Causa C‑160/20

Stichting Rookpreventie Jeugd e a.

contro

Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dal Rechtbank Rotterdam)

Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 22 febbraio 2022

«Rinvio pregiudiziale – Direttiva 2014/40/UE – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Prodotti che non rispettano i livelli massimi di emissioni – Divieto di immissione in commercio – Metodo di misurazione – Sigarette con filtro dotato di fori di ventilazione – Misurazione delle emissioni sulla base di norme ISO – Norme non pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – Conformità ai requisiti di pubblicazione di cui all’articolo 297, paragrafo 1, TFUE, letto alla luce del principio della certezza del diritto – Conformità al principio di trasparenza»

1. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Ingredienti ed emissioni – Livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina, monossido di carbonio e altre sostanze – Metodi di misurazione – Sigarette che non rispettano i livelli massimi di emissioni – Misurazione delle emissioni basata sulle norme ISO

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, artt. 3, § 1, e 4, § 1)

   (v. punti 29‑33, dispositivo 1)

2. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Ingredienti ed emissioni – Livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina, monossido di carbonio e altre sostanze – Metodi di misurazione – Sigarette che non rispettano i livelli massimi di emissioni – Misurazione delle emissioni basata sulle norme ISO – Assenza di pubblicazione di tali norme nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea – Inopponibilità ai singoli – Violazione del principio di trasparenza – Insussistenza – Validità sotto il profilo del regolamento n. 216/2013 e dell’articolo 297, paragrafo 1, TFUE, letto alla luce del principio della certezza del diritto

   (Art. 297, § 1, TFUE; regolamento del Consiglio n. 216/2013; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, artt. 3, § 1, e 4, § 1)

   (v. punti 35‑38, 43‑49, 51‑53, dispositivo 2)

3. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Ingredienti ed emissioni – Livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina, monossido di carbonio e altre sostanze – Metodi di misurazione – Sigarette che non rispettano i livelli massimi di emissioni – Misurazione delle emissioni basata sulle norme ISO – Partecipazione dell’industria del tabacco alla definizione di tali norme – Validità alla luce della convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo (FCTC)

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, artt. 3, § 1, e 4, § 1)

   (v. punti 59‑63, dispositivo 3)

4. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Ingredienti ed emissioni – Livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina, monossido di carbonio e altre sostanze – Metodi di misurazione – Sigarette che non rispettano i livelli massimi di emissioni – Misurazione delle emissioni basata sulle norme ISO – Valutazione della validità della direttiva alla luce degli studi successivi alla data della sua adozione – Inammissibilità – Validità alla luce dell’articolo 114, paragrafo 3, TFUE, della convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo e degli articoli 24 e 35 della Carta

   (Art. 114, § 3, TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 24 e 35; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, artt. 3, § 1, e 4, § 1)

   (v. punti 67‑69, dispositivo 4)

5. Ravvicinamento delle legislazioni – Lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco – Direttiva 2014/40 – Ingredienti ed emissioni – Livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina, monossido di carbonio e altre sostanze – Metodi di misurazione – Sigarette che non rispettano i livelli massimi di emissioni – Misurazione delle emissioni adeguata agli sviluppi scientifici e tecnici o agli standard concordati a livello internazionale – Presa in considerazione di un livello elevato di protezione della salute umana – Verifica dell’esattezza delle misurazioni – Responsabilità dei laboratori autorizzati e sorvegliati a livello nazionale

   (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2014/40, artt. 3, § 1, e 4, §§ 1 e 2)

   (v. punti 74‑79, dispositivo 5)

Sintesi

Sigarette con filtro: il metodo stabilito dall’ISO per determinare i livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina e monossido di carbonio, metodo al quale rinvia il diritto dell’Unione, è valido e opponibile ai produttori di sigarette

Tuttavia, non essendo stato pubblicato nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, tale metodo non è opponibile ai singoli in generale, come le associazioni per la tutela della salute dei consumatori

Nel luglio e nell’agosto 2018, la Stichting Rookpreventie Jeugd (Fondazione per la prevenzione del tabagismo fra i giovani, Paesi Bassi) e altri quattordici soggetti (in prosieguo: i «ricorrenti») hanno presentato una domanda di ingiunzione presso la Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Autorità dei Paesi Bassi per la sicurezza dei prodotti alimentari e di consumo). I ricorrenti chiedevano a tale autorità che, da un lato, provvedesse affinché le sigarette con filtro proposte ai consumatori dei Paesi Bassi rispettassero, laddove utilizzate conformemente alla loro destinazione, i livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina e monossido di carbonio fissati dalla direttiva 2014/40 ( 1 ) e, dall’altro, ordinasse ai fabbricanti, agli importatori e ai distributori di prodotti del tabacco di ritirare dal mercato le sigarette con filtro che non rispettassero detti livelli di emissioni.

La decisione di rigetto di tale domanda è stata impugnata in sede amministrativa con ricorso proposto dai ricorrenti dinanzi al Segretario di Stato. In seguito al rigetto di tale ricorso, i ricorrenti hanno proposto un ricorso giurisdizionale dinanzi al Rechtbank Rotterdam (Tribunale di Rotterdam, Paesi Bassi). Essi affermavano che l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 ( 2 ) non impone di fare ricorso a un determinato metodo di misurazione dei livelli di emissioni e che emerge, tra l’altro, da diversi studi, che un altro metodo di misurazione (cosiddetto «Canadian Intense») dovrebbe essere applicato per determinare i livelli esatti di emissioni per le sigarette con filtro utilizzate conformemente alla loro destinazione.

Il Tribunale di Rotterdam ha adito la Corte con un rinvio pregiudiziale riguardante, segnatamente, la validità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 alla luce del principio di trasparenza ( 3 ), di diverse disposizioni del diritto dell’Unione ( 4 ) nonché alla luce della convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo ( 5 ).

Con la sua sentenza, pronunciata in Grande Sezione, la Corte conferma la validità di tale disposizione, dichiarando che quest’ultima è conforme in particolare ai principi e alle disposizioni del diritto dell’Unione e del diritto internazionale contemplati dal rinvio pregiudiziale ( 6 ).

Giudizio della Corte

In primo luogo, la Corte dichiara che, ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40, i livelli massimi di emissioni fissati da tale direttiva per le sigarette destinate a essere immesse sul mercato o prodotte negli Stati membri devono essere misurati in applicazione dei metodi di misurazione derivanti dalle norme ISO alle quali si riferisce detta disposizione. Infatti, quest’ultima rinvia in modo imperativo a tali norme ISO e non menziona alcun altro metodo di misurazione.

In secondo luogo, la Corte analizza, anzitutto, la validità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 alla luce del principio di trasparenza. A tal riguardo, essa rileva che, se è vero che tale disposizione rinvia a norme ISO che non sono state oggetto di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, essa non prevede tuttavia alcuna restrizione relativa all’accesso a tali norme, neanche subordinando tale accesso alla presentazione di una domanda formulata ai sensi delle disposizioni relative all’accesso del pubblico ai documenti delle istituzioni europee ( 7 ). Per quanto riguarda, poi, la validità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 sotto il profilo del regolamento n. 216/2013 ( 8 ), la Corte osserva che la legittimità interna di tale direttiva non può, in base alla giurisprudenza, essere esaminata alla luce di tale regolamento. Per quanto attiene, infine, alla validità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 sotto il profilo dell’articolo 297, paragrafo 1, TFUE ( 9 ), letto alla luce del principio della certezza del diritto, la Corte rileva che il legislatore dell’Unione può, tenuto conto dell’ampio margine di discrezionalità di cui esso dispone nell’ambito dell’esercizio delle competenze ad esso demandate quando la sua azione implica scelte di natura politica, economica e sociale, e quando è chiamato ad effettuare valutazioni complesse, rinviare, negli atti da esso adottati, a norme tecniche stabilite da un organismo di normalizzazione, quale l’Organizzazione internazionale per la standardizzazione (ISO).

Tuttavia, la Corte precisa che il principio della certezza del diritto esige che il rinvio a siffatte norme sia chiaro, preciso e prevedibile nei suoi effetti, affinché gli interessati possano orientarsi nelle situazioni e nei rapporti giuridici rientranti nell’ordinamento giuridico dell’Unione. Nel caso di specie, la Corte ritiene che, dato che il rinvio operato dall’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 alle norme ISO è conforme a tale requisito e che detta direttiva è stata pubblicata nella Gazzetta ufficiale, la mera circostanza che tale disposizione rinvii a norme ISO che non sono state oggetto, in tale fase, di una siffatta pubblicazione non è idonea a rimettere in discussione la validità della succitata disposizione.

Ciò premesso, per quanto riguarda l’opponibilità delle norme ISO ai singoli, la Corte ricorda che, in forza del principio della certezza del diritto, tali norme, rese obbligatorie da un atto legislativo dell’Unione, sono opponibili ai singoli in generale solo se sono state a loro volta oggetto di pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Pertanto, in assenza di pubblicazione, nella Gazzetta ufficiale, delle norme alle quali rinvia l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40, i singoli non sono in grado di conoscere i metodi di misurazione dei livelli di emissioni fissati da tale direttiva per le sigarette. Per contro, relativamente all’opponibilità delle norme ISO alle imprese, la Corte sottolinea che, nella misura in cui queste ultime hanno accesso alla versione ufficiale e autentica delle norme a cui fa riferimento l’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40, tramite organismi nazionali di normalizzazione, dette norme sono opponibili nei loro confronti.

In terzo luogo, per quanto concerne la validità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 alla luce dell’articolo 5, paragrafo 3, della FCTC ( 10 ), la Corte rileva che quest’ultima disposizione non vieta qualsiasi partecipazione dell’industria del tabacco alla definizione e applicazione della normativa contro il tabagismo, ma mira soltanto a impedire che le politiche contro il tabagismo delle parti di tale convenzione siano influenzate da interessi di detta industria. Pertanto, la mera partecipazione dell’industria del tabacco alla definizione delle norme di cui trattasi presso l’ISO non è tale da rimettere in discussione la validità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40.

In quarto luogo, per quanto riguarda la validità dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40 alla luce dell’imperativo di un livello elevato di protezione della salute umana ( 11 ) nonché degli articoli 24 e 35 della Carta ( 12 ), la Corte sottolinea che, in forza di una costante giurisprudenza, la validità di tale disposizione della direttiva 2014/40 non può essere valutata sulla base degli studi menzionati dal giudice del rinvio nella domanda di pronuncia pregiudiziale. Tali studi sono infatti successivi al 3 aprile 2014, data di adozione di detta direttiva.

In quinto e ultimo luogo, la Corte precisa le caratteristiche che deve presentare il metodo di misurazione delle emissioni per le sigarette, metodo da utilizzare al fine di verificare il rispetto dei livelli massimi di emissioni fissati dalla direttiva 2014/40, nell’ipotesi in cui il rinvio operato dall’articolo 4, paragrafo 1, della medesima a norme ISO non fosse opponibile ai singoli. In tal senso, la Corte dichiara che detto metodo deve essere idoneo, in considerazione degli sviluppi scientifici e tecnici o degli standard concordati a livello internazionale, a misurare i livelli di emissioni rilasciate quando una sigaretta è utilizzata nel modo previsto e deve basarsi su un livello elevato di protezione della salute umana, soprattutto per i giovani. L’esattezza delle misurazioni ottenute mediante tale metodo deve essere verificata da laboratori autorizzati e sorvegliati dalle autorità competenti degli Stati membri, laboratori contemplati dall’articolo 4, paragrafo 2, della direttiva 2014/40. Spetta al giudice nazionale valutare se i metodi effettivamente utilizzati per misurare i livelli di emissioni siano conformi alla direttiva 2014/40, senza tener conto dell’articolo 4, paragrafo 1, della stessa.

( 1 ) Direttiva 2014/40/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 3 aprile 2014, sul ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri relative alla lavorazione, alla presentazione e alla vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati e che abroga la direttiva 2001/37/CE (GU 2014, L 127, pag. 1). L’articolo 3, paragrafo 1, di tale direttiva stabilisce livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina e monossido di carbonio delle sigarette immesse sul mercato o prodotte negli Stati membri (in prosieguo: i «livelli massimi di emissioni fissati dalla direttiva 2014/40»).

( 2 ) Ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 2014/40, «[i] livelli massimi di emissioni di catrame, nicotina e monossido di carbonio delle sigarette sono misurati, rispettivamente, sulla base della norma ISO 4387 per il catrame, della norma ISO 10315 per la nicotina e della norma ISO 8454 per il monossido di carbonio. L’esattezza delle misurazioni relative al tenore in catrame, nicotina e monossido di carbonio è determinata in base alla norma ISO 8243».

( 3 ) Sancito dall’articolo 1, secondo comma, e dall’articolo 10, paragrafo 3, TUE, dall’articolo 15, paragrafo 1, e dall’articolo 298, paragrafo 1, TFUE nonché dall’articolo 42 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (in prosieguo: la «Carta»).

( 4 ) Articolo 114, paragrafo 3, e articolo 297, paragrafo 1, TFUE, regolamento (UE) n. 216/2013 del Consiglio, del 7 marzo 2013, relativo alla pubblicazione elettronica della Gazzetta ufficiale dell’Unione europea (GU 2013, L 69, pag. 1) e gli articoli 24 e 35 della Carta.

( 5 ) Convenzione quadro dell’Organizzazione mondiale della sanità per la lotta contro il tabagismo (in prosieguo: la «FCTC») conclusa a Ginevra il 21 maggio 2003, cui aderiscono l’Unione europea e i suoi Stati membri.

( 6 ) Segnatamente, l’articolo 5, paragrafo 3, della FCTC.

( 7 ) Regolamento (CE) n. 1049/2001 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 30 maggio 2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione (GU 2001, L 145, pag. 43).

( 8 ) Il regolamento (UE) n. 216/2013 prevede in particolare le norme relative alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale degli atti di diritto dell’Unione.

( 9 ) In forza di tale disposizione, «[g]li atti legislativi sono pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea. Essi entrano in vigore alla data da essi stabilita oppure, in mancanza di data, il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione».

( 10 ) Tale disposizione prevede che, definendo ed applicando le loro politiche di salute pubblica in materia di lotta al tabagismo, le parti di detta convenzione fanno in modo che tali politiche non siano influenzate dagli interessi dell’industria del tabacco, conformemente alla legislazione nazionale.

( 11 ) Previsto in particolare dall’articolo 114, paragrafo 3, TFUE.

( 12 ) L’articolo 24 della Carta è relativo ai diritti del minore. L’articolo 35 della Carta riguarda invece la protezione della salute.