14.7.2015   

IT

Gazzetta ufficiale dell’Unione europea

C 230/66

Relatore:

Denis MEYNENT

1.1.

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) prende atto dello stato di avanzamento nell’attuazione del programma REFIT elaborato dalla Commissione europea. Si compiace del fatto che la Commissione cerchi di migliorarne la procedura e gli strumenti. Quanto al principio, ricorda i suoi pareri precedenti (1).

1.2.

Il CESE è favorevole alla riduzione dei gravami che pesano sulle piccole, medie e microimprese («test PMI») e sui cittadini quando è possibile realizzare con modalità più semplici l’obiettivo e la finalità per i quali è stata introdotta una regolamentazione. Ricorda però che, per una buona governance pubblica, è necessario disporre dei dati e delle informazioni pertinenti ed essenziali per l’applicazione, il controllo e la valutazione delle politiche.

1.3.

Il CESE rammenta che il principio Pensare anzitutto in piccolo non punta né mai potrebbe puntare ad esentare le microimprese e le PMI dall’applicazione della legislazione. Si tratta piuttosto di tener conto — al momento di elaborare la legislazione — del fatto che essa si applicherà anche a strutture di piccole dimensioni, senza condizionare la realizzazione dell’obiettivo individuato dalla legislazione stessa.

1.3.1.

Il CESE sottolinea che l’applicazione di questo principio non può entrare in conflitto con l’interesse generale il quale presuppone in particolare che i cittadini, i lavoratori e i consumatori siano protetti dai rischi in cui incorrono.

1.4.

Il CESE è estremamente preoccupato delle lacune constatate per quanto riguarda le analisi d’impatto sociale o ambientale e il seguito riservato alle consultazioni. Chiede alla Commissione di essere maggiormente trasparente e di giustificare le ragioni per (non) sottoporre una determinata disposizione o proposta di disposizione a una valutazione d’impatto e/o ex post.

1.5.

Il CESE chiede alla Commissione di garantire una valutazione integrata ed equilibrata delle dimensioni economica, sociale e ambientale. A suo avviso, infatti, gli obiettivi fissati dalla Commissione saranno raggiunti solo se si terrà conto di tutte queste dimensioni e delle preoccupazioni espresse da tutte le parti interessate.

1.6.

Il CESE ricorda che una legislazione intelligente non esime dal rispetto della regolamentazione in materia di protezione dei cittadini, dei consumatori e dei lavoratori, né delle norme sulla parità di genere o di quelle ambientali, e non può avere l’effetto di impedirne un miglioramento.

1.7.

Il CESE ritiene che una legislazione intelligente debba rispettare la dimensione sociale del mercato interno prevista dal trattato, soprattutto a livello di trasposizione degli accordi negoziati nel quadro del dialogo sociale europeo.

1.8.

Il CESE chiede alla Commissione di tenere maggiormente in considerazione i punti di vista espressi nel corso delle consultazioni e di giustificare il modo in cui (non) ne è stato tenuto conto. Più in generale, propone alla Commissione di strutturare meglio le consultazioni soprattutto su base istituzionale e rappresentativa, attingendo alle risorse degli organi consultivi rappresentativi o dei loro omologhi già esistenti sia a livello europeo che negli Stati membri e nelle regioni.

1.9.

Il CESE intende rispondere positivamente alla richiesta generale di collaborazione rivolta dalla Commissione alle parti sociali e alla società civile. Esso è pronto a collaborare più attivamente al programma, ferme restando le altre forme di dialogo sociale europeo.

1.10.

Il CESE appoggia la realizzazione delle valutazioni ex post proposte dalla Commissione, purché queste siano effettuate a una certa distanza. In caso contrario, il programma REFIT produrrebbe una situazione di instabilità e di incertezza giuridica permanente per i cittadini e le imprese.

1.11.

Il CESE ritiene che la Commissione abbia acquisito al suo interno l’esperienza necessaria per migliorare la procedura. Appoggia quindi la proposta della Commissione di creare un nuovo gruppo ad alto livello che accompagni le future attività solo qualora esso apporti un reale valore aggiunto.

2.1.

Sulla scia delle sue precedenti comunicazioni sul programma REFIT (2) collegate con le comunicazioni sui temi Legiferare meglio e Legiferare con intelligenza  (3), la Commissione europea ricorda che la regolamentazione dell’Unione europea svolge un ruolo cruciale a favore della crescita e dell’occupazione.

2.2.

La Commissione sottolinea che ciò suscita numerose aspettative da parte sia delle imprese (parità di condizioni ed agevolazione della competitività) sia dei cittadini (protezione dei loro interessi, soprattutto in materia di salute e sicurezza, qualità dell’ambiente e diritto alla privacy).

2.3.

La sfida consiste nel mantenere questa legislazione semplice. È opportuno non andare al di là di ciò che è strettamente necessario per conseguire gli obiettivi strategici ed evitare il sovrapporsi di norme.

3.1.

Il CESE sostiene gli obiettivi generali del programma REFIT elaborato dalla Commissione e rimanda in special modo ai propri pareri (4) sui temi Legiferare meglio e Legiferare con intelligenza, in cui si esamina anche la questione di come rispondere alle esigenze delle PMI.

3.2.

Il CESE è favorevole alla riduzione degli oneri e dei gravami che pesano sulle (piccole, medie e micro) imprese e sui cittadini. La Commissione dovrebbe infatti concentrare la propria attenzione sulla qualità più che sulla quantità, dando priorità alla riduzione degli oneri amministrativi considerati come altrettanti costi per le imprese e come ostacoli alla loro competitività, all’innovazione e alla creazione di occupazione. Ovviamente questa operazione va compiuta tenendo conto dell’obiettivo e della finalità per i quali sono stati introdotti degli obblighi.

3.3.

Se è opportuno evitare una duplicazione delle informazioni richieste, per una buona governance pubblica è però necessario disporre dei dati e delle informazioni pertinenti ed essenziali per l’applicazione, il controllo e la valutazione delle politiche.

3.4.

Il CESE condivide il parere espresso dalla Commissione secondo cui la necessità di certezza e prevedibilità giuridica mal si coniuga con il ricorso a soluzioni a breve termine, in quanto ritiene che qualunque revisione della legislazione debba essere il risultato di una profonda riflessione e inquadrarsi in una prospettiva a lungo termine in modo da garantire prevedibilità, sicurezza giuridica e trasparenza.

3.5.

Il CESE ricorda che una legislazione intelligente non esime dal rispetto della regolamentazione in materia di protezione dei cittadini, dei consumatori e dei lavoratori (né comprimere i diritti dei lavoratori né ridurre il livello minimo delle loro tutele, specie in fatto di salute e sicurezza sul luogo di lavoro  (5)), di parità di genere o di norme ambientali. Questa legislazione intelligente deve consentire eventuali sviluppi e migliorie.

3.6.

A tale proposito il CESE si rallegra che la Commissione ribadisca che REFIT non mette in causa gli obiettivi politici fissati né interviene a detrimento della salute e della sicurezza dei cittadini, dei consumatori, dei lavoratori o dell’ambiente. Il CESE sottolinea tuttavia che non si tratta in questo caso solo di evitare di nuocere alla salute dei cittadini, ma di assicurarsi di agire in nome dell’interesse generale e della protezione adeguata dei cittadini contro tutti i rischi a cui vanno incontro, siano essi legati o meno alla loro salute. Il Consiglio europeo e il Parlamento europeo, riunitisi rispettivamente il 26 e 27 giugno e il 4 febbraio 2014, hanno espresso preoccupazioni analoghe (6).

3.7.

Il CESE ritiene che una legislazione intelligente debba rispettare la dimensione sociale del mercato interno prevista dal trattato, soprattutto a livello di trasposizione degli accordi negoziati tra parti sociali nel quadro del dialogo sociale europeo.

3.8.

A giudizio del CESE, REFIT dev’essere un obiettivo condiviso a livello dell’UE, degli Stati membri, delle parti sociali e di altri diretti interessati secondo l’auspicio formulato dalla Commissione. Occorre creare la fiducia e fare in modo che non sussistano malintesi riguardo alle finalità del programma. Alcune delle misure annunciate o adottate (7) hanno infatti suscitato diffidenza in taluni diretti interessati e nei cittadini.

3.9.

Il CESE ritiene infatti che gli obiettivi fissati dalla Commissione saranno raggiunti solo se si terrà conto delle preoccupazioni espresse da tutte le parti interessate.

4.1.

Il CESE prende atto dello stato di avanzamento nell’attuazione del programma REFIT. Si compiace in particolare del fatto che la Commissione cerchi di migliorarne gli strumenti avviando in particolare una consultazione sulla realizzazione delle valutazioni d’impatto e sulla stessa procedura di consultazione. È infatti essenziale che questi elementi orizzontali del programma non offrano il fianco ad alcuna critica.

4.2.

Il fatto di associare le valutazioni ex post a quelle d’impatto non deve come conseguenza compromettere l’applicazione efficace delle regole adottate democraticamente. Il CESE appoggia la realizzazione delle valutazioni ex post proposte dalla Commissione, purché queste siano effettuate a una certa distanza. Una valutazione ex post ha infatti senso solo se condotta dopo un certo numero di anni dalla data limite per il recepimento di una disposizione nel diritto nazionale. In caso contrario, il programma REFIT produrrebbe una situazione di instabilità e di incertezza giuridica permanente per i cittadini e le imprese.

4.3.

Il CESE si compiace del fatto che la Commissione sottolinei ripetutamente la necessità di un coinvolgimento delle parti sociali, della società civile e delle PMI. Constata infatti che finora si è trattato di una dichiarazione di principio più che di una pratica strutturata volta a discutere e a tener conto delle proposte avanzate.

4.3.1.

Il CESE ritiene altresì indispensabili il coinvolgimento e la consultazione — tramite i canali più appropriati — delle strutture rappresentative della società civile, dei sindacati e delle PMI.

4.4.1.

Le relazioni 2012 e 2013 (8) dell’Impact Assessment Board (IAB, comitato per la valutazione d’impatto) evidenziano le lacune della procedura e gli sforzi compiuti per migliorarla.

Si tratta in particolare delle seguenti lacune:

4.4.2.

Nella sua relazione 2013, lo IAB rileva una riduzione significativa del numero di pareri dedicati all’incidenza sulle PMI e le microimprese, motivata, a suo avviso, dal fatto che la Commissione ne tiene maggiormente conto soprattutto per quanto riguarda l’inversione dell’onere della prova per le microimprese. Lo IAB sottolinea che il numero di valutazioni dell’impatto sulla competitività è notevolmente aumentato rispetto al 2012 (+ 30 %). Ancora una volta viene evidenziata la mancanza di trasparenza rispetto ai pareri espressi e alle critiche formulate in occasione delle consultazioni, al pari della necessità di spiegare come si è tenuto conto delle preoccupazioni espresse.

4.4.3.

Il CESE si compiace dello sforzo della Commissione e dello IAB per migliorare la qualità della procedura. Esso rileva che le valutazioni d’impatto sulle PMI e le microimprese sembrano maggiormente prese in considerazione rispetto al passato, in linea con i suoi precedenti pareri riguardanti i principi Small Business Act, Pensare anzitutto in piccolo e il test PMI. Il CESE sottolinea che questi sforzi devono proseguire. Rammenta che il principio Pensare anzitutto in piccolo non punta né mai potrebbe puntare ad esentare le microimprese e le PMI dall’applicazione della legislazione. Si tratta piuttosto di tener conto — al momento di elaborare la legislazione — del fatto che essa si applicherà anche a strutture di piccole dimensioni, senza condizionare la realizzazione dell’obiettivo a cui punta la legislazione stessa. Il CESE ritiene che questi principi non possano giustificare la determinazione del campo d’applicazione di questa regolamentazione solo in base alle dimensioni dell’impresa né andar contro l’interesse generale il quale prevede in particolare che i cittadini, i lavoratori e i consumatori siano protetti dai rischi in cui incorrono.

4.4.4.

Il CESE è inoltre estremamente preoccupato da alcune constatazioni formulate in precedenza. Osserva infatti che, accanto alle valutazioni dell’impatto economico, sociale e ambientale, viene affrontata tutta una serie di altre dimensioni (9), nonostante che, a detta dello stesso IAB, la qualità delle valutazioni relative alle dimensioni sociali e ambientali lasci a volte a desiderare. Il CESE vorrebbe quindi assicurarsi che la Commissione disponga dei mezzi per effettuare contemporaneamente tutte queste valutazioni, senza compromettere così la qualità, gli equilibri, gli obiettivi, gli strumenti di misura e i parametri annunciati.

4.4.5.

Il motivo, infine, per cui taluni progetti o proposte non sono sottoposti a valutazioni d’impatto, soprattutto nella filiera Ecofin (two pack, six pack) non è chiaro ed alimenta la sensazione in alcuni diretti interessati che la procedura sia maggiormente orientata verso gli aspetti economici (e di competitività) rispetto agli altri due pilastri. Come sottolinea la Commissione, l’obiettivo di semplificazione deve essere perseguito e condiviso da tutti, nonché fondarsi su valutazioni solide e credibili.

4.4.6.

Il CESE chiede alla Commissione di:

4.4.7.

Il CESE si rammarica che la comunicazione della Commissione non faccia esplicito riferimento al suo ruolo di organo consultivo della società civile che emette pareri sugli aspetti essenziali della legislazione dell’UE. Il CESE intende peraltro rispondere positivamente alla richiesta più generale di collaborazione rivolta dalla Commissione alle parti sociali e alla società civile e si dichiara quindi pronto a collaborare più attivamente al miglioramento della procedura tramite una consultazione o l’apporto delle proprie conoscenze.

4.5.1.

La Commissione insiste sulla funzione essenziale della consultazione dei diretti interessati nel corso della procedura, dei cui risultati, però, non sempre si tiene conto. Il tasso di risposte alle consultazioni aperte lanciate dalla Commissione, la questione della rappresentatività dei partecipanti e, di conseguenza, il carattere a volte scarsamente rappresentativo delle risposte contribuiscono tutti peraltro ad abbassare il livello qualitativo della procedura. Il CESE si chiede se il moltiplicarsi delle consultazioni, nonché gli strumenti, il tempo e la disponibilità che esse richiedono per poter rispondere con cognizione di causa possano spiegare queste constatazioni. A volte, inoltre, il modo di formulare le domande sembra suggerire la risposta, e ciò può sollevare dubbi quanto all’obiettività e imparzialità della procedura.

4.5.2.

È sulla «consultazione» che poggiano le proposte legislative di qualità fondate su dati comprovati. Una consultazione precoce e adeguata delle imprese, soprattutto PMI, e dei loro rappresentanti consentirebbe di adottare decisioni sulla base dell’analisi dei fatti, dell’esperienza e dei punti di vista dei destinatari del diritto coinvolti nella sua applicazione. Lo stesso vale per le diverse organizzazioni che rappresentano i cittadini (lavoratori e percettori di prestazioni sociali, consumatori ecc.).

4.5.3.

Il CESE chiede che sia assegnata priorità assoluta alle parti sociali e alle organizzazioni intermedie interessate. La consultazione diretta e individuale delle PMI e dei consumatori si è rivelata non efficace, aneddotica e non rappresentativa. Le organizzazioni interessate devono inoltre disporre della possibilità reale di partecipare alla preparazione delle consultazioni e dei questionari.

4.5.4.

Il CESE si chiede allora se non sia preferibile strutturare meglio la consultazione su base istituzionale e rappresentativa attingendo alle risorse degli organi consultivi rappresentativi già esistenti e, a seconda dei casi, creandone altri qualora ciò si riveli appropriato.

4.5.5.

Il CESE propone che le consultazioni siano condotte anche dagli organi rappresentativi esistenti al livello sia dell’UE sia degli Stati membri, ricordando che in caso contrario, esistono strutture di consultazione che possono svolgere tale funzione.

4.5.6.

Il CESE raccomanda di avvalersi delle competenze e del potenziale delle federazioni europee dei datori di lavoro, delle imprese, dei sindacati e delle ONG, a cui assegnare anche il compito di condurre le inchieste e gli studi necessari, invece di affidarsi soltanto a consulenti privati.

4.5.7.

Il CESE è comunque pronto ad assumersi le proprie responsabilità in questo senso, ferme restando le altre modalità di funzionamento del dialogo sociale europeo.

5.1.

Il CESE ritiene che il programma REFIT dovrebbe essere ambizioso e nel contempo semplice, chiaro e trasparente.

5.2.

Il proliferare di denominazioni diverse per le agende e i programmi (Legiferare meglio, Legiferare con intelligenza, Pensare anzitutto in piccolo ecc.) ha provocato una certa confusione.

5.3.

Il moltiplicarsi delle entità coinvolte nella procedura, dei canali per la consultazione e per il trattamento delle proposte nuoce alla trasparenza delle operazioni.

5.4.

In nome, ancora una volta, dell’efficacia e della trasparenza e in considerazione dei meccanismi esistenti, anche a livello di Parlamento europeo, il CESE appoggerà la proposta della Commissione di creare un nuovo gruppo ad alto livello che accompagni le future attività solo se sarà dimostrato il suo reale valore aggiunto. Ritiene infatti che la Commissione abbia acquisito le competenze necessarie al suo interno per migliorare la procedura.

5.5.

Secondo quanto rilevato dal CESE, la Commissione ritiene che delle valutazioni d’impatto dovrebbero essere condotte a ciascuna tappa del processo legislativo, anche nel caso degli emendamenti presentati dai colegislatori. In un sistema che prevede due colegislatori ed è contraddistinto dalla ricerca del compromesso, non si ritiene opportuno dare l’ultima parola all’uno o all’altro dei due in termini di valutazione d’impatto (con il rischio di distorcere le regole stabilite dal trattato in materia decisionale).

5.6.

Il CESE ricorda peraltro che l’obiettivo del programma REFIT è anche connesso all’applicazione del diritto nell’UE. Gli orientamenti della Commissione in materia di valutazione d’impatto prevedono anche di verificare se, in alcuni casi, il problema sollevato possa essere risolto tramite un’applicazione efficace del diritto.

5.7.

Il CESE plaude agli sforzi compiuti dalla Commissione per accompagnare e controllare la trasposizione efficace delle direttive nei singoli Stati membri. Ribadisce le constatazioni già contenute nella 30a Relazione annuale sul controllo dell’applicazione del diritto dell’Unione europea  (10). In questa si precisa infatti che i ritardi e le infrazioni si riscontrano più in particolare nei settori dell’ambiente, dei trasporti e della fiscalità. Il CESE si preoccupa del fatto che, per il 2012, i problemi riguardino essenzialmente e in ordine decrescente i trasporti, la salute, i consumatori, l’ambiente, il mercato interno e i servizi.

5.8.

Il CESE ritiene infatti che le esenzioni indiscriminate, qualunque sia il settore, aprano la via agli Stati membri per una legiferazione nazionale alla carta — con la conseguenza di contribuire ad accrescere la complessità legislativa e l’incertezza e insicurezza giuridiche nel mercato interno. Il CESE ricorda che nei propri pareri precedenti aveva già chiesto di ricorrere più sistematicamente, ove appropriato, allo strumento del regolamento che, oltre a garantire una maggiore sicurezza giuridica, risolverebbe in parte questo problema.

5.9.

Il CESE ricorda che nei propri pareri precedenti sulla sovraregolamentazione (gold plating) e la regolamentazione intelligente aveva già ribadito la necessità di una migliore qualità dei testi giuridici adottati. A suo avviso è necessario proseguire gli sforzi in questa direzione per poter attuare con efficacia gli obiettivi politici perseguiti dall’UE.

5.10.

Il CESE ricorda altresì che, in taluni casi, l’autoregolamentazione e/o la coregolamentazione possono costituire uno strumento di prevenzione efficace o complementare, utile per l’azione legislativa purché esso sia debitamente inserito nel contesto di un ampio quadro normativo, il quale deve essere chiaro, ben definito e regolato da principi soprattutto di trasparenza, indipendenza, efficacia e responsabilità.