Causa T‑104/22

Ungheria

contro

Commissione europea

(Nona Sezione ampliata) del 10 luglio 2024

«Accesso ai documenti – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Documenti relativi alla corrispondenza inviata alla Commissione dalle autorità ungheresi in merito a un progetto di invito a presentare proposte cofinanziato dall’Unione nell’ambito dei fondi strutturali e di investimento europei – Documenti promananti da uno Stato membro – Opposizione manifestata dallo Stato membro – Eccezione relativa alla tutela del processo decisionale – Nozione di “documento relativo a una questione su cui l’istituzione non ha ancora adottato una decisione” – Obbligo di motivazione – Leale cooperazione»

1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Diniego di accesso – Obbligo di motivazione – Portata –Decisione su una domanda di conferma di accesso che si discosta dalla risposta a una domanda iniziale di accesso – Violazione dell’obbligo di motivazione – Assenza

   [Art. 296, comma 2, TFUE; carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 41, § 2, c); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3]

   (v. punti 24, 27, 30, 35-37)

2. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Obbligo di leale collaborazione tra l’istituzione e lo Stato membro

   (Art. 4, §3, TUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, §§ 1-3 e 5)

   (v. punti 41-43)

3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Documenti promananti da uno Stato membro – Facoltà per lo Stato membro di chiedere all’istituzione di non divulgare documenti – Implicazioni procedurali – Obbligo di motivazione in capo allo Stato membro

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 5)

   (v. punti 44-46, 49)

4. Coesione economica, sociale e territoriale – Interventi strutturali – Finanziamento da parte dell’Unione – Fondi strutturali e d’investimento europei – Gestione concorrente – Adozione di una decisione relativa all’invito a presentare proposte – Responsabilità esclusiva degli Stati membri

   [Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1306/2013, artt. 4, § 4, 34, § 3, d), 73-75, 110, § 2, a), e 125, § 3, 2018/1046, art. 63, § 1]

   (v. punti 66, 75, 76)

5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Portata – Documenti relativi alla corrispondenza inviata alla Commissione dalle autorità nazionali in merito a un progetto di invito a presentare proposte cofinanziato dai fondi strutturali e di investimento europei – Esclusione

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, comma 1)

   (v. punti 92, 93, 100, 101)

6. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Nozione – Portata – Processo decisionale delle autorità di gestione nazionali – Esclusione

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 4, § 3, comma 1)

   (v. punti 110-113, 126, 127)

7. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Regolamento n. 1049/2001 – Eccezioni al diritto di accesso ai documenti – Tutela del processo decisionale – Presupposti – Pregiudizio concreto, effettivo e grave a tale processo – Assenza in caso di divulgazione di documenti relativi alla corrispondenza inviata alla Commissione dalle autorità nazionali in merito a un progetto di invito a presentare proposte cofinanziato dai fondi strutturali e di investimento europei

   (Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, art. 4, § 3, 1, comma 1)

   (v. punti 130-133, 136, 137, 140)

8. Procedimento giurisdizionale – Atto introduttivo del giudizio – Requisiti di forma – Individuazione dell’oggetto della controversia – Esposizione sommaria dei motivi dedotti – Enunciazione astratta – Irricevibilità

   [Statuto della Corte di giustizia, art. 21; regolamento di procedura del Tribunale, art. 76, d)]

   (v. punto 145)

Sintesi

Respingendo il ricorso di annullamento dell’Ungheria contro la decisione della Commissione europea che concede a un terzo richiedente l’accesso alla corrispondenza inviata dalle autorità ungheresi a detta istituzione in merito ad un progetto di invito a presentare proposte finanziato dai fondi dell’Unione europea (in prosieguo: la «decisione impugnata»), il Tribunale precisa la portata dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale prevista dal regolamento n. 1049/2001 ( 1 ), con particolare riguardo alla definizione precisa della nozione di «processo decisionale dell’istituzione». Inoltre, tale controversia, piuttosto rara, con la quale uno Stato membro manifesta la propria opposizione alla divulgazione, da parte di un’istituzione dell’Unione, di documenti provenienti dalle proprie autorità offre al Tribunale l’occasione di pronunciarsi sulla questione inedita di stabilire se tale eccezione possa essere invocata da uno Stato membro per opporsi alla divulgazione di documenti relativi a un invito a presentare proposte elaborato da un’autorità nazionale di gestione dei fondi strutturali e di investimento europei (in prosieguo: i «fondi SIE»), nell’ambito della gestione concorrente del bilancio dell’Unione.

Nel 2021 è stata indirizzata alla Commissione una domanda di accesso riguardante la corrispondenza ufficiale tra quest’ultima e le autorità ungheresi in merito ad un invito a presentare proposte rientrante in un programma operativo finanziato dai fondi SIE ( 2 ) a norma del regolamento n. 1303/2013 ( 3 ). Quando consultate in forza del regolamento n. 1049/2001 ( 4 ), le autorità ungheresi si sono opposte alla divulgazione dei documenti da esse provenienti, sulla base dell’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale. Esse hanno rilevato che, poiché il processo decisionale relativo all’invito a presentare proposte era ancora in corso, la divulgazione, in tale fase, di detti documenti avrebbe potuto ledere gravemente i principi di parità di trattamento, di non discriminazione e di trasparenza.

La Commissione ha inizialmente accordato al terzo richiedente l’accesso a sei degli undici documenti individuati come rientranti nell’ambito coperto dalla domanda di divulgazione, ma gli ha negato l’accesso ai documenti provenienti dalle autorità ungheresi. Tuttavia, a seguito di una domanda di conferma e di una nuova consultazione delle autorità ungheresi, nonostante la loro opposizione manifesta, la Commissione ha concesso l’accesso ai documenti provenienti dalle autorità ungheresi, compresi i nuovi documenti individuati.

Giudizio del Tribunale

Statuendo sul motivo con cui l’Ungheria contesta alla Commissione di non aver applicato, nella fattispecie, l’eccezione relativa alla tutela del processo decisionale, il Tribunale rileva, in primo luogo, che, al momento dell’adozione della decisione impugnata, non era in corso alcun processo decisionale della Commissione.

A tale riguardo, esso osserva che se è vero che i fondi SIE ricadono nella gestione concorrente, è anche vero che le disposizioni del regolamento n. 1303/2013 ( 5 ) relative ai criteri da rispettare per la selezione delle operazioni destinate ad essere finanziate da detti fondi rivelano che gli inviti a presentare proposte rientrano nella responsabilità esclusiva degli Stati membri. Pertanto, il regolamento n. 1303/2013 non conferisce una competenza particolare alla Commissione nel processo di ultimazione di un invito a presentare proposte disciplinato da tale regolamento.

Inoltre, secondo un’interpretazione letterale, contestuale e teleologica dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001, il Tribunale osserva che l’applicazione dell’eccezione prevista da tale disposizione è subordinata all’individuazione di un processo al termine del quale il diritto dell’Unione autorizza un’istituzione dell’Unione ad adottare una determinata decisione. Orbene, la semplice partecipazione della Commissione a una procedura disciplinata dalle regole di bilancio della gestione concorrente non può giustificare che tale procedura rientri nel processo decisionale di tale istituzione. Infatti, la delega, da parte della Commissione, alle autorità di gestione nazionali, che caratterizza la gestione concorrente, non produce effetti sulle rispettive competenze di questa istituzione e degli Stati membri chiaramente definite dalle disposizioni del regolamento n. 1303/2013, cosicché i processi decisionali dell’una e degli altri non possono essere confusi.

Pertanto, il Tribunale conclude che, nella fattispecie, la Commissione non era chiamata ad adottare una decisione. Quindi, i documenti ricevuti da quest’ultima non possono essere considerati come relativi a un processo decisionale di un’istituzione dell’Unione in corso. Di conseguenza, essi non possono essere considerati come «[relativi a] una questione su cui [un’istituzione dell’Unione] non abbia ancora adottato una decisione» ( 6 ).

In secondo luogo, il Tribunale respinge l’argomento dell’Ungheria relativo all’applicabilità dell’eccezione di cui all’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001 al processo decisionale delle autorità di gestione nazionali.

A tale riguardo, esso rileva che tale disposizione non è volta a tutelare i processi decisionali degli Stati membri o delle persone giuridiche diverse dalle istituzioni dell’Unione, giacché lo stesso tenore letterale di tale disposizione riguarda unicamente i documenti relativi a «una questione su cui [l’istituzione] non abbia ancora adottato una decisione». Interpretare tale eccezione nel senso di tutelare anche il processo decisionale delle autorità di gestione nazionali equivarrebbe a reintrodurre, per vie traverse, la regola dell’autore abolita dal legislatore dell’Unione, per qualsiasi documento che incida sull’adozione della decisione di uno Stato membro. Orbene, una siffatta interpretazione non sarebbe compatibile né con l’oggetto né con la finalità dell’articolo 15 TFUE e del regolamento n. 1049/2001, che è quella di concedere al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni, in tutti i settori di attività dell’Unione, che sia il più ampio possibile. Inoltre, qualsiasi interpretazione di detta disposizione che vada oltre il suo tenore letterale condurrebbe ad un’interpretazione estensiva dell’eccezione prevista da tale disposizione che non consentirebbe di circoscrivere la portata del motivo di diniego di cui si tratta.

( 1 ) Articolo 4, paragrafo 3, del regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

( 2 ) Invito a presentare proposte «EFOP 2.2.5», intitolato «Miglioramento della transizione dall’assistenza sanitaria in istituto ai servizi di prossimità - sostituzione dell’alloggio in istituto entro il 2023».

( 3 ) Regolamento (UE) n. 1303/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 17 dicembre 2013, recante disposizioni comuni sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione, sul Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca e disposizioni generali sul Fondo europeo di sviluppo regionale, sul Fondo sociale europeo, sul Fondo di coesione e sul Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca, e che abroga il regolamento (CE) n. 1083/2006 del Consiglio (GU 2013, L 347, pag. 320, rettifica GU 2016, L 200, pag. 140).

( 4 ) Articolo 4, paragrafi 4 e 5, del regolamento n. 1049/2001

( 5 ) Articolo 110, paragrafo 2, lettera a), e articolo 125, paragrafo 3, del regolamento n. 1303/2013.

( 6 ) Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 3, primo comma, del regolamento n. 1049/2001.