Causa C‑526/14

Tadej Kotnik e altri

contro

Državni zbor Republike Slovenije

(domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall’Ustavno sodišče)

«Rinvio pregiudiziale — Validità e interpretazione della comunicazione della Commissione sul settore bancario — Interpretazione delle direttive 2001/24/CE e 2012/30/UE — Aiuti di Stato alle banche nel contesto della crisi finanziaria — Condivisione degli oneri — Liquidazione del capitale degli azionisti, del capitale ibrido e del debito subordinato — Principio della tutela del legittimo affidamento — Diritto di proprietà — Tutela degli interessi dei soci e dei terzi — Risanamento e liquidazione degli istituti di credito»

Massime – Sentenza della Corte (Grande Sezione) del 19 luglio 2016

1. Questioni pregiudiziali – Sindacato di validità – Questioni relative alla validità di una comunicazione della Commissione che non ha effetto vincolante ma che comporta l’interpretazione di diverse disposizioni del diritto dell’Unione – Ricevibilità

   [Art. 107, § 3, b), TFUE e 267 TFUE; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01, punti 41‑46]

2. Aiuti concessi dagli Stati – Esame da parte della Commissione – Orientamenti adottati nell’ambito dell’esercizio del potere discrezionale della Commissione – Natura giuridica – Norme di comportamento indicative che comportano un’autolimitazione del potere discrezionale della Commissione – Comunicazione sul settore bancario – Effetti vincolanti nei confronti degli Stati membri – Insussistenza

   [Art. 107, § 3, b), TFUE e 108 TFUE; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01, punti 41 e 43‑45]

3. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Adozione da parte della Commissione di una comunicazione sul settore bancario – Condivisione degli oneri – Ammissibilità

   [Art. 107, § 3, b), TFUE, 108, § 2, terzo comma, TFUE, 109 TFUE e 288 TFUE; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01, punti 2, 15 e 40‑46]

4. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Condivisione degli oneri – Violazione del principio di tutela del legittimo affidamento e del diritto di proprietà – Insussistenza

   [Art. 107, § 3, b), TFUE; Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, art. 17, § 1; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01, punti 15, 17 e 40‑46]

5. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Condivisione degli oneri – Compatibilità con le disposizioni della direttiva 2012/30 che subordina gli aumenti e le riduzioni di capitale delle società per azioni ad una decisione dell’assemblea dei soci

   [Art. 107, § 3, b), TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2012/30, considerando 3 e artt. 29, 34, 35 e 40‑42; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01, punti 40‑46]

6. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Condivisione degli oneri – Misure di conversione o riduzione del valore dei titoli subordinati – Obbligo di rispettare il principio di proporzionalità

   [Art. 107, § 3, b), TFUE; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01, punti 15, 44 e 45]

7. Aiuti concessi dagli Stati – Divieto – Deroghe – Aiuti che possono essere considerati compatibili con il mercato interno – Aiuti destinati a porre rimedio a un grave turbamento dell’economia di uno Stato membro – Aiuti al settore finanziario nel contesto della crisi finanziaria – Condivisione degli oneri – Inclusione nella nozione di provvedimenti di risanamento ai sensi della direttiva 2001/24

   [Art. 107, § 3, b), TFUE; direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 2001/24, 6° considerando e artt. 2, 7° trattino, e 3, § 1; comunicazione della Commissione 2013/C 216/01, punti 40‑46]

1.  Sono ricevibili questioni pregiudiziali relative alla validità della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria, comunicazione che non ha effetti direttamente vincolanti nei confronti dei terzi, dal momento che dette questioni vertono sulla conformità, rispetto a diverse disposizioni del diritto dell’Unione, della condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei creditori subordinati posta dalla Commissione in tale comunicazione, perché si possa ritenere, in applicazione dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, che gli aiuti di Stato accordati nel settore bancario sono compatibili con il mercato interno.

   (v. punti 31-34)

2.  La comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario), dev’essere interpretata nel senso che essa non ha effetti vincolanti nei confronti degli Stati membri.

   L’adozione di una simile comunicazione non dispensa infatti la Commissione dal suo obbligo di esaminare le specifiche circostanze eccezionali che uno Stato membro invoca, in un caso particolare, al fine di chiedere l’applicazione diretta dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE e di motivare il suo rifiuto di accogliere una richiesta del genere. Ne consegue, da un lato, che l’adozione delle norme di comportamento contenute nella citata comunicazione ha un effetto circoscritto all’autolimitazione della Commissione nell’esercizio del proprio potere discrezionale, nel senso che, se uno Stato membro notifica alla Commissione un progetto di aiuto di Stato che è conforme a dette norme, quest’ultima, in linea di principio, deve autorizzare tale progetto. Dall’altro lato, gli Stati membri conservano la facoltà di notificare alla Commissione progetti di aiuto di Stato che non soddisfano i criteri previsti da detta comunicazione e la Commissione può autorizzare progetti siffatti in circostante eccezionali.

   Ne consegue che la comunicazione sul settore bancario non è idonea a creare obblighi autonomi in capo agli Stati membri, ma si limita a stabilire condizioni che mirano a garantire la compatibilità con il mercato interno di aiuti di Stato accordati alle banche nel contesto della crisi finanziaria, di cui la Commissione deve tener conto nell’esercizio dell’ampio margine di discrezionalità di cui essa dispone ai sensi dell’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE.

   (v. punti 41, 43-45, dispositivo 1)

3.  Gli articoli da 107 a 109 TFUE devono essere interpretati nel senso che non ostano ai punti da 40 a 46 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario) in quanto detti punti prevedono una condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei detentori di titoli subordinati ai fini dell’autorizzazione di un aiuto di Stato.

   Da un lato, infatti, simili misure di condivisione degli oneri possono essere considerate come dirette ad impedire il ricorso agli aiuti di Stato in quanto mero strumento che consente di ovviare alle difficoltà finanziarie delle banche interessate.

   Dall’altro lato, le misure di condivisione degli oneri mirano a garantire che, prima della concessione di qualsivoglia aiuto di Stato, le banche in carenza di capitale operino, con i propri investitori, una riduzione di tale deficit, in particolare attraverso la raccolta di capitale nonché attraverso contributi dei creditori subordinati. Simili misure sono atte a limitare l’entità dell’aiuto di Stato concesso.

   Una diversa soluzione rischierebbe di provocare distorsioni della concorrenza, in quanto le banche i cui azionisti e creditori subordinati non avessero contribuito alla riduzione del deficit di capitale riceverebbero un aiuto di Stato maggiore rispetto a quanto sarebbe stato sufficiente per colmare il deficit di capitale residuale.

   Inoltre, al fine di ovviare al problema del «rischio morale», legato al fatto che le persone sono inclini ad assumere decisioni rischiose allorché le eventuali conseguenze negative di quest’ultime sono sopportate dalla collettività, si deve evitare che le banche siano incoraggiate dalla possibilità di ricevere aiuti di Stato a ricorrere a strumenti finanziari più rischiosi e tali da causare perdite significative, il che potrebbe provocare importanti distorsioni della concorrenza e compromettere l’integrità del mercato interno.

   Infine, adottando la comunicazione sul settore bancario, la Commissione non ha sconfinato nelle competenze affidate al Consiglio dagli articoli 108 e 109 TFUE. Infatti, dal momento che tale comunicazione stabilisce unicamente norme di comportamento che limitano la Commissione nell’esercizio del potere discrezionale conferitole dall’articolo 107, paragrafo 3, lettera b), TFUE, essa non incide sul potere riconosciuto al Consiglio, all’articolo 108, paragrafo 2, terzo comma, TFUE, di dichiarare un aiuto di Stato compatibile con il mercato interno, su richiesta di uno Stato membro, in presenza di circostanze eccezionali, e non costituisce un regolamento ai sensi dell’articolo 109 TFUE, il quale, ai sensi dell’articolo 288, secondo comma, TFUE, esplica effetti vincolanti erga omnes.

   (v. punti 55-60, dispositivo 2)

4.  Il principio della tutela del legittimo affidamento e il diritto di proprietà devono essere interpretati nel senso che non ostano ai punti da 40 a 46 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario) in quanto detti punti prevedono una condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei detentori di titoli subordinati ai fini dell’autorizzazione di un aiuto di Stato.

   Per quanto concerne il principio della tutela del legittimo affidamento, da un lato, gli azionisti e i creditori subordinati delle banche interessate non disponevano di alcuna garanzia proveniente dalla Commissione quanto al fatto che essa avrebbe approvato un aiuto di Stato per affrontare la carenza di capitale di dette banche. Dall’altro lato, gli investitori in parola non avevano ricevuto la rassicurazione che, tra le misure destinate ad affrontare il deficit di capitale delle banche beneficiarie dell’aiuto di Stato autorizzato dalla Commissione, non ve ne fossero alcune tali da incidere sui loro investimenti.

   Se il principio della tutela del legittimo affidamento è uno dei principi fondamentali dell’Unione, gli operatori economici non possono fare legittimamente affidamento in un ambito come quello degli aiuti di Stato nel settore bancario, il cui oggetto implica un costante adattamento in funzione dei mutamenti della situazione economica.

   Per quanto concerne l’esigenza, per gli Stati membri, di disporre di un periodo transitorio per adeguarsi ai nuovi requisiti della Commissione relativi alla condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei creditori subordinati, un interesse pubblico inderogabile può ostare all’adozione di provvedimenti transitori per situazioni sorte prima dell’entrata in vigore della nuova normativa, ma non ancora conclusesi. L’obiettivo di garantire la stabilità del sistema finanziario e, allo stesso tempo, di evitare un’eccessiva spesa pubblica e di minimizzare le distorsioni della concorrenza costituisce un interesse pubblico prevalente di questo genere.

   Per quanto concerne il diritto di proprietà, misure di condivisione degli oneri possono essere adottate volontariamente dagli azionisti e attraverso un accordo tra l’istituto di credito interessato e i creditori subordinati, il che non può essere considerato come un’ingerenza nel loro diritto di proprietà.

   Inoltre, poiché gli azionisti delle banche sono responsabili per le passività della banca fino a concorrenza del capitale sociale della stessa, il fatto che i punti da 40 a 46 della comunicazione sul settore bancario richiedano che, per rimediare alla sottocapitalizzazione di una banca, prima della concessione di un aiuto di Stato, detti azionisti contribuiscano a coprire le perdite subite dalla stessa nella medesima misura che si proporrebbe in assenza di un simile aiuto di Stato, non si può considerare come un elemento che incide sul loro diritto di proprietà.

   Le perdite degli azionisti delle banche in difficoltà avrebbero, in ogni caso, la stessa ampiezza, senza che rilevi se queste dipendono da una sentenza dichiarativa di fallimento per mancata concessione di un aiuto di Stato o da un procedimento di concessione di un simile aiuto sottoposta alla condizione previa della condivisione degli oneri. Per quanto concerne i creditori subordinati, i titoli subordinati sono strumenti finanziari che presentano caratteristiche dei prodotti obbligazionari e degli strumenti di partecipazione al capitale, il che implica che, in caso di cessazione dei pagamenti da parte dell’emittente, i detentori di titoli subordinati sono rimborsati dopo i titolari di obbligazioni ordinarie, ma prima degli azionisti.

   Le misure di condivisione degli oneri alle quali sarebbe subordinata la concessione di un aiuto di Stato in favore di una banca sottocapitalizzata non possono arrecare al diritto di proprietà dei creditori subordinati un pregiudizio che questi ultimi, in caso di procedura di fallimento conseguente alla mancata concessione di un simile aiuto, non avrebbero subito.

   (v. punti 62, 64, 66-70, 74-76, 78-80, dispositivo 3)

5.  Gli articoli 29, 34, 35 e da 40 a 42 della direttiva 2012/30, sul coordinamento delle garanzie che sono richieste, negli Stati membri, alle società di cui all’articolo 54, secondo paragrafo, TFUE, per tutelare gli interessi dei soci e dei terzi per quanto riguarda la costituzione della società per azioni, nonché la salvaguardia e le modificazioni del capitale sociale della stessa, devono essere interpretati nel senso che essi non ostano ai punti da 40 a 46 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario) in quanto detti punti prevedono una condizione di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei detentori di titoli subordinati ai fini dell’autorizzazione di un aiuto di Stato.

   Infatti, la comunicazione sul settore bancario non contiene alcuna disposizione specifica relativa all’iter giuridico per l’adozione delle misure di condivisione degli oneri di cui ai punti da 40 a 46 della stessa. Di conseguenza, sebbene gli Stati membri possano eventualmente essere indotti, in una situazione particolare, ad adottare simili misure di condivisione degli oneri senza il consenso dell’assemblea dei soci, tale circostanza non può tuttavia mettere in discussione la legittimità della comunicazione sul settore bancario rispetto alle disposizioni della direttiva 2012/30.

   La direttiva 2012/30 s’iscrive nell’ambito della realizzazione della libertà di stabilimento nel mercato interno con la finalità principale di tutelare gli interessi dei soci e dei terzi. Le misure previste dalla stessa per garantire detta protezione riguardano il funzionamento ordinario delle società per azioni. Viceversa, le misure di condivisione degli oneri da parte degli azionisti e dei creditori subordinati, quando sono imposte dalle autorità nazionali, costituiscono misure straordinarie. Esse possono essere adottate solamente in un contesto di grave turbamento dell’economia di uno Stato membro nonché allo scopo di evitare un rischio sistemico e assicurare la stabilità del sistema finanziario. A tal proposito, sebbene vi sia un evidente interesse pubblico a garantire, in tutta l’Unione, una tutela degli investitori forte e coerente, tale interesse non può essere ritenuto prevalente, in ogni circostanza, rispetto all’interesse pubblico a garantire la stabilità del sistema finanziario.

   (v. punti 84-88, 91, 94, dispositivo 4)

6.  La comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario) dev’essere interpretata nel senso che le misure di conversione o svalutazione del capitale ibrido e dei debiti subordinati non devono andare oltre quanto è necessario per superare la carenza di capitale della banca interessata.

   Ai sensi del punto 44 della succitata comunicazione, infatti, nell’ipotesi in cui una banca non rispetti i requisiti minimi in materia di capitale, e pertanto il capitale non sia da solo sufficiente ad assorbire le perdite della banca, i titoli subordinati devono essere convertiti o svalutati, in linea di principio, prima della concessione di un aiuto di Stato a tale banca. Inoltre, secondo il medesimo punto 44, gli aiuti di Stato non devono essere concessi prima che capitale proprio e titoli subordinati siano stati impiegati appieno per compensare eventuali perdite della banca.

   Uno Stato membro non è pertanto obbligato ad imporre alle banche in difficoltà, prima della concessione di qualsivoglia aiuto di Stato, di convertire in capitale i titoli subordinati o svalutarli, né di impiegare integralmente tali titoli per assorbire le perdite. In siffatti casi, non si potrà tuttavia ritenere che l’aiuto di Stato di cui trattasi sia stato limitato al minimo necessario, come richiede il punto 15 della comunicazione sul settore bancario. Lo Stato membro, come le banche beneficiarie degli aiuti di Stato di cui trattasi, si assumono il rischio di vedersi opporre una decisione della Commissione che dichiara l’incompatibilità di tali aiuti con il mercato interno.

   (v. punti 97, 100, 102, dispositivo 5)

7.  L’articolo 2, settimo trattino, della direttiva 2001/24, in materia di risanamento e liquidazione degli enti creditizi, deve essere interpretato nel senso che tra i provvedimenti di risanamento, ai sensi di tale disposizione, rientrano le misure di condivisione degli oneri di cui ai punti da 40 a 46 della comunicazione della Commissione relativa all’applicazione, dal 1o agosto 2013, delle norme in materia di aiuti di Stato alle misure di sostegno alle banche nel contesto della crisi finanziaria (comunicazione sul settore bancario).

   Infatti, da un lato, dato che le misure di condivisione degli oneri mirano a risanare la posizione patrimoniale degli istituti di credito e a superare la carenza di capitale degli stessi, come enunciato al punto 43 della comunicazione sul settore bancario, dette misure hanno lo scopo di salvaguardare o risanare la situazione finanziaria di un ente creditizio.

   Dall’altro lato, le misure di condivisione degli oneri, e in particolare la conversione dei titoli subordinati in capitale o la loro svalutazione, possono, per loro stessa natura, incidere su preesistenti diritti di terzi e, perciò, portare ad una riduzione dei crediti.

   Per rientrare nella nozione di provvedimenti di risanamento, ai sensi della direttiva 2001/24, è tuttavia inoltre necessario, come emerge dal considerando 6 e dall’articolo 3, paragrafo 1, di detta direttiva, che le misure di condivisione degli oneri siano state adottate da un’autorità amministrativa o giudiziaria. Viceversa, qualora le misure di condivisione degli oneri siano decise ed eseguite dagli azionisti o dai creditori subordinati, al di fuori di qualsivoglia intervento delle autorità amministrative o giudiziarie, dette misure non possono costituire provvedimenti di risanamento, ai sensi della direttiva 2001/24.

   (v. punti 108-110, 114, dispositivo 6)