Causa T‑95/21

Repubblica portoghese

contro

Commissione europea

Sentenza del Tribunale (Ottava Sezione) del 21 settembre 2022

«Aiuti di Stato – Zona franca di Madeira – Regime di aiuti cui il Portogallo ha dato esecuzione – Decisione che constata la non conformità del regime alle decisioni C(2007) 3037 definitivo e C(2013) 4043 final, che dichiarano tale regime incompatibile con il mercato interno e ordinano il recupero degli aiuti versati nell’ambito del medesimo – Nozione di aiuto di Stato – Aiuto esistente ai sensi dell’articolo 1, lettera b), sub i) e ii), del regolamento (UE) 2015/1589 – Recupero – Legittimo affidamento – Certezza del diritto – Principio di buona amministrazione – Impossibilità assoluta di esecuzione – Prescrizione – Articolo 17 del regolamento 2015/1589»

1. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Misura che attribuisce un vantaggio fiscale – Quadro di riferimento per accertare l’esistenza di un vantaggio – Misura che introduce differenziazioni tra operatori che si trovano in una situazione fattuale e giuridica analoga sotto il profilo dell’obiettivo perseguito dal regime fiscale comune – Esenzione fiscale non applicabile a operazioni comparabili a quelle che condizionano la sua concessione – Misura che può essere considerata selettiva

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 48-58, 65)

2. Aiuti concessi dagli Stati – Nozione – Carattere selettivo della misura – Deroga al sistema fiscale generale – Giustificazione attinente alla natura e alla struttura del sistema – Criteri di valutazione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 59-63)

3. Aiuti concessi dagli Stati – Pregiudizio per gli scambi tra Stati membri – Lesione della concorrenza – Criteri di valutazione – Aiuti idonei a incidere su tali scambi e a falsare la concorrenza – Nozione

   (Art. 107, § 1, TFUE)

   (v. punti 66-69)

4. Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti esistenti e aiuti nuovi – Misura recante modifica di un regime di aiuti esistenti – Modifica degli elementi costitutivi del regime mediante atti legislativi successivi – Modifiche che incidono sulla sostanza del regime – Qualificazione quale aiuto nuovo

   [Art. 108, § 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, c); regolamento della Commissione n. 794/2004, art. 4, § 1, c)]

   (v. punti 78-88)

5. Aiuti concessi dagli Stati – Aiuti esistenti e aiuti nuovi – Misura recante modifica di un regime di aiuti esistenti – Attuazione del regime in violazione delle condizioni fissate nella decisione di approvazione della Commissione – Modifica che incide sulla sostanza del regime – Qualificazione quale aiuto nuovo

   [Art. 108, § 3, TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 1, c); regolamento della Commissione n. 794/2004, art. 4, § 1, c)]

   (v. punti 121-125, 129-134, 136-141, 145-155, 164-178)

6. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Argomento vertente su elementi di fatto o di diritto non contestati nel corso del procedimento di indagine formale relativo ad un aiuto di Stato – Ricevibilità

   (Artt. 108, § 3, e 263, comma 4, TFUE)

   (v. punto 182)

7. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale e incompatibile – Aiuto concesso in violazione delle regole procedurali di cui all’articolo 108 TFUE – Eventuale legittimo affidamento dei beneficiari degli aiuti – Insussistenza salvo circostanze eccezionali

   (Art. 108, § 3, TFUE)

   (v. punti 194-203)

8. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale e incompatibile – Violazione del principio della certezza del diritto – Insussistenza

   (Art. 107 TFUE; regolamento del Consiglio 2015/1589, art. 16, § 1)

   (v. punti 204-214)

9. Ricorso di annullamento – Motivi di ricorso – Impossibilità assoluta di esecuzione di una decisione della Commissione che dichiara un regime di aiuti incompatibile con il mercato interno e ne ordina il recupero – Ricevibilità

   (Art. 263 TFUE)

   (v. punti 221, 222)

10. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale e incompatibile – Impossibilità assoluta di esecuzione – Motivi – Impossibilità per lo Stato di determinare gli importi da recuperare – Assenza di giustificazione

    (Art. 4, § 3, TUE; art. 108, § 2, TFUE)

    (v. punti 223-231)

11. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale e incompatibile – Obbligo – Beneficiari in difficoltà o in stato di fallimento – Irrilevanza

    (Art. 108, § 2, TFUE)

    (v. punto 240)

12. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale e incompatibile – Prescrizione decennale ex articolo 17 del regolamento 2015/1589 – Dies a quo del termine di prescrizione – Data di concessione dell’aiuto al beneficiario – Interruzione della prescrizione mediante una richiesta di informazioni rivolta dalla Commissione allo Stato membro interessato

    (Art. 108, § 2, TFUE; regolamento 2015/1589, art. 17)

    (v. punti 245-249)

13. Aiuti concessi dagli Stati – Recupero di un aiuto illegale e incompatibile – Regime di aiuti – Scadenza del termine di prescrizione per un beneficiario in particolare – Annullamento della decisione della Commissione che dichiara il regime di aiuti incompatibile con il mercato interno e ne ordina il recupero – Esclusione

    (Art. 108, § 2, TFUE)

    (v. punto 250)

Sintesi

Al fine di promuovere lo sviluppo regionale e la diversificazione della struttura economica dell’isola di Madeira, la Repubblica portoghese ha istituito un regime di aiuti a favore di una zona delimitata di tale isola, denominata zona franca di Madeira (ZFM).

Tale regime, inizialmente approvato dalla Commissione europea nel 1987 come aiuto a finalità regionale compatibile, è stato modificato nel 2002 (in prosieguo: il «regime II»). Nel 2007 la Commissione ha autorizzato un terzo regime, nuovamente modificato nel 2013 ( 1 ) (in prosieguo: il «regime III»).

Il regime III, quale approvato dalla Commissione, aveva la forma di una riduzione dell’imposta sul reddito delle persone giuridiche applicabile agli utili provenienti da attività effettivamente e materialmente realizzate a Madeira, di un’esenzione dalle imposte municipali e locali nonché di un’esenzione dall’imposta sul trasferimento di beni immobili per la costituzione di un’impresa nella ZFM, fino a concorrenza di importi massimi di aiuto basati su massimali fissati in funzione del numero di posti di lavoro mantenuti dal beneficiario.

A seguito di un esercizio di monitoraggio di detto regime relativo agli anni 2012 e 2013, la Commissione ha deciso di avviare il procedimento di indagine formale previsto dall’articolo 108, paragrafo 3, TFUE.

Al termine di tale procedimento, essa ha constatato, con decisione del 4 dicembre 2020 ( 2 ), che il regime III, quale attuato dal Portogallo, era sostanzialmente diverso da quello autorizzato dalle decisioni del 2007 e del 2013. Qualificando tale regime come «aiuto nuovo» eseguito illegittimamente e incompatibile con il mercato interno, la Commissione ne ha ordinato il recupero presso i beneficiari.

Il ricorso di annullamento proposto dalla Repubblica portoghese avverso tale decisione è respinto dal Tribunale.

Giudizio del Tribunale

In primo luogo, il Tribunale respinge le diverse censure che contestano la qualificazione come «aiuto nuovo» del regime III quale attuato dalla Repubblica portoghese.

Da un lato, la Repubblica portoghese ha fatto valere che la ZFM era stata creata prima della sua adesione, il 1o gennaio 1986, alla Comunità economica europea (CEE) e che il regime di aiuti adottato a favore di tale zona non era stato oggetto di modifiche sostanziali dopo quella data. Pertanto, a suo avviso, la Commissione avrebbe dovuto qualificare il regime III, come attuato, come «aiuto esistente», ossia un aiuto attuato prima della sua adesione e ancora applicabile successivamente.

A tal riguardo, il Tribunale ricorda che dev’essere considerato quale «aiuto nuovo» ogni regime di aiuti o aiuto individuale che non siano aiuti esistenti, comprese le modifiche sostanziali degli aiuti esistenti. Al fine di valutare il carattere sostanziale di tali modifiche, occorre esaminare se esse abbiano ripercussioni sugli elementi costitutivi del regime di cui trattasi, quali la cerchia dei beneficiari, l’obiettivo del sostegno finanziario, la fonte di tale sostegno e il suo importo.

Nel caso di specie, le modifiche apportate dai regimi II e III al regime iniziale di aiuti erano di natura sostanziale, in quanto riguardavano, tra l’altro, l’esclusione di talune attività dall’ambito di applicazione di tale regime e un aumento dei massimali della base imponibile ai quali si applicava la riduzione d’imposta.

In risposta all’argomento della Repubblica portoghese secondo cui le modifiche in questione si erano limitate a restringere la portata del regime iniziale della ZFM, il Tribunale rileva, inoltre, che la valutazione del carattere sostanziale di una modifica è indipendente dalla questione se quest’ultima conduca ad estendere o a restringere l’ambito di applicazione dell’aiuto in questione. Ai fini di tale valutazione, rileva unicamente sapere se la modifica possa incidere sulla sostanza stessa del regime iniziale.

Pertanto, il Tribunale conferma che le modifiche sostanziali apportate al regime di aiuti iniziale dopo il 1o gennaio 1986 escludevano la qualificazione come «aiuto esistente», senza che fosse necessario stabilire se tale regime fosse stato effettivamente attuato prima dell’adesione del Portogallo alla CEE.

Dall’altro lato, la Repubblica portoghese ha contestato la conclusione della Commissione secondo la quale il regime III era stato attuato in violazione delle decisioni del 2007 e del 2013 e costituiva, per tale motivo, un aiuto nuovo eseguito illegittimamente.

A tal riguardo, il Tribunale ricorda che un regime di aiuti autorizzato non è più coperto dalla decisione che lo ha autorizzato e, pertanto, costituisce un «nuovo aiuto», quando lo Stato membro interessato procede alla sua attuazione secondo modalità sostanzialmente diverse da quelle previste nel progetto di regime di aiuti notificato alla Commissione e, quindi, da quelle prese in considerazione da quest’ultima per constatare la compatibilità del regime notificato con il mercato interno.

In tale contesto, la Repubblica portoghese ha sostenuto, più in particolare, che la Commissione era incorsa in errori di fatto e di diritto e aveva violato il suo obbligo di motivazione constatando, nella decisione impugnata, che le decisioni del 2007 e del 2013 consentivano di concedere gli aiuti previsti dal regime III unicamente a titolo degli utili derivanti da attività realizzate a Madeira, restando esclusi gli utili derivanti da attività svolte al di fuori di tale regione da società registrate nella ZFM.

Tale argomento è respinto dal Tribunale, il quale conferma che la Commissione ha potuto validamente considerare che solo le «attività effettivamente e materialmente realizzate a Madeira» davano diritto agli aiuti autorizzati dalle decisioni del 2007 e del 2013.

Peraltro, il Tribunale sottolinea che gli Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013 ( 3 ), rispetto ai quali la Commissione aveva approvato il regime III, enunciano che aiuti al funzionamento possono essere concessi eccezionalmente in regioni ultraperiferiche, quale è la regione autonoma di Madeira, purché siano giustificati dal loro contributo allo sviluppo regionale e dalla loro natura e il loro livello sia proporzionale agli svantaggi che intendono compensare. Le attività interessate dagli svantaggi e quindi dai costi aggiuntivi propri di tali regioni sono, di conseguenza, le uniche a poter beneficiare di siffatti aiuti. Le attività svolte al di fuori di dette regioni che, pertanto, non presentano tali costi aggiuntivi, e ciò anche se sono esercitate da società stabilite in queste stesse regioni, devono, dal canto loro, essere escluse dal beneficio di tali aiuti.

Il Tribunale respinge altresì l’argomento della Repubblica portoghese secondo cui l’interpretazione adottata dalla Commissione non teneva conto di un rilievo del Comitato degli affari fiscali dell’Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) né della prassi decisionale anteriore della stessa Commissione. Infatti, sebbene possa prendere in considerazione testi adottati nell’ambito dell’OCSE, la Commissione non può in alcun modo essere vincolata da questi ultimi, in particolare nell’applicazione delle norme dell’Unione relative agli aiuti di Stato. Allo stesso modo, è solo nell’ambito dell’articolo 107 TFUE che deve essere valutata la legittimità di una decisione della Commissione, e non alla luce di un’asserita prassi decisionale anteriore di quest’ultima.

In secondo luogo, il Tribunale respinge il motivo dedotto dalla Repubblica portoghese dall’asserita impossibilità di recuperare gli aiuti illegalmente concessi in quanto, essenzialmente, la decisione impugnata non le consentiva di determinare gli importi da recuperare «senza eccessive difficoltà».

Infatti, anche se ha il diritto di avvalersi del principio secondo cui «ad impossibilia nemo tenetur», la Repubblica portoghese non ha sufficientemente dimostrato l’impossibilità oggettiva e assoluta, sin dall’adozione della decisione impugnata, di procedere al recupero degli aiuti in questione. Peraltro, le difficoltà di ordine amministrativo e pratico che comporta il gran numero di beneficiari degli aiuti non consentono di considerare il recupero tecnicamente impossibile da realizzare.

In terzo luogo, per quanto concerne la censura relativa alla prescrizione di taluni aiuti versati, il Tribunale rileva che il solo fatto che taluni aiuti individuali versati in applicazione di un regime di aiuti, di cui una decisione della Commissione constati il carattere illegale e incompatibile con il mercato interno, siano prescritti non può comportare l’annullamento di tale decisione. A tal riguardo, spetta alle autorità nazionali sulle quali grava l’obbligo di recupero immediato ed effettivo di detti aiuti determinare, alla luce delle circostanze particolari proprie di ciascun beneficiario di un regime di aiuti, se ciascuno dei beneficiari debba effettivamente restituire l’aiuto.

( 1 ) Decisioni della Commissione del 27 giugno 2007, emessa nel procedimento N 421/2006, e del 2 luglio 2013, emessa nel procedimento SA.34160 (2011/N) (in prosieguo, rispettivamente: le «decisioni del 2007 e del 2013»).

( 2 ) Decisione C(2020) 8550 final della Commissione europea, del 4 dicembre 2020, relativa al regime di aiuti SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN) cui il Portogallo ha dato esecuzione a favore della zona franca di Madeira (ZFM) - Regime III (in prosieguo: la «decisione impugnata»).

( 3 ) Orientamenti in materia di aiuti di Stato a finalità regionale per il periodo 2007-2013 (GU 2006, C 54, pag. 13).