Causa T‑580/19

Sayed Shamsuddin Borborudi

contro

Consiglio dell’Unione europea

Sentenza del Tribunale (Quarta Sezione) del 9 giugno 2021

«Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive adottate nei confronti dell’Iran al fine di evitare la proliferazione nucleare – Congelamento dei capitali – Lista di persone, entità e organismi ai quali si applica il congelamento dei fondi e delle risorse economiche – Mantenimento del nome del ricorrente sulla lista – Errore di valutazione – Articolo 266 TFUE»

1. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Base giuridica – Misure restrittive previste da una decisione adottata sulla base dell’articolo 29 TUE e da un regolamento fondato sull’articolo 215 TFUE – Adozione di un regolamento di esecuzione subordinata alla previa adozione di una decisione sul fondamento dell’articolo 29 TUE – Domanda di annullamento diretta unicamente contro il regolamento di esecuzione adottato sul fondamento dell’articolo 215 TFUE – Ammissibilità

   [Art. 29 TUE; art. 215, § 1, TFUE; decisione del Consiglio (PESC) 2019/870; regolamento del Consiglio 2019/855]

   (v. punti 23, 26‑29)

2. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Ricorso di annullamento di una persona alla quale si applica una decisione di congelamento di capitali – Ripartizione dell’onere della prova – Sindacato giurisdizionale

   (Regolamenti del Consiglio n. 267/2012 e 2019/855)

   (v. punti 45, 46, 55)

3. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Portata del controllo – Esclusione degli elementi portati a conoscenza dell’istituzione successivamente all’adozione della decisione impugnata

   (Regolamenti del Consiglio nn. 267/2012 e 2019/855)

   (v. punto 50)

4. Unione europea – Sindacato giurisdizionale sulla legittimità degli atti delle istituzioni – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Portata del controllo – Prova della fondatezza della misura – Obbligo dell’autorità competente dell’Unione di dimostrare, in caso di contestazione, la fondatezza delle accuse poste a carico delle persone o delle entità interessate – Portata del margine discrezionale dell’autorità competente – Rilevanza delle prove prodotte con riguardo a una precedente iscrizione in assenza di modifica dei motivi, di cambiamenti nella situazione del ricorrente o di evoluzione del contesto in Iran – Cambiamenti nella situazione del ricorrente

   (Regolamenti del Consiglio nn. 267/2012 e 2019/855)

   (v. punti 60‑62, 65)

5. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Criteri alternativi stabiliti dagli atti dell’Unione per l’inserimento di un’entità negli elenchi delle persone ed entità sottoposte alle misure restrittive – Portata – Esistenza di un legame diretto o indiretto tra le attività di una persona e la prolificazione nucleare – Assenza di un comportamento effettivamente reprensibile – Irrilevanza

   (Decisione del Consiglio 2010/413/PESC; regolamento del Consiglio n. 267/2012)

   (v. punti 81‑85)

6. Politica estera e di sicurezza comune – Misure restrittive nei confronti dell’Iran – Congelamento dei capitali di persone, entità o organismi che partecipano alla proliferazione nucleare o la sostengono – Sindacato giurisdizionale di legittimità – Portata – Ripartizione dell’onere della prova – Obbligo di presentare elementi di prova e informazioni concrete – Indizi seri e concordanti – Assenza – Errore di valutazione

   (Regolamenti del Consiglio nn. 267/2012 e 2019/855)

   (v. punti 86‑89)

7. Ricorso di annullamento – Sentenza di annullamento – Effetti – Annullamento parziale di un regolamento concernente l’adozione di misure restrittive nei confronti dell’Iran – Retroattività dell’annullamento – Obbligo del Consiglio di eliminare dalle decisioni di congelamento di capitali adottate in pari data i motivi di iscrizione identici a quelli dichiarati illegali – Portata

   (Art. 307 del TFUE)

   (v. punti 93‑98)

Sintesi

Nel 2010, il Consiglio dell’Unione europea ha adottato misure restrittive ( 1 ) al fine di imporre alla Repubblica islamica dell’Iran di mettere fine alle attività nucleari che presentano un rischio di prolificazione o che contribuiscono alla messa a punto di vettori di armi nucleari, prevedendo il congelamento di capitali e delle risorse economiche delle persone e delle entità che concorrono a detto programma nucleare. Il ricorrente, sig. Borborudi, era stato iscritto il 1o dicembre 2011 sull’elenco delle persone interessate da tali misure in base al motivo che occupava le funzioni di vice capo dell’organizzazione iraniana dell’energia atomica (AEOI) e, segnatamente, che partecipava al programma nucleare iraniano almeno dal 2002. Il Consiglio aveva, quindi, prorogato questa iscrizione più volte.

A seguito dell’adozione della decisione 2019/870 ( 2 ) e del regolamento 2019/855 ( 3 ), con i quali il Consiglio ha prorogato la sua iscrizione sull’elenco in questione mantenendo i medesimi motivi al riguardo, il ricorrente ha proposto ricorso di annullamento avverso detto regolamento. Segnatamente, contestava al Consiglio di essere incorso in un errore di valutazione e di non aver dimostrato la fondatezza delle misure restrittive.

Il Tribunale annulla il regolamento 2019/855 nella parte in cui riguarda il ricorrente e esamina le conseguenze dell’annullamento di detto regolamento, adottato sul fondamento dell’articolo 215 TFUE, sulla decisione 2019/870, adottata sul fondamento dell’articolo 29 TUE.

Giudizio del Tribunale

In primo luogo, il Tribunale considera che la circostanza che l’oggetto del ricorso sia limitato a una domanda di annullamento del regolamento 2019/855, nella parte in cui riguarda il ricorrente, e che non riguarda, parimenti, la decisione 2019/870, non osta al suo esame. Esso ricorda, al riguardo, che le decisioni adottate sul fondamento dell’articolo 29 TUE e i regolamenti adottati sul fondamento dell’articolo 215 TFUE sono due tipi di atti, il primo che stabilisce la posizione dell’Unione in merito alle misure restrittive da adottare e il secondo che costituisce lo strumento per dare effetto a tali misure a livello dell’Unione. Nonostante la stretta connessione tra questi due tipi di atti, il Tribunale afferma che si tratta di due atti separati e indipendenti, per cui nulla impedisce a un ricorrente di impugnare solo un regolamento di esecuzione.

In secondo luogo, il Tribunale statuisce che il primo motivo di iscrizione sull’elenco in questione non è fondato in quanto il Consiglio non ha provato che il ricorrente, alla data di adozione dell’atto impugnato, era vice capo dell’AEOI. Il Tribunale rileva, al riguardo, che il Consiglio non poteva contestare al ricorrente, senza invertire l’onere della prova, di non aver dimostrato di aver cessato ogni attività nell’ambito della AEOI chiedendogli di informarlo di una tale circostanza, e tanto meno di presentare al Consiglio delle prove al riguardo. Al contrario, il Consiglio era tenuto a esaminare attentamente, nel contesto del riesame annuale delle misure restrittive ( 4 ), gli elementi che dimostravano l’iscrizione del nome del ricorrente sull’elenco in questione, e questo nonostante la facoltà del ricorrente di presentare, in qualsiasi momento, osservazioni o nuovi elementi di prova ( 5 ). Il Tribunale osserva, nella specie, che nessun elemento suffraga il motivo secondo il quale, come esponeva l’estratto non riservato della proposta di iscrizione, il ricorrente era un vice capo dell’AEOI alla data di adozione del regolamento.

In terzo luogo, secondo il Tribunale, il Consiglio procede a una sostituzione dei motivi nel fondare l’atto impugnato sostenendo che il mantenimento dell’iscrizione del nome del ricorrente sull’elenco in questione sarebbe giustificato dalle sue attività passate. Il Tribunale ricorda che il criterio di iscrizione relativo alla fornitura di sostegno alle attività nucleari iraniane che presentano un rischio di proliferazione richiede che sia acclarata l’esistenza di un nesso, diretto o indiretto, tra le attività della persona o dell’entità interessata e la proliferazione nucleare. Esso precisa, su questo punto, che l’adozione di misure restrittive nei confronti di una persona non presuppone necessariamente che quest’ultima abbia precedentemente adottato un comportamento effettivamente reprensibile, non essendo sufficiente il mero rischio che questa persona adotti un siffatto comportamento in futuro. Tuttavia, l’esistenza di un legame, diretto o indiretto, tra le attività di una persona e la proliferazione nucleare è, di contro, una condizione necessaria per l’inclusione del nome di tale persona nell’elenco in questione. Il Consiglio non poteva, pertanto, fondarsi, alla data di adozione dell’atto impugnato, sulle precedenti funzioni del ricorrente nell’ambito dell’AEOI e sul suo precedente coinvolgimento nel programma nucleare iraniano, senza presentare prove serie e corroboranti in base alle quali si potesse ritenere che il ricorrente mantenesse legami con la AEOI e con detto programma, o, più in generale, con attività che comportano un rischio di proliferazione nucleare.

Infine, il Tribunale esamina le conseguenze dell’annullamento del regolamento 2019/855, nella parte in cui riguarda il ricorrente, sulla decisione 2019/870, che non è stata contestata da quest’ultimo. Esso rileva, anzitutto, che la presente sentenza non comporta automaticamente l’annullamento della decisione 2019/870. Tuttavia, nella parte in cui questi due atti infliggono al ricorrente misure identiche, la circostanza che la decisione 2019/870 rimanga applicabile anche in caso di annullamento dell’atto impugnato rischierebbe di comportare una grave violazione della certezza del diritto. Il Tribunale ricorda quindi che, per conformarsi alla sentenza di annullamento, il Consiglio è obbligato a rispettare sia il dispositivo della sentenza, sia la sua motivazione. Questi ultimi, infatti, individuano i motivi dell’iscrizione del nome del ricorrente negli elenchi in questione come illegittimi e rivelano le ragioni esatte della loro illegittimità. Pertanto, il Consiglio deve garantire che le eventuali decisioni successive di congelamento dei fondi che possono essere prese dopo la sentenza non siano viziate dalle stesse illegittimità. A tal fine, il Tribunale precisa che, in forza dell’efficacia retroattiva delle sentenze di annullamento, la dichiarazione di illegittimità risale alla data di entrata in vigore dell’atto annullato. Nella misura in cui la decisione 2019/870 ha dispiegato effetti nella stessa data dell’atto impugnato, il Tribunale ne deduce che il Consiglio potrebbe avere l’obbligo di eliminare da detta decisione i motivi di iscrizione del nome del ricorrente aventi lo stesso contenuto di quelli giudicati illegittimi nella presente sentenza, se tali motivi sono supportati dagli stessi elementi di prova.

( 1 ) Decisione 2010/413/PESC del Consiglio, del 26 luglio 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga la posizione comune 2007/140/PESC (GU 2010, L 195, pag. 39) e regolamento (UE) n. 961/2010 del Consiglio, del 25 ottobre 2010, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran e che abroga il regolamento (CE) n. 423/2007 (GU 2010, L 281, pag. 1).

( 2 ) Decisione (PESC) 2019/870 del Consiglio, del 27 maggio 2019, che modifica la decisione 2010/413/PESC, concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU 2019, L 140, pag. 90).

( 3 ) Regolamento di esecuzione (UE) 2019/855 del Consiglio, del 27 maggio 2019, che attua il regolamento (UE) n. 267/2012 concernente misure restrittive nei confronti dell’Iran (GU 2019, L 140, p. 1).

( 4 ) Articolo 26, paragrafo 3, della decisione 2010/413 e articolo 46, paragrafo 7, del regolamento n. 267/2012.

( 5 ) Articolo 24, paragrafo 4, della decisione 2010/413 e articolo 46, paragrafo 5, del regolamento n. 267/2012.