Causa T‑376/21

Instituto Cervantes

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Terza Sezione) del 14 giugno 2023

«Appalti pubblici di servizi – Procedura di gara – Prestazione di servizi di formazione linguistica per le istituzioni, gli organi e le agenzie dell’Unione – Classificazione di un offerente nel procedimento a cascata – Obbligo di motivazione – Elementi dell’offerta accessibili mediante un collegamento ipertestuale – Errori manifesti di valutazione – Sviamento di potere»

1. Ricorso di annullamento – Termini – Dies a quo – Procedura di gara – Comunicazione delle caratteristiche e dei vantaggi dell’offerta meglio classificata – Presupposto – Richiesta di una decisione motivata entro un termine ragionevole

   (Art. 263, 6e al, TFUE)

   (v. punti 32‑34)

2. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Decisione di escludere un’offerta nell’ambito di una procedura di aggiudicazione di un appalto pubblico di servizi – Obbligo dell’amministrazione aggiudicatrice di comunicare, a seguito di una domanda scritta, le caratteristiche e i vantaggi relativi dell’offerta prescelta nonché il nome dell’aggiudicatario – Obbligo di fornire una sintesi minuziosa della disamina di ciascun dettaglio dell’offerta respinta nell’ambito della sua valutazione o un’analisi comparativa minuziosa dell’offerta prescelta e di quella dell’offerente escluso – Insussistenza

   (Art. 296, 2e al, TFUE)

   (v. punti 63‑68)

3. Atti delle istituzioni – Motivazione – Obbligo – Portata – Differenza non trascurabile tra i punteggi attribuiti alle offerte tecniche – Obbligo di motivazione più elevato – Insussistenza – Obbligo di fornire una motivazione che rifletta lo svolgimento effettivo del procedimento di valutazione – Inclusione

   (Art. 296, comma 2, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio 2018/1046, art 113, § 2)

   (v. punti 96, 97)

4. Appalti pubblici dell’Unione europea – Procedura di gara – Modalità di presentazione delle offerte – Obbligo di caricare l’offerta direttamente sulla piattaforma eSubmission – Garanzia di presentazione delle offerte tramite un’applicazione sicura – Garanzia del rispetto del principio di parità di trattamento mediante il mantenimento, da parte dell’amministrazione aggiudicatrice, del controllo dei documenti presentati – Possibilità per un offerente di includere nella sua offerta collegamenti ipertestuali che conducono a un documento su un sito Internet sotto il suo controllo – Inammissibilità

   (v. punti 140‑142)

5. Appalti pubblici dell’Unione europea – Procedura di gara – Obbligo di rispettare il principio della parità di trattamento degli offerenti – Portata – Possibilità per un offerente di fornire documenti richiesti non presentati nel termine stabilito per presentare le offerte – Insussistenza – Obbligo della Commissione di chiedere a un offerente di presentare nuovamente i documenti resi accessibili mediante collegamenti ipertestuali – Insussistenza

   (v. punto 147)

Sintesi

Con bando di gara del 20 novembre 2020, la Commissione europea ha indetto, secondo una procedura aperta, una gara d’appalto relativa alla formazione linguistica per le istituzioni, gli organi e le agenzie dell’Unione europea. Tale appalto era suddiviso in otto lotti, tra cui il lotto n. 3, intitolato «Formazione in lingua spagnola (ES)». Il capitolato d’oneri relativo alla gara d’appalto controversa indicava che, per aggiudicare l’appalto, l’amministrazione aggiudicatrice si sarebbe basata sull’offerta economicamente più vantaggiosa. Per quanto riguarda le modalità di presentazione di un’offerta, il capitolato d’oneri prevedeva, in particolare, che le offerte dovessero essere presentate mediante l’applicazione eSubmission.

Il 19 aprile 2021, la Commissione ha adottato la decisione impugnata secondo le raccomandazioni del comitato di valutazione. Pertanto, essa ha aggiudicato il lotto n. 3 (lingua spagnola) dell’appalto, collocando nella prima posizione della graduatoria il raggruppamento di imprese CLL Centre de Langues-Allingua (in prosieguo: il «raggruppamento CLL») e, in seconda posizione, l’Instituto Cervantes.

Nella procedura di aggiudicazione dell’appalto, il ricorrente aveva depositato sulla piattaforma eSubmission taluni elementi illustrativi della proposta tecnica descritta nella sua offerta, i quali erano accessibili unicamente mediante collegamenti ipertestuali integrati nell’offerta. Nella griglia di valutazione delle offerte, la Commissione ha informato il ricorrente del fatto che essa aveva respinto tali elementi e non li aveva valutati, per il motivo che questi ultimi non erano conformi al capitolato d’oneri e che esisteva un rischio di modifica dell’offerta tramite detti collegamenti ipertestuali, dopo la data limite per la presentazione delle offerte. Pertanto, la Commissione ha ritenuto mancanti i documenti accessibili solo mediante i suddetti collegamenti ipertestuali.

Adito con un ricorso di annullamento contro la decisione impugnata, che rigetta integralmente, il Tribunale si pronuncia sulla questione inedita legata all’utilizzo di collegamenti ipertestuali da parte degli offerenti per presentare elementi della loro offerta, qualora tale modalità di comunicazione non sia stata prevista nel capitolato d’oneri, e sulle conseguenze derivanti da un siffatto utilizzo, nella fase di valutazione delle offerte e di attribuzione dei punti.

Giudizio del Tribunale

In primo luogo, il Tribunale respinge i motivi di ricorso vertenti sulla violazione dell’obbligo di motivazione.

Sotto un primo profilo, esso respinge l’argomento relativo all’impossibilità di conoscere i vantaggi relativi dell’offerta prescelta. Infatti, esso constata che, sebbene le valutazioni relative a taluni dei sottocriteri siano succinte, anzitutto, è possibile comprendere che l’offerta del raggruppamento CLL presenta diverse qualità che superano quelle dell’offerta del ricorrente. Inoltre, è possibile conoscere il livello di qualità dell’offerta del ricorrente, che è meno elevato. Infine, non si può ignorare che la carenza documentale che riguarda un elemento importante di un corso di lingua, vale a dire gli esercizi, è presentato come un punto debole dell’offerta del ricorrente, che comporta una perdita di punti. Parimenti, poiché la carenza documentale non era l’unica carenza che giustificasse la perdita di punti nella valutazione dell’offerta del ricorrente, il Tribunale respinge l’argomento vertente su un errore manifesto di valutazione legato all’incoerenza del nesso tra tale valutazione e il punteggio attribuito.

Sotto un secondo profilo, esso respinge la censura relativa all’impossibilità di conoscere il numero preciso di punti che è stato detratto a causa della carenza documentale. A tale riguardo, esso osserva che il capitolato d’oneri non stabiliva alcuna ponderazione tra i diversi elementi che facevano parte della descrizione di ciascun sottocriterio, in quanto non si trattava di «sottocriteri» destinati ad essere valutati separatamente, bensì di una descrizione del contenuto di ciascun sottocriterio. Pertanto, non era necessario attribuire una ponderazione specifica a ciascun commento positivo o negativo della valutazione, ma piuttosto che il ricorrente fosse in grado di comprendere le ragioni che avevano indotto la Commissione ad attribuire alla sua offerta il punteggio ricevuto per ciascun sottocriterio, cosa che è stato effettivamente in grado di fare. Il Tribunale conclude affermando che il comitato di valutazione ha indicato i vantaggi relativi dell’offerta prescelta nell’ambito di ciascun sottocriterio e che non si può ritenere che la Commissione, nel caso di specie, dovesse attribuire un peso specifico a ciascun commento positivo o negativo sui diversi elementi facenti parte della descrizione di ciascun sottocriterio.

In secondo luogo, il Tribunale respinge il motivo di ricorso vertente su un errore manifesto di valutazione dovuto al carattere illogico, sproporzionato e non trasparente del nesso tra la valutazione e il punteggio attribuito nell’ambito di taluni sottocriteri. Per questo, a proposito dell’asserita violazione del principio della trasparenza, derivante dal fatto che il peso specifico attribuito a un elemento del criterio inficiato dalla carenza documentale non sarebbe stato annunciato nei documenti dell’appalto, il Tribunale ricorda che la carenza documentale non era l’unica carenza che giustificasse la perdita di punti. La detrazione operata non può dunque essere qualificata come manifestamente incoerente con le carenze individuate.

Peraltro, l’importanza specifica attribuita a un elemento dell’offerta e l’attribuzione di punti per ciascun sottocriterio o per ciascun elemento di un sottocriterio rientrano nell’ampio potere discrezionale della Commissione. Pertanto, il Tribunale non può controllare, in quanto tale, l’importanza attribuita a taluni elementi nell’ambito di un sottocriterio, ma si limita a controllare se sia stata dimostrata l’esistenza di un errore manifesto di valutazione. Orbene, nel caso di specie, il ricorrente non ha dimostrato un siffatto errore, dal momento che la carenza documentale individuata dalla Commissione riguardava un elemento importante di un corso di lingua e poteva legittimamente comportare una detrazione di punti, senza che sia stato dimostrato che detta detrazione di punti sarebbe stata manifestamente erronea.

In terzo luogo, il Tribunale respinge il motivo di ricorso vertente su un errore manifesto di valutazione dovuto al rigetto degli elementi dell’offerta accessibili mediante un collegamento ipertestuale

Infatti, alle luce del tenore del capitolato d’oneri, l’«offerta» doveva essere caricata direttamente sulla piattaforma eSubmission e solo i documenti che avevano seguito tale processo facevano parte di detta offerta. Conformemente all’obiettivo perseguito dall’applicazione eSubmission, che è quello di facilitare la presentazione delle offerte attraverso un’applicazione sicura, il ricorrente non poteva quindi presentare talune parti della sua offerta utilizzando collegamenti ipertestuali che conducevano a un documento accessibile su un sito Internet sotto il controllo dell’offerente. Non si può quindi addebitare alla Commissione di non aver preso in considerazione i documenti ottenuti mediante i collegamenti ipertestuali in questione.

Inoltre, il Tribunale osserva che la presentazione tramite tale applicazione sicura consente di garantire il rispetto del principio di parità di trattamento degli offerenti, in quanto garantisce all’amministrazione aggiudicatrice di mantenere il controllo dei documenti che le sono presentati. Essa evita quindi qualsiasi rischio di modifica di documenti che sarebbero accessibili solo mediante un collegamento ipertestuale e che non sarebbero quindi stati caricati direttamente nell’applicazione eSubmission. Esso ne deduce che, in tale contesto, un offerente ragionevolmente informato e normalmente diligente è in grado di sapere di avere l’obbligo di presentare la sua offerta entro il termine impartito e che, oltre tale termine, quest’ultima non può più essere modificata. Di conseguenza, un siffatto offerente non può dedurre dal capitolato d’oneri di cui trattasi che sarebbe consentito includere nella sua offerta collegamenti ipertestuali che conducono a un documento accessibile su un sito Internet sotto il suo controllo.

Peraltro, poiché l’inclusione di collegamenti ipertestuali nell’offerta del ricorrente non era consentita, la Commissione non era tenuta né a verificare se i documenti di cui trattasi fossero stati modificati né ad accettarli. In ogni caso, tali documenti si trovavano su un sito Internet sotto il controllo dell’offerente e gli elementi di prova forniti dal ricorrente mirano a dimostrare che i documenti in questione non sono stati modificati e non il fatto che essi non potessero essere modificati.

Infine, l’argomento vertente sulla violazione del diritto di essere ascoltato non può essere accolto, poiché, se è vero che l’offerente deve essere messo in condizione di manifestare utilmente il suo punto di vista in merito agli elementi sui quali l’amministrazione intende fondare la sua decisione, tale diritto è garantito al momento della presentazione della sua offerta, nonché dalla possibilità dell’offerente di chiedere chiarimenti in merito alle disposizioni del capitolato d’oneri. Pertanto, il fatto che, dopo la valutazione delle offerte, non sia prevista alcuna fase successiva per fornire spiegazioni complementari non può costituire una violazione del diritto di essere ascoltato.

In quarto luogo, il Tribunale respinge il motivo di ricorso secondo cui, in sostanza, la Commissione avrebbe violato il suo obbligo di confrontare la proposta tecnica del raggruppamento CLL e quella del ricorrente. Infatti, nulla consente di ritenere che la Commissione non si sia conformata all’esigenza di individuare l’offerta «economicamente più vantaggiosa» sulla base di criteri oggettivi che assicurino il rispetto dei principi di trasparenza, di non discriminazione e di parità di trattamento, allo scopo di garantire un raffronto obiettivo del valore relativo delle offerte. La valutazione dell’offerta del raggruppamento CLL è stata effettuata dal comitato alla luce dei criteri di aggiudicazione tecnici contenuti nel capitolato d’oneri, come avvenuto per la valutazione dell’offerta del ricorrente.

In quinto luogo, il Tribunale respinge il motivo di ricorso secondo cui, in sostanza, la Commissione avrebbe attuato abusivamente una prassi che l’ha indotta a disattendere l’obiettivo perseguito dalla normativa sugli appalti pubblici di aprire i mercati delle istituzioni dell’Unione alla concorrenza più ampia, avendo aggiudicato tutti i lotti dell’appalto delle formazioni linguistiche a un solo prestatore di servizi, ossia al raggruppamento CLL.

Invero, non si può impedire a un’amministrazione aggiudicatrice di aggiudicare tutti i lotti di un appalto pubblico allo stesso offerente, a condizione che le sue offerte siano state le più vantaggiose rispetto a tutti gli altri offerenti e che sia stato rispettato il principio di parità di trattamento tra gli offerenti, al fine di garantire una concorrenza sana ed effettiva tra i partecipanti a detta gara d’appalto.

Peraltro, il Tribunale ricorda che il requisito di imparzialità presenta due aspetti. Si tratta, da un lato, del profilo soggettivo, nel senso che nessuno dei membri dell’istituzione interessata che è incaricata della questione manifesti opinioni preconcette o pregiudizi personali e, dall’altro, del profilo oggettivo, nel senso che l’istituzione è tenuta ad offrire garanzie sufficienti per escludere al riguardo qualsiasi legittimo dubbio. Orbene, nel caso di specie, da un lato, non è stata invocata una parzialità soggettiva dei membri del comitato e, dall’altro, non è stato dimostrato che l’assenza di un obbligo di effettuare la valutazione della qualità dell’offerta tecnica prima della valutazione del prezzo abbia segnatamente condotto a una violazione del principio della parità di trattamento.