Cause T‑351/18 e T‑584/18

Ukrselhosprom PCF LLC
e
Versobank AS

contro

Banca centrale europea

Sentenza del Tribunale (Nona Sezione ampliata) del 6 ottobre 2021

«Politica economica e monetaria – Vigilanza prudenziale degli enti creditizi – Compiti di vigilanza specifici attribuiti alla BCE – Decisione di revoca dell’autorizzazione a un ente creditizio – Violazione della normativa in materia di antiriciclaggio del denaro e di lotta contro il finanziamento del terrorismo – Ricevibilità – Competenze delle autorità nazionali competenti (ANC) degli Stati membri partecipanti e della BCE nell’ambito del meccanismo di vigilanza unico (MVU) – Parità di trattamento – Proporzionalità – Tutela del legittimo affidamento – Certezza del diritto – Sviamento di potere – Diritti della difesa – Obbligo di motivazione»

1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Interesse ad agire – Ricorso diretto contro una decisione della Banca centrale europea (BCE) di revocare l’autorizzazione di un ente creditizio – Decisione abrogata e sostituita da una decisione di identico contenuto adottata nell’ambito del procedimento di riesame – Sopravvenuta mancanza dell’interesse ad agire – Non luogo a statuire

   (Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento di procedura del Tribunale, art. 131)

   (v. punti 70‑72, 87‑92, 95)

2. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Sottoposizione dei soggetti meno significativi alla vigilanza prudenziale diretta delle autorità nazionali – Attuazione decentrata di una competenza esclusiva della Banca centrale europea (BCE) da parte di tali autorità – Modalità di assistenza alla BCE ai fini dell’assolvimento dei suoi compiti di vigilanza – Revoca dell’autorizzazione a un ente creditizio – Dichiarazione di dissesto o di rischio di dissesto – Decisione relativa alla risoluzione di un ente creditizio – Atti diversi

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, considerando 26 e art. 18, §§ 1 e 4, a); regolamento del Consiglio n. 1024/2013, considerando 15, 28 e da 37 a 40 nonché artt. 4, § 1, e 6, §§ da 2 a 7; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2013/36, art. 18]

   (v. punti 134‑139, 148, 150, 152)

3. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Sottoposizione dei soggetti meno significativi alla vigilanza prudenziale diretta delle autorità nazionali – Verifiche e assistenza fornita alla Banca centrale europea (BCE) nell’elaborazione e nell’attuazione di tutti gli atti inerenti alla revoca dell’autorizzazione – Competenze delle autorità nazionali – Revoca dell’autorizzazione a un ente creditizio – Competenza esclusiva della BCE

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 83; regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4, § 1, a), e 14, § 5]

   (v. punti 162‑166, 171‑174, 179, 180)

4. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Sottoposizione dei soggetti meno significativi alla vigilanza prudenziale diretta delle autorità nazionali – Accertamento dei fatti costitutivi delle violazioni della normativa in materia di antiriciclaggio del denaro e di lotta contro il finanziamento del terrorismo – Competenze delle autorità nazionali – Revoca dell’autorizzazione a un ente creditizio a motivo della violazione di tale normativa – Competenza esclusiva della Banca centrale europea (BCE)

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 83; regolamento del Consiglio n. 1024/2013, artt. 4, § 1, a), e 14, § 5; direttive del Parlamento europeo e del Consiglio 2005/60, considerando 1 e 2, e 2013/36, art. 67]

   (v. punti 185‑187, 190, 197)

5. Politica economica e monetaria – Politica economica – Vigilanza sul settore finanziario dell’Unione – Meccanismo di vigilanza unico – Vigilanza prudenziale degli enti creditizi – Ente creditizio che intende stabilire una succursale in un altro Stato membro – Procedura di notifica all’autorità competente dello Stato membro di origine – Natura cogente

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2013/36, considerando 19 e artt. da 35 a 39)

   (v. punti 250‑256)

Sintesi

La Versobank AS è un ente creditizio stabilito in Estonia, il cui azionista principale è la Ukrselhosprom PCF LLC.

La Versobank, in quanto ente creditizio meno significativo, era sottoposta alla vigilanza prudenziale della Finantsinspektsioon (FSA, Estonia), operante in qualità di autorità nazionale competente (ANC) ( 1 ). Tale autorità era inoltre preposta al controllo dell’osservanza delle norme in materia di antiriciclaggio del denaro e di lotta contro il finanziamento del terrorismo (in prosieguo: l’«AML/CFT»).

A partire dal 2015, la FSA ha constatato ricorrentemente violazioni commesse dalla Versobank inerenti, da un lato, all’inefficacia del suo regime in materia di AML/CFT nella gestione dei rischi derivanti dal suo modello aziendale e, dall’altro, all’inadeguatezza dei suoi dispositivi di governance istituiti in tale materia. Dopo avere effettuato un’ispezione in loco e inviato alla Versobank varie richieste di conformarsi ai requisiti normativi, la FSA ha adottato un precetto che imponeva a detto ente di ovviare immediatamente alle carenze riscontrate durante detta ispezione e di prendere determinati provvedimenti.

A seguito di altre ispezioni in loco, la FSA ha constatato che la Versobank non si era ancora conformata a tutti gli obblighi previsti in tale precetto e ha ritenuto necessario condurre un’indagine approfondita. Ha constatato così violazioni gravi e sostanziali della normativa in materia di AML/CFT.

L’8 febbraio 2018, la Banca centrale europea (BCE) ha ricevuto dalla FSA una proposta di revoca dell’autorizzazione della Versobank ( 2 ). Il 26 marzo 2018, la BCE ha adottato e notificato alla Versobank la propria decisione di revocarle l’autorizzazione bancaria ( 3 ).

A seguito di una domanda presentata dalla Ukrselhosprom PCF, avente ad oggetto la revisione della decisione della BCE del 26 marzo 2018, il consiglio direttivo della BCE ha adottato la decisione del 17 luglio 2018 ( 4 ), che ha abrogato e sostituito la decisione del 26 marzo.

Il Tribunale, riunito in sezione ampliata, ritiene che non vi sia luogo a statuire sulla causa T‑351/18. Inoltre, nella causa T‑584/18, respinge integralmente il ricorso della Ukrselhosprom PCF e della Versobank.

Giudizio del Tribunale

Innanzitutto, il Tribunale constata che non vi è più luogo a statuire sul ricorso proposto nella causa T‑351/18, diretto all’annullamento della decisione del 26 marzo 2018.

A tale proposito, dopo avere ricordato la portata e l’iter del procedimento di riesame amministrativo delle decisioni della BCE ( 5 ), il Tribunale sottolinea che la decisione adottata in esito a tale riesame retroagisce al momento dell’entrata in vigore della decisione iniziale, indipendentemente dal risultato del riesame stesso. Pertanto, la sostituzione della decisione iniziale con una decisione identica o modificata in esito al procedimento di riesame comporta la rimozione definitiva della decisione iniziale dall’ordinamento giuridico.

Nella fattispecie, il Tribunale rileva che la decisione del 17 luglio 2018 è stata adottata in esito al riesame amministrativo richiesto per la decisione del 26 marzo 2018 e ha un contenuto identico a quest’ultima. Pertanto, con la decisione del 17 luglio 2018, la BCE ha proceduto alla sostituzione della decisione del 26 marzo 2018 con effetto retroattivo al momento dell’entrata in vigore di quest’ultima e non ad una mera abrogazione della stessa per il futuro. Di conseguenza, la Ukrselhosprom PCF e la Versobank non conservano alcun interesse a ottenere l’annullamento della decisione del 26 marzo 2018 e il ricorso contro tale atto resta privo di oggetto.

Di seguito, pronunciandosi sul ricorso proposto dalla Ukrselhosprom PCF e dalla Versobank nella causa T‑584/18, il Tribunale conferma, in primo luogo, la competenza della BCE a revocare l’autorizzazione come ente creditizio e, più in particolare, ad adottare la decisione del 17 luglio 2018. Precisa, quindi, che una decisione secondo cui la risoluzione di un ente creditizio non è nell’interesse pubblico, come quella assunta dalla FSA nelle sue funzioni di autorità nazionale di risoluzione, non impedisce affatto alla BCE di adottare successivamente una decisione di revoca dell’autorizzazione. Inoltre, la coesistenza del meccanismo di vigilanza unico (MVU) con il meccanismo di risoluzione unico (MRU), i quali condividono la medesima funzione di tutela della stabilità e della sicurezza del sistema finanziario dell’Unione, non può essere intesa nel senso che viene esclusa la possibilità per l’autorità competente in materia di vigilanza prudenziale, nella specie la BCE, di revocare l’autorizzazione se non ricorrono le condizioni per adottare un provvedimento di risoluzione, vale a dire quando l’ente creditizio di cui trattasi non rischi di diventare economicamente non sostenibile.

In secondo luogo, il Tribunale conferma la competenza della BCE ad adottare una decisione di revoca dell’autorizzazione per violazione degli obblighi in materia di AML/CFT, ricordando che la revoca dell’autorizzazione è prevista anche in caso di inosservanza di detti obblighi da parte dell’ente creditizio ( 6 ). Pertanto, il Tribunale ritiene che è senza contravvenire alla ripartizione delle competenze tra le ANC degli Stati membri partecipanti e la BCE nell’ambito dell’MVU che i fatti costitutivi delle violazioni della normativa in materia di AML/CFT sono stati accertati dalla FSA, mentre la valutazione giuridica se tali fatti giustificassero la revoca dell’autorizzazione nonché la valutazione della proporzionalità sono state riservate alla BCE.

In terzo luogo, il Tribunale considera che la procedura di notifica, detta di «passaporto», ha natura cogente ( 7 ). Rammenta quindi che ogni ente creditizio che intenda stabilire una succursale nel territorio di un altro Stato membro lo notifica all’autorità competente del suo Stato membro di origine ( 8 ). Inoltre, il Tribunale precisa che il carattere non puramente formale della procedura di notifica deriva, da un lato, dal potere dell’autorità competente dello Stato membro di origine di rifiutare la comunicazione delle relative informazioni all’autorità nazionale competente dello Stato ospitante e, dall’altro, dal margine di cui dispone tale prima autorità nella valutazione di queste stesse informazioni.

In quarto luogo, pronunciandosi sulla violazione del principio di proporzionalità, il Tribunale considera che, nel caso di specie, il provvedimento di revoca dell’autorizzazione non eccedeva quanto era adeguato e necessario per conseguire gli obiettivi diretti a porre fine alle violazioni commesse dalla Versobank. Precisa inoltre, in particolare, che le opzioni dell’autoliquidazione e della vendita a un altro investitore non costituivano misure alternative alla revoca dell’autorizzazione sufficienti per conseguire gli obiettivi legalmente perseguiti dalla BCE.

In quinto luogo, il Tribunale respinge gli argomenti relativi alla violazione del principio di parità di trattamento e di non discriminazione a motivo dell’assenza di un’analisi comparativa delle violazioni addebitate alla Versobank e di quelle commesse da altri enti creditizi. Infatti, secondo il Tribunale, un’analisi siffatta non è necessaria al fine di contestare un illecito commesso da una persona fisica o giuridica.

In sesto e ultimo luogo, il Tribunale respinge gli argomenti relativi alla violazione del diritto di accesso al fascicolo della Ukrselhosprom PCF. Pronunciandosi, da un lato, sulla prima domanda di accesso al fascicolo, il Tribunale rileva che la BCE non ha commesso alcun errore non accogliendola, dato che la Ukrselhosprom PCF non era una parte interessata ( 9 ) al momento della presentazione di detta domanda. Dall’altro lato, pronunciandosi sulla seconda domanda di accesso presentata nell’ambito del procedimento di riesame, il Tribunale sottolinea che la Commissione amministrativa del riesame ha accolto tale domanda in considerazione della sua qualità di richiedente il riesame ( 10 ).

( 1 ) Regolamento (UE) n. 1024/2013 del Consiglio, del 15 ottobre 2013, che attribuisce alla Banca centrale europea (BCE) compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi (GU 2013, L 287, pag. 63): articolo 2, paragrafo 2, e articolo 6 (in prosieguo: il «regolamento MVU di base»).

( 2 ) Regolamento (UE) n. 468/2014 della BCE, del 16 aprile 2014, che istituisce il quadro di cooperazione nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico tra la BCE e le ANC e con le autorità nazionali designate (GU 2014, L 141, pag. 1): articolo 80 (in prosieguo: il «regolamento quadro sull’MVU»).

( 3 ) Decisione ECB/SSM/2018‑EE‑1 WHD‑2017‑0012 della BCE, del 26 marzo 2018, che revoca l’autorizzazione bancaria della Versobank AS (in prosieguo: la «decisione del 26 marzo 2018»).

( 4 ) Decisione ECB/SSM/2018‑EE‑2 WHD‑2017‑0012 della BCE, del 17 luglio 2018, che sostituisce la decisione iniziale della BCE del 26 marzo 2018 di procedere alla revoca dell’autorizzazione dell’ente creditizio Versobank (in prosieguo: la «decisione del 17 luglio 2018»).

( 5 ) Quali descritti all’articolo 24, paragrafi 1 e 7, del regolamento MVU di base.

( 6 ) Direttiva 2013/36/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 giugno 2013, sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, che modifica la direttiva 2002/87/CE e abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE (GU 2013, L 176, pag. 338): articolo 67.

( 7 ) Direttiva 2013/36: articolo 39.

( 8 ) Direttiva 2013/36: articolo 35.

( 9 ) Regolamento MVU di base: articolo 22, paragrafo 2; regolamento quadro sull’MVU: articoli 26 e 32.

( 10 ) Decisione 2014/360/UE della BCE, del 14 aprile 2014, relativa all’istituzione di una Commissione amministrativa del riesame e alle relative norme di funzionamento (GU 2014, L 175, pag. 47): articolo 20.