(Causa T‑481/17)

Fundación Tatiana Pérez de Guzmán el Bueno

e

Stiftung für Forschung und Lehre (SFL)

contro

Comitato di risoluzione unico (CRU)

Sentenza del Tribunale (Terza Sezione ampliata) del 1o giugno 2022

«Unione economica e monetaria – Unione bancaria – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento (MRU) – Procedura di risoluzione applicabile in caso di dissesto o rischio di dissesto di un’entità – Adozione da parte del CRU di un programma di risoluzione per il Banco Popular Español – Ricorso di annullamento – Atto impugnabile – Ricevibilità – Diritto di essere ascoltato – Diritto di proprietà – Obbligo di motivazione – Articoli 18, 20 e 24 del regolamento (UE) n. 806/2014»

1. Ricorso di annullamento – Atti impugnabili – Nozione – Programma di risoluzione adottato dal Comitato di risoluzione unico (CRU) e approvato dalla Commissione – Carattere definitivo – Inclusione

   (Art. 263 TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 86)

   (v. punti 143, 149, 150)

2. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Diritto di essere ascoltato – Portata – Mancata audizione, nel contesto di una procedura di risoluzione, degli azionisti e dei creditori di un ente creditizio soggetto a risoluzione – Ammissibilità

   (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, a), e 52, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 14, § 2, e 18)

   (v. punti 196, 201, 204, 221, 239, 241, 242)

3. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto a una buona amministrazione – Diritto di ogni individuo di accedere al fascicolo che lo riguarda – Portata – Mancata comunicazione da parte del Comitato di risoluzione unico (CRU) della relazione di valutazione 2 nel corso del procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione del programma di risoluzione – Ammissibilità

   (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 41, § 2, b), e 52, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, art. 90, § 4)

   (v. punto 333)

4. Politica economica e monetaria – Politica economica – Meccanismo di risoluzione unico degli enti creditizi e di talune imprese di investimento – Adozione di un programma di risoluzione – Presupposti – Dissesto o rischio di dissesto di un ente creditizio – Insolvenza di tale ente creditizio – Irrilevanza

   [Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014, artt. 18, § 1, a), e 4, c)]

   (v. punti 374, 376)

5. Diritti fondamentali – Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea – Diritto di proprietà – Portata – Dissesto o rischio di dissesto di un ente creditizio – Programma di risoluzione che prevede una svalutazione e una conversione degli strumenti di capitale di tale ente creditizio – Ammissibilità

   (Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 17, § 1, e 52, § 1; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 806/2014)

   (v. punti 480, 517, 530)

Sintesi

I ricorsi diretti all’annullamento del programma di risoluzione del Banco Popular e/o della decisione della Commissione che lo approva sono respinti nella loro integralità

Il Banco Popular Español, SA (in prosieguo: il «Banco Popular») era un ente creditizio stabilito in Spagna soggetto alla vigilanza prudenziale diretta della Banca centrale europea (BCE). Il 7 giugno 2017 il Comitato di risoluzione unico (CRU) ha adottato una decisione relativa a un programma di risoluzione per il Banco Popular ( 1 ) (in prosieguo: il «programma di risoluzione»). In pari data, la Commissione ha adottato la decisione 2017/1246 ( 2 ), recante approvazione di tale programma di risoluzione.

Prima dell’adozione del programma di risoluzione è stata effettuata una valutazione del Banco Popular, che includeva due relazioni allegate al programma di risoluzione, vale a dire una prima valutazione (in prosieguo: la «valutazione 1»), datata 5 giugno 2017 e redatta dal CRU, e una seconda valutazione (in prosieguo: la «valutazione 2»), datata 6 giugno 2017, redatta da un esperto indipendente. Tale valutazione 2 aveva segnatamente lo scopo di stimare il valore delle attività e delle passività del Banco Popular e di fornire gli elementi che consentissero di adottare la decisione relativa alle azioni e ai titoli di proprietà da trasferire e quelli che consentissero al CRU di determinare ciò che costituiva condizioni commerciali ai fini dello strumento di vendita delle attività d’impresa. Del pari, il 6 giugno 2017, la BCE ha realizzato, a seguito di una consultazione del CRU, una valutazione in merito al dissesto o al rischio di dissesto del Banco Popular ( 3 ), in cui ha osservato che, tenuto conto dei problemi di liquidità ai quali il Banco Popular doveva far fronte, quest’ultimo non sarebbe stato probabilmente in grado, in un prossimo futuro, di pagare i propri debiti o altre passività in scadenza ( 4 ). Lo stesso giorno, il consiglio di amministrazione del Banco Popular ha informato la BCE di essere giunto alla conclusione che l’ente creditizio si trovava a rischio di dissesto.

Nel programma di risoluzione, il CRU ha ritenuto che il Banco Popular soddisfacesse le condizioni per l’adozione di un’azione di risoluzione ( 5 ), ossia che fosse in dissesto o a rischio di dissesto, che non esistessero altre misure idonee a evitare il dissesto del Banco Popular in tempi ragionevoli e che fosse necessaria nell’interesse pubblico un’azione di risoluzione sotto forma di uno strumento per la vendita dell’attività d’impresa ( 6 ). Il CRU ha esercitato il proprio potere di svalutazione e di conversione degli strumenti di capitale del Banco Popular ( 7 ) e ha disposto che le nuove azioni che ne risultavano dovessero essere trasferite al Banco Santander al prezzo di un euro.

I ricorsi sono stati designati come «cause pilota» rappresentative di un centinaio di ricorsi proposti da persone fisiche e giuridiche titolari di strumenti di capitale del Banco Popular prima della risoluzione. I ricorsi avevano ad oggetto l’annullamento del programma di risoluzione e/o della decisione 2017/1246, e altresì domande risarcitorie.

Con le sue cinque sentenze pronunciate dalla Terza sezione ampliata, il Tribunale respinge integralmente i ricorsi delle parti ricorrenti. Le presenti cause forniscono, per la prima volta, l’occasione al Tribunale di pronunciarsi sulla legittimità di una decisione riguardante un programma di risoluzione adottato dal CRU.

Giudizio del Tribunale

In primo luogo, il Tribunale sottolinea che un programma di risoluzione adottato dal CRU è impugnabile, senza che sia richiesto di proporre un ricorso anche avverso la decisione della Commissione che approva tale programma, di modo che, una volta approvato dalla Commissione, un siffatto programma produce effetti giuridici e costituisce un atto che può formare oggetto di un ricorso di annullamento autonomo.

In secondo luogo, per quanto riguarda la portata del suo controllo, il Tribunale ritiene che, poiché le decisioni che il CRU è condotto ad adottare nell’ambito di una procedura di risoluzione sono fondate su valutazioni economiche e tecniche altamente complesse, esso esercita un controllo ristretto. Tuttavia, il Tribunale ritiene che, anche nel caso di valutazioni complesse come quelle effettuate dal CRU, il giudice dell’Unione sia tenuto in particolare a verificare non solo l’esattezza materiale degli elementi di prova addotti, la loro attendibilità e la loro coerenza, ma altresì ad accertare se tali elementi costituiscano l’insieme dei dati rilevanti che devono essere presi in considerazione per valutare una situazione complessa e se siano di natura tale da corroborare le conclusioni che ne sono state tratte.

In terzo luogo, il Tribunale esamina gli argomenti dei ricorrenti alla luce della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

In primo luogo, il Tribunale ritiene che, sebbene non si possa escludere che gli azionisti e i creditori di un ente oggetto di una misura di risoluzione possano avvalersi del diritto di essere ascoltati nell’ambito della procedura di risoluzione, l’esercizio di tale diritto può essere soggetto a limitazioni. A tal riguardo, il Tribunale precisa che la procedura di risoluzione del Banco Popular perseguiva un obiettivo di interesse generale, ossia l’obiettivo di garantire la stabilità dei mercati finanziari, idoneo a giustificare una limitazione al diritto di essere ascoltati. Pertanto, nell’ambito della procedura di risoluzione del Banco Popular, l’assenza di disposizioni che prevedano un’audizione degli azionisti e dei creditori del soggetto interessato e la mancata audizione dei ricorrenti costituiscono una limitazione al diritto di essere ascoltati che è giustificata e necessaria per rispondere a un obiettivo di interesse generale e che rispetta il principio di proporzionalità. Infatti, simili audizioni avrebbero compromesso gli obiettivi di tutela della stabilità dei mercati finanziari e di continuità delle funzioni critiche dell’ente nonché le esigenze di rapidità ed efficacia della procedura di risoluzione.

In secondo luogo, il Tribunale ricorda in particolare, per quanto riguarda il diritto di proprietà, che il Banco Popular si trovava in dissesto o a rischio di dissesto e che non esistevano misure alternative idonee ad impedire tale situazione. Pertanto, la decisione di svalutare e di convertire gli strumenti di capitale del Banco Popular nel programma di risoluzione non costituisce un intervento sproporzionato e inaccettabile, tale da ledere la sostanza stessa del diritto di proprietà dei ricorrenti, ma deve essere considerata come una restrizione del loro diritto di proprietà giustificata e proporzionata.

In terzo luogo, per quanto riguarda il diritto di accesso al fascicolo, il Tribunale sottolinea che il fatto che, durante il procedimento amministrativo che ha condotto all’adozione del programma di risoluzione, da un lato, il CRU non abbia trasmesso la valutazione 2 e, dall’altro, il CRU e la Commissione non abbiano trasmesso i documenti sui quali essi si sono basati non costituisce una violazione di detto diritto. Infatti, talune informazioni detenute dal CRU, contenute nel programma di risoluzione, nella valutazione 2 e nei documenti sui quali esso si è basato, rientrano nel segreto professionale e sono riservate. Pertanto, il Tribunale ritiene che, dopo l’adozione del programma di risoluzione, i ricorrenti non dispongano di un diritto alla comunicazione dell’intero fascicolo sul quale si è basato il CRU.

In quarto luogo, il Tribunale respinge il motivo vertente su un’eccezione di illegittimità in quanto le disposizioni pertinenti del regolamento MRU ( 8 ) violano i principi relativi alla delega di poteri, sottolineando che è necessario che un’istituzione dell’Unione, vale a dire la Commissione o il Consiglio, approvi il programma di risoluzione in merito ai suoi aspetti discrezionali affinché esso produca effetti giuridici. Il legislatore dell’Unione ha quindi attribuito a un’istituzione la responsabilità giuridica e politica di determinare la politica dell’Unione in materia di risoluzione, evitando in tal modo un «vero e proprio spostamento di responsabilità» ( 9 ), senza aver delegato un potere autonomo al CRU.

In quinto luogo, per quanto riguarda le valutazioni 1 e 2, il Tribunale indica che, tenuto conto dell’urgenza della situazione, il CRU poteva basarsi sulla valutazione 2 per adottare il programma di risoluzione. Infatti, dati i vincoli temporali e le informazioni disponibili, talune incertezze e approssimazioni connotano qualsiasi valutazione provvisoria e le riserve formulate da un esperto che abbia effettuato tale valutazione non possono significare che la stessa non fosse «equa, prudente e realistica» ( 10 ). Inoltre, lo stesso osserva che la valutazione 1, diretta a stabilire se il Banco Popular si trovasse in dissesto o rischio di dissesto, al fine di determinare se le condizioni di avvio di una procedura di risoluzione o della svalutazione o della conversione di strumenti di capitale fossero soddisfatte, era divenuta obsoleta a seguito della valutazione relativa al dissesto o al rischio di dissesto del Banco Popular effettuata dalla BCE il 6 giugno 2017.

In sesto luogo, il Tribunale ritiene che il CRU e la Commissione non siano incorsi in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che le condizioni previste all’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento MRU per l’adozione di una misura di risoluzione fossero soddisfatte.

In primo luogo, il Tribunale constata che l’insolvenza dell’ente non è una condizione per l’accertamento del dissesto o rischio di dissesto e, pertanto, non è una condizione per l’adozione di un programma di risoluzione. Infatti, la circostanza che un ente sia solvibile alla luce del suo bilancio non implica che lo stesso disponga di una liquidità sufficiente, vale a dire dei fondi disponibili per pagare i propri debiti o altre passività in scadenza. Pertanto, il Tribunale dichiara che il CRU e la Commissione non sono incorsi in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che il Banco Popular fosse in dissesto o a rischio di dissesto. Esso osserva, inoltre, che il programma di risoluzione è stato validamente adottato indipendentemente dai motivi che hanno condotto il Banco Popular al dissesto o a un rischio di dissesto.

In secondo luogo, il Tribunale rileva che i ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di misure alternative alla risoluzione e che il CRU e la Commissione non hanno commesso un errore manifesto di valutazione nel ritenere che non si possa ragionevolmente prospettare che qualsiasi misura alternativa, sotto forma di intervento del settore privato o di azione di vigilanza, impedisca il dissesto del Banco Popular in tempi ragionevoli

In terzo luogo, il Tribunale rileva che il CRU e la Commissione non sono incorsi in un errore manifesto di valutazione nel ritenere che la misura di risoluzione fosse necessaria e proporzionata rispetto agli obiettivi di interesse pubblico perseguiti.

In settimo luogo, il Tribunale respinge il motivo vertente sul fatto che la Commissione non ha esaminato il programma di risoluzione prima di approvarlo, sottolineando che la Commissione designa un rappresentante abilitato a partecipare alle riunioni del CRU, in sessione esecutiva e in sessione plenaria, in qualità di osservatore permanente, e che il suo rappresentante ha il diritto di partecipare alle discussioni e ha accesso a tutti i documenti. Pertanto, la Commissione, avendo partecipato a varie riunioni con il CRU, era stata associata alle diverse fasi precedenti l’adozione del programma di risoluzione ed era venuta a conoscenza dei progetti preliminari di tale programma e aveva partecipato alla loro redazione.

In ottavo luogo, il Tribunale respinge il motivo attinente alla violazione dell’obbligo di motivazione incombente alla Commissione. Esso sottolinea che, quando quest’ultima approva il programma di risoluzione nella decisione 2017/1246, può limitarsi, per giustificarne l’adozione, a una motivazione che segna il suo accordo sul contenuto di tale programma di risoluzione e sui motivi dedotti dal CRU.

In nono luogo, il Tribunale respinge gli argomenti relativi all’irregolarità della procedura di vendita. Esso conferma in particolare la legittimità della decisione del CRU di chiedere all’autorità nazionale di risoluzione di contattare soltanto gli enti creditizi che avevano partecipato alla procedura di vendita privata del Banco Popular. Tale autorità ha il diritto di prendere contatto, in particolare, con taluni potenziali acquirenti ( 11 ).

In decimo e ultimo luogo, nel caso di specie, il Tribunale esclude la responsabilità extracontrattuale del CRU e della Commissione. A tal riguardo, esso osserva che i ricorrenti non hanno dimostrato l’esistenza di un comportamento illecito del CRU o della Commissione. Infatti, non è stata dimostrata alcuna divulgazione da parte del CRU o della Commissione di informazioni riservate relative all’attuazione di un procedimento di risoluzione del Banco Popular e, di conseguenza, non è stato possibile constatare alcuna violazione del principio di riservatezza o dell’obbligo del segreto professionale da parte loro.

Inoltre, i ricorrenti non hanno dimostrato un nesso di causalità tra le illegittimità del CRU e della Commissione, ammesso che siano accertate, e la crisi di liquidità del Banco Popular, e quindi tra le stesse e il danno lamentato.

( 1 ) Decisione SRB/EES/2017/08 del Comitato di risoluzione unico (CRU), del 7 giugno 2017, concernente un programma di risoluzione per il Banco Popular Español SA.

( 2 ) Decisione (UE) 2017/1246, che approva il programma di risoluzione per il Banco Popular Español [SA] (GU 2017, L 178, pag. 15).

( 3 ) Conformemente all’articolo 18, paragrafo 1, secondo comma, del regolamento (UE) n. 806/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 luglio 2014, che fissa norme e una procedura uniformi per la risoluzione degli enti creditizi e di talune imprese di investimento nel quadro del meccanismo di risoluzione unico e del Fondo di risoluzione unico e che modifica il regolamento (UE) n. 1093/2010 (GU 2014, L 225, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento MRU»). L’articolo 18 di tale regolamento riguarda la procedura di risoluzione.

( 4 ) Conformemente all’articolo 18, paragrafo 1, lettera a), e paragrafo 4, lettera c), del regolamento MRU.

( 5 ) Conformemente all’articolo 18, paragrafo 1, del regolamento MRU.

( 6 ) Conformemente all’articolo 24, paragrafo 1, lettera a), del regolamento MRU.

( 7 ) Conformemente all’articolo 21 del regolamento MRU.

( 8 ) Articoli 18, 21, 22 e 24 del regolamento MRU.

( 9 ) Ai sensi della sentenza del 13 giugno 1958, Meroni/Alta Autorità (9/56).

( 10 ) In forza dell’articolo 20, paragrafo 1, del regolamento MRU.

( 11 ) Secondo l’articolo 39, paragrafo 2, secondo comma, della direttiva 2014/59/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 15 maggio 2014, che istituisce un quadro di risanamento e risoluzione degli enti creditizi e delle imprese di investimento e che modifica la direttiva 82/891/CEE del Consiglio, e le direttive 2001/24/CE, 2002/47/CE, 2004/25/CE, 2005/56/CE, 2007/36/CE, 2011/35/UE, 2012/30/UE e 2013/36/UE e i regolamenti (UE) n. 1093/2010 e (UE) n. 648/2012, del Parlamento europeo e del Consiglio (GU 2014, L 173, pag. 190).