9.5.2013   

IT

Gazzetta ufficiale dell'Unione europea

C 133/62

1.1

Il Comitato economico e sociale europeo (CESE) sostiene i principi di fondo della proposta di regolamento in esame. Al tempo stesso, tuttavia, sottolinea che gli strumenti finanziari del previsto Fondo di aiuti europei agli indigenti sono insufficienti per realizzare gli obiettivi del Fondo.

1.2

A fronte della minaccia di povertà o di esclusione sociale che incombe sul 24,2 % della popolazione dell'Unione europea e del previsto aggravamento di questa tendenza, il CESE invita a dotare il nuovo Fondo di un bilancio all'altezza del fabbisogno. Il bilancio del nuovo Fondo dovrebbe essere adeguato all'obiettivo della strategia Europa 2020 in materia, che consiste nel ridurre di almeno 20 milioni entro il 2020 il numero delle persone che vivono o rischiano di trovarsi in condizioni di povertà e di esclusione sociale. Esso non dovrebbe in nessun caso discostarsi, per ordine di grandezza, da quello del programma di aiuti materiali condotto finora.

1.3

Il CESE, temendo che il cofinanziamento da parte degli Stati membri possa generare delle difficoltà nella realizzazione delle operazioni finanziate dal nuovo Fondo, si esprime a favore di un loro finanziamento integrale da parte del bilancio dell'Unione europea, analogamente a quanto avvenuto per i programmi di aiuti materiali realizzati negli anni scorsi.

1.4

Il CESE sostiene la semplificazione delle procedure e la riduzione degli oneri amministrativi a carico degli Stati membri, e in particolare delle organizzazioni partner, previste nel progetto di regolamento. A questo proposito, tuttavia, il CESE mette in guardia contro la possibilità che gli Stati membri applichino le complicate procedure adottate nel caso del Fondo sociale europeo.

1.5

Il CESE accoglie con favore le disposizioni intese a garantire che le organizzazioni partner dispongano di un livello di liquidità sufficiente per un'adeguata realizzazione delle operazioni e ad assicurare la copertura, nel quadro del Fondo, dei costi amministrativi, di trasporto e di magazzinaggio e di quelli relativi al rafforzamento della capacità delle organizzazioni partner.

1.6

Il CESE sostiene la creazione, a livello dell'Unione europea, di una piattaforma per lo scambio di esperienze e di buone pratiche. Al tempo tesso, chiede il coinvolgimento delle organizzazioni della società civile nel processo di monitoraggio e di valutazione dei programmi operativi del nuovo Fondo a livello degli Stati membri.

1.7

Inoltre, data la varietà di situazioni esistenti negli Stati membri dell'Unione, il CESE fa appello ai governi nazionali affinché, di concerto con le organizzazioni della società civile, definiscano la posizione e il ruolo del nuovo Fondo in modo tale da farne un efficace strumento complementare rispetto ad altre iniziative adottate nel quadro delle strategie e dei piani nazionali di lotta alla povertà e all'esclusione sociale, comprese le azioni sostenute dal Fondo sociale europeo.

1.8

Il CESE sottolinea che l'UE e i suoi Stati membri fondano la loro politica sociale sul modello sociale europeo, sui principi delle scienze sociali e sulla strategia Europa 2020. A tali principi si collega una serie di obiettivi, ad esempio la prestazione di diritto di servizi sociali, il rispetto della ripartizione delle competenze nell'UE, l'integrazione sociale e la solidarietà all'interno degli Stati membri e dell'Unione. Occorre mantenere l'affidabilità delle strutture tipiche dello Stato sociale e garantire in particolare l'accessibilità dei servizi sociali onde evitare, tra le altre cose, l'insorgere di situazioni di grave bisogno. L'acuirsi della povertà e la stigmatizzazione delle persone che ne sono colpite devono essere evitati con ogni tipo di aiuto.

1.9

Inoltre, data la diversità delle politiche nazionali di lotta alla povertà e all'esclusione sociale condotte dagli Stati membri dell'Unione e l'estrema insufficienza del bilancio del Fondo, il CESE si esprime a favore di un utilizzo facoltativo del Fondo da parte dei singoli Stati membri. Ciò non deve portare, tuttavia, a una riduzione delle risorse del Fondo sociale europeo a disposizione degli Stati membri che scelgono di non usufruire del Fondo.

2.1

Il presente parere del CESE verte sul nuovo programma di sostegno agli indigenti dell'Unione europea: si tratta del Fondo di aiuti europei agli indigenti, che sostituisce il programma per la distribuzione di derrate alimentari agli indigenti nell'Unione (PEAD) e il successivo programma di aiuto agli indigenti per il periodo 2012-2013.

2.2

Il PEAD, entrato in vigore nel 1987, stabilisce norme generali per la fornitura a taluni organismi di derrate alimentari provenienti dalle scorte d'intervento e destinate a essere distribuite agli indigenti nella Comunità. Si tratta di un programma che contribuisce ad accrescere la coesione sociale nell'Unione riducendo le disparità economiche e sociali.

2.3

L'erogazione di aiuti alimentari agli indigenti nel quadro del PEAD veniva effettuata, nella maggior parte degli Stati membri dell'Unione europea, da organizzazioni della società civile (associazioni di beneficenza designate). Nella maggioranza dei casi, tali aiuti erano d'importanza fondamentale per le successive azioni sulla via dell'integrazione sociale dei gruppi svantaggiati, e al tempo stesso erano una manifestazione visibile della solidarietà europea.

2.4

Il bilancio del programma è aumentato nel corso degli anni (principalmente in relazione ai successivi allargamenti dell'Unione) da 97 milioni di euro nel 1988 a 500 milioni di euro nel 2009. Nel 2011 il PEAD è intervenuto a sostegno di circa 19 milioni di indigenti europei (1).

2.5

Alcuni Stati membri, tuttavia, non hanno partecipato al PEAD, sostenendo che non ne avevano bisogno o che il programma era incompatibile con le loro politiche nazionali di lotta alla povertà e all'esclusione sociale. In questi Stati membri, una parte delle organizzazioni della società civile pone l'accento sul carattere «stigmatizzante» degli aiuti materiali diretti, preferendo a questi ultimi la concessione, da parte dello Stato, di aiuti finanziari sufficienti a soddisfare tutti i bisogni fondamentali. Nondimeno, anche in tali Stati membri vi sono persone e gruppi ai quali, per diverse ragioni, gli aiuti finanziari dei sistemi di assistenza pubblica non arrivano.

2.6

Il PEAD, a prescindere dalla sua dimensione sociale, ha rappresentato uno strumento della politica agricola dell'Unione: grazie alle scorte di intervento, infatti, esso ha contribuito a stabilizzare i mercati agricoli. Le successive riforme della PAC hanno portato a una significativa riduzione di queste scorte, il cui livello negli ultimi anni non ha consentito di soddisfare il fabbisogno di aiuti alimentari. Anche per questo motivo - a seguito, tra l'altro, di una consultazione effettuata presso i rappresentanti della società civile organizzata -, è stato elaborato un progetto di regolamento inteso a conferire al sistema di aiuti agli indigenti un carattere permanente. La maggior parte dei cambiamenti previsti nel progetto di regolamento, riguardanti tra l'altro l'introduzione graduale del cofinanziamento, piani di distribuzione triennali, la definizione di azioni prioritarie da effettuarsi da parte dagli Stati membri e l'aumento del bilancio disponibile, non ha ottenuto al Consiglio la maggioranza richiesta.

2.7

Il 13 aprile 2011 una sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea ha stabilito che gli acquisti di derrate alimentari sul mercato dell'Unione non possono essere usati regolarmente per rimpiazzare le diminuite scorte di intervento. Successivamente, il Parlamento europeo ha invitato la Commissione e il Consiglio (con risoluzione del 7 luglio 2011) a elaborare una soluzione transitoria per i restanti anni del quadro finanziario pluriennale in corso, in modo da evitare una brusca limitazione degli aiuti alimentari. Il 15 febbraio 2012 è stato adottato il regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio che istituisce un programma provvisorio che consente la distribuzione di prodotti alimentari per gli anni 2012-2013. Tale programma rimarrà in vigore fino al completamento del piano annuale per il 2013 (2).

2.8

Nel 2011 la minaccia della povertà o dell'esclusione sociale pesava sul 24,2 % della popolazione dell'Unione europea – circa 120 milioni di persone (mentre nel 2010 interessava il 23,4 % della popolazione e nel 2008 il 23,5 % (3)). Dato il perdurare della crisi economica e finanziaria, è prevedibile che la percentuale tenderà ad aumentare ulteriormente in quasi tutti gli Stati membri. Inoltre, la povertà e l'esclusione sociale sono fenomeni molto complessi, che non riguardano soltanto i disoccupati, ma anche le persone che, pur lavorando, non percepiscono una retribuzione sufficiente a coprire i bisogni fondamentali dell'esistenza.

2.9

Nel quadro della strategia Europa 2020, l'Unione europea si è posta l'obiettivo di ridurre di almeno 20 milioni entro il 2020 il numero delle persone colpite o minacciate dalla povertà e dall'esclusione sociale. Il 2010 è stato proclamato Anno europeo di lotta alla povertà e all'esclusione sociale. Anche in questo contesto, il CESE ricorda che la crisi economica ha aggravato questi fenomeni, sollevando preoccupazioni circa la possibilità per determinati Stati membri di conseguire questo obiettivo della strategia Europa 2020, tanto più senza un sufficiente sostegno finanziario da parte dell'Unione europea.

2.10

La questione dell'aiuto agli indigenti è stata per anni oggetto di attivo interessamento e di discussione al Comitato economico e sociale europeo. Nel solo 2011 il Comitato ha adottato due pareri in cui evidenzia la necessità di mantenere e sviluppare ulteriormente tale aiuto (4). I pareri elaborati dal CESE nel 2012, che trattano nella loro globalità gli obiettivi di integrazione sociale nel quadro della strategia Europa 2020, prendono in considerazione diversi aspetti della lotta alla povertà e all'esclusione sociale, esaminando tra l'altro la situazione degli anziani, dei disabili e delle persone con problemi di salute psichica, nonché lo sviluppo dell'agricoltura sociale e dell'edilizia sociale (5).

2.11

La Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo adottata dalle Nazioni Unite sancisce il diritto di ogni individuo «ad un tenore di vita sufficiente a garantire la salute e il benessere proprio e della sua famiglia, con particolare riguardo all'alimentazione, al vestiario, all'abitazione, e alle cure mediche e ai servizi sociali necessari» (6). Queste disposizioni trovano riscontro nelle norme del Trattato dell'Unione europea riguardanti il rispetto della dignità umana, tra cui quelle della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea intese a garantire un'esistenza dignitosa a tutti coloro che non dispongono di risorse sufficienti (7). Uno dei principi supremi della società europea, frutto delle esperienze storiche del nostro continente, è il principio di solidarietà (8), che dovrebbe valere anche e innanzitutto per i cittadini dell'Unione europea che vivono in condizioni di estrema povertà ed esclusione sociale.

3.1

A differenza dei programmi di aiuti alimentari condotti finora, la proposta di regolamento in esame, che si fonda sull'art. 175, par. 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), richiamandosi all'art. 174 del TFUE, colloca il nuovo Fondo di aiuti europei agli indigenti nel quadro della politica di coesione. Stabilisce inoltre che l'obiettivo del regolamento, quello cioè di aumentare la coesione sociale nell'Unione e contribuire a limitare la povertà e l'esclusione sociale, non può essere conseguito in misura sufficiente dagli Stati membri e può quindi essere conseguito meglio a livello di Unione. Per questo l'Unione può, nel rispetto del principio di proporzionalità di cui all'art. 5 del Trattato sull'Unione europea, adottare adeguati provvedimenti conformemente al principio di sussidiarietà definito nello stesso articolo (9).

3.2

L'obiettivo del nuovo Fondo di aiuti europei agli indigenti (di seguito, il Fondo) è quello di concorrere a realizzare la coesione sociale nell'Unione partecipando al conseguimento dell'obiettivo di riduzione della povertà fissato dalla strategia Europa 2020. Lo strumento proposto dovrà aiutare a ridurre il livello di povertà ed esclusione sociale nell'Unione rispondendo ai bisogni fondamentali. Il nuovo fondo, che si basa in parte sulle esperienze acquisite con il PEAD, prevede inoltre che parte dei finanziamenti venga assegnata alla distribuzione di aiuti materiali alle persone senza fissa dimora e/o ai bambini sotto forma di beni di consumo non alimentari, nonché impiegata per misure di accompagnamento che contribuiscano a ridurre l'esclusione sociale.

3.3

Il sostegno del Fondo è diretto alle persone che soffrono di deprivazione alimentare o che sono senza fissa dimora e ai bambini che soffrono di deprivazione materiale. Le disposizioni specifiche riguardanti le categorie destinatarie e le forme di sostegno vengono però lasciate agli Stati membri.

3.4

Le organizzazioni che, nel quadro delle operazioni sostenute dal Fondo, forniscono direttamente derrate alimentari o altri prodotti sono tenute ad adottare misure di accompagnamento all'erogazione di assistenza materiale finalizzate all'integrazione sociale degli indigenti. Gli Stati membri hanno la possibilità di sostenere queste misure di accompagnamento con le risorse del Fondo.

3.5

Il livello massimo di cofinanziamento dei programmi operativi dei singoli Stati membri con le risorse del Fondo è pari all'85 % delle spese ammissibili, con deroghe per gli Stati membri con temporanee difficoltà di bilancio.

4.1.1

Il CESE osserva con rammarico che le risorse finanziarie del previsto Fondo sono di gran lunga insufficienti per la realizzazione degli obiettivi del Fondo stesso.

4.1.2

Nell'acquisto dei generi alimentari occorre assicurarsi che non sia violata alcuna regola in materia di concorrenza e che si tenga sufficientemente conto delle PMI come anche degli operatori regionali sensibili agli aspetti ecologici e con vocazione all'inclusività sociale. Le organizzazioni che provvedono alla distribuzione dei generi alimentari non devono perseguire fini di lucro privati.

4.1.3

Come è noto, nel quadro finanziario 2014-2020 la Commissione europea ha previsto, per le azioni del nuovo Fondo di aiuti europei agli indigenti, un bilancio dell'ordine di 2,5 miliardi di euro, ossia circa 360 milioni di euro l'anno. Le discussioni sulla forma definitiva del bilancio dell'Unione fanno tuttavia temere che questa cifra possa essere ulteriormente ridotta, mentre già la quota annuale di 500 milioni di euro assegnata al programma in vigore per il periodo 2012-2013 non basta a coprire pienamente il fabbisogno degli Stati membri, che viene stimato in circa 680 milioni di euro l'anno (10). Dato che il numero degli Stati membri che beneficiano del nuovo Fondo (attualmente 20) (11) potrebbe aumentare, vista la flessibilità del sostegno proposto - vale a dire la possibilità di distribuire alle persone senza fissa dimora e ai bambini, oltre che generi alimentari, anche altri beni di consumo di base per uso personale - e considerate le azioni d'integrazione sociale previste, è verosimile che il fabbisogno sarà ben superiore al bilancio attuale. È quindi evidente che il bilancio proposto per il Fondo non soddisfa i bisogni per i quali è stato progettato. Inoltre, di fronte alla prospettiva che il bilancio dell'UE per il periodo 2014-2020 sia mantenuto ai livelli attuali o ridotto solo in misura non significativa, è difficile accettare una riduzione delle risorse destinate agli aiuti materiali pari ad almeno il 28 % (rispetto al programma del periodo 2012-2013).

4.1.4

La Commissione afferma che «in totale, il numero di persone aiutate direttamente dal Fondo, dai cofinanziamenti degli Stati membri e dai contributi in natura delle organizzazioni partner, ammonterebbe a 4 milioni» (12). Anche nell'ipotesi che tale obiettivo venga realizzato pienamente, rimane la questione dell'efficacia del Fondo ai fini del conseguimento degli obiettivi della strategia Europa 2020 (ridurre il numero delle persone che vivono in condizioni di povertà nell'Unione europea di almeno 20 milioni). A questo proposito, il CESE chiede che al nuovo Fondo venga dato un grado di priorità sufficientemente elevato a livello europeo, e che il Fondo sia dotato di un bilancio all'altezza del fabbisogno esistente.

4.1.5

Il CESE ricorda, in questo contesto, la posizione espressa dal Comitato delle regioni, che, nel suo parere in merito al programma di aiuti per il periodo 2012-2013, «esorta vivamente la Commissione a valutare costantemente se il massimale annuo di 500 milioni di euro per la misura in questione sia sufficiente, considerato che la crisi economica potrebbe accrescere la pressione a tagliare la spesa pubblica e che l'incertezza economica conduce in molti paesi ad un aumento della disoccupazione» (13).

4.1.6

Inoltre, il CESE si dichiara favorevole a che il Fondo sia finanziato al 100 % dal bilancio dell'Unione europea, come è avvenuto per i programmi di aiuti alimentari degli anni passati. Secondo il Comitato, il cofinanziamento da parte degli Stati membri potrebbe tradursi in difficoltà finanziarie nella realizzazione del programma, e ciò non soltanto negli Stati membri con temporanee difficoltà di bilancio (per i quali è prevista la possibilità di aumentare i pagamenti) (14).

4.1.7

Il CESE sostiene la disposizione del regolamento che dà la possibilità di ricorrere alle scorte di intervento per il rifornimento di viveri, anche se nel prossimo futuro non si prevede di accumularne in quantità significative (15). Tuttavia, dato che il bilancio del Fondo è largamente insufficiente, il Comitato è contrario a imputarvi il valore delle scorte di intervento utilizzate.

4.1.8

Infine, dato il bilancio estremamente esiguo del Fondo e alla luce delle posizioni di taluni Stati membri, che giudicano tra l'altro il Fondo non necessario o incompatibile con le loro politiche nazionali di lotta alla povertà e all'esclusione sociale, il CESE si esprime a favore di un uso facoltativo (volontario) del Fondo da parte dei singoli Stati membri (ciò potrebbe contribuire anche ad aumentare la quota delle risorse del Fondo spettanti agli Stati membri che se ne avvalgono).

4.2.1

Il CESE ritiene che, ai fini dell'assistenza da fornire, occorra considerare tutte e tre le situazioni prospettate nella proposta - deprivazione alimentare, mancanza di fissa dimora e deprivazione materiale dei bambini -, nonché i gruppi e le persone che, per particolari motivi, anche storici, sono emarginati dalla società. Il punto di partenza nella distribuzione degli aiuti deve essere la fornitura di prodotti alimentari. L'accesso a questi ultimi è infatti il primo passo sulla via sia dell'integrazione che del reinserimento sociale degli esclusi. Tuttavia, poiché i singoli Stati membri presentano situazioni molto diverse, il CESE chiede che venga lasciata interamente a questi ultimi la definizione dei tipi di sostegno da destinare ai singoli gruppi.

4.2.2

Inoltre, il CESE è contrario a imporre alle organizzazioni che forniscono direttamente aiuti alimentari o altri prodotti l'obbligo di svolgere attività che integrino la prestazione di un'assistenza materiale, nel caso in cui tali attività non siano sostenute dal programma operativo di un determinato Stato membro nel quadro del Fondo (16).

4.3.1

Il CESE sostiene la posizione della Commissione per quanto riguarda la semplificazione delle procedure e la riduzione degli oneri amministrativi a carico degli Stati membri e in particolare delle organizzazioni partner (17). La razionalizzazione e la semplificazione delle procedure collegate all'attuazione degli interventi dovrebbero rispondere alla specificità degli obiettivi e dei destinatari del Fondo. A questo proposito, il CESE desidera mettere in guardia contro l'applicazione delle procedure adottate dal Fondo sociale europeo (18), poiché in alcuni Stati membri queste procedure sono complicate e potrebbero rivelarsi poco accessibili per le organizzazioni partner.

4.3.2

Il CESE accoglie con favore la proposta della Commissione di creare una piattaforma europea le cui attività vengano finanziate nel quadro dell'assistenza tecnica. La condivisione di esperienze e di buone pratiche tra le istituzioni dell'UE, gli Stati membri, le parti sociali e altri soggetti della società civile costituirà un valore aggiunto del Fondo (19).

4.3.3

Il CESE giudica positivamente l'obbligo imposto agli Stati membri di elaborare i programmi operativi in cooperazione con le organizzazioni di rappresentanza della società civile (20). Nel contempo, però, chiede che sia introdotto l'obbligo di nominare, negli Stati membri, dei comitati di monitoraggio o altri organi collegiali per il monitoraggio e la valutazione dei programmi operativi, con la partecipazione delle organizzazioni della società civile e di persone direttamente toccate dalla povertà o di loro rappresentanti.

4.3.4

Il CESE giudica positivo il fatto che il Fondo sia dotato di risorse per coprire i costi amministrativi, di trasporto e di magazzinaggio dei prodotti alimentari e di consumo, nonché della possibilità di finanziare il rafforzamento della capacità delle organizzazioni partner (21). Ciò consente infatti un reale coinvolgimento delle organizzazioni partner nell'attuazione degli interventi effettuati nell'ambito del Fondo.

4.3.5

Il CESE accoglie con favore la disposizione che garantisce alle organizzazioni partner un livello di liquidità sufficiente per un'adeguata attuazione degli interventi (22).