Parere del Comitato economico e sociale europeo sul tema «Istituzione di misure di salvaguardia per i prodotti agricoli negli accordi commerciali»

(parere d’iniziativa)

(2020/C 364/07)

Relatore:

Arnold PUECH D’ALISSAC

Decisione dell’Assemblea plenaria	20.2.2020
Base giuridica	Articolo 32, paragrafo 2, del Regolamento interno
	Parere d’iniziativa
Sezione competente	Agricoltura, sviluppo rurale, ambiente
Adozione in sezione	29.6.2020
Adozione in sessione plenaria	16.7.2020
Sessione plenaria n.	553
Esito della votazione (favorevoli/contrari/astenuti)	204/2/3

1.   Conclusioni e raccomandazioni

1.1.

L’esistenza di una cooperazione internazionale rafforzata rappresenta una condizione preliminare per l’adozione di clausole di salvaguardia efficaci.

1.1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sottolinea che l’approvvigionamento alimentare della popolazione umana rimane e continuerà a rimanere una sfida importante almeno fino al 2050. Per fornire il cibo a 9-10 miliardi di persone, avremo bisogno di tutti gli agricoltori del mondo. Secondo le stime della FAO la produzione mondiale dovrà aumentare del 70 % tra il 2007 e il 2050. Occorre quindi proteggere la capacità di produzione di ciascun paese, promuovendo adeguate politiche agricole e commerciali e garantendo nel contempo che il commercio internazionale sia organizzato in modo da far fronte sia ai rischi della produzione sia alle persistenti carenze di alcune zone geografiche.

1.1.2.

Il CESE considera indispensabile armonizzare le norme di produzione, al fine di evitare distorsioni della concorrenza e consentire a ciascun paese di produrre i generi alimentari di base.

1.2.

Occorre inoltre continuare a migliorare la trasparenza dei mercati.

1.2.1.

A questo proposito, nel 2011, alla riunione dei ministri dell’agricoltura del G20, è stata lanciata l’iniziativa AMIS (Agricultural market information system — sistema di informazione sui mercati agricoli), alla quale hanno aderito i principali produttori e importatori mondiali di cereali e di semi oleosi. Essa permette di conoscere la situazione reale dei mercati, oltre a rappresentare un forum di dialogo e coordinamento tra responsabili governativi in un contesto di forte volatilità dei mercati agricoli. Sebbene la sua utilità sia già stata dimostrata, tale iniziativa deve essere ulteriormente sviluppata in termini di numero di paesi partecipanti e di estensione della copertura anche ad altri prodotti commercializzati sui mercati mondiali.

1.3.

Le clausole di salvaguardia agricole dell’OMC, sia quelle generali sia quelle contenute negli accordi bilaterali, devono essere migliorate in base a diversi criteri che il CESE elenca nel presente parere. L’obiettivo è assicurare una concorrenza leale e la sostenibilità delle filiere europee, garantendo la sovranità alimentare a vantaggio di tutti i cittadini, sia produttori che consumatori. Questa necessità di sovranità alimentare è stata ampiamente ribadita durante la pandemia di COVID-19.

1.3.1.   Una reazione rapida

Le clausole attuali sono inefficaci a causa del tempo eccessivo necessario per l’attuazione. Tuttavia, grazie alla digitalizzazione dell’economia, i dati possono essere disponibili in poche ore. Il monitoraggio dei volumi e dei prezzi è ora efficace e consente una risposta rapida.

1.3.2.   Una reazione automatica

Con la conoscenza precisa degli scambi, i flussi commerciali possono essere facilmente regolamentati. L’attuazione concertata tra gli esportatori e gli importatori potrebbe essere effettuata automaticamente, non appena venisse rilevato un aumento del 10 % del volume degli scambi durante un periodo di tempo definito, ad esempio un anno. Qualora l’aumento fosse giustificato da un imprevisto che ha comportato un calo della produzione, la clausola non verrebbe attivata. Se invece l’aumento non fosse giustificato, si applicherebbe un dazio doganale supplementare per limitare tale aumento.

1.3.3.   Una reazione proporzionata

A seconda della natura e dell’origine dell’aumento dei flussi commerciali, la reazione deve essere proporzionata al fine di ridurre tale aumento o di garantire l’effettiva sospensione dei flussi destabilizzanti per le filiere interessate.

1.3.4.   Una reazione esaustiva

Tutti i flussi di importazione devono essere presi in considerazione, a prescindere dal loro status e senza previa notifica. È proprio per i cosiddetti prodotti sensibili che negli accordi di libero scambio (ALS) sono previsti contingenti con dazi ad aliquote ridotte. Si tratta dei settori più rapidamente destabilizzati, che devono pertanto essere soggetti anche alle clausole di salvaguardia.

1.3.5.   Misure «specchio»

L’introduzione di misure specchio nelle regolamentazioni europee sulle importazioni deve, da un lato, garantire lo stesso livello di protezione dei consumatori, indipendentemente dall’origine dei prodotti e, dall’altro, limitare le distorsioni economiche per gli operatori europei.

1.3.6.   Presa in considerazione del quadro di attuazione dell’accordo di Parigi

Gli impegni in materia di riduzione delle emissioni di gas a effetto serra rappresentano una sfida importante a livello internazionale. Se alcuni paesi non li rispettano non dovrebbero beneficiare dei relativi vantaggi a livello commerciale. Occorre predisporre un meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere nel settore agroalimentare. Data la complessità di tale meccanismo, e in attesa della sua approvazione, clausole di salvaguardia specifiche dell’accordo di Parigi devono essere approvate dall’OMC e incluse in tutti gli accordi di libero scambio negoziati dalla Commissione europea.

1.3.7.   Presa in considerazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile

Come nel caso dell’accordo di Parigi, clausole di salvaguardia devono essere approvate dall’OMC e incluse in tutti gli accordi firmati dall’Unione europea.

2.   Nozione ed evoluzione storica delle clausole di salvaguardia

2.1.

L’OMC prevede clausole specifiche per il settore agricolo, ma ne limita l’uso.

2.1.1.

Le misure di salvaguardia sono definite come «misure di emergenza» relative all’aumento delle importazioni di determinati prodotti, quando tali importazioni causano o rischiano di causare un grave pregiudizio alla filiera di produzione nazionale del paese d’importazione. Tali misure, che assumono globalmente la forma di una sospensione di concessioni o di obblighi, possono consistere nell’applicazione di restrizioni quantitative all’importazione o nell’aumento dei dazi doganali all’importazione.

2.1.2.

Nel settore agricolo, l’applicazione di tariffe di salvaguardia più elevate può scattare automaticamente quando il volume delle importazioni supera una determinata soglia o i prezzi scendono al di sotto di un certo livello, senza necessità di dimostrare l’esistenza di un grave pregiudizio per la filiera di produzione nazionale.

2.1.3.

Tuttavia, la clausola di salvaguardia speciale per l’agricoltura può essere invocata solo per i prodotti per i quali sia stata adottata una tariffazione e a condizione che il governo si sia riservato tale diritto nel suo elenco di impegni relativi all’agricoltura. Inoltre, non può essere invocata per importazioni nell’ambito di contingenti tariffari.

2.2.

Gli accordi bilaterali di libero scambio consentono di andare oltre.

2.2.1.

Gli accordi di libero scambio devono coprire la maggior parte degli scambi commerciali e devono favorire la liberalizzazione degli scambi tra i paesi firmatari, senza frapporre degli ostacoli agli scambi con il resto del mondo. Di fronte alle difficoltà del processo negoziale multilaterale nell’ambito dell’OMC, negli ultimi anni sono stati negoziati numerosi accordi di libero scambio.

2.2.2.

L’Unione europea favorisce questa opzione per dare impulso alla liberalizzazione degli scambi e progredire su questioni non consensuali, come i capitoli sullo sviluppo sostenibile. Tuttavia, gli ultimi accordi hanno mostrato i limiti di questo sistema e le difficoltà incontrate nell’adottare un approccio comune o nel tenere pienamente conto di altri accordi internazionali, come l’accordo di Parigi.

2.3.

Il commercio internazionale nel settore agroalimentare resta indispensabile.

2.3.1.

La ricerca dell’autosufficienza alimentare si scontra con una serie di ostacoli, a cominciare dall’espansione demografica, che spesso rendono indispensabile il ricorso alle importazioni. Gli scambi contribuiscono pertanto in modo determinante alla sicurezza alimentare del pianeta. La sfida per gli Stati membri consiste nel trovare il giusto equilibrio tra lo sviluppo della propria produzione agricola e l’apertura agli scambi, ma anche nel garantire che la loro agricoltura, quando possibile, e a condizioni che non distorcano indebitamente la concorrenza, possa soddisfare la domanda internazionale ed esportare derrate alimentari verso paesi che non sono in grado di produrne in quantità sufficienti a soddisfare le loro esigenze.

2.3.2.

Uno studio di prospettiva dell’Istituto nazionale di ricerca per l’agricoltura, l’alimentazione e l’ambiente (INRAE) mostra in effetti che, entro il 2050, la concentrazione delle esportazioni agricole mondiali potrebbe aumentare ulteriormente, avvantaggiando principalmente un piccolo numero di paesi o regioni (in cui i cambiamenti climatici avrebbero un impatto positivo sull’agricoltura) che potrebbero così aumentare le loro superfici coltivate, nonché le rese delle colture.

2.4.

Gli scambi di prodotti agricoli sono utilizzati impropriamente nella diplomazia. Il settore agricolo è vittima di negoziati politici che non lo riguardano: che sia nel conflitto sinoamericano, in quello tra Boeing e Airbus o nella fase finale dei negoziati commerciali, il settore agricolo si trova regolarmente a far fronte a misure di ritorsione e a offerte di compromessi negoziali.

3.   Carenze delle attuali clausole di salvaguardia

3.1.

Le procedure di salvaguardia sono troppo lunghe e laboriose.

3.1.1.

In passato le clausole di salvaguardia erano inefficienti a causa dei lunghi e laboriosi processi di attuazione. L’Unione europea, pur figurando tra i membri dell’OMC che si sono riservati il diritto di invocare le clausole di salvaguardia per numerosi prodotti, in pratica non applica quasi mai tali clausole. Pertanto, nel caso della «diversione» delle importazioni di carni di pollame surgelate-in salamoia (se in salamoia non hanno bisogno di essere surgelate) dal Brasile, l’applicazione di dazi doganali inferiori ha reso possibili aumenti molto significativi delle importazioni di carni di pollame tra il 1996 e il 2001, senza applicazione delle clausole di salvaguardia.

3.2.

Le procedure attuali non garantiscono una concorrenza leale.

3.2.1.

Il vantaggio competitivo dei produttori di paesi terzi che non sono tenuti a rispettare rigorosamente le norme europee risulta importante. Pertanto, l’ultimo accordo firmato con il Canada prevede per i produttori canadesi la possibilità di utilizzare una quarantina di prodotti fitosanitari vietati nell’UE, quali l’atrazina, che riduce notevolmente i loro costi di produzione. I paesi dell’America utilizzano sementi geneticamente modificate, di cui l’UE autorizza la commercializzazione ma non la produzione sul suo territorio, in particolare per le proteine vegetali come la soia.

3.2.2.

Tali carenze comportano un aumento delle importazioni di prodotti agricoli, soprattutto non trasformati. Ciò può rimettere in discussione la sovranità alimentare europea. Secondo l’ultima pubblicazione della Commissione europea Agri-food trade statistical factsheet («Scheda statistica sugli scambi di prodotti agroalimentari») (1), il deficit della bilancia commerciale dell’UE per i prodotti agricoli non trasformati è superiore a 20 miliardi di euro (dati 2019).

3.3.

Tali carenze penalizzano anche i consumatori. La mancanza di regolamentazione comporta un’eccessiva volatilità dei prezzi, che negli ultimi anni è aumentata. La conseguente speculazione sui mercati agricoli accentua ulteriormente questa volatilità, rendendo l’accesso ai prodotti alimentari difficile per molti consumatori a basso reddito. Inoltre, la destabilizzazione delle filiere determina una riduzione delle capacità produttive che aumenta l’incertezza dell’approvvigionamento dei consumatori.

3.4.

La pandemia di COVID-19 ha evidenziato, in maniera tragica, sia la necessità del commercio agricolo sia l’indispensabilità della sovranità alimentare. Nel settore del commercio internazionale, l’Unione europea deve pertanto dotarsi degli strumenti necessari per accrescere la propria resilienza agli shock economici, in modo da ripristinare la fiducia, la stabilità e una prosperità condivisa per tutti i cittadini europei.

---

(1)  Commissione europea: Agri-food trade statistical factsheet («Scheda statistica sugli scambi di prodotti agroalimentari»)