Regime di attraversamento delle frontiere dell’Unione europea

PUNTI CHIAVE

Il codice definisce le regole che governano:

• i controlli sulle persone alle frontiere esterne;
• le condizioni di ingresso; e
• le condizioni per il ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne nello spazio Schengen (una zona senza frontiere che comprende 25 Stati membri dell’Unione, oltre a Islanda, Liechtenstein, Norvegia e Svizzera) in caso di minaccia grave per l’ordine pubblico o la sicurezza interna.

A chi si applica?

Il codice frontiere Schengen stabilisce le regole che si applicano a chiunque attraversi le frontiere esterne dello spazio Schengen. La Bulgaria e la Romania sono diventate membri a pieno titolo dello spazio Schengen il 1° gennaio 2025 a norma della decisione (UE) 2024/3212 del Consiglio. Cipro non è ancora membro a pieno titolo dello spazio Schengen, ma deve rispettare le norme relative ai controlli alle frontiere esterne.

Frontiere esterne

Quando attraversano le frontiere esterne, i cittadini dei paesi terzi che non godono della libertà di circolazione ai sensi del diritto dell’Unione sono sottoposti a controlli approfonditi in conformità alle condizioni di ingresso nel paese, comprese la consultazione sistematica delle banche dati pertinenti, quali il Sistema d’Informazione Schengen (SIS), nonché la verifica del sistema d’informazione visti (VIS), qualora la persona sia soggetta all’obbligo del visto.

In caso di un soggiorno previsto nel territorio di un paese Schengen per non più di 90 giorni in un periodo di 180 giorni, i cittadini dei paesi terzi devono:

• essere in possesso di un documento di viaggio valido e di un visto, se richiesto;
• giustificare lo scopo e le condizioni del soggiorno previsto e dimostrare di disporre di sufficienti mezzi di sussistenza;
• non essere segnalati nel SIS ai fini del rifiuto d’ingresso;
• non essere considerati una minaccia per l’ordine pubblico, la sicurezza interna, la salute pubblica o le relazioni internazionali di qualsiasi Stato membro.

L’ingresso di un cittadino di un paese terzo (un cittadino non Schengen o non UE) che non beneficia della libertà di circolazione ai sensi del diritto dell’Unione europea può essere rifiutato solo mediante una decisione adottata da un’autorità nazionale competente che indichi i motivi precisi del rifiuto, e tale decisione può essere oggetto di ricorso.

Norme per il traffico frontaliero locale alle frontiere terrestri esterne

Il regolamento (CE) n. 1931/2006 istituisce un regime di frontiera locale alle frontiere terrestri esterne dell’Unione e introduce un permesso di traffico frontaliero locale per i cittadini di paesi terzi limitrofi residenti nelle zone frontaliere.

Frontiere interne

Nell’area senza controlli alle frontiere interne (ovvero lo spazio Schengen ad eccezione di Cipro), qualsiasi persona soggiornante legalmente, di qualsiasi nazionalità (ad eccezione dei richiedenti protezione internazionale), può attraversare qualsiasi frontiera interna senza che vengano effettuati controlli di frontiera. Tuttavia, le autorità di polizia nazionali hanno il diritto di effettuare controlli di polizia anche nelle zone di frontiera, in base a regole e limitazioni specifiche.

I paesi che fanno parte dello spazio senza controlli alle frontiere interne devono eliminare tutti gli ostacoli allo scorrimento fluido del traffico ai valichi di frontiera interna stradali. In particolare, i limiti di velocità non devono basarsi esclusivamente su considerazioni di sicurezza stradale o tecnologie di sorveglianza utilizzate per affrontare minacce alla sicurezza pubblica o all’ordine pubblico.

Ripristino temporaneo dei controlli alle frontiere interne

Il regolamento di modifica (UE) 2024/1717 stabilisce le condizioni per la reintroduzione e il rafforzamento dei controlli alle frontiere interne. Se in uno spazio senza controlli alle frontiere vi è una grave minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna di uno Stato membro, quest’ultimo può, solo come misura di ultima istanza, in situazioni eccezionali, ripristinare i controlli alle frontiere. Una minaccia grave del genere potrebbe derivare da:

• incidenti o minacce di stampo terrorista, nonché da minacce poste da gravi forme di criminalità organizzata;
• emergenze di sanità pubblica su larga scala;
• una situazione eccezionale caratterizzata da movimenti improvvisi e su larga scala non autorizzati di cittadini di paesi terzi tra gli Stati membri, che mette a dura prova le risorse e le capacità complessive delle autorità competenti ben preparate e che rischia di compromettere il funzionamento complessivo dello spazio senza controlli alle frontiere interne, come dimostrato dall’analisi delle informazioni e da tutti i dati disponibili, compresi quelli provenienti dalle agenzie UE competenti; e
• eventi internazionali su larga scala o di grande visibilità.

Gli Stati membri possono prorogare i controlli alle frontiere interne in base ai rischi per la sicurezza o ai flussi migratori. per un periodo di sei mesi. Possono rinnovare tale reintroduzione per periodi di sei mesi fino a un massimo di due anni. Devono notificare qualsiasi ripristino e spiegare la necessità e la proporzionalità della decisione di ripristinare il controllo alle frontiere interne. Quando un ripristino è previsto durare 12 mesi, la Commissione europea deve emettere un parere sul fatto che le misure siano proporzionate e necessarie. In caso di grave situazione eccezionale legata a una minaccia grave e persistente, gli Stati membri possono, in via eccezionale, rinnovare la reintroduzione dei controlli alle frontiere oltre tale periodo di due anni per un massimo di due volte sei mesi.

Qualora la Commissione stabilisca che vi sia un’emergenza di sanità pubblica su larga scala che interessa diversi Stati membri, mettendo a rischio il funzionamento complessivo dello spazio senza controlli alle frontiere interne, potrà proporre al Consiglio dell’Unione europea di adottare una decisione di esecuzione che autorizza il ripristino dei controlli alle frontiere dagli Stati membri, comprese le misure di mitigazione appropriate da adottare a livello nazionale e dell’Unione, qualora le misure disponibili, negli articoli 21 bis e 23 del regolamento (UE) 2024/1717, non siano sufficienti per far fronte all’emergenza di sanità pubblica su larga scala.

Qualora la Commissione stabilisca che esistono circostanze eccezionali che mettano a rischio il funzionamento complessivo dello spazio senza controlli alle frontiere interne a causa di carenze gravi persistenti legate al controllo alle frontiere esterne, nella misura in cui tali circostanze costituiscano una grave minaccia per l’ordine pubblico o la sicurezza interna, essa può proporre al Consiglio di adottare una raccomandazione in base alla quale uno o più Stati membri decidono di ripristinare il controllo alla frontiera in tutte o in parti specifiche delle loro frontiere interne.

Meccanismo di valutazione Schengen

L’attuazione del regolamento (UE) 2016/399 da parte di ciascuno Stato membro è riesaminata almeno ogni cinque anni mediante un meccanismo di valutazione¹, in conformità alle norme stabilite nel regolamento (UE) 2022/922 (si veda la sintesi).

Controlli sistematici rispetto alle banche dati pertinenti alle frontiere esterne

Dall’aprile 2017, sono da effettuarsi controlli sistematici rispetto alle banche dati pertinenti su cittadini dell’Unione/del SEE (Spazio economico europeo) e svizzeri alle frontiere esterne dello spazio Schengen, oltre ai controlli esistenti già effettuati su cittadini di paesi terzi.

Tali norme sono state introdotte in risposta agli attacchi terroristici che hanno colpito diversi Stati membri negli ultimi anni e dovrebbero contribuire in particolare ad affrontare le minacce poste dai combattenti terroristi nati nell’Unione che vanno o tornano dall’estero. I controlli si svolgono sia all’ingresso sia all’uscita delle frontiere esterne. I controlli vengono effettuati confrontando i dati con banche dati quali il SIS e la banca dati dell’Interpol sui documenti di viaggio rubati e smarriti.

Sistema di ingressi/uscite

Il regolamento (UE) 2016/399 è stato modificato dal quadro giuridico che disciplina il sistema di ingresso/uscita (EES), in particolare dal regolamento (UE) 2017/2225.

L’EES è un sistema informatico automatizzato istituito dal regolamento (UE) 2017/2226, utilizzato dai 29 paesi Schengen. Esso registra gli ingressi, le uscite e i rifiuti di ingresso dei cittadini di paesi terzi che attraversano le frontiere esterne dello spazio Schengen per un soggiorno di breve durata. Registra i dati dei cittadini di paesi terzi, comprese le informazioni sul passaporto, le impronte digitali e le immagini del volto, e sostituisce gradualmente l’attuale apposizione del timbro sui documenti di viaggio.

Conformemente alla decisione (UE) 2025/1544, l’EES è entrato in funzione il 12 ottobre 2025. Alcuni paesi Schengen lo hanno applicato integralmente fin dall’inizio e altri in modo graduale.

Tale introduzione graduale è stata possibile grazie alle norme introdotte dal regolamento (UE) 2025/1534. I paesi Schengen possono inoltre istituire programmi nazionali di agevolazione per consentire ai cittadini di paesi terzi sottoposti a controllo preventivo di beneficiare, all’ingresso, di deroghe a determinati aspetti dei controlli alle frontiere.

Questo regolamento consente un avvio progressivo dell’operatività dell’EES per una durata di sei mesi. Durante questo periodo, i paesi Schengen hanno la flessibilità di introdurre il sistema gradualmente presso i loro valichi di frontiera, purché soddisfino le soglie richieste. Possono anche decidere di accelerare la diffusione del sistema o di renderlo pienamente operativo a partire dal 12 ottobre.

Il regolamento (UE) 2025/1534 ha introdotto diverse norme per consentire un avvio progressivo delle operazioni, tra cui le seguenti.

• Per i sei mesi di avvio progressivo del funzionamento dell’EES, gli Stati membri devono continuare a timbrare i documenti di viaggio. Parallelamente, dovranno registrare i dati nell’EES conformemente alle norme di flessibilità.
• Il regolamento (UE) 2025/1534 stabilisce diverse garanzie per proteggere i cittadini di paesi terzi dalla possibile incompletezza dei fascicoli EES, comprese chiare norme di priorità che indicano se debba prevalere un timbro o i dati EES.
• I vettori devono continuare a verificare i timbri sul passaporto durante l’avvio progressivo e per i 180 giorni successivi.
• In caso di guasti del sistema o di tempi di attesa eccessivi, gli Stati membri possono sospendere il funzionamento dell’EES, nella sua interezza o limitatamente alle sue funzionalità biometriche, presso specifici valichi di frontiera. Dopo il periodo di introduzione graduale di sei mesi, le funzionalità biometriche possono ancora essere sospese per periodi supplementari se non sono raggiunte le soglie stabilite dal regolamento (UE) 2025/1534.

Per sostenere l’implementazione dell’EES, l’Agenzia dell’Unione europea per la gestione operativa dei sistemi informatici su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia (eu-LISA) ha elaborato un piano di implementazione di alto livello e fornisce relazioni periodiche. Ciascuno Stato membro ha inoltre elaborato un piano nazionale di attuazione e riferisce regolarmente in merito ai progressi compiuti.

eu-LISA è già responsabile della gestione dei tre sistemi informatici dell’UE indispensabili per la salvaguardia dello spazio Schengen e la gestione delle frontiere. Tra questi si contemplano:

• Eurodac (la banca dati dattiloscopica dell’UE in materia di asilo),
• SIS e
• VIS.

Ai sensi del regolamento (UE) 2017/2226, all’agenzia è stato affidato il compito di sviluppare l’EES e di garantirne la gestione operativa.