaria in materia di gestione delle acque sarà integrata in un nuovo strumento, la direttiva quadro delle acque, che semplificherà e ridefinirà la legislazione attuale. Essa lascerà intatto il ruolo della legislazione sui nitrati e sui pesticidi di cui sopra.

2.3. Uso del suolo e del territorio

In molte parti dell'Unione la superficie agricola è minacciata dagli usi alternativi del suolo e da metodi di produzione agricola inadeguati. In particolare, l'uso di nuove zone a scopo abitativo o industriale e l'espansione della rete dei trasporti riducono e in alcuni casi azzerano il valore ambientale della terra. L'agricoltura invece protegge in molti casi la terra, anche se può avere effetti negativi sulla qualità del suolo. Gli effetti nocivi ricadono in tre categorie:

- il degrado fisico: erosione, desertificazione, saturazione e compattamento del suolo;

- il degrado chimico: modificazione dell'acidità, salinizzazione, contaminazione da pesticidi e metalli pesanti, ecc.;

- il degrado biologico: modificazioni dei microrganismi e del contenuto di humus nel terreno.

Le cause agricole dell'erosione del suolo sono i metodi di produzione agricola insostenibili su terreni in pendenza, come pure la mancanza di misure efficaci contro l'erosione nell'ambito di certi tipi di produzione intensiva nei frutteti e negli oliveti, il compattamento del suolo dovuto all'uso di macchinari pesanti, le pratiche colturali che lasciano il terreno scoperto durante la stagione delle piogge, sistemi di irrigazione inadatti, la pratica di bruciare i residui del raccolto, la rimozione degli alberi e degli arbusti dalle rive dei fiumi e la monocoltura che non protegge il suolo.

Allo stesso tempo alcuni sistemi di produzione agricola, come il pascolo controllato, la presenza di siepi e di alberi e i sistemi tradizionali di rotazione possono svolgere un ruolo essenziale per la salvaguardia della qualità del terreno. Diversi programmi agroambientali perseguono l'obiettivo della conservazione delle risorse del terreno, come i programmi per la rotazione delle colture e in particolare quelli volti alla promozione dell'agricoltura biologica. Esistono inoltre programmi finalizzati a contrastare l'erosione e il rischio di incendi, particolarmente sui terreni abbandonati. Anche i programmi di rimboschimento previsti a norma del regolamento (CEE) n. 2080/92 possono dare un contributo significativo alla riduzione dell'erosione del suolo.

Nonostante i risultati positivi registrati nelle zone nelle quali sono state attuate le misure agroambientali o di rimboschimento, l'erosione del suolo è in aumento. Circa 115 milioni di ettari in Eruopa sono colpiti da erosione idrica e 42 milioni di ettari da erosione da vento. La regione del Mediterraneo presenta problemi particolari(13).

2.4. Cambiamenti climatici e atmosferici e riduzione dello strato di ozono

L'agricoltura, soprattutto a causa dell'espansione del settore zootecnico negli ultimi 40 anni, è la causa principale delle emissioni di ammoniaca, che provocano l'acidificazione del suolo e dell'acqua e contribuiscono a danneggiare le foreste con le piogge acide. L'agricoltura è una delle principali fonti di emissioni di metano e di ossido nitroso, generati rispettivamente dalla produzione zootecnica e dall'uso di fertilizzanti, responsabili dell'effetto serra. Attualmente la Commissione si sta adoperando per limitare in tempi rapidi l'utilizzazione del bromuro di metile, una sostanza ampiamente impiegata in orticoltura che contribuisce alla riduzione dello strato di ozono. Con l'azione combinata del vento e delle precipitazioni, inoltre, le sostanze attive contenute nei pesticidi possono essere trasportate nell'aria e depositarsi altrove.

I metodi di produzione agricola che presuppongono l'uso intensivo di mezzi di produzione provocano in generale un aumento delle emissioni. Nel caso del metano(14), tuttavia, i sistemi estensivi di allevamento, che presuppongono l'uso di mangimi meno concentrati per un periodo più lungo rispetto a quello della produzione intensiva, possono dare origine a livelli significativamente più alti di produzione di questa sostanza perunità animale. Alcune delle strategie finalizzate alla riduzione del metano nell'ambito della produzione zootecnica suggeriscono pertanto di aumentare l'intensità della produzione zootecnica, ma il beneficio complessivo di una simile strategia è messo in dubbio dalle misurazioni effettuate in relazione all'inquinamento delle acque e dalla possibile diminuzione della biodiversità che può derivarne.

Nell'ambito della politica comunitaria in questo settore, esistono diversi programmi di investimenti per la creazione di impianti destinati a ridurre le emissioni o a recuperare i gas di scarico. Tuttavia, benché gli effetti dell'attività agricola sull'inquinamento atmosferico siano incontestabili, non è stata messa a punto alcuna strategia agroambientale particolare contro tali effetti. Si è riscontrato che, benché comporti maggiori emissioni di metano, l'agricoltura estensiva è preferibile a quella intensiva sotto il profilo dell'equilibrio ambientale.

Si prevede che le emissioni di metano dovrebbero diminuire significativamente entro il 2010 grazie alle iniziative in corso, principalmente a livello di Stati membri. Agenda 2000 prevede alcune misure comunitarie concrete, nonché altre iniziative intese ad ampliare le azioni intraprese a livello nazionale e regionale, che dovrebbero contribuire a ridurre le emissioni(15).

La produzione agricola destinata ad impieghi non alimentari, come i semi oleosi e il biogas, potrebbe inoltre contribuire notevolmente alla riduzione di CO2 e di altre emissioni inquinanti sviluppando le fonti di energia rinnovabili.

Per quanto riguarda il contributo specifico della biomassa e dei biocarburanti alla riduzione delle emissioni, secondo le stime riportate nel Libro bianco sulle energie rinnovabili la riduzione delle emissioni di CO2 si otterrebbe grazie ad un aumento annuo di 90 milioni di tonnellate di equivalente olio minerale (teo) prodotto dalla biomassa. Tale quantitativo di 90 milioni è così composto: 30 milioni dai residui agricoli e forestali, 45 milioni dalle piante energetiche (18 di carburanti biologici liquidi e 27 di biocarburanti solidi) e 15 milioni ottenuti dal biogas. Va sottolineato che la produzione di biogas permette di conseguire un duplice obiettivo, da un lato la riduzione dell'emissione di metano e dall'altro quello di contribuire alla lotta contro i mutamenti climatici.

Lo sviluppo del settore non alimentare non dovrebbe prescindere però dalla necessità di garantire un impatto positivo sull'ambiente. Come indicato nella proposta di regolamento sul sostegno dello sviluppo rurale, sono previsti tre tipi di aiuti per il rimboschimento con specie a crescita rapida nel quadro di rotazioni di breve periodo (aiuti per i costi di impianto, premi annuali per i costi di manutenzione per un periodo massimo di cinque anni, premi annuali a copertura delle perdite di reddito per una durata massima di vent'anni), purché vengano rispettate le condizioni ambientali locali.

Per quanto riguarda i biocarburanti, il bilancio energetico ed ambientale è di massima positivo. La Commissione ne incoraggia lo sviluppo, sia nel contesto della politica energetica e agricola, che attraverso misure intese a contrastare i cambiamenti climatici. La proposta direttiva sulla tassazione dei prodotti energetici [COM(97) 30 del 13.3.1997] prevede la possibilità di esenzione per tali misure. La normativa vigente prevede la possibilità di esenzioni fiscali per i biocarburanti nel contesto di progetti pilota (direttiva 92/81/CEE del 19.10.1992). In attesa dell'adozione della nuova proposta, la Commissione suggerisce, nel succitato Libro bianco sulle energie rinnovabili, di considerare sempre in una fase pilota una quota di mercato pari al massimo al 2 %.

Analisi recenti indicano che per sviluppare il settore della produzione agricola a fini non alimentari sarebbe opportuno adottare adeguate misure fiscali(16).

2.5. Biodiversità

Lo spazio naturale è in primo luogo un ambiente vivente. La complessa ecologia della flora e della fauna si è adattata alle attività agricole e ne è stata modellata. In Europa questa relazione simbiotica si è sviluppata non soltanto per secoli, ma per migliaia di anni. Diverse specie dipendono quindi dal mantenimento dei metodi di produzione agricola per il loro ciclo vitale. Uccelli un tempo comuni, come il gracchio corallino (Pyrrhocorax pyrrhocorax), attualmente confinato in poche zone di riproduzione in Europa, dipendono dai pascoli tradizionali. Un altro esempio è l'otarda (Otis tarda), che è minacciato in ogni parte del mondo e che prospera nel mosaico di superfici a maggese e a pascolo in Spagna e in Portogallo.

Nel quadro della politica ambientale comunitaria, gli habitat di particolare valore vengono identificati e classificati a norma delle direttive sugli habitat e sugli uccelli selvatici(17). Ai sensi di queste direttive, gli Stati membri devono garantire le necessarie misure di conservazione, che in molti casi richiedono il mantenimento delle attività agricole. La rete comunitaria di siti che è stata creata è denominata "Natura 2000".

Ma la biodiversità collegata all'agricoltura va ben oltre "Natura 2000". Oltre il 70 % delle specie di piante vascolari minacciate in Svezia ha bisogno di spazi naturali aperti coltivati. In tutta Europa, la pratica secolare della fienagione ha dato origine ad una flora di campo varia che si è adattata a una stagione rapida e alla risemina prima della falciatura. Il declino della fienagione e il taglio anticipato dell'erba hanno inevitabilmente portato ad un corrispondente declino delle varietà delle piante di campo.

Le minacce alla biodiversità dipendente dall'agricoltura rientrano in due categorie: l'intensivizzazione e la sottoutilizzazione. I nessi tra l'intensivizzazione e la biodiversità sono oggetto di costante ricerca(18). Le principali cause di modificazione sono:

- l'uso crescente di fertilizzanti (organici o inorganici);

- le bonifiche fondiarie; il drenaggio e l'irrigazione;

- la crescente specializzazione, come la monocoltura e il declino dell'agricoltura mista. Quest'ultima potrebbe essere promossa per mezzo di programmi di ricomposizione fondiaria e la razionalizzazione della configurazione dei campi;

- la scomparsa dei confini tra terreni coltivati e degli habitat non agricoli, come le zone umide, i boschi rurali e le siepi;

- l'uso indiscriminato di pesticidi;

- la sostituzione di pratiche tradizionali, come la fienagione e il maggese, con la produzione di insilati e la coltivazione ininterrotta di cereali;

- la crescente meccanizzazione che provoca il compattamento del suolo.

Si ritiene che la combinazione di alcune delle pratiche sopra indicate abbia contribuito al calo del numero di uccelli che vivono in habitat agricolo(19). Va tenuto presente, tuttavia, che in alcuni casi sono state sottratti all'attività agricola dei terreni a scopo ecologico, senza tuttavia ottenere alcun risultato concreto sul piano della protezione della natura. Si è quindi dovuto reintrodurre metodi colturali adatti a ricreare le condizioni idonee per la vita degli uccelli. Nell'ambito delle misure agroambientali si stanno mettendo a punto tecniche per il mantenimento e il miglioramento della fauna ornitica.

Nella maggior parte degli Stati membri sono state attuate misure agroambientali ai sensi del regolamento (CEE) n. 2078/92 per salvaguardare la biodiversità, ad esempio, riducendo o abolendo l'uso di fertilizzanti e pesticidi e mantenendo la rotazione. Ne sono un esempio l'introduzione dell'agricoltura biologica, la lotta integrata, la messa a riposo dei terreni di confine e misure specifiche sperimentate tramite prodotti naturali destinati ad habitat particolari. Sono inoltre in vigore iniziative di gestione delle aree boschive, delle zone paludose e delle siepi di proprietà delle aziende agricole al fine di proteggere la flora e la fauna.

Per quanto riguarda la sottoutilizzazione della superficie agricola, l'abbandono delle terre può avere conseguenze molto gravi per l'ambiente naturale. Nelle regioni di montagna e nelle altre zone svantaggiate, come le zone con scarse precipitazioni e le zone nordiche, la cessazione dell'attività agricola porta rapidamente a una proliferazione della vegetazione e quindi delle foreste, con una perdita della biodiversità collegata all'ambiente agricolo. La presenza costante dell'attività agricola non è in sé sufficiente a conservare la biodiversità, se non si accompagna a metodi colturali adeguati. Quando alla gestione dei pascoli si sostituiscono sistemi di allevamento incontrollato su larga scala, l'ambiente seminaturale si deteriora. Il sostegno offerto dalla PAC può svolgere un ruolo essenziale per la conservazione di sistemi agricoli minacciati, segnatamente per mezzo delle misure a favore delle zone svantaggiate, soprattutto nelle aree marginali dove altrimenti l'attività agricola sarebbe abbandonata. Inoltre, le iniziative agroambientali svolgono un ruolo di prim'ordine allo scopo di preservare la biodiversità legata all'agricoltura in queste zone e costituiscono un importante elemento concreto della strategia della Comunità per la protezione della biodiversità.

Con il 20 % della superficie agricola dell'Unione attualmente occupata da aziende agricole è già stato superato l'obiettivo iniziale del 15 % fissato dal quinto programma di azione ambientale, che doveva essere raggiunto entro il 2000: eppure, l'86 % della spesa è assorbita da cinque soli Stati membri. L'applicazione di tali programmi è generalmente scarsa nelle zone dove l'agricoltura è intensiva e la produttività elevata. In queste zone la biodiversità potrebbe essere ulteriormente minacciata.

2.6. Paesaggio

Per fornire un'idea per quanto possibile completa della situazione occorre ragionare in termini di paesaggio globale. L'analisi complessiva di un paesaggio permette di individuare tutti i processi e le caratteristiche in una dimensione globale. In base a questa descrizione sarà più agevole indirizzare le scelte politiche verso gli obiettivi da perseguire: occorre mediare gli interessi contrastanti, massimizzando gli elementi positivi e riducendo gli aspetti negativi.

Un paesaggio può essere considerato come un sistema caratterizzato da una geologia specifica, un determinato uso della terra, da caratteristiche naturali e da quelle create dall'uomo, flora e fauna, corsi d'acqua e clima. A questi elementi si aggiungono gli schemi abitativi e i fattori socioeconomici. Pur non essendo rappresentativa di tutti i paesaggi, l'agricoltura interessa il 51 % del territorio dell'Unione e costituisce quindi l'impiego principale della superficie. Nel tempo gli agricoltori sono stati gli agenti in ampia misura inconsapevoli dello sviluppo e della gestione del paesaggio. Coltivando la terra per ricavarne cibo, fibre tessili e materiale combustile per la propria sussistenza o come fonte di reddito, essi hanno fornito servizi ambientali, sociali e ricreativi a costo zero.

La salvaguardia del paesaggio e il suo miglioramento qualitativo permettono in particolare di rispondere alle esigenze di quanti desiderano un contatto autentico con la natura, lontano dalla folla delle città: il paesaggio costituisce perciò un fattore determinante del potenziale turistico delle aree rurali.

Il paesaggio fisico è imprescindibilmente legato ai metodi di produzione agricola che lo hanno modellato. Come per la biodiversità, il paesaggio può essere minacciato dall'abbandono dell'agricoltura o dai cambiamenti nei metodi di produzione agricola.

Nel processo di creazione del paesaggio agricolo, gli agricoltori erano mossi principalmente dalla necessità economica ed hanno via via adottato le migliori tecniche agricole a loro disposizione. Ad un certo punto, ad esempio, è stato necessario costruire muretti di pietra per delimitare i campi e per recintare il bestiame. Ma la tecnologia è evoluta ad un punto tale che le esigenze odierne sono del tutto diverse. Oggi a nessun agricoltore verrebbe in mente di costruire un muro di pietra al posto di una semplice recinzione, né si possono più trovare sul mercato le pertiche di salice da recinzione. Al giorno d'oggi l'agricoltore che intenda adottare una tecnica agricola redditizia ritiene che molti degli elementi tradizionali del paesaggio debbano essere sacrificati.

Le terrazze di pietra o di terra non vengono più riparate, con conseguente erosione del suolo e perfino la perdita di potenziale agricolo. La riparazione dei muri di pietra è costosa e la loro funzione agricola è sostituita da recinzioni elettrificate. Il paesaggio vivente, caratterizzato da alberi cedui, campi piccoli e irregolari, zone boschive e siepi, da un mosaico di usi diversi della terra e da metodi tradizionali di rotazione, come il maggese e il pascolo perenne, è minacciato dalla realtà commerciale con la quale l'agricoltura deve fare i conti.

Nelle zone agricole marginali, la conservazione del paesaggio culturale affronta una duplice sfida: da un lato, la società pretende infatti che gli agricoltori adottino particolari tecnice ambientali e, dall'altro, esige che non abbandonino i campi. In molte parti dell'Unione si assiste all'abbandono o al semiabbandono delle terre, sotto forma di una sottoutilizzazione delle terre, incuria o di fusione delle aziende: quando l'attività agricola viene meno, prendono il sopravvento la vegetazione e i boschi e il paesaggio aperto scompare. Nelle aree produttive, gli agricoltori vengono indotti a massimizzare la produzione e a sacrificare gli elementi paesaggistici.

In molti Stati membri sono in corso programmi per finanziare i costi della tutela del paesaggio e del patrimonio culturale nel quadro del regolamento agroambientale. Nelle aree svantaggiate, le indennità compensative sono finalizzate a incentivare gli agricoltori a continuare l'attività e a non abbandonare l'ambiente rurale.

3. RIFORME

3.1. Sviluppi nel contesto generale

Nel 1995, la Commissione ha avviato un riesame delle prospettive dei mercati e di un'eventuale riforma della politica agricola. Nel dicembre 1995 la Commissione ha presentato al Consiglio europeo di Madrid il proprio documento sulla strategia agricola(20), dove si sottolineava l'importanza di una riforma per motivi interni all'Unione, per garantire l'equilibrio tra domanda e offerta, rispondere alle esigenze dei consumatori e tenere conto della tematica ambientale. Il riesame della situazione teneva conto anche del futuro ampliamento ai paesi dell'Europa centrale ed orientale. Il documento di strategia insisteva sulla necessità di procedere nella direzione indicata nel quadro della riforma del 1992, i cui obiettivi erano il miglioramento della competitività, la riduzione dei prezzi garantiti, l'aumento dei pagamenti diretti e il rafforzamento della politica di sviluppo rurale. Questa strategia è stata approvata dai capi di Stato e di governo riuniti nel Consiglio europeo di Madrid.

Nel 1996, la Commissione ha organizzato la conferenza di Cork sullo sviluppo rurale(21), alla quale hanno partecipato esperti di tutti i paesi dell'Unione. In quella sede furono elaborati alcuni orientamenti per conseguire una politica di sviluppo rurale sostenibile e coerente, che tenga conto delle esigenze e del potenziale delle regioni, imperniata sulla politica agricola.

La valutazione dei programmi agroambientali è stata una delle priorità della politica di attuazione della Commissione(22). Nel 1996 sono stati meglio definiti gli obblighi giuridici degli Stati membri in materia di valutazione dei loro programmi(23) e da allora le autorità responsabili elaborano una relazione di valutazione. Tali valutazioni e il riesame dei programmi hanno permesso di adeguare la maggior parte dei programmi e si prevede che in futuroverranno apportati ulteriori miglioramenti. Nella maggior parte dei casi si intende garantire l'ottimizzazione dei benefici ambientali e la congruenza dei pagamenti, per evitare eccessi o lacune. Nel novembre 1998 la Commissione ha pubblicato un documento di valutazione dei programmi agroambientali sulla base di 150 relazioni trasmesse dagli Stati membri, che illustrava in dettaglio i molti effetti positivi dei programmi, nonché alcuni punti deboli o carenze(24).

Nel luglio 1997, la Commissione ha pubblicato una comunicazione intitolata Agenda 2000(25), contenente risultati del riesame della politica e in particolare le prospettive per il finanziamento e il funzionamento della PAC in seguito alle riforme del 1992, nonché alcune raccomandazioni per il futuro. In seguito a consultazioni con il Parlamento europeo e con gli Stati membri, è stata elaborata la strategia globale di modifica delle organizzazioni di mercato e sono stati presentati i piani per la politica di sviluppo rurale, successivamente elaborati nel quadro dei testi legislativi proposti dalla Commissione(26) nel marzo 1998.

Nel febbraio 1998, la Commissione europea ha adottato una comunicazione al Consiglio al Parlamento europeo su una strategia comunitaria per la diversità biologica [COM(1998) 42], che definisce gli orientamenti della politica sulla biodiversità e l'agricoltura. Il Consiglio, nella sua conclusione del 16-17 giugno 1998, e il Parlamento europeo, nella sua risoluzione del 20 ottobre 1998, hanno approvato tale strategia, che impone l'elaborazione di un piano d'azione.

Nel giugno 1998, la Commissione ha adottato una comunicazione al Consiglio e al Parlamento europeo intitolata "Cambiamenti climatici - Verso una strategia dell'Unione europea successiva alla conferenza di Kyoto". Il documento analizza la possibile strategia dell'Unione europea, nel rispetto degli impegni fissati dal protocollo, che presuppongono la condivisione delle responsabilità di applicazione, flessibilità nei meccanismi, monitoraggio e un maggiore dialogo con i paezi terzi. Esso individua inoltre aree prioritarie per l'agricoltura, come l'intensificazione della ricerca, indonee misure di imboschimento, promozione di colture quali fonti di energie rinnovabili e la riduzione delle emissioni di metano e di ossido nitroso(27).

Il Consiglio europeo di Cardiff del giugno 1998 ha tra l'altro approvato il principio secondo il quale le proposte settoriali più importanti della Commissione devono essere corredate da una valutazione del loro impatto ambientale. Esso ha preso atto dell'impegno della Commissione di integrare i temi ambientali in tutte le politiche comunitarie e della necessità di valutare l'impatto ambientale nell'ambito delle decisioni individuali, nonché dell'Agenda 2000. Gli organi responsabili del Consiglio sono stati invitati a mettere a punto strategie per dare attuazione all'integrazione ambientale e allo sviluppo sostenibile nell'ambito delle rispettive aree di competenza. Infine, il Consiglio agricolo è stato tra l'altro invitato ad avviare questo processo.

Il Consiglio europeo di Vienna del dicembre 1998 ha ribadito l'impegno a integrare la dimensione ambientale e lo sviluppo sostenibile in tutte le politiche comunitarie e ha invitato il Consiglio agricolo a continuare la sua attività per poter elaborare una strategia complessiva, con un calendario delle misure future e una serie di indicatori, da presentare al Consiglio europeo di Helsinki. Il Consiglio ha inoltre riconosciuto la necessità di assicurare che l'integrazione ambientale venga affrontata in maniera adeguata nelle decisioni future sulle politiche agricole nell'ambito dell'Agenda 2000.

3.2. Aspetti ambientali della riforma della PAC nel quadro dell'Agenda 2000

3.2.1. Orientamenti generali

Come risulta dal capitolo 2, gli strumenti della PAC costituiscono soltanto una parte della politica comunitaria sulla protezione dell'ambiente agricolo. Oltre ai provvedimenti già menzionati, in gran parte degli Stati membri sono in vigore misure nazionali di politica ambientale, finalizzate alla prevenzione dell'inquinamento, alla limitazione delle attività agricole dannose per l'ambiente e alla salvaguardia del patrimonio naturale.

Le proposte della PAC devono ovviamente essere valutate in un contesto più ampio. La riforma della PAC è finalizzata a preparare l'agricoltura dell'Europa al ventunesimo secolo e all'ampliamento dell'Unione.

Le pressioni interne sui mercati nazionali, dovuti alla maggiore produttività e a un rallentamento o a un calo, a lungo termine, dei consumi in alcuni settori chiave (segnatamente cereali e carni bovine) hanno portato alla conclusione che l'agricoltura deve diventare più efficiente e rispondere meglio alle esigenze dei consumatori. Nel contesto internazionale, per l'Europa è neccessario trovarsi in una posizione che le permetta di trarre vantaggio dalla crescita prevedibile della domanda globale al consumo per molti prodotti, come i cereali, le carni bovine e i prodotti lattiero-caseari ad alto valore aggiunto.

Per rispondere a queste sfide, gli agricoltori dovranno valutare attentamente le loro tecniche di coltivazione e ottimizzare ulteriormente l'uso dei fattori di produzione. Per evitare tuttavia che la ridefinizione della PAC e dell'agricoltura europea portino ad un'intensivizzazionedella produzione dannosa per l'ambiente e all'abbandono dell'agricoltura in certe zone, occorre formulare politiche mirate allo sviluppo sostenibile dell'agricoltura europea, in base ad un modello europeo di agricoltura efficiente, economicamente redditizio e socialmente accettabile.

Secondo la filosofia su cui si fonda il risvolto ambientale della riforma della PAC, gli agricoltori dovranno rispettare alcune norme ambientali di base senza ricevere alcuna compensazione. Qualora tuttavia si esigano dagli agricoltori servizi ambientali che superano questo livello di base, essi dovrebbero essere finanziati nell'ambito delle iniziative agroambientali.

Il rafforzato impegno della Commissione sul tema dell'integrazione dell'ambiente nell'agricoltura nel quadro della riforma della PAC contiene una serie di elementi che gettano le basi per un'agricoltura europea che sia rispettosa dell'ambiente e che contribuisca alla sua protezione e sviluppo. La ridefinizione della politica agricola comune nell'ambito dell'Agenda 2000 dovrebbe formare parte integrante del quadro futuro per un piano d'azione sulla biodiversità e per il contributo dell'agricoltura alla prevenzione dei cambiamenti climatici.

3.2.2. Il regolamento orizzontale

Il regolamento orizzontale, che stabilisce norme comuni relative ai regimi di sostegno diretto nell'ambito della politica agricola comune, dovrebbe applicarsi ai pagamenti concessi direttamente agli agricoltori, ad eccezione di quelli previsti nell'ambito dello sviluppo rurale.

In linea di massima, gli Stati membri dovrebbero adottare le misure ambientali che ritengono appropriate in materia di impiego dei terreni agricoli e di produzione. A tale fine gli Stati membri avrebbero tre possibilità(28). In primo luogo, potrebbe essere sufficiente l'applicazione di misure agroambientali adeguate nel quadro dei programmi di sviluppo rurale. In secondo luogo, gli Stati membri possono subordinare i pagamenti di mercato al rispetto di norme ambientali obbligatorie di applicazione generale. In terzo luogo, essi possono subordinare la concessione dei pagamenti nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato al rispetto di determinati requisiti ambientali nei casi in cui la situazione ambientale lo richieda.

Gli Stati membri dovrebbero definire sanzioni adeguate per il mancato rispetto dei requisiti ambientali obbligatori, che possono comprendere la riduzione o, se del caso, la soppressione dei benefici previsti dai regimi di sostegno.

Questo consentirebbe agli Stati membri di assicurare che i progressi ambientali conseguiti in alcune aziende e in alcune regioni non siano messi a repentaglio da altri metodi di produzione nella stessa regione con effetti inquinanti.

L'applicazione della proposta da parte degli Stati membri dovrebbe quindi consentire loro di ottimizzare l'equilibrio tra agricoltura intensiva e ambiente, consentendo di eliminare gli aspetti dannosi dell'agricoltura intensiva e di migliorare l'immagine dell'agricoltura come settore in armonia con l'ambiente. Pur tenendo conto dei legittimi interessi socioeconomici, l'opinione pubblica si attende che il finanziamento della PAC non porti ad un degrado ambientale i cui costi ricadrebbero sulla società intera.

Pur essendo state presentate dalla Commissione prima del vertice di Cardiff del giugno 1998, le misure indicate nel regolamento orizzontale rappresentano un notevole passo avanti nella direzione indicata dai capi di Stato e di governo in quell'occasione.

Se applicata correttamente dagli Stati membri, la compatibilità ecologica ha un potenziale enorme, nel senso che può contribuire a migliorare l'ambiente e a promuovere un'agricoltura sostenibile.

L'agricoltura molto intensiva e che frequentemente non fa ricorso alla terra, anche se raramente sostenuta da pagamenti comunitari diretti, esercita anch'essa una pressione crescente sull'ambiente. È ovvio che l'opinione pubblica si aspetta che questo tipo di attività non provochi un degrado ambientale. Gli Stati membri potrebbero quindi integrare l'applicazione delle misure ambientali in un contesto nazionale più ampio.

L'applicazione di misure ambientali deve essere valutata alla luce di due fattori. In primo luogo, l'obiettivo principale delle proposte contenute nell'Agenda 2000 sulla riforma della PAC è l'incremento della competitività. La Commissione non intende compromettere la posizione competitiva degli agricoltori imponendo loro il rispetto di condizioni ambientali sproporzionate. Sarà anzi rafforzata la posizione della grande maggioranza degli agricoltori che già rispettano le norme ambientali, perché sarebbe ingiusto premiare quegli agricoltori che ricavano ingiustamente un vantaggio competitivo sfruttando in maniera eccessiva e dannosa le risorse ambientali. Qualora forniscano servizi ambientali che vanno oltre il livello di base della buona pratica agricola, gli agricoltori dovrebbero essere finanziati in virtù dei meccanismi agroambientali.

Il secondo fattore è che il settore agricolo deve tener conto delle aspettative legittime della società, nel senso che le attività agricole non devono inquinare l'ambiente, né comportare un'erosione grave del suolo, né distruggereelementi paesaggistici naturali cui si attribuisce un particolare valore. L'applicazione delle misure menzionate nel regolamento orizzontale, quali le misure agroambientali, la legislazione ambientale e la compatibilità ecologica, è un elemento chiave per assicurare metodi di produzione che rispettino le norme ambientali minime, massimizzando al contempo la competitività. Gli Stati membri dovrebbero pertanto applicare tali misure in modo da garantire un trattamento equo tra gli agricoltori ed evitare distorsioni del mercato e della concorrenza(29).

3.2.3. Organizzazioni comuni di mercato

Oltre alle misure previste dal regolamento orizzontale, si è proposto di inserire diverse misure ambientali specifiche nelle organizzazioni comuni di mercato in esame [seminativi, carni bovine e latte e prodotti lattiero-caseari(30)]. Le misure riguardano le condizioni di erogazione dei pagamenti diretti. Nel caso dell'organizzazione comune nel settore delle carni bovine, i pagamenti sarebbero strutturati in modo tale da fornire un aiuto supplementare alle aziende che praticano un allevamento estensivo, ossia con una densità di carico di 1,4 UBA/ha. Questa misura, potenziata in termini sia di finanziamento che di definizione, comporterebbe benefici ambientali e commerciali e contribuirebbe a migliorare l'immagine di questo tipo di produzione di carni bovine.

Per quanto riguarda le organizzazioni comuni di mercato nel settore delle carni bovine e dei prodotti lattiero-caseari, la Commissione propone di destinare una parte cospicua del finanziamento complessivo messo a disposizione degli Stati membri per sostenere questi settori mediante pagamenti diretti in funzione di esigenze specifiche. Tale finanziamento potrebbe essere concesso in funzione della zona, il che permetterebbe di ridurre gli incentivi per gli agricoltori con densità di carico eccessive; secondo le proposte per il settore delle carni bovine, ad esempio, gli Stati membri dovrebbero fissare un coefficiente di densità(31) tenendo conto dell'impatto ambientale del tipo di produzione considerato e della sensibilità ambientale del terreno utilizzato(32).

Per quanto riguarda il premio di base per le carni bovine, i pagamenti sono concessi per gli animali fino a 2 UBA/ha. Per il premio supplementare per l'estensivazione, il livello massimo di 1,4 UBA/ha è calcolato in base al numero totale di bovini adulti, di ovini e di caprini(33).

Nel settore dei seminativi, oltre alle misure previste dal summenzionato regolamento orizzontale, gli Stati membri dovrebbero adottare le misure necessarie per rammentare ai richiedenti la necessità di rispettare la normativa ambientale(34). Per quanto riguarda il ritiro dei seminativi dalla produzione, la Commissione propone di mantenere in vigore questo strumento di controllo della produzione; tuttavia, considerate le prospettive di mercato, il tasso iniziale di ritiro obbligatorio sarà dello 0 %. La superficie ritirata su base volontaria può raggiungere il 10 % della superficie di base per un periodo massimo di cinque anni(35). Nei casi in cui autorizzino il ritiro, gli Stati membri dovrebbero applicare adeguate misure di tutela ambientale, che tengano conto della specifica situazione dei terreni ritirati dalla produzione(36).

3.2.4. Misure per lo sviluppo rurale

Il nuovo approccio proposto dalla Commissione per le aree rurali si basa sulle conclusioni della conferenza di Cork sullo sviluppo rurale. In sostanza, le regioni saranno invitate a mettere a punto programmi integrati per uno sviluppo rurale sostenibile(37). I programmi dovranno essere elaborati in base ad una valutazione preventiva degli obiettivi da perseguire, tra l'altro dal punto di vista ambientale. Le misure agroambientali costituirebbero una parte obbligatoria di tutti i programmi di sviluppo rurale da applicare in tutto il territorio degli Stati membri(38).

In armonia con la filosofia sottesa a tali interventi, le misure per lo sviluppo rurale verrebbero applicate a condizione che siano rispettati requisiti ambientali minimi o che tale obiettivo sia raggiunto per mezzo delle iniziative attuate(39). Per le attività che vanno oltre le norme minime dovrebbero essere previste misure agroambientali.

Inoltre, il potenziale turistico rappresentato da buone condizioni ambientali delle aree rurali permette la diversificazione delle attività economiche; è necessario a tal fine un approccio integrato e sostenibile per soddisfare le esigenze qualitative dei turisti, migliorare la situazione delle imprese e delle collettività locali e salvaguardare il patrimonio naturale (paesaggio e biodiversità) e culturale (architettura, attività tradizionali e artigianali).

Per quanto concerne la concessione di aiuti per gli investimenti nelle aziende agricole, si propongono disposizioni particolari per gli investimenti finalizzati a tutelare e migliorare l'ambiente naturale(40) e non occorrerà più dimostrare che l'investimento aumenterà la redditività dell'azienda; gli agricoltori dovrebbero tuttavia continuare a dare il proprio contributo finanziario a tali investimenti.

Per quanto riguarda la formazione degli agricoltori, le nuove proposte riuniscono in un insieme organico le misure per la formazione previste dalle misure strutturali e dal regolamento agroambientale. La formazione sarebbe finalizzata ad aiutare gli agricoltori a tutelare meglio l'ambiente e ad applicare metodi di produzione compatibili con la protezione dello spazio naturale(41).

Con un approccio coerente ed integrato, alcune misure contenute nel regolamento sullo sviluppo rurale (investimenti, formazione, misure agroambientali, trasformazione e commercializzazione) possono essere orientate alla promozione dell'agricoltura biologica, alla salvaguardia della biodiversità e alla lotta contro i cambiamenti climatici. Le proposte di riforma della PAC contenute nell'Agenda 2000 e il completamento della modifica al regolamento (CEE) n. 2092/91 sull'agricoltura biologica per quanto riguarda le produzioni animali possono dare impulso al settore della produzione biologica, evitando al contempo distorsioni della concorrenza con il fine di conseguire una produzione e distribuzione biologica sostenibili.

Nei seguenti capitoli sono illustrate le misure agroambientali, le misure nelle zone svantaggiate e le misure forestali che fanno tutte parte dei programmi rurali.

3.2.5. Misure agroambientali

L'obiettivo centrale della strategia ambientale comunitaria nell'ambito della PAC è l'applicazione di misure agroambientali mirate nel territorio di ciascuno Stato membro(42). I programmi agroambientali offrono un sostegno agli agricoltori i quali, su base volontaria e contrattuale, forniscono servizi ambientali finalizzati a proteggere l'ambiente e conservare il paesaggio rurale. Tali servizi migliorano la qualità della vita nell'ambiente rurale e possono contribuire alla diversificazione delle attività economiche, soprattutto attraverso il turismo. Un sostegno di questo tipo è previsto anche per la biomassa e i biocarburanti, sempre a condizione che venga salvaguardato l'ambiente.

Il sostegno è calcolato in base alle spese sostenute e al mancato guadagno per l'agricoltore che fornisce i servizi ambientali. Inoltre, ove necessario, può essere concesso un ulteriore incentivo(43). L'applicazione del regolamento agroambientale fino al 1997 è stata oggetto di una comunicazione della Commissione al Parlamento e al Consiglio(44), nella quale era anche illustrata la procedura di approvazione da parte della Commissione.

Gli orientamenti attuali descritti nella comunicazione si ritrovano anche nel progetto di regolamento sullo sviluppo rurale, dove si pone l'accento sulla promozione dei metodi agricoli mirati a proteggere l'ambiente e a conservare il paesaggio rurale, il che contribuirà a conseguire gli obiettivi della politica comunitaria in materia di agricoltura e ambiente.

Le misure agroambientali sono finalizzate a promuovere forme di conduzione dei terreni agricoli compatibili con la tutela e con il miglioramento dell'ambiente, dello spazio naturale e delle sue caratteristiche, delle risorse del suolo e della diversità genetica. Queste tecniche comprendono l'agricoltura biologica e altre tecniche a bassa intensità di input, i metodi di produzione che contribuiscono a tutelare i siti di Natura 2000, il ritiro delle terre dalla produzione e la conservazione per scopi ambientali dei terreni agricoli abbandonati(45).

Le proposte riguardano inoltre esplicitamente la gestione ecocompatibile dei pascoli a scarsa intensità e comprendono una nuova misura finalizzata alla conservazione degli spazi agricoli minacciati dall'erosione del suolo, dall'abbandono o dagli incendi. È inoltre inserita una misura per la salvaguardia delle caratteristiche tradizionali dei terreni agricoli. Infine, verrebbe espressamente incoraggiato il ricorso alla pianificazione ambientale nel medio e lungo periodo(46).

Il sostegno verrebbe concesso soltanto per gli impegni agroambientali che oltrepassano l'applicazione delle normali regole di comportamento in agricoltura(47), che presuppone che l'agricoltore rispetti già le norme ambientali minime. Nel calcolo dell'importo del sostegno si può tener conto anche del costo degli investimenti non rimunerativi esclusi in precedenza(48).

L'entità del contributo della Comunità e degli Stati membri è stato fissato in maniera analoga a quanto definito per le altre misure di sviluppo rurale (in linea di massima il 75 % per le zone dell'obiettivo 1 e fino al 50 % per le altre zone), tuttavia è possibile fissare in via eccezionale un tasso di cofinanziamento superiore al massimo del 10 % per misure specifiche di particolare valore dal punto di vista ambientale(49). Lo schema degli importi massimi ammessi al finanziamento sarebbe grandemente semplificato, passando dai 12 livelli attuali(50), che variano in funzione della misura e della conduzione dei terreni, a 3 livelli, in funzione esclusivamente della conduzione dei terreni(51). In generale, gli importi ammissibili a cofinanziamento vengono aumentati rispetto ai limiti attuali(52). Per le misure particolarmente onerose, che comportano perdite alle aziende superiori a questi limiti, gli Stati membri possono accordare aiuti supplementari per compensare la differenza, purché siano giustificati in base agli stessi criteri(53).

Le misure agroambientali sarebbero applicate soltanto ai servizi che non beneficiano di finanziamenti a titolo di altre misure, come le indennità compensative e le organizzazioni comuni di mercato(54). I pagamenti agroambientali costituirebbero tuttavia un supplemento necessario ai pagamenti di sostegno diretto, ove questi ultimi non coprano l'importo totale della perdita di reddito o delle spese nette sostenute. Sulla base di considerazioni ambientali può rendersi necessario, ad esempio, ricorrere ad una gestione estensiva per i bovini con determinate densità di carico in alcune zone. Se questo comporta costi netti o un mancato guadagno per l'agricoltore che non sono compensati dai premi per le carni bovine, compresi i premi per l'estensivazione, la differenza può essere corrisposta sotto forma di un pagamento agroambientale.

PER LA CONTINUAZIONE DEL TESTO VEDI SOTTO NUMERO: 599DC0022.1

Nonostante siano stati fatti notevoli passi avanti in direzione di una maggiore sussidiarietà, secondo le proposte dell'Agenda 2000, la PAC rimane una politica comune e comunitaria e il capitolo delle misure agroambientali ne forma parte integrante. La Commissione propone pertanto l'applicazione costante ed obbligatoria delle misure agroambientali in tutti gli Stati membri, mentre gli agricoltori possono aderire ai programmi su base volontaria. Pertanto è prevista una maggiore applicazione delle misure agroambientali. Attualmente, la stima di bilancio per l'Agenda 2000 prevede un importo di 2,8 miliardi di euro all'anno per le misure di accompagnamento. In base all'esperienza fatta nel 1992 con l'introduzione delle misure agroambientali, l'applicazione effettiva delle misure potrebbe essere più ambiziosa del previsto. Gli Stati membri potranno in tal caso trasferire al bilancio agroambientale le somme risparmiate grazie alla riduzione dei pagamenti diretti, attraverso la loro modulazione o l'applicazione di misure di compatibilità ecologica(55).

3.2.6. Indennità compensative nelle zone svantaggiate

In determinate zone che presentano svantaggi per l'agricoltura, continuerebbero ad essere erogate indennità compensative nell'ambito del progetto di regolamento sullo sviluppo rurale(56). Gli obiettivi di fondo rimangono sostanzialmente invariati, ossia garantire il proseguimento della coltura sulle superfici agricole nelle zone svantaggiate e favorire in tal modo il mantenimento di una comunità rurale vitale, conservare lo spazio naturale e mantenere e promuovere sistemi di produzione agricola sostenibili nelle zone dove ciò è necessario per la protezione dello spazio naturale(57). È inserito inoltre un provvedimento specifico per chiarire che i pagamenti possono coprire i costi sostenuti per rispettare i requisiti in materia di ambiente(58). La Commissione propone di erogare tutte le indennità compensative per ettaro di terreno(59), evitando così la tendenza ad un carico eccessivo che si riscontra attualmente nel caso delle indennità per capo di bestiame.

Parallelamente ai provvedimenti che si propone di inserire nelle organizzazioni comuni di mercato con il regolamento orizzontale (che non si applica alle indennità compensative), si esigerà dagli agricoltori il rispetto di norme minime per un'agricoltura sostenibile come condizione per ricevere le indennità compensative(60). Le norme della buona pratica agricola, definite per le varie zone, comprenderebbero un livello di prudenza ambientale che qualsiasi agricoltore scrupoloso comunque applicherebbe, nonché il rispetto della legislazione ambientale.

Le zone di montagna, le zone situate a nord del 62° parallelo e altre zone svantaggiate vengono definite in funzione degli svantaggi per l'agricoltura rappresentati dall'altitudine, dalla pendenza, dal clima o dalla povertà del suolo, che portano all'abbandono dell'attività agricola(61). Tali zone sono spesso di alto valore naturalistico e paesaggistico, e la cessazione o la diminuzione delle attività agricole minaccerebbero lo spazio naturale e porterebbero ad una diminuzione del patrimonio di biodiversità. In queste zone, il mantenimento di un'agricoltura benefica per l'ambiente potrebbe richiedere uno sforzo notevole da parte dell'agricoltore e, qualora i costi superino il livello delle indennità compensative, gli Stati membri e le regioni dovranno promuovere altre misure agroambientali per garantire la conservazione dei paesaggi agricoli ad alto valore naturale e i sistemi a bassa intensità di input benefici per l'ambiente(62).

Oltre alle zone montane e svantaggiate, gli Stati membri potrebbero continuare a designare zone nelle quali ricorrono svantaggi specifici e nelle quali il mantenimento dell'attività agricola è necessario per assicurare la conservazione o il miglioramento dell'ambiente naturale e il mantenimento del potenziale turistico, o per motivi di protezione delle coste. Potrebbero trattarsi ad esempio di zone per le quali vige l'obbligo di rispettare determinati requisiti ambientali(63). La superficie dell'insieme di tali zone in uno Stato membro viene portata dal 4 % al 10 % del suo territorio(64).

3.2.7. Gestione sostenibile e sviluppo delle foreste

Il sostegno alla silvicoltura promuoverà la gestione e lo sviluppo sostenibile delle foreste(65). Queste svolgono una funzione importante di protezione dell'ambiente naturale, particolarmente per quanto riguarda la protezione dell'acqua e del suolo, il miglioramento della qualità dell'aria, la prevenzione delle valanghe, il contributo alla stabilità climatica, ecc.

Il capitolo sulla silvicoltura prevede il sostegno ad una gamma di iniziative intese a promuovere la gestione sostenibile delle foreste e ad assicurare la protezione del patrimonio forestale. Il sostegno al settore forestale comprende misure mirate alla protezione delle foreste, in particolare contro gli incendi(66), al rimboschimento e al reimpianto, commisurate alle condizioni locali e compatibili con l'ambiente(67), alla conservazione e al miglioramento del valore ecologico dei boschi, al ripristino delle foreste danneggiate e alla tutela della natura protettiva delle foreste, particolarmente laddove la funzione protettiva ed ecologica non possa essere garantita unicamente dai redditi derivanti dalla silvicoltura(68). L'introduzione di nuove indennità compensative secondo gli orientamenti sopra descritti rappresenterebbe un notevole passo avanti verso la conservazione delle foreste di maggior valore ambientale dell'Unione europea.

A seguito di una risoluzione del Parlamento europeo, nel novembre 1998 la Commissione ha inoltre adottato una comunicazione sulla strategia forestale dell'Unione europea, che assume il principio dell'integrazione dello sviluppo sostenibile e della protezione ambientale quale principio guida nell'ambito delle politiche forestali.

In base alle priorità della Commissione, possono essere finanziati progetti che abbinano attività intese alla produzione di energia dai residui forestali con misure intese a lottare contro gli incendi forestali. Una delle cause degli incendi forestali è costituita infatti dai residui che rimangono nel sottobosco e pertanto il loro impiego come biocarburanti può contribuire alla lotta contro gli incendi. Tuttavia, occorre fare in modo che la promozione della biomassa ottenuta dai residui forestali per il suo benefico contributo al ciclo del carbonio non dia esito ad una riduzione di biodiversità.

4. CREAZIONE DI INDICATORI AGROAMBIENTALI

I Consigli di Cardiff e di Vienna hanno sottolineato l'importanza di elaborare indicatori ambientali che contribuiscano a trasformare i dati fisici ed economici relativi alle attività umane e alla situazione ambientale in informazioni rilevanti ai fini del processo decisionale. Con l'aiuto di siffatti indicatori è possibile migliorare la comprensione di temi complessi nel settore dell'agricoltura e dell'ambiente, evidenziare l'evoluzione dei fenomeni nel tempo e fornire informazioni quantitative, tutti fattori indispensabili ai fini di un adeguamento delle politiche agli obiettivi prefissati e di un controllo delle stesse.

Un sistema coerente di indicatori ambientali dovrebbe trascendere i singoli mezzi d'informazione e i singoli temi ambientali. Un approccio frammentario non consente di comprendere appieno la natura composita del sistema "ambiente" e il ruolo che in esso rivestono la composizione e l'interazione dei singoli elementi costitutivi. Questa impostazione è tanto più importante nel caso dell'agricoltura, dato che essa stessa interagisce come sistema con l'ambiente. Comprendere l'agricoltura nella sua molteplicità di effetti ambientali positivi e negativi significa tener conto del contesto globale di tale interazione. Un contesto spaziale significativo di indicatori ambientali può essere fornito dal concetto di "paesaggi" in quanto spazi coltivati, in parte seminaturali, in cui avviene la produzione agricola, caratterizzati dall'insieme dei loro aspetti biofisici e culturali.

La creazione di indicatori ambientali connessi all'agricoltura richiede un'impostazione differenziata, che rispecchi le differenze regionali in materia di strutture economiche e le diverse condizioni naturali. I dati disponibili, il più delle volte estremamente globali, sul bestiame, i fertilizzanti e i pesticidi possono fornire alcune indicazioni preziose, ma - data l'assenza di differenziazione regionale - possono essere anche fuorvianti.

Gli inconvenienti di una scarsa differenziazione spaziale o tematica possono essere illustrati con l'esempio dei prodotti chimici per l'agricoltura: i dati relativi allo sviluppo dell'uso di fertilizzanti hanno un senso solo se correlati allo sviluppo del tasso di assorbimento. Una riduzione del bilancio di azoto a livello nazionale non esclude la presenza di eccedenze significative in determinate zone. Analogamente, le osservazioni possono essere fuorvianti se non sono sufficientemente specifiche: come affermato al punto 2.1.1, la constatazione di un calo nell'uso dei pesticidi potrebbe derivare da modifiche dei tipi di sostanza impiegate che non implicano necessariamente un miglioramento in termini ambientali.

Eurostat ha compilato i bilanci di azoto a livello regionale (NUTS2), che tengono conto sia dell'uso di fertilizzanti e di concimi di origine animale, sia dell'assorbimento di azoto da parte dei raccolti. Tali bilanci possono servire da indicatori per individuare con precisione le zone in cui vi sono rischi per la falda freatica e per dare indicazioni sull'eventuale necessità di approfondire l'analisi sulla vulnerabilità delle acque sotterranee.

Altre attività di Eurostat sul tema delle statistiche e degli indicatori ambientali riguardano un'opera sulle emissioni di gas responsabili dell'effetto serra prodotti dall'attività agricola, la raccolta di dati sui singoli pesticidi usati per le varie produzioni nei paesi dell'Unione e la messa a punto di indicatori quantificabili per il paesaggio rurale.

Ai fini del controllo delle politiche rurali e dei programmi agroambientali gli indicatori, per essere significativi, devono rispecchiare le caratteristiche locali specifiche e i criteri dei programmi. Gli indicatori generali, più facilmente disponibili, dicono poco sui risultati delle singole politiche. Per conoscere pregi e difetti delle politiche agroambientali occorrerebbero informazioni specifiche e geograficamente differenziate.

Sebbene l'impiego di indicatori debba fondarsi per quanto possibile su statistiche esistenti, occorrerebbe evitare però un eccessivo condizionamento dovuto ai dati attualmente disponibili. È necessario concentrarsi maggiormente sulla creazione di indicatori e costituire, nel contempo, gruppi di riflessione con il compito di definire le caratteristiche che devono possedere i dati per poter soddisfare le nuove esigenze. Occorrerà anche provvedere alla definizione di strumenti statistici adeguati.

Per la Commissione, questo resterà un obiettivo prioritario nei mesi e negli anni a venire.

5. CONCLUSIONI

Quello tra agricoltura e ambiente è un rapporto dinamico. L'attività agricola si è fatta più intensiva e tale intensivizzazione ha a sua volta aumentato la pressione sull'ambiete. Il rapporto ideale tra agricoltura e ambiente può essere sintetizzato dal concetto di "agricoltura sostenibile". La sostenibilità presuppone una gestione delle risorse naturali tale da garantire la durata nel tempo dei benefici. Occorre assicurare che l'integrazione ambientale venga presa debitamente in considerazione nelle decisioni sulle politiche agricole da adottare nel quadro dell'Agenda 2000.

Le proposte di riforma della PAC presentate dalla Commissione riguardano cinque obiettivi principali: aumentare la competitività, assicurare la sicurezza alimentare e la qualità del cibo, mantenere un tenore di vita equo per la comunità rurale e stabilizzare i redditi agricoli, migliorare l'integrazione degli obiettivi ambientali nella PAC e sviluppare opportunità di lavoro e di reddito alternative per gli agricoltori e le loro famiglie.

Uno dei principali obiettivi da conseguire nei prossimi anni è quello di rendere la PAC una politica bene accetta ai comuni cittadini e ai consumatori. L'opinione pubblica è sempre più attenta alla molteplicità di ruoli svolti dagli agricoltori, particolarmente nel conservare e salvaguardare il paesaggio rurale. Da una parte, gli agricoltori devono rispettare norme minime di cura ambientale che l'opinione pubblica si aspetta da loro, tra l'altro attraverso l'osservanza della legislazione ambientale; dall'altra, se la società esige dagli agricoltori servizi ambientali che vanno oltre il livello base di una buona pratica agricola, è necessario che essi siano remunerati per le spese che sostengono e per la perdita di reddito derivante da tale attività.

Le proposte della Commissione sono equilibrate e forniscono agli Stati membri e alle regioni gli strumenti necessari ad assicurare l'osservanza delle norme ambientali minime e a promuovere la conservazione e il miglioramento del prezioso patrimonio ambientale dell'Europa.

La Commissione sottolinea l'importanza di garantire la debita presa in considerazione della dimensione ambientale nel processo decisionale sulle politiche da adottare nel contesto dell'Agenda 2000. Da parte sua, la Commissione proseguirà la sorveglianza e la valutazione costanti dei progressi compiuti sulla strada della piena integrazione di tale dimensione.

(1) 44 % superficie agricola; 33 % superficie forestale.

(2) Quinto programma d'azione ambientale: Verso la sostenibilità, COM(92) 23, 27.3.1992.

(3) COM(95) 624.

(4) Agenda 2000: Per un'Unione più forte e più ampia, COM(97) 2000 def.

(5) FEAOG: Fondo europeo agricolo di orientamento e garanzia.

(6) EFMA: Forecast of food, farming and fertilizer use to 2008, EFMA 1998.

(7) Eurostat: pesticidi nell'UE: Vendite, uso, legislazione (progetto, 1998), ECPA, EFMA.

(8) Proposta di regolamento (CE) del Consiglio che completa, per le produzioni animali, il regolamento (CEE) n. 2092/91 relativo al metodo di produzione biologico di prodotti agricoli e alla indicazione di tale metodo sui prodotti agricoli e sulle derrate alimentari, COM(96) 366 e COM(97) 747 def.

(9) Regolamento (CEE) n. 2092/91, modificato dal regolamento (CEE) n. 2083/92 e dal regolamento (CE) n. 1935/95.

(10) Direttiva 80/778/CEE concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (GU L 229 del 30.8.1980).

(11) Relazione della Commissione al Consiglio e al Parlamento europeo: L'applicazione della direttiva 91/676/CEE del Consiglio relativa alla protezione delle acque dall'inquinamento provocato dai nitrati provenienti da fonti agricole. Commissione europea, 1998.

(12) Direttive sui residui di pesticidi: per una sintesi, cfr. "Agricoltura e ambiente", punto 4.4.1.

(13) Europe's Environment. The second assessment. 1998 ("Dobris+3").

(14) Options to Reduce Methane Emissions (Draft Final report for DG XI), AEA Technology Environment, June 1998, pag. 10 segg.

(15) I cambiamenti climatici - Verso una strategia dell'Unione europea successiva alla conferenza di Kyoto - [COM(1998) 353].

(16) Documento di lavoro sulle produzioni vegetali non alimentari nell'ambito dell'Agenda 2000 SEC(1998) 2169.

(17) Direttiva 79/409/CEE concernente la conservazione degli uccelli selvatici (GU L 103 del 2.5.1979, pag. 1).

(18) Ad esempio, i progetti FAIR: pesticidi e biodiversità; farm margins.

(19) Rösler, Stefan e Weins, Christof (1996): "Aktuelle Entwicklungen in der Landwirtschaftspolitik und ihre Auswirkungen auf die Vogelwelt" (Vogelwelt 117, pagg. 169-185).

(20) Documento sulla strategia agricola COM(95) 607, presentato dalla Commissione al Consiglio europeo di Madrid, dicembre 1995.

(21) "Conferenza europea sullo sviluppo rurale: L'Europa rurale - Prospettive future", Cork, Irlanda, 7-9.11.1996.

(22) Cfr. anche la relazione concernente l'applicazione del regolamento (CEE) n. 2078/92, COM(97) 620, 4.12.1997, punti 3.5, 3.6 e 4.3.

(23) Regolamento d'applicazione agroambientale: regolamento (CE) n. 746/96 della Commissione (GU L 102 del 25.4.1996, pag. 19), modificato dal regolamento (CE) n. 435/97 della Commissione (GU L 67 del 7.3.1997, pag. 2).

(24) Documento di lavoro VI/7655/98 - Stato di avanzamento dell'applicazione del regolamento (CEE) n. 2078/92 - Valutazione dei programmi agroambientali - novembre 1998.

(25) Agenda 2000: Per un'Unione più forte e più ampia, COM(97) 2000, Commissione europea, Strasburgo 15.7.1997.

(26) Proposte di regolamenti del Consiglio relativi alla riforma della politica agricola comune, COM(1998) 158 def., 18.3.1998, che comprende 8 testi.

(27) COM(1998) 353.

(28) Regolamento orizzontale, articolo 3.

(29) Regolamento orrizzontale, articolo 5, paragrafo 1.

(30) Le riforme attuali delle organizzazioni comuni di mercato nel settore del tabacco e dell'olio d'oliva non sono comprese in questo documento, non essendo comprese nel documento Agenda 2000

(31) Carni bovine, allegato VI, capitolo III, la densità di carico comprende tutti i capi bovini ad eccezione delle vacche da latte.

(32) Carni bovine, articolo 14, paragrafo 2, lettera b).

(33) Carni bovine, articolo 11, paragrafo 2. NOTA: Vengono conteggiati soltanto ovini e caprini per i quali vengono erogati i premi.

(34) Seminativi, articolo 8, paragrafo 3.

(35) Seminativi, articolo 6, paragrafo 5.

(36) Seminativi, articolo 6, paragrafo 2.

(37) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 1.

(38) Reglamento sullo sviluppo rurale, articolo 41.

(39) Regolamento sullo svbiluppo rurale, articoli 5 (investimenti), 8, paragrafo 1 (giovani agricoltori), 11, paragrafo 2 (pensionamento anticipato), 24, paragrafo 1 (miglioramento della trasformazione e della commercializzazione) e 28, paragrafo 2 (silvicoltura).

(40) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 4.

(41) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 9.

NOTA: LEGISLAZIONE AGENDA 2000 CITATA NEL TESTO

"Seminativi": Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce un regime di sostegno ai produttori di alcuni seminativi, 98/0108(CNS)

"Carni bovine": Proposta di regolamento del Consiglio sull'organizzazione comune di mercato nel settore delle carni bovine, 98/0109(CNS)

"Regolamento sullo sviluppo rurale": Proposta di regolamento del Consiglio sul sostegno del FEAOG allo sviluppo rurale, 98/0102(CNS)

"Regolamento orizzontale": Proposta di regolamento del Consiglio che istituisce norme comuni per i regimi di sostegno delle politica agricola comune, 98/0113(CNS).

(42) Regolamento sullo sviluppo rurale, articoli 20-22 e 41, paragrafo 2.

(43) Regolamento sullo sviluppo rurale articolo 22.

(44) COM(97) 620, 4.12.1997, Relazione sull'applicazione del regolamento (CEE) n. 2078/92.

(45) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 20.

(46) Regolamento sullo sviluppo rurale.

(47) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 21, paragrafo 2.

(48) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 22, paragrafo 1.

(49) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 45, paragrafo 2.

(50) Regolamento (CEE) n. 2078/92, articolo 4.

(51) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 22, paragrafo 2.

(52) Regolamento sullo sviluppo rurale, Allegato (cfr. regolamento (CEE) n. 2078/92, articolo 4).

(53) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 49, paragrafo 3.

(54) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 21, paragrafo 2, articolo 35, paragrafo 3 e articolo 36.

(55) Regolamento orizzontale, articolo 5, paragrafo 2.

(56) Regolamento sullo sviluppo rurale, articoli 13-19.

(57) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 13 (cfr. regolamento (CE) n. 950/97, articoli 17, 22, 24 e 25).

(58) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 13, quarto trattino e articolo 15, paragrafo 1.

(59) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 14, paragrafo 2

(60) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 14, paragrafo 2, terzo trattino.

(61) Regolamento sullo sviluppo rurale, articoli 17 e 18.

(62) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 20, secondo e terzo trattino, articolo 21, paragrafo 2, secondo comma.

(63) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 19, paragrafo 1.

(64) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 19, paragrafo 2.

(65) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 27.

(66) Regolamento sullo sviluppo rurale, articoli 27 e 30.

(67) Regolamento sullo sviluppo rurale, articoli 28 e 29.

(68) Regolamento sullo sviluppo rurale, articolo 30.

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